Hovedinnhold

Om å lese Grunnloven

Den norske Grunnloven er 200 år, og ikke alle bestemmelsene er like enkle å forstå når man leser de for første gang. Her er en liten leserveiledning til Grunnloven.

Hva er en grunnlov?
 

Først av alt: Hva er en grunnlov, og hva finner man av regler hvis man leser i Grunnloven? 

En grunnlov er en lov som står over vanlige lover. Alle andre lover som kommer i strid med bestemmelsene i Grunnloven, må vike. Det er derfor det heter at Grunnloven er vår høyeste rettskilde. 

Den norske Grunnloven inneholder enkelt sagt to typer bestemmelser: 

For det første inneholder den grunnleggende regler om statsformen og det politiske systemet. Grunnloven har regler om Stortinget, kongen, statsrådet (regjeringen), høyesterett og riksrett. Det er Grunnloven som bestemmer at det er Stortinget som skal vedta statsbudsjettet, at det skal være valg hvert fjerde år og at domstolene skal være adskilt fra regjeringen og Stortinget. Grunnloven bestemmer spillereglene for politikken. 

I tillegg regulerer Grunnloven forholdet mellom staten og innbyggerne. Den garanterer noen grunnleggende rettigheter for norske borgere, og setter grenser for hva staten kan gjøre. Grunnloven bestemmer for eksempel at det skal være ytringsfrihet i Norge, og at bruk av tortur er forbudt.

En gammel grunnlov
 

Den norske Grunnloven ble som kjent skrevet i 1814. Den er i dag Europas eldste og verdens nest eldste grunnlov som fortsatt er i bruk. Gjennomsnittlig levealder for en skriftlig grunnlov er på verdensbasis beregnet til omtrent 19 år. Den norske Grunnloven er med sine 200 år derfor uvanlig gammel. 

Fordi Grunnloven er så gammel, kan teksten noen ganger være vanskelig å forstå. Det er på mange måter prisen vi betaler for å ha en så gammel grunnlov. Men etter at Stortinget 6. mai 2014 vedtok en språklig fornyelse av Grunnloven, samt en egen versjon på moderne nynorsk, er grunnlovsteksten blitt enklere å lese med dagens øyne.

Bestemmelsene i Grunnloven har imidlertid vært tolket og praktisert på ulike måter gjennom 200 år. I en del paragrafer kan det derfor – uavhengig av de språklige fornyelsene – være nokså stor avstand mellom selve ordlyden i paragrafen og det faktiske rettslige innholdet i dag.

Paragraf 12 handler for eksempel om hvordan en norsk regjering blir dannet. I den heter det at «Kongen velger selv et råd av stemmeberettigede norske borgere.» Etter ordlyden høres ut som om kongen personlig bestemmer hvem som skal sitte i statsrådet, altså det vi gjerne kaller regjeringen.

Slik er det jo ikke. Reelt sett er det mandatfordelingen på Stortinget, styrkeforholdene mellom partiene og den politiske situasjonen som avgjør hvilken regjering som blir dannet. Rent formelt er det likevel kongen som også i dag utnevner statsrådene.

Noen uskrevne premisser

Grunnloven inneholder noen slike uskrevne premisser som det er viktig å være klar over når man leser den. Det er særlig viktig å være klar over to momenter som ikke er direkte uttalt i selve teksten. Det ene er at vi i dag ikke har noen personlig kongemakt i Norge, selv om kongen har en viktig formell rolle. Det andre er at vi har parlamentarisme, som vil si at regjeringen sitter så lenge flertallet på Stortinget tillater det.

Har man dette som rettesnor når man blar i Grunnloven, blir det enklere å tolke og forstå det reelle innholdet i mange av paragrafene. Som i nevnte paragraf 12: Formelt er det altså kongen som utnevner regjeringen, slik det står i Grunnloven; reelt er det situasjonen på Stortinget som avgjør hvilke partier som får regjeringsmakt.

Også ett annet poeng kan være greit å ha i bakhodet: Grunnloven er ikke utfyllende – den inneholder ikke alle viktige regler for hvordan staten Norge styres. Andre lover har sentrale bestemmelser om regjeringen, Stortinget, domstolene og menneskerettighetene. Særlig når det gjelder hvordan regjeringens arbeid fungerer er Grunnloven ganske knapp.

Det er med andre ord ikke slik at Grunnloven er en lærebok for hvordan staten fungerer. Grunnloven fastsetter noen overordnede verdier, men den forklarer ikke nødvendigvis alt. Den fastslår altså hvordan noe skal være – ikke hvordan alt er.

Grunnlovens oppbygning

Grunnloven er systematisk oppbygget. Etter endringene i mai 2014 inneholder den i alt 121 paragrafer. Noen paragrafer er imidlertid opphevet eller flyttet, og står dermed uten innhold. Det gjelder paragrafene 10, 33, 38, 42, 52, 56, 70, 72, 89, 99, 103, 107, 111. I dag er det derfor 108 aktive paragrafer i Grunnloven. 
Paragrafene er ordnet i seks kapitler, angitt med bokstavene A til F. Oppdelingen i kapitler speiler at Grunnloven ble bygget på et maktfordelingsprinsipp. Makten ble delt mellom den utøvende (B), lovgivende (C) og dømmende (D) makt. Paragrafene innenfor disse kapitlene kan altså sees på som spilleregler for styret av staten.

Kapittel A er det korteste i Grunnloven. Det inneholder kun to paragrafer. Begge har vært endret mange ganger siden 1814.

Den første paragrafen fastlegger statsformen. slår fast at Norge er et selvstendig rike, og den fastlegger statsformen – «innskrenket og arvelig monarkisk». Innskrenket vil si begrenset. Norge er altså et monarki der kongens makt er begrenset, som vi allerede har vært inne på.

Den andre paragrafen under kapittel A er Grunnlovens formålsbestemmelse. Der heter det at formålet med Grunnloven er å verne om demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene.

Kapittel B er det lengste, og omfatter paragrafene 3 til 48. Bestemmelsene under dette kapitlet et kanskje de som er vanskeligst å lese med dagens øyne.

Grunnen til det er at de endringene som er skjedd med den personlige kongemakten siden 1814 stort sett har vært gjennomført uten forandringer i Grunnlovens bestemmelser om kongen og statsrådet (regjeringen). Derfor kan som nevnt Grunnlovens regler i kapittel B fremstå misvisende i dag.

Mange av disse paragrafene må derfor leses på en annen måte enn ordlyden umiddelbart tilsier.

Om ordet «kongen»

Det viktigste å være klar over her er at Grunnloven bruker ordet «kongen» i to ulike betydninger. På den ene siden kan det vise til statsorganet kongen – kongen i statsråd – som i dag altså i praksis vil si regjeringen. I paragraf 18 heter det for eksempel at «Kongen lar i alminnelighet innkreve de skatter, og avgifter som Stortinget pålegger.» Her er det kongen i statsråd, reelt sett regjeringen, som Grunnloven i dag viser til.

Noen bestemmelser er på den annen side knyttet til kongen som person. Paragraf 4 fastslår for eksempel at kongen har plikt til å bekjenne seg til den evangelisk-lutherske religion. Dersom kongen går over til en annen religion, kan han med andre ord ikke lenger være konge. Det samme kravet gjelder naturligvis også hvis dronningen er regent.

Det er ikke enkelt ut i fra ordlyden å vite om en paragraf viser til kongen personlig eller til kongen i statsråd.

Hovedregelen er at i de paragrafene som omhandler kongens arbeidsoppgaver i statslivet, bør ordet «kongen» som regel leses som regjeringen. Det gjelder i disse paragrafene: 14, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 25, 26, 28 og 29. I tillegg viser tre paragrafer – 3, 12 og 30 – til både kongen personlig og kongen i statsråd. 

Om Stortinget

Kapittel C handler om den lovgivende makt, altså Stortinget. Paragrafene under dette kapitlet har vært endret mange ganger. Hovedgrunnen til det er at kapitlet inneholder sentrale regler om stemmeretten og valgordningen, som har utviklet seg mye siden 1814.

Disse paragrafene, 49–85, er overordnet lettere tilgjengelig og enklere å lese enn de under kapittel B. De handler om hvem som har stemmerett ved stortingsvalg, hvordan valgene foregår, hvordan Stortinget fungerer og hvilke oppgaver det har.

Noen av grunnlovsbestemmelsene om Stortinget kan likevel fremstå litt misvisende. Paragrafene 77 og 78 kan for eksempel gi inntrykk av at kongen i statsråd (regjeringen) har en slags vetorett mot det Stortingets beslutter. Det er fordi Grunnloven her krever at kongen må sanksjonere, altså godkjenne, Stortingets lovbeslutning for at den skal være gyldig.

Men dette er bare formelt. Under vårt parlamentariske system er det, som nevnt ovenfor, Stortingets flertall som bestemmer. En sanksjonsnektelse kan derfor bare bli aktuelt Stortingets flertall selv ikke lenger ønsker loven – for eksempel hvis det har skjedd en feil under behandlingen.

Dersom regjeringen får Stortingets flertall mot seg i en slik sak, har den i realiteten derfor to valg. Den kan enten akseptere tapet og godkjenne loven, eller den kan velge å gå av som følge av Stortingets beslutning. I det siste tilfellet har regjeringen gjerne stilt et såkalt kabinettsspørsmål før avstemningen i Stortinget.

Det er også en del sider ved hvordan Stortinget fungerer som man ikke kan lese ut av Grunnloven. Her står det for eksempel ingenting om stortingskomiteene. Slike regler er samlet i Stortingets Forretningsorden. 

Domstolene

Kapittel D handler om den dømmende makt. Det vil si, paragrafene under dette kapitlet sier en del om hvordan Riksretten fungerer, men er til gjengjeld ganske knapp og ufullstendig om de vanlige domstolene.

Riksretten er en særdomstol. Den kan nedsettes for å avgjøre spørsmål om strafferettslig ansvar for medlemmer av regjeringen, Høyesterett og Stortinget. I praksis blir den sjeldent brukt, noe som er ganske vanlig i land med parlamentarisme. Den siste riksrettssaken fant sted i 1926–27.

Paragrafene 88–91 omhandler Høyesterett. De sier ingenting om resten av domstolsystemet, som tingretten og lagmannsretten. Men etter som det i paragraf 88 står at Høyesterett dømmer i siste instans, forutsetter Grunnloven at det finnes andre domstoler som kan behandle saken i første instans.

Maktfordeling er som sagt et av Grunnlovens viktigste prinsipper. En følge av dette prinsippet er at domstolene skal være selvstendige og uavhengige av regjeringen og Stortinget. De som lager lovene, skal ikke kunne dømme etter de samme lovene. Derfor kan for eksempel ikke en dommer velges som stortingsrepresentant.

En annen følge av dette prinsippet er at dommerne er såkalte «uavsettelige embetsmenn». De kan med andre ord ikke fratas jobben om de dømmer på en måte som regjeringen eller Stortinget ikke liker. Dette står i Grunnlovens paragraf 22, og er et av virkemidlene for å sikre domstolenes frie stilling.

De fleste grunnleggende prinsippene om den dømmende makt står i domstolsloven fra 1915.

Menneskerettigheter

I mai 2014 utvidet Stortinget Grunnloven med et eget kapittel om menneskerettigheter. Overskriften i kapittel E, som tidligere var Alminnelige bestemmelser, ble flyttet til et nytt kapittel F. Kapittel E endret navn til Menneskerettigheter.

Grunnloven var imidlertid ikke uten bestemmelser om menneskerettigheter før disse endringene. Eidsvollsmennene var påvirket av læren om at hvert enkelt menneske har visse naturlige og medfødte friheter og rettigheter som staten ikke har rett til å krenke.

Blant de sentrale menneskerettighetene som har vært i Grunnloven fra 1814 er disse: Krav om lov og dom som vilkår for straff og forbud mot tortur, forbud mot tilbakevirkende lover, vern av ytringsfrihet og vern av privat eiendomsrett.

Menneskerettighetene er likevel nå gitt et mer helhetlig og bedre vern i Grunnloven. Paragrafene 92 til 113 omhandler alle ulike typer menneskerettigheter. Blant de nye rettighetene som kom inn i Grunnloven var rett til liv, forbud mot slaveri og tvangsarbeid, foreningsfrihet, rett til utdannelse og en bestemmelse om barns rettigheter.

Alminnelige bestemmelser

Dette kapitlet inneholder en del ulike typer bestemmelser. I innledningen så vi at Grunnloven inneholder to typer regler: For det første grunnleggende regler om statsformen og det politiske systemet, for det andre enkelte regler om forholdet mellom staten og innbyggerne.

Grovt sett kan vi si at den første gruppen regler er plassert i kapitlene A–D, men den siste typen bestemmelser nå er plassert i kapittel E. I kapittel F er samlet paragrafer som Riksforsamlingen eller senere storting har gitt status som grunnlovsbestemmelser, men som ikke passet inn i de andre kapitlene.

Det gjelder for eksempel bestemmelser om odelsretten, om alminnelig verneplikt og om suverenitetsavståelse til internasjonale sammenslutninger.

Den siste bestemmelsen i Grunnloven, paragraf 121, handler om hvordan Grunnloven kan endres. Siden 1814 er Grunnloven blitt endret godt over 300 ganger. Det er viktig å huske at det bare er Stortinget som kan endre Grunnloven.

Grunnloven er vanskeligere å endre enn vanlige lover. For det første må et forslag være lagt frem i Stortinget innen ett år før et stortingsvalg og vedtas etter valget. For det andre er det krav om 2/3 flertall i Stortinget for forslaget.

Til topp