1.1 Bakgrunnen for undersøkelsen

Som en følge av virusutbruddet (covid-19) våren 2020 innførte Norge de strengeste og mest inngripende tiltakene i fredstid for å begrense smitten. For å sikre inntekt til befolkningen, og for å redusere arbeidsgivers utgifter ved permittering, sykefravær og omsorg for barn, vedtok Stortinget 16. mars 2020 flere midlertidige økonomiske tiltak.

De økonomiske tiltakene omfattet både endringer i eksisterende ordninger og innføring av nye ordninger innenfor Arbeids- og velferdsetatens (Nav) ansvarsområde.

Nav er et landsdekkende offentlig forvaltningsorgan som ledes av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Etaten forvalter en tredel av statsbudsjettet gjennom ytelser som dagpenger, sykepenger og omsorgspenger.

Stortingets vedtak forutsatte at tiltakene og endringene i regelverket trådte i kraft umiddelbart, og at utbetalingene til arbeidsgivere og arbeidstakere skulle skje så raskt Nav fikk på plass tekniske løsninger. De økonomiske tiltakene skulle være målrettede, kunne iverksettes raskt og ha en rask virkning.

I løpet av et par uker i 2020 gikk Norge fra å ha det laveste ledighetsnivået på ti år til det høyeste noen gang i fredstid. Summen av registrerte ledige og arbeidssøkere på tiltak økte fra 2,7 pst. av arbeidsstyrken i februar til 14,6 pst. i april. Nav mottok flere søknader om dagpenger i løpet av de to første ukene etter nedstengningen 12. mars, enn de vanligvis gjør i løpet av et helt år.

Nav har utbetalt til sammen 39,9 mrd. kroner fra mars 2020 og ut året til arbeidssøkere gjennom ordningene dagpenger, forskudd dagpenger, lønnskompensasjon til permitterte og kompensasjonsordningen for frilansere og selvstendig næringsdrivende, jf. figur 1 i Riksrevisjonens dokument.

Dagpenger skal dekke utgiftene til grunnleggende behov som mat, klær og bolig. Rask behandling av søknader og utbetaling av dagpenger var avgjørende for at ytelsen skulle dekke livsopphold for de som mistet jobben eller ble permitterte. Å mangle penger til livsopphold, er kritisk for dem det gjelder.

Antall søknader om dagpenger hadde en eksplosiv økning i 2020 på grunn av koronapandemien. I perioden fra Norge stengte ned i uke 11 og ut 2020 utbetalte Nav 25,7 mrd. kroner i dagpenger. Til sammenligning utbetalte Nav 9,3 mrd. kroner i dagpenger i hele 2019.

I tillegg har pandemien blant annet ført til økt bruk av omsorgspenger og sykepenger. I 2020 utbetalte Nav omlag 47,5 mrd. kroner i sykepenger og 1,6 mrd. kroner i omsorgspenger. Dette er en betydelig økning fra 2019 da etaten betalte ut henholdsvis 41,4 mrd. i sykepenger og 41 mill. kroner i omsorgspenger.

Stortingets vedtak forutsatte rask utbetaling av ytelsene. Dette var utfordrende for Nav fordi etaten måtte både gjennomføre endringer i eksisterende ordninger og utvikle helt nye ytelser og IKT-systemer. Dette kombinert med den store søknadsmengden, førte til at etaten var under et meget stort arbeidspress våren 2020. Nav omdisponerte egne ressurser og hentet inn andre statsansatte for å håndtere den økte arbeidsmengden.

Målet med revisjonen har vært å undersøke om Arbeids- og sosialdepartementet og Arbeids- og velferdsetaten har gjennomført de økonomiske tiltakene som Stortinget har vedtatt for å begrense skadevirkningene av koronapandemien. Videre var det et mål å undersøke om etaten har etablert tilstrekkelig kontroll for å forebygge feilutbetalinger og avdekke eventuelle misbruk av de koronarelaterte ytelsene. Revisjonen er gjennomført for budsjettåret 2020.

Rapporten ble forelagt Arbeids- og sosialdepartementet ved brev 24. mars 2021. Departementet har i brev 19. april 2021 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

1.2 Konklusjoner

• Nav har i hovedsak etterlevd Stortingets forutsetninger om rask gjennomføring av de økonomiske tiltakene i møte med koronapandemien.

• De fleste økonomiske tiltakene kom raskt på plass.

• Lang saksbehandlingstid for søknader om dagpenger var kritisk for mange mottakere.

• Forskudd på dagpenger sikret livsopphold.

• Lønnskompensasjon til permitterte tok lengst tid å få på plass.

• Nav har foreløpig ikke etablert tilstrekkelige kontroller for å forebygge feilutbetalinger og avdekke eventuelle misbruk av de koronarelaterte ytelsene.

• Det er få maskinelle kontroller i de nye IKT-systemene.

• Systematiske etterkontroller er foreløpig ikke etablert.

• Ved kontroll av utvalgte saker har Nav avdekket feilutbetalinger og svindel med koronaytelsene.

1.3 Utdyping av konklusjoner

1.3.1 Nav har i hovedsak etterlevd Stortingets forutsetninger om rask gjennomføring av de økonomiske tiltakene i møte med koronapandemien

Stortinget vedtok 16. mars flere midlertidige økonomiske tiltak både for å sikre inntekt til befolkningen og for å redusere arbeidsgivers utgifter ved permittering, sykefravær og omsorg for barn. Tiltakene omfattet endringer i eksisterende ordninger og innføring av nye ordninger innenfor Navs ansvarsområde.

Stortinget forutsatte at tiltakene og endringene i regelverket trådte i kraft umiddelbart, og at utbetalingene til arbeidsgivere og arbeidstakere skulle skje så raskt Nav fikk på plass tekniske løsninger.

Finanskomiteen viser i Innst. 197 S (2019–2020) til vedtakene av 16. mars. En samlet komité uttaler at situasjonen stiller store krav til raskt å få på plass systemer som gjør Nav i stand til å håndtere den eksplosive økningen i arbeidsmengde.

Finanskomiteen uttaler også at den er kjent med den store saksinngangen og utfordringene Nav står overfor. Komiteen mener derfor det er nødvendig å tilføre nødvendige ressurser for at Nav skal kunne ivareta sitt viktige samfunnsoppdrag. Komiteen gir uttrykk for at den forstår at ikke alt løses med økte bevilgninger, og at enkelttiltak dermed kan trekke noe ut i tid.

Riksrevisjonen har undersøkt hvor lang tid det tok fra Stortinget fattet vedtakene 16. mars til Nav kunne begynne å utbetale de ulike ytelsene til personer og bedrifter som var berørt.

Riksrevisjonens samlede vurdering er at Nav i hovedsak har etterlevd Stortingets forutsetninger om rask gjennomføring av de økonomiske tiltakene i møte med koronapandemien. Men en eksplosiv økning i dagpengesøknader var kritisk for mange brukere, som måtte vente på utbetalinger for å dekke livsoppholdsutgifter som husleie, mat og klær.

Innføring av ordningen med forskudd på dagpenger sikret rask utbetaling til de som mistet jobben eller ble permitterte. Forskuddsordningen begrenset dermed konsekvensene av lang saksbehandlingstid for dagpenger.

1.3.2 De fleste økonomiske tiltakene kom raskt på plass

Revisjonen vurderer at de økonomiske tiltakene som Stortinget fattet 16. mars i hovedsak kom på plass raskt. Nødvendige regelverkstilpasninger og IKT-løsninger kom på plass i løpet av to til tre uker for flertallet av ordningene i denne revisjonen.

Stortinget fattet detaljerte vedtak for de ulike koronaordningene 16. mars 2020. Dette var en utfordring for både Arbeids- og sosialdepartementet og Nav.

Arbeids- og sosialdepartementet og Nav måtte følge opp vedtakene ved å utvikle regelverk for ordningene. I tillegg måtte Nav både gjøre endringer i eksisterende saksbehandlingssystemer og utvikle nye IKT-løsninger før ytelsene kunne utbetales. Det er tidkrevende prosesser som vil forsinke utbetalingene.

For å håndtere den økte arbeidsmengden som følge av pandemien, omdisponerte og ansatte Nav om lag 1 200 medarbeidere. En betydelig del av den samlede styrkingen gikk til behandling av dagpengesøknader.

Saksbehandlere ble en knapp ressurs og det var derfor viktig at de nye IKT-løsningene hadde høy grad av automatikk og lite manuell saksbehandling. Automatisert saksbehandling sikrer rask utbetaling av ytelsene.

To suksesskriterier var viktige for Navs raske gjennomføring av de økonomiske tiltakene Stortinget vedtok 16. mars:

• Det var en god dialog og et tett samarbeid mellom Arbeids- og sosialdepartementet og Nav om regelverksutforming og oppfølging av vedtakene.

• Man lyktes i å utvikle regelverk og ordninger som ikke hindret Nav i å raskt utvikle IKT-løsninger med en høy grad av automatisert saksbehandling.

Automatisering har vært avgjørende for å kunne gi de brukerne som mistet inntekten sin, rask hjelp. For eksempel utbetalte Nav ca. en mrd. kroner i forskudd på dagpenger ved den helautomatiserte IKT-løsningen i løpet av én uke.

1.3.3 Lang saksbehandlingstid for dagpenger var kritisk for mange mottagere

Over 383 000 personer fikk utbetalt til sammen 25,7 mrd. kroner i dagpenger fra mars og ut desember 2020.

Stortinget vedtok 16. mars flere endringer i regelverket om dagpenger. I løpet av to uker hadde Nav tilpasset det eksisterende saksbehandlingssystemet til de nye reglene.

Nav opplevde en historisk stor pågang av dagpengesøknader våren 2020. Etaten mottok flere søknader om dagpenger i løpet av de to første ukene etter nedstengningen 12. mars enn de vanligvis gjør i løpet av et helt år. I perioden fra uke 11 i mars og ut desember 2020 behandlet Nav 617 000 dagpengesøknader. Til sammenligning behandlet etaten 157 000 dagpengesøknader i hele 2019.

Søknader om dagpenger behandles i et av Navs eldste IKT-systemer som krever manuell saksbehandling. Det oppsto derfor en betydelig saksbehandlingskø, og det tok lang tid før de permitterte og arbeidsledige fikk utbetalt dagpenger.

Under normale omstendigheter har Nav et mål om å behandle søknader om dagpenger innen tre uker. I andre tertial 2020 var den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden til sammenligning 65 dager, det vil si i underkant av 10 uker. Ved inngangen til andre tertial, lå det om lag 300 000 søknader om dagpenger i kø. I slutten av september hadde etaten tatt unna køen av søknader, og det var igjen normal saksbehandlingstid.

Rask behandling av søknader og utbetaling av dagpenger er avgjørende fordi ytelsen skal dekke livsopphold for de som mistet jobben eller ble permittert. Dagpenger skal dekke utgiftene til grunnleggende behov som mat, klær og bolig. Dette ble en betydelig utfordring for mange brukere tidlig i pandemien.

1.3.4 Forskudd på dagpenger sikret livsopphold

For å sikre at de permitterte og arbeidsledige fikk penger i perioden de ventet på at søknaden om dagpenger skulle bli behandlet, innførte Nav 30. mars 2020 en ny ordning med forskudd på dagpenger.

Etaten utviklet i løpet av fire dager en helautomatisk IKT-løsning som sikret at de som søkte om forskudd fikk penger på konto noen få virkedager etter at de hadde søkt.

Nav betalte ut vel 1,1 mrd. kroner i forskudd på dagpenger allerede første uke ordningen var på plass. Fra 30. mars til 28. april mottok om lag 132 000 personer forskudd på dagpenger. Til sammen fikk 196 000 personer utbetalt 4,5 mrd. kroner i forskudd på dagpenger i 2020.

Det er frivillig for dagpengesøkere om de ønsker forskuddsutbetaling. Dersom de ikke søker om forskudd, vil de få dagpenger når dagpengesøknaden er ferdig behandlet. Forskuddet er litt lavere enn det etaten forventer at søkeren vil få i dagpenger og det skal betales tilbake.

1.3.5 Lønnskompensasjon til permitterte tok lengst tid å få på plass

Lønnskompensasjon til permitterte var en ordning som ga rett til lønnskompensasjon de første 20 dagene etter permittering. Arbeidsgiver ble samtidig fritatt fra lønnsplikten ved permittering, ved at arbeidsgiverperioden ble redusert (dagene der arbeidsgiver betaler full lønn til den permitterte) fra 15 til 2 dager. Nav dekket de resterende 18 kalenderdagene gjennom denne ordningen.

Lønnskompensasjonsordningen var en ytelse som gjaldt i perioden 20. mars til 31. august 2020 og hadde siste søknadsfrist 31. desember 2020. Til sammen fikk 379 320 personer utbetalt 8,1 mrd. kroner i lønnskompensasjon til permitterte i 2020.

I utgangspunktet forsøkte Nav å utvikle to separate IKT-løsninger for lønnskompensasjon til permitterte; én løsning for refusjon til arbeidsgivere som hadde forskuttert lønn, og én løsning for utbetaling av lønnskompensasjon direkte til arbeidstakere.

I løpet av prosessen ble det klart at de ikke ville klare å levere to separate løsninger raskt nok. Nav besluttet derfor 11. mai å utvikle et IKT-system som dekket begge områdene. Automatisk behandling av refusjonskrav fra arbeidsgivere ble startet 9. juni 2020. Søknader fra permitterte arbeidstakere ble manuelt behandlet fra 22. juli 2020.

Lønnskompensasjon til permitterte var ordningen som Nav brukte lengst tid på å få på plass av alle ordningene som Stortinget vedtok 16. mars. Beslutningen om å utsette innkreving av forskudd på dagpenger reduserte de negative konsekvensen av at det tok tid før lønnskompensasjonsordningen var på plass.

1.3.6 Nav har ikke etablert tilstrekkelige kontroller for å forebygge feilutbetalinger og avdekke eventuelle misbruk av de koronarelaterte ytelsene

Nav skal i henhold til lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav-loven) sikre rett ytelse til den enkelte. Etaten har også ansvaret for å følge opp og kontrollere tjenester, ytelser og utbetalinger.

I henhold til reglement for økonomistyring i staten skal alle virksomheter etablere systemer og rutiner som har innebygd intern kontroll for å sikre at misligheter og økonomisk kriminalitet forebygges og avdekkes.

Riksrevisjonen har undersøkt hvilke kontroller Nav gjennomfører for å forebygge og avdekke feilutbetalinger og misbruk ved utbetaling av koronaytelsene.

Riksrevisjonen konstaterer at behovet for rask utvikling av ordningene medførte at etaten ikke prioriterte å bygge inn maskinelle kontroller i IKT-systemene. Riksrevisjonen mener at denne prioriteringen medfører et behov for systematiske etterkontroller.

1.3.7 Det er få maskinelle kontroller i IKT-systemene

Stortingets vedtak 16. mars forutsatte at utbetalingene av ytelsene skulle skje så raskt Nav fikk på plass tekniske løsninger. Nav valgte i dialog med Arbeids- og sosialdepartementet derfor å prioritere en rask utvikling av IKT-løsningene. En konsekvens av den raske utviklingen av IKT-løsningene var at kun et avgrenset antall kontroller ble bygget inn i systemene.

Det er for eksempel avdekket at det er mulig å få utbetalinger gjennom flere av etatens IKT-løsninger samtidig, selv om ytelsene ikke skal kunne la seg kombinere. Årsaken til dette er at etatens IKT-systemer mangler innebyggede kontroller som automatisk hindrer slike utbetalinger. En feilaktig utbetaling må eventuelt fanges opp gjennom manuelle kontroller av utbetalinger fra flere systemer. De store saksmengdene under koronapandemien har satt oppfølgingen og gjennomføringen av manuelle kontroller under sterkt press og har vært krevende å gjennomføre.

1.3.8 Systematiske etterkontroller er foreløpig ikke etablert

Få maskinelle kontroller øker risikoen for både misbruk av ordningene og feilutbetalinger, det vil si at noen brukere kan ha fått for mye eller for lite stønad utbetalt. For å redusere denne risikoen er det derfor behov for at Nav gjennomfører systematiske etterkontroller. Nav har til nå ikke hatt kapasitet til å prioritere systematiske etterkontroller for å kompensere for de manglende kontrollene i IKT-systemene.

Nav har etablert en arbeidsgruppe som skal vurdere hvilke systematiske etterkontroller etaten skal gjennomføre for å avdekke feilutbetalinger av koronaytelsene. Nav opplyser at det er størst risiko for feilutbetalinger i ordningene der søkerens egne opplysninger i stor grad legges til grunn for beregningen av ytelsene. Dette gjelder lønnskompensasjon til permitterte og kompensasjonsordningen for frilansere og selvstendig næringsdrivende.

Arbeids- og sosialdepartementet har i tildelingsbrevet for 2021 gitt føringer om at Nav skal følge opp svindel og feilutbetalinger av de midlertidige koronatiltakene. Etaten skal rapportere på dette i tertialrapporteringene for 2021 og temaet vil bli dekket i den ordinære styringsdialogen.

1.3.9 Ved kontroll av utvalgte saker har Nav avdekket feilutbetalinger og svindel med koronaytelsene

Nav har gjennom enkeltkontroller avdekket svindel med koronaordningene og svakheter i systemet (a-ordningen) som leverer grunnlagsdata til å beregne ytelsene. Så langt er 33 personer/bedrifter anmeldt for svindel av til sammen 29 mill. kroner fra ordningen med lønnskompensasjon til permitterte.

1.4 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Arbeids- og sosialdepartementet å følge opp

• at Nav raskt etablerer tilstrekkelige kontroller for å forebygge og avdekke feilutbetalinger og misbruk av koronaordningene

• at Nav krever inn utestående forskudd på dagpenger

1.5 Statsrådens svar

Etter den tidligere arbeids- og sosialministerens syn gir Riksrevisjonen en god og nyttig oppsummering av fjorårets arbeid med koronatiltakene. Den tidligere statsråden er tilfreds med at Riksrevisjonen finner at Nav i hovedsak har etterlevd Stortingets forutsetninger om rask iverksetting av de økonomiske tiltakene i møte med koronapandemien. Statsråden merker seg samtidig Riksrevisjonens anbefalinger om at Arbeids- og sosialdepartementet følger opp:

• at Nav raskt etablerer tilstrekkelige kontroller for å forebygge og avdekke feilutbetalinger og misbruk av koronaordningene

• at Nav krever inn utestående forskudd på dagpenger

Statsråden er godt fornøyd med hvordan Arbeids- og velferdsetaten har håndtert den meget krevende situasjonen etaten ble stilt overfor i forbindelse med koronapandemien. Statsråden opplyser at etaten iverksatte et stort antall rekrutteringer i kombinasjon med vesentlige omdisponeringer av personell internt i Arbeids- og velferdsetaten. I denne utfordrende situasjonen valgte etaten i samråd med departementet å prioritere rask utvikling av IKT-systemene for å få på plass løsninger som skulle sikre utbetalinger av ytelser til de arbeidsledige og permitterte. Det var også et krav fra Stortinget at utbetalingene skulle skje så raskt som mulig.

Riksrevisjonen konstaterer at behovet for rask utvikling av ordningene medførte at etaten ikke prioriterte å bygge inn tilstrekkelig maskinelle kontroller i IKT-systemene, og at denne prioriteringen har medført et behov for systematiske etterkontroller. Forventningene til rask behandling og utbetaling kombinert med en tilnærmet eksplosiv vekst i antall saker, tilsier at etaten vanskelig kunne iverksette kontrolltiltak i tråd med de standardene som gjelder i en normalsituasjon. Statsråden opplyser at Nav derfor vil starte med etterkontroller som baserer seg på gjennomførte risikovurderinger i mai. Selv om Nav har måttet nedprioritere kontroll av feilutbetalinger, er statsråden fornøyd med at kontroll med svindel av koronatiltakene har vært prioritert, blant annet i samarbeid med Skatteetaten. Det er også gjort flere endringer i de tekniske løsningene, slik at Nav har klart å stanse en rekke mulige svindelsaker.

Som Riksrevisjonen omtaler i dokumentet, har Nav etablert en arbeidsgruppe som skal vurdere hvilke systematiske etterkontroller etaten skal gjennomføre for å avdekke feilutbetalinger av koronaytelsene. Som det også påpekes, har Arbeids- og sosialdepartementet i tildelingsbrevet for 2021 gitt føringer om at Nav skal følge opp svindel og feilutbetalinger av de midlertidige koronatiltakene. Departementet vil følge opp dette i styringsdialogen i 2021.

Statsråden anser etatens opplegg for tilbakebetaling av forskudd på dagpenger som en hensiktsmessig ordning gitt de store utfordringene på arbeidsmarkedet. Statsråden gjør oppmerksom på at etaten kun har mulighet til å avregne mot løpende dagpenger til mottakerne eller fakturere dem. Tilbakebetalingskrav på forskudd kan inndrives etter reglene i bidragsinnkrevingsloven. Skatteetaten vil forestå inndrivelsene på vegne av Arbeids- og velferdsetaten. Regjeringen vil i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2021 foreslå å øke bevilgningen til Skatteetaten for å øke kapasiteten til å følge opp de sakene hvor forskuddet må tvangsinnkreves.

1.6 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader.