Åpenhet om eksport av forsvarsmateriell

De årlige meldingene behandles i Stortinget, og debatten bidrar til offentlig og parlamentarisk innsyn i praktiseringen av Utenriksdepartementets retningslinjer. Regjeringen vil videreføre praksisen med å konsultere Stortingets organer om særskilte saker. I likhet med i 2021 vil Norges rapportering til FNs våpenhandelsavtale (ATT) og et engelsk sammendrag av stortingsmeldingen i 2022 offentliggjøres.

Innsynet i selve eksporten av forsvarsmateriell, flerbruksvarer for militær sluttbruk, avslag på søknader om eksportlisens osv. fremgår i kapittel 9 i meldingen. I meldingen omtales også regelverket og praktiseringen av retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om lisens av forsvarsmateriell.

Samtidig som regjeringen ønsker å gi størst mulig åpenhet om eksporten av forsvarsmateriell fra Norge, må innsyn skje innenfor de begrensninger som følger av den strenge taushetsplikten i eksportkontrolloven § 2. Den strenge taushetsplikten skyldes at eksportkontrolloven gir en vid adgang til å kreve bedriftssensitiv informasjon som anses nødvendig for å kunne behandle lisenssøknader.

Om eksporten i 2021

I 2021 ble det eksportert forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militær sluttbruk for ca. 6,3 mrd. kroner, mot nær 6,7 mrd. kroner i 2020. I forhold til 2020 sank verdien av denne eksporten med om lag 5 pst. Eksporten i 2021 av A-materiell var nær 4,8 mrd. kroner mot ca. 5 mrd. kroner i 2020. Verdien av eksporten av B-materiell utgjorde om lag 1,2 mrd. kroner, som var den samme i 2020. Totalt utgjorde eksporten av A- og B-materiell ca. 6 mrd. kroner i 2021, mot nær 6,2 mrd. kroner i 2020. Verdien av eksporten av flerbruksvarer til militær sluttbruk beløp seg til ca. 350 mill. kroner i 2021, mot ca. 460 mill. kroner i 2020, en nedgang på om lag 24 pst. I tillegg ble det eksportert tjenester og tjenester for forsvarsmateriell til en verdi av om lag 1,6 mrd. kroner i 2021, en økning på om lag 45 pst. i forhold til 2020. Endringene skyldes helt naturlige variasjoner i leveransene fra år til år.

Medlemslandene i NATO samt Sverige, Finland og andre europeiske land mottok ca. 76 pst. av eksporten av A-materiell, og 76 pst. av B-materiell fra Norge i 2021. I 2020 utgjorde eksporten av A-materiell til disse landene ca. 86 pst. av den totale eksporten, mens eksporten av B-materiell til disse landene utgjorde ca. 88 pst.

Totalt ble det behandlet nesten 3 600 eksportkontrollrelaterte forvaltningssaker i 2021.

Regelverk og retningslinjer for kontrollen med eksport av strategiske varer

Kontrollen med eksport av strategiske varer er hjemlet i lov 18. desember 1987 om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. (eksportkontrolloven). Forskrift 19. juni 2013 om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester (eksportkontrollforskriften) utgjør det operative regelverket for departementets lisensierings- og kontrolloppgaver.

Begrepet «strategiske varer» er en fellesbetegnelse for forsvarsmateriell og flerbruksvarer og er i eksportkontrolloven definert som

«varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger».

I 2021 ble det geografiske anvendelsesområdet for eksportkontrollregelverket utvidet. Eksportkontrolloven § 1 tredje ledd slår nå fast at loven også gjelder for Svalbard og Jan Mayen. Det innebærer at lisensplikten i eksportkontrollforskriften § 3, jf. §§ 4–7, for eksport av varer, teknologi og tjenester oppført på vareliste I og II gjelder for Svalbard og Jan Mayen.

Utenriksdepartementets retningslinjer for behandling av søknader om eksport av våpen, ammunisjon og annet militært materiell, teknologi og tjenester baserer seg på regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato. Det forutsettes at det skal gjøres grundige vurderinger av de utenriks- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område, og hovedsynspunktet er at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. I 1997 samlet Stortinget seg enstemmig om at demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter i mottakerlandet også skal tas hensyn til.

Retningslinjene forutsetter at eksport av A-materiell bare kan tillates etter forutgående regjeringsbehandling. I den forbindelse foretas det landklarering som i hovedsak baserer seg på en bred vurdering av Stortingets vedtak av 1959 og 1997-presisering. De konkrete lisenssøknadene behandles deretter grundig og individuelt på basis av kriteriene i Utenriksdepartementets retningslinjer. Tillatelse til eksport av B-materiell skal normalt gis, men også slike søknader blir grundig vurdert innenfor rammen av retningslinjene. Dersom en eksport anses å være uforenlig med retningslinjene, vil søknaden avslås selv om det dreier seg om et klarert land.

Stortingets 1959-vedtak og presisering i 1997 forutsetter at det gjøres en sammensatt og bred vurdering av mottakerlandet. Dette følger særlig av 1959-vedtakets formulering om at

«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger».

Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-erklæringen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. Retningslinjene ble senest oppdatert i mai 2019 ved å ta inn en konkret referanse til humanitærretten i den konsoliderte kriterielisten, som ble innarbeidet i retningslinjene i 2014. Dette tydeliggjør hensynet til den internasjonale humanitærretten som følger av FNs våpenhandelsavtale (ATT) artikkel 7.

Stortingets vedtak om eksport av forsvarsmateriell

De sentrale vedtakene om eksport av forsvarsmateriell er Stortingets vedtak av 1959, 1967 og 1997. Spørsmålet om hvem Norge skal eksportere våpen til, har alltid vært gjenstand for debatt. Debatten påvirkes av den globale sikkerhetspolitiske utviklingen.

Krigen i Ukraina pågår for fullt. Russlands folkerettsstridige angrep på et naboland har varig endret situasjonen i Europa.

Et bærende prinsipp for forvaltningen av eksportkontrollen må være at de gjenspeiler Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser. Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell skal og må skje innenfor strenge og ansvarlige rammer. Samtidig skal regjeringen fatte nødvendige beslutninger som ivaretar disse interessene.

Donasjon av forsvarsmateriell til Ukraina

Meldingens kapittel 3 redegjør nærmere for donasjon av forsvarsmateriell til Ukraina. Bare tre dager etter at krigen i Ukraina brøt ut, besluttet en samlet regjering at Norge skulle donere forsvarsmateriell til Ukraina. Regjeringen har fulgt opp med flere beslutninger om våpenstøtte, inkludert donasjon av tyngre våpen. Beslutninger om våpenstøtte har bred støtte i Stortinget og er godt forankret innenfor rammeverket for eksportkontroll. Ytterligere donasjoner, herunder A- og B-materiell, vurderes fortløpende.

Eksport av flerbruksvarer

Flerbruksvarer er varer som opprinnelig er utviklet for sivil bruk, men som også kan ha viktige militære bruksområder. I hovedsak gjelder dette varer eller teknologi som kan benyttes i forbindelse med utvikling, fremstilling, produksjon eller bruk av masseødeleggelsesvåpen (MØV) og leveringsmidler for slike våpen. Flerbruksvarer er beskrevet i eksportkontrollforskriftens vareliste II og krever lisens før utførsel fra Norge. Innenfor eksportkontrollregimene utveksler medlemslandene informasjon om blant annet MØV-aktiviteter og forsøk på fordekte anskaffelser. I tillegg utveksles det informasjon om medlemslandenes avslag på lisenser. Informasjonen danner et viktig grunnlag for medlemslandenes gjennomføring av den nasjonale eksportkontrollen. Det forutsettes blant annet at medlemsland skal avslå tilsvarende lisenssøknader som et annet medlemsland har avslått.

Kontroll av kunnskapsoverføring

Mye teknologi og kunnskap overføres i dag både muntlig og digitalt. Som både PST og Etterretningstjenesten omtaler i sine årlige trusselvurderinger, er et utviklingstrekk at flere land, som Norge ikke har sikkerhetssamarbeid med, søker kunnskap relevant for egne militære systemer og kapasiteter fra norske teknologimiljøer. Nærstående land opplever den samme utfordringen. Det er derfor tatt initiativ til å drøfte hvordan medlemslandene i eksportkontrollregimene kan målrette og styrke kontrollen på dette området.

For å sikre at norske utdannings- og høyteknologimiljøer ikke blir utnyttet til fordel for andre lands militære programmer og i strid med norske sikkerhetsinteresser, har Utenriksdepartementet foreslått å styrke dagens kontroll av kunnskapsoverføring i og fra Norge. De konkrete forslagene ble sendt på alminnelig høring 28. mars, med 3 måneders frist for høringsinnspill. I høringsnotatet redegjøres det inngående om bakgrunnen for endringsforslagene, hvordan kontrollen foreslås gjennomført og hvordan hensynet til akademisk frihet og sikkerhetshensyn søkes balansert på en adekvat måte. Det foreslås også ulike tiltak som bidrar til at kontrollen rettes mot den kunnskapsoverføring som faktisk utfordrer norske sikkerhetsinteresser.

Sanksjonsregimer og restriktive tiltak

Utenriksdepartementet er gitt fullmakt til å gjennomføre sanksjoner som er vedtatt av FNs sikkerhetsråd, samt EUs tiltaksregimer eller andre internasjonale ikke-militære tiltak som Norge har sluttet seg til. Disse gjennomføres som hovedregel gjennom særskilte forskrifter.

Enkelte tiltak, eksempelvis reiserestriksjoner og våpenembargo, gjennomføres i utlendingsregelverket eller med hjemmel i den alminnelige eksportkontrollovgivningen. Derfor nevnes våpenembargo spesifikt bare i noen av Norges sanksjons- og tiltaksforskrifter.

Som en reaksjon på Russlands folkerettsstridige angrep på Ukraina har EU innført sanksjoner som regjeringen umiddelbart varslet at Norge ville slutte seg til. Den 18. mars 2022 ble første tiltakspakke med sanksjoner innført i norsk rett. Nye sanksjoner ble innført 24. mars og er blitt fortløpende justert i henhold til ytterligere tiltakspakker.

Utenriksdepartementet legger stor vekt på å informere og veilede næringslivet om endringer i det norske sanksjonsregelverket. Dette arbeidet er intensivert i lys av de restriktive tiltakene mot Russland.

Ikke-spredning og det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet

De fire multilaterale eksportkontrollregimene er Australia-gruppen (AG), som retter seg mot å hindre spredning av kjemiske og biologiske våpen; missilkontrollregimet (MTCR), som omfatter leveringsmidler for masseødeleggelsesvåpen; Nuclear Suppliers Group (NSG), som gjelder kjernefysiske våpen, samt Wassenaar-samarbeidet, som omfatter konvensjonelle våpen, militære varer og sensitiv høyteknologi.

Nasjonal gjennomføring av eksportkontroll bidrar til å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet. Særlig viktig i denne sammenheng er Ikkespredningsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Biologivåpenkonvensjonen (BTWC). Norge er medlem av eksekutivrådet i Organisasjonen for forbud mot kjemiske våpen (OPCW) i 2020–2022.

De multilaterale eksportkontrollregimene støtter opp under de nevnte multilaterale ikkespredningsavtalene og konvensjonene når det gjelder forpliktelser om kontroll med eksport av varer og teknologi som kan anvendes i utvikling, produksjon og bruk av masseødeleggelsesvåpen og leveringsmidler til slike våpen. Gjennom medlemskap i regimene følger bl.a. en forpliktelse til å gjennomføre kontrollen i nasjonal rett og praksis, samt å dele og ta hensyn til relevant informasjon som er utvekslet innenfor rammen av regimesamarbeidet.

Det har også utviklet seg et stadig større samarbeid om kontroll med våpeneksport, både innenfor FN, EU og det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet Wassenaar, men alle avgjørelser om å tillate eksport er tillagt nasjonal beslutning.

Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCoC)

Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCoC) ble vedtatt i 2002. HCoC er et politisk bindende samarbeid som skal bidra til åpenhet om ballistiske missilprogrammer og hindre spredning av leveringssystemer for masseødeleggelsesvåpen. Tilsluttede land deler informasjon om nasjonale missil- og romaktiviteter, samt forhåndsvarsler sivile oppskytninger og prøveflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. I en tid der utvikling og testing av stadig mer avanserte missilsystemer truer internasjonal fred og sikkerhet, har HCoC fått større anerkjennelse for sitt tillitsskapende arbeid. Aktivitetene til Andøya Space innebærer at Norge er blant landene som rutinemessig forhåndsvarsler sivile oppskytninger.

Initiativet for spredningssikkerhet (PSI)

PSI (Proliferation Security Initiative) ble etablert i 2003 som et svar på faren for at stater og ikke-statlige aktører kan anskaffe og bruke masseødeleggelsesvåpen (MØV). Utenriksdepartementet arbeider sammen med flere departementer om å etablere en nasjonal beredskapsplan for å håndtere situasjoner for å avskjære transport av varer knyttet til masseødeleggelsesvåpen eller leveringsmidler i Norge. Dette arbeidet vil bli sluttført i løpet av 2022.

FNs våpenhandelsavtale ATT

Avtalen om våpenhandel (Arms Trade Treaty, ATT) ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013, og trådte i kraft 24. desember 2014. Avtalen er den første folkerettslig bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel.

Etter at traktaten var ratifisert, foretok Utenriksdepartementet en grundig gjennomgang av det samlede regelverket. ATT er i seg selv en folkerettslig bindende avtale for Norge, og det ble konkludert med at gjennomføring av avtalen var sikret i det gjeldende eksportkontrollregelverket. ATT-artiklene 6 og 7, samt de åtte kriteriene som følger av EUs adferdskodeks for våpeneksport, er innarbeidet i en konsolidert kriterieliste i retningslinjene.

Samarbeidet med EU

Norge har et nært samarbeid med EU om eksportkontroll og ikke-spredning.

Samarbeidet innebærer bl.a. at Norge, som eneste ikke-medlemsland, utveksler informasjon om avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer gjennom EU-systemet. Det er etablert egne mekanismer for å konsultere nærmere om konkrete avslag. Dersom det foreligger et avslag på eksport av flerbruksvarer fra et EU-land i en identisk sak, forutsettes det at også den norske søknaden blir avslått. Dersom et avslag gjelder forsvarsmateriell, utløses en konsultasjonsmekanisme om vurderinger som er gjort når det gjelder anvendelsen av EUs kriterier i saken.

Det avholdes halvårlige politiske konsultasjoner med EUs utenrikstjeneste og EU-kommisjonen om en rekke eksportkontrollspørsmål. Det er regjeringens mål å fortsatt følge EU-standarder på eksportkontrollområdet, og løpende vurdere tilslutning til EUs restriktive tiltak for å unngå å bli et omgåelsesland for spredningsaktiviteter. Samarbeidet er også viktig for Norges omdømme når det gjelder ansvarlighet ved eksport av forsvarsmateriell.

FNs sikkerhetsråd

Norge er valgt inn som medlem av Sikkerhetsrådet for perioden 2021–2022. FNs sikkerhetsråd er det eneste organet som kan vedta bestemmelser som er bindende for alle FNs medlemsstater. Sikkerhetsrådet fatter vedtak om sanksjoner mot land, grupper, selskaper og individer som et fredelig (ikke-militært) virkemiddel i situasjoner der internasjonal fred og sikkerhet anses truet.

En sentral oppgave for Norge som medlem av Sikkerhetsrådet er å lede sanksjonskomiteen for Nord-Korea. I denne rollen arbeider Norge for en effektiv gjennomføring av sanksjonene, og legger samtidig vekt på respekt for folkeretten, de humanitære prinsippene og menneskerettighetene.

Utenriksdepartementets arbeid med fremvoksende teknologier

En viktig forutsetning for Utenriksdepartementets gjennomføring av eksportkontroll er kompetanse på teknologier som kan brukes til undertrykking av en befolkning, militært eller til masseødeleggelsesvåpen. Dette omfatter både teknologi som allerede finnes, og nye og fremvoksende teknologier.

Utenriksdepartementet jobber langs flere spor for å følge den teknologiske utviklingen, herunder å styrke koordineringen av nasjonale ekspertmiljøer og samarbeidet mellom disse, tett dialog med nærstående og likesinnede land samt å delta aktivt i de fire multilaterale eksportkontrollregimene der problemstillinger knyttet til framvoksende teknologier er en fast del av dagsordenen. Fra norsk side er det viktig at vi har tilstrekkelige ressurser for å forstå de nye teknologiene, flerbruksverdien deres, risikoen de representerer, og hvordan disse kan kontrolleres.

Utenriksdepartementets oppgaver og nasjonalt samarbeid om eksportkontroll

Utenriksdepartementets oppgaver som myndighet for den strategiske eksportkontrollen i Norge består av forvaltningsoppgaver samt politikk- og regelverksutvikling.

En prioritert oppgave for Utenriksdepartementet er informasjonsvirksomhet overfor næringslivet. Det legges stor vekt på å sikre departementets tilgjengelighet og nær kontakt med eksportbedriftene om både konkrete eksportsaker og om veiledning om eksportkontrollregelverket generelt.

Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med strategisk eksportkontroll ble lagt frem i 2021. Utenriksdepartementet jobber kontinuerlig med tiltak for å følge opp undersøkelsen, bl.a. en gjennomgang av eldre landklareringer, styrket systematikk for kvalitetssikring av lisensvilkår, full revisjon av rutiner samt styrket dokumentasjon av vurderinger i saksbehandlingen. Anskaffelsen av nytt søknads- og saksbehandlingssystem er også en viktig del av dette arbeidet.