Tidlig innsats i grunnskolen har stått høyt på den politiske
dagsorden i mange år. I St.meld. nr. 16 (2006–2007) Tidlig innsats
for livslang læring ble tidlig innsats definert både som innsats
på et tidlig tidspunkt i barns liv, og som tidlig inngripen når
problemer oppstår eller avdekkes i førskolealder, i løpet av grunnopplæringen
eller i voksen alder. Stortingsmeldingen identifiserte behov for
å omstille systemet fra en vente-og-se-holdning til at innsats blir
satt inn så tidlig som mulig. Meldingen pekte på en rekke tiltak
som skulle bidra til å lede utsatte barn og unge tilbake i et godt
læringsløp. Oppmerksomheten ble rettet mot lærerutdanningen, kompetanseutvikling
og språkstimulering i barnehagen, leksehjelp, frukt og grønt, fysisk
aktivitet, kulturtilbud i skolen, økt ressursbruk tidlig i opplæringsløpet,
videreutvikling av nasjonale prøver og kartleggingsprøver m.m. Stortingsmeldingen
la også opp til en utvidelse av skoledagen fra 21 til 28 timer per
uke på de laveste trinnene.
Oppmerksomhet på tidlig innsats har så langt ikke gitt merkbar
endring ute i skolene. Mye tyder på at tiltakene som er iverksatt,
ikke har hatt ønsket effekt verken på andel spesialundervisning
eller frafall i videregående opplæring. Ifølge statistisk sentralbyrås (SSB)
publikasjon «Utdanning 2013» var det 52 700 elever som hadde enkeltvedtak
om spesialundervisning i norsk skole i 2012. Andelen elever med
spesialundervisning øker utover i grunnskolen, stikk i strid med
prinsippet om tidlig innsats. På 1.–4. trinn er det i snitt 5 prosent
av elevene som får spesialundervisning. På 8.–10. trinn er tallet
11 prosent. Nesten 70 prosent av alle som får spesialundervisning
er gutter.
Frafallet av elever i videregående skole er også foruroligende
stabilt. 3 av 10 elever som starter på videregående opplæring greier
ikke å fullføre i løpet av fem år. Fullføringsprosenten varierer
sterkt med kjønn og region. Av menn med innvandrerbakgrunn oppnår
kun 44 prosent studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år.
Syv av ti gutter som starter på yrkesfag i Finnmark, faller fra
underveis i utdanningsløpet.
Lærertettheten i skolen er en viktig indikator på ressursbruk.
Størrelsen på elevgruppene legger føringer for hvilke muligheter
skolen har til å gi elevene tilpasset opplæring og hjelp når problemer
oppstår. Høyere lærertetthet bidrar til bedre arbeidsforhold, og
øker lærernes mulighet til å støtte elevene i læringsarbeidet.
Norge kommer relativt godt ut av internasjonale sammenlikninger
av lærertetthet i skolen. I 2012 var det 57 239 undervisningsårsverk
i grunnskolen fordelt på 596 212 elever, noe som gir 10,4 elever
per årsverk. Ifølge SSB var gjennomsnittlig gruppestørrelse for
hele grunnskolen 13,7 i skoleåret 2012/2013. Gruppestørrelsen var
minst på mellomtrinnet (13,0) og høyest på ungdomstrinnet (14,7).
Gruppestørrelsen beregnes ved å dele elevtimer med lærertimer. Antall
elevtimer blir regnet ut ved å multiplisere antall elever på hvert
årstrinn på en skole med minstetimetallet for undervisning. Lærertimer
blir beregnet ut fra antall timer lærerne gir undervisning til en gruppe
elever eller enkelte elever. Tilleggsressurser som er knyttet til
spesialundervisning og særskilt språkopplæring, er medregnet.
Spredt bosetting og mange små skoler er en viktig forklaring
på at Norge har relativt høy lærertetthet sammenliknet med andre
OECD-land. I tillegg er det svært få spesialskoler i Norge. Elever
med særskilte lærevansker er i stor grad integrert i vanlig undervisning,
noe som er mindre vanlig i land Norge sammenlikner seg med. Direkte
sammenlikning av lærertetthet mellom land tar ikke høyde for disse
forskjellene, og tallene det opereres med gir i realiteten et lite representativt
bilde av situasjonen ute i norske skoler.
Utdanningsforbundet har med utgangspunkt i tall fra Grunnskolens
informasjonssystem (GSI) gjort egne beregninger av hvordan gruppestørrelsene
har utviklet seg i skolen de siste årene. Mens det skoleåret 2001/2002
bare var 14 prosent av elevene som gikk på skoler med gjennomsnittlig
gruppestørrelse over 20 elever, var det tilsvarende tallet 25 prosent
i 2012/2013. Samtidig som elevgruppene vokser, får elevene i den
ordinære undervisningen en mindre bit av kaka nå enn før. I 2001–2002
gikk 79 prosent av lærertimene til ordinær undervisning, mot 75
prosent i 2011–2012. I samme periode økte spesialundervisningen
sin andel av de totale lærertimene fra 15 til 18 prosent. Dette
betyr at stadig flere elever deler på mindre lærerressurser.
Ifølge opplæringsloven § 1-3 om tilpasset opplæring og tidlig
innsats skal kommunen på 1.–4. årstrinn sørge for at den tilpassede
opplæringen i norsk eller samisk og matematikk blant annet innebærer særlig
høy lærertetthet, og er særlig rettet mot elever med svake ferdigheter
i lesing og regning. Praksis ute i skolene viser at mange kommuner
ikke sikrer nødvendig lærertetthet i småskolen.
Før 2003 fastsatte opplæringsloven såkalte klassedelingstall.
Dette innebar at det var fastsatt tallfestede krav til hvor store
skoleklasser kunne være i ulike situasjoner. For 1. klasse/førskolen
krevde loven at det skulle være to pedagoger i hver undervisningstime
når det var mer enn 18 elever i klassen. Resten av barnetrinnet
hadde et klassedelingstall på 28, mens ungdomstrinnet hadde 30.
Da klassedelingstallene ble tatt ut av loven, og erstattet med
kravet om at undervisningsgruppene skal være pedagogisk og sikkerhetsmessig
forsvarlige (jf. opplæringsloven § 8-2), fattet Stortinget et plenumsvedtak
om at de tidligere klassedelingstallene fortsatt skulle ligge til
grunn som minstenivå for ressurstildeling. Regjeringen Stoltenberg
II stadfestet senest i Prop. 129 L (2012–2013) at dette plenumsvedtaket måtte
få konsekvenser for forståelsen av gjeldende § 8-2 i loven. Dette
innebærer at skoleeierne har ansvar for at alle skoler, som et minimum,
fortsatt skal tildeles like mange lærertimer som ville ha blitt
utløst av de tidligere klassedelingstallene, men ressursene blir
bundet til skolenivå og ikke klasse/gruppenivå. En rekke medieoppslag
de senere år har vist at mange kommuner ikke forholder seg til klassedelingstallet, spesielt
i første klasse, og at det ofte ikke settes inn ekstra pedagogressurs
i 1. klasse før det er mer enn 28 elever per undervisningstime.
Forslagsstillerne mener utviklingen i gruppestørrelser i grunnskolen,
og manglende resultater av iverksatte tiltak, viser et sterkt behov
for nye grep for å sikre tidlig innsats i norsk skole. Begrepet
«tidlig innsats» må fylles med konkret innhold, og myndighetene
må gjøre alvor av slagordene om å ta tak i problemene når de oppstår
og sette inn tiltak så tidlig som mulig i opplæringsløpet. Målet
må være at kunnskapshull hos elevene fylles i det øyeblikk de oppstår,
og at flest mulig elever kan settes i stand til å få utbytte av
ordinær undervisning. Den særnorske kulturen med å vente og se,
hvor barn som sliter med å henge med må vente i årevis på henvisninger
og utredninger før tiltak settes inn, må endres.
Forslagsstillerne viser til at den svenske regjeringen våren
2014 lanserte en stor tiltakspakke med oppmerksomhet på elevenes
kunnskapsresultat i skolen, og spesielt styrking av de laveste trinnene
i skolen. Innsatsen rettes inn mot utdanning av flere grunnskolelærere,
og mot å øke kvaliteten i undervisningen gjennom mindre klasser.
To mrd. kroner skal tilføres som ekstra statsbidrag hvert år til
tidlig innsats på de laveste årstrinnene. Skolene får mulighet til
å bruke pengene til å redusere størrelsen på klassene, ha flere
lærere i klasserommet, ha flere timer med halv klasse, eller ansette
flere spesialpedagoger. Statstilskuddet er en permanent satsing
fra og med 2015 og omfatter 1.–3. årstrinn.
Forslagsstillerne viser til at det også fins gode eksempler å
vise til i Norge. Dovre kommune har utviklet en egen modell for
tidlig innsats. Fram til 2009 hadde Dovre kommune en høyere andel
elever med spesialundervisning enn landsgjennomsnittet. I toppårene
2007 og 2008 lå andelen på rundt ti prosent, og flere mottok spesialundervisning
på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet, stikk i strid med målene
om tidlig innsats. Høsten 2011 innførte skolene i Dovre en ny modell
med følgende hovedtrekk: to lærere på 1. og 2. trinn, - og i basisfagene
norsk, matematikk og engelsk på alle trinn. Kompetanseheving blant
lærerne, og flere forskningsbaserte undervisningsopplegg. Andelen
elever med spesialundervisning ble halvert på bare étt år og har
siden ligget under 5 prosent. 2010-regnskapet viser at Dovre kommune
brukte over 4 mill. kroner på spesialundervisning alene. Året etter,
da den nye modellen ble innført, brukte kommunen bare litt over
1 mill. kroner på spesialundervisning. De resterende tre millioner
kronene, og litt til, ble satt inn som ekstra ressurser i den ordinære undervisningen,
blant annet gjennom en tolærerordning. Antall timer brukt på spesialundervisning
er nå 50 i året. Før omleggingen var tallet tre ganger så høyt.
Forslagsstillerne viser til at regjeringen Stoltenberg II i oktober
2010 sendte ut et forslag om en nasjonal bestemmelse om lærertetthet
i grunnskolen på høring. I forslaget tok regjeringen til orde for
en regulering av lærertettheten i skolen ved at det settes en maksimumsgrense
for beregnet gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinære timer, unntatt
timer til spesialundervisning og undervisning i særskilt norsk. Begrunnelsen
for forslaget var at bestemmelsen ville bidra til å sikre likhet
og likeverd i norsk skole, uansett bostedskommune, og at de samlede
lærerressursene skulle stå i forhold til antall elever på skolen
eller i kommunen. Forslaget var eksemplifisert med to modeller,
en for skolenivå og en for kommunenivå. Forslaget innebar ikke en
regulering av den enkelte undervisningssituasjon, men en regulering
av de totale lærerressursene på den enkelte skole eller i den enkelte
kommune. Under hver av de to modellene ble det gitt eksempler på
ulike nivåer for en minimumsressurs for de ulike trinnene i grunnskolen
(1.–4. trinn, 5.–7. trinn og 8.–10. trinn). Regjeringen foreslo at
en nasjonal bestemmelse om lærertetthet først skulle innføres på
ungdomstrinnet, for senere å gå videre med barnetrinnet.
Forslagsstillerne viser til at det aldri ble vedtatt noen nasjonal
bestemmelse om lærertetthet, men at Stortinget ved behandlingen
av Prop. 129 L (2012–2013) vedtok at det skulle innføres en hjemmel
til å vedta eventuelle forskriftsbestemmelser om et forholdstall
mellom elever og lærer, og at denne hjemmelen ble tatt inn i § 8-3
som sto ubenyttet. Stortinget vedtok også en tilskuddsordning for
økt lærertetthet i ungdomsskolen.
Forslagsstillerne tar til orde for at det innføres en nasjonal
bestemmelse om lærertetthet i småskolen (1.–4. trinn) for å øke
oppmerksomheten på tidlig innsats, utjevne ulikheter skoler og kommuner
imellom, og sikre flere elever godt læringsutbytte av ordinær undervisning.
Forslaget baserer seg på høringsnotatet fra 2010, modell 1 (skolenivå)
eksempel 2, med en grense for gruppestørrelse på 16 elever på 1.–4.
årstrinn. Forslagsstillerne viser til at denne modellen i høringsnotatet
ble kostnadsberegnet til om lag 740 mill. kroner, med et samlet
merbehov for 1 209 årsverk i 219 kommuner. For å hindre at en slik
bestemmelse fører til overflytting av lærere fra høyere trinn, med
påfølgende økte gruppestørrelser på mellomtrinnet og i ungdomsskolen,
foreslår forslagsstillerne at det fastsettes en grense for gjennomsnittlig
gruppestørrelse i ordinære timer for 5.–10. trinn på 24 elever.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innføring av en
nasjonal bestemmelse for lærertetthet på skolenivå i grunnskolen,
som fastsetter en grense for gjennomsnittlig gruppestørrelse i ordinære
timer for 1.–4. trinn på 16 elever, og for 5.–10. trinn på 24 elever.