En utenrikspolitikk for folket? – Stortinget og utenrikspolitikken frem til 1940

Seniorforsker Halvard Leira, Norsk Utenrikspolitisk Institutt.

Halvard Leira. Foto: Stortinget.
Halvard Leira. Foto: Stortinget.

Publisert med forbehold om endringer under fremførelsen.

Innledning

Når vi i 2017 feirer 100 år med det som vi for enkelhets skyld kan kalle utenrikskomiteen, må et utgangspunkt være å forsøke å forstå hvorfor Stortinget i det hele tatt har en utenrikskomité, og hvorfor den ble etablert i 1917. Og da må vi gå enda noen hundreår bakover i tid, og se ut over Norges grenser. Som tittelen antyder ligger det en potensiell spenning i forholdet mellom folk, storting og utenrikspolitikk. Eksistensen av en utenrikskomité er ikke bare drevet av et ønske om å koble folket tettere til utenrikspolitikken, men også av ønsket om å gjøre Stortinget medansvarlig for regjeringens politikk og å bygge konsensus. Det er i spenningsfeltet mellom folkelig kontroll og utøvende makts legitimeringsbehov at vi finner denne historiens drama.

Jeg innleder denne korte oversikten med å trekke opp den internasjonale idéhistoriske bakgrunnen, med å vise hvorfor man i det hele tatt har utenrikskomiteer i parlamenter. Deretter diskuterer jeg hvordan folkestyre og utenrikspolitikk ble koblet sammen i norsk politisk tenkning og i Stortinget frem til etableringen av komiteen. Og endelig kommer jeg inn på de første tiårene av komiteens virke, mellom 1917 og 1940.

Idéhistorisk bakgrunn

Den første akten i dramaet ligger i den idéhistoriske bakgrunnen. Og da kan det passe å begynne med det helt enkle faktum at utenrikspolitikk er et relativt nytt fenomen. Under eneveldet i Europa drev kongene med politikk, og det ble ikke gjort noe klart skille mellom politikk overfor undersåtter og politikk overfor andre. Begrepet utenrikspolitikk dukket først opp i England rundt 1730, i spenningen mellom utøvende makt og et fremvoksende sivilt samfunn. Med etableringen av en relativt fri presse som diskuterte politikk, fikk regjeringen behov for å markere et skille, og holde et sett av saker utenfor diskusjon. Begrepet utenrikspolitikk ble etablert som markør for dette skillet, med begrunnelse at folket ikke hadde kunnskap nok til å mene noe om den, og at synliggjøring av innenriks uenighet bare ville tjene landets fiender. Kunnskap og konsensus skulle forbli kjernepunkter i diskusjoner om utenrikspolitikk og demokrati. Utover på 1700-tallet ble utenrikspolitikk en opplysningssak, og tenkere som Thomas Paine og Immanuel Kant snudde logikken på hodet. For dem var ikke debatt og uenighet noe problem, tvert imot hevdet de at en utenrikspolitikk med rot i folket ville være en mye bedre og mer fredelig utenrikspolitikk.

Allikevel var det kongene og deres råd som styrte med utenrikspolitikk, helt til den franske revolusjon. Da ble tidenes første faste utenrikskomité opprettet, og etterhvert ble mer og mer av den revolusjonære utenrikspolitikken flyttet nærmere nasjonalforsamlingen. Uten at det viste seg å være noen stor suksess, og uten at større nærhet til folket førte til en mer fredelig politikk. Den første varige etableringen av en utenrikskomité finner vi i det amerikanske senatet i 1816, men i USA var kontrollen med utenrikspolitikken vel så mye begrunnet med maktbalanse som med nærhet til folket.

Ideene om en utenrikspolitisk kobling mellom folk og fred, i motsetning til det som ble sett som den dominerende koblingen mellom adel, konger og krig, ble videreutviklet i liberal tenkning gjennom 1800-tallet. Klarest kom den til uttrykk i fredsbevegelsen og arbeidet med internasjonal lov og voldgift, men den lå også under frihandelsbevegelsen. Da den første verdenskrig brøt ut i 1914 fikk det som ble omtalt som det «gamle diplomatiet», dominert av adel og hemmelige avtaler, mye av skylden, og arbeidet for folkelig innflytelse på utenrikspolitikken skøyt ny fart. Det klareste uttrykket for dette var den britiske «Union of Democratic Control», hvor også nordmenn ble trukket inn. Halvdan Koht og Mikael Lie skrev i 1916 en pamflett om parlamentarisk kontroll over utenrikspolitikken, der de argumenterte med at «The freedom of nations shall never be secure until democracy has asserted itself in foreign affairs», og videre konkluderte de med at måten det kunne skje på var med permanente utenrikskomiteer i verdens parlamenter.

Stortinget og utenrikspolitikken

Med Koht og Lie i 1916 blir det naturlig å vende oss til Norge og kort gå tilbake til 1800-tallet. Da grunnlovsforsamlingen møttes på Eidsvoll ble det reist spørsmål om man ikke skulle diskutere forholdet til fremmede stater. I det som var den eneste reelt sett jevne avstemningen under forsamlingen, ble forslaget nedstemt med presidentens dobbeltstemme. Grunnloven fikk paragrafer om bruk av krigsmakten utenfor landets grenser og etterhåndskontroll med traktater, men det var det.

Det var i det hele tatt lite debatt om utenrikspolitikk på Stortinget på 1800-tallet, selve begrepet dukket ikke opp før på 1860-tallet, og forholdet til andre stater kom stort sett opp i enkelttilfeller, når konstitusjonskomiteen diskuterte traktater. I et litt større perspektiv er det lett å forstå at det ble lite debatt om utenrikspolitikk. Utenrikspolitikken ble styrt fra Stockholm, og de nordmennene som etterhvert kom inn i diplomatiet rapporterte dit. Offiserene diskuterte strategi, men i liten grad ut over militære kretser. Akademikerne var opptatt av nasjonsbygging. Og liberale stortingsmenn ble i større og større grad fokusert på kampen om parlamentarismen.

Slik sett er det symptomatisk at utenrikspolitikk først for alvor kom på Stortingets dagsorden etter 1884. Spissformulert kan vi si at partiet Venstre oppdaget at Norge måtte forholde seg til resten av verden, og oppdaget at den internasjonale liberale tradisjonen med vekt på folk og fred passet som hånd i hanske med den norske venstrenasjonalismen. Dermed ble det i ekspressfart etablert en norsk fredstradisjon, sentrert om den opplevde selvfølgelighet (og her siterer jeg Dagbladet) at «hele det norske folk er naturlige og fødte fredsvenner». Vektlegging av fred og folk skapte en klar kontrast til Sverige, og det gir en viss mening å se unionsoppløsningen, med påfølgende norsk kontroll over utenrikspolitikken som en fullendelse av parlamentarismen. Men det gir bare en viss mening, for det ble ikke gjennomført noen skritt i retning parlamentarisk kontroll i 1905. I stor grad ble den norske håndteringen av utenrikspolitikk modellert på den svenske, med stor frihet for regjeringen til å definere utenrikspolitikken. Ingen fast parlamentarisk tradisjon for hvordan regulær utenrikspolitikk skulle behandles i Stortinget ble etablert det første tiåret etter unionsoppløsningen.

En enkel forklaring på denne holdningen finner vi i det vi kan kalle «Bjørnson-linjen» i norsk utenrikspolitisk idéhistorie – forestillingen om at den beste utenrikspolitikken var å ikke ha noen utenrikspolitikk. I samtiden betød dette å unngå alliansepolitikk/sikkerhetspolitikk, og i de første årene etter 1905 kunne en slik holdning til verden fungere. Kort fortalt var håpet at Norge skulle kunne drive handel og sjøfart, uten å bli engasjert i storpolitikken. Dette skar seg med utbruddet av første verdenskrig, da regjeringen i stadig større grad måtte forholde seg til storpolitikken. Samtidig som ledende norske intellektuelle argumenterte for folkelig kontroll over utenrikspolitikken, forsøkte regjeringen å skape større forståelse for sine vurderinger og støtte til den valgte kursen.  

De konkrete initiativene til å etablere en komité kom da også fra regjeringen. Der opposisjonen ønsket seg samlingsregjering, tilbød regjeringen som kompromiss en konsulterende komité, etter svensk mønster. I Sverige hadde man allerede lenge hatt det såkalte «hemmliga utskottet». Dette var et konsulterende organ, i motsetning til den norske tradisjonen for bevilgende og kontrollerende stortingskomiteer.

Utenrikskomiteens første år

En komité ble formelt sett etablert 20. januar 1917, mot én stemme, og den konstituerte seg, med Johan Ludwig Mowincel som leder, to dager senere. Deltagerne var partienes ledende menn, presidentskapet og noen av medlemmene fra konstitusjonskomiteen, militærkomiteen og næringskomiteen. Men det var ikke en komité i regulær forstand, også i navnet var det Specialkomiteen for utenrikske anliggender. Komiteens mandat var utformet på et generelt grunnlag, formålet var «sammen med regjeringen at drøfte den utenrikspolitiske stilling og andre i forbindelse dermed staaende spørsmaal», og den var åpenbart tenkt som et kriseorgan og ikke en varig ordning. Dette fungerte i og for seg fint for regjeringen, men ble opplevd som et problem fra Stortingets side. Med freden sank møtefrekvensen, samtidig som Stortingets frustrasjon over den irregulære komiteen steg.

Først i 1923 kom det til en mer permanent og regulær løsning, med utvidelse av konsitusjonskomiteens oppgaver og etablering av det som ble hetende Konstitutions- og utenrikskomiteen. Den fikk regulær budsjettforberedende funksjon, og var tenkt å kunne ta opp alt av utenrikspolitiske saker. I prinsipp var dette altså en kontrollerende funksjon. Imidlertid ble det også samtidig etablert en utvidet versjon av denne komiteen, med formål «at drøfte og i tilfælde at avgi til Stortinget indstilling om særlige utenrikske spørsmaal og hvad dermed staar i forbindelse». Det ble lagt til at «saadan drøftelse bør finde sted før viktige beslutninger fattes». I dette organet var det konsulterende elementet sterkt til stede, og det var i komiteen som bare ble hetende «den utvidede» at vi finner mest politisk drama.

Grunnen til at Stortinget engasjerte seg mer, og at det ble behov for et mer permanent organ, var at det etter verdenskrigen og med norsk deltagelse i Folkeforbundet ikke lenger var mulig å tenke seg et Norge utenfor storpolitikken. Tvert imot gjorde det kontinuerlige arbeidet i Folkeforbundet det helt nødvendig med en permanent kobling mellom nasjonalforsamling og ført politikk.

Både den regulære, men i særlig grad den utvidede komiteen, var i mellomkrigstiden dominert av noen få enkeltindivider. Det var rett og slett ikke så veldig mange som var opptatt av utenrikspolitikk i Norge, og de som var det markerte seg sterkt. I hele mellomkrigstiden dreide det seg om Johan Ludwig Mowinckel (som møtte i den utvidede dels som minister, dels som stortingsrepresentant) og C. J. Hambro. I de siste fem årene før krigsutbruddet også utenriksminister Halvdan Koht. Møtereferatene fra den utvidede i perioden 1935‒40 gir et fascinerende innblikk både i hvordan man i Norge tenkte og forsøkte å handle mens verdenssituasjonen ble stadig mørkere, og i hvordan selv de mest kritiske stemmene, til venstre i Arbeiderpartiet, ble dratt med konsensusbyggingen. I denne perioden kan vi si at den utvidede tjente begge de funksjonene som har blitt nevnt. På den ene siden fungerte den som kanal nedenfra, hvor alternative tanker om utenrikspolitikken kunne presenteres. På den andre siden fungerte den konsensusbyggende, og ga regjeringen legitimitet ved å presentere en enhetlig linje utad.

Avslutning

Oppsummerende kan vi si at utenrikskomiteer oppsto som fenomen i skjæringen mellom ønsker om folkelig kontroll over all slags politikk, og utøvende makts behov for å bygge konsensus og legitimitet omkring ført utenrikspolitikk. Til tross for en sterk vektlegging av «folket» i norsk politisk ordskifte, og ønsker fra norske intellektuelle om å knytte utenrikspolitikken nærmere til folket, lå den første norske etableringen av en utenrikskomité i 1917 nært opp til den konsulterende modellen. I 1923 kom arbeidet i mer ordnede former, men også da landet man på en mellomløsning, med en regulær komité som hadde noen grad av kontroll, og en utvidet komité der konsensusbygging sto sentralt. Denne modellen har stort sett stått uendret siden, og i lange perioder har den utvidede vært det kanskje viktigste konsensusorgan i norsk utenrikspolitikk. Slik sett illustrerer komiteen hvordan konsensus ikke er noe naturgitt, noe som finnes en gang for alle, men at det er noe som må skapes. Konsensuslinjen i norsk utenrikspolitikk har ikke ligget i at vi har vært enige, men i at vi har blitt enige. Og utenrikskomiteen har spilt en særlig viktig rolle her.

Litteratur

Fure, Odd-Bjørn (1996) Norsk utenrikspolitikks historie, bind 3: Mellomkrigstid 19201940. Oslo: Universitetsforlaget

Knutsen, Torbjørn L., Halvard Leira & Iver B. Neumann (2016) Norsk utenrikspolitisk idehistorie. Oslo: Universitetsforlaget.

Koht, Halvdan & Mikael H. Lie (1916) Parliamentary control of foreign politics. The Hague: Central Organisation for a Durable Peace/Martinus Nijhoff.

Leira, Halvard (2016) «A conceptual history of diplomacy», s. 28-38 i Costas M. Constantinou, Pauline Kerr & Paul Sharp (eds.) SAGE Handbook of Diplomacy London: SAGE.

Leira, Halvard (2014) «Omverdenen som utfordring – imperieoppløsning og folkestyrets begrensning», Internasjonal Politikk 72(3): 338-365.

Leira, Halvard (2013) «Our Entire People are Natural Born Friends of Peace': the Norwegian foreign policy of peace», Swiss Political Science Review, 19(3): 338–356.

Leira, Halvard (2011) The Emergence of Foreign Policy. Knowledge, Discourse, History. Universitetet i Oslo: PhD-avhandling i Statsvitenskap.

Løvold, Andreas (2002) Innenriks/Utenriks. Den utvidete utenrikskomiteen som skaper og opprettholder av utenrikspolitisk konsensus. UiO: Hovedoppgave i statsvitenskap


Sist oppdatert: 31.03.2017 17:13