Meld feil

Merknad

11. Ny lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret

11.1 Bakgrunn

Ombudsmannen og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret ble opprettet av Stortinget i 1952 og var Norges første ombudsordning. De politiske ungdomspartiene var pådrivere for opprettelsen. De var opptatt av den særstillingen vernepliktige står i, ved at staten kan kreve at de stiller seg til disposisjon og i ytterste konsekvens ofrer livet. Ombudsordningen skulle sikre de «allmennmenneskelige rettigheter» for Forsvarets personell og omfattet alle ansatte i Forsvaret.

Stortingets instruks for Ombudsmannen og -nemnda for Forsvaret beskriver formål og oppgaver og utgjør det formelle grunnlaget for ordningen. Instruksen har stort sett stått uforandret siden 1952.³⁴³ Instruksen legger opp til at Ombudsmannen og -nemnda selv skal finne ut hvordan arbeidet gjennomføres og organiseres.

Stortinget la til grunn i 1952 at Ombudsmannen skulle ha en nemnd som kunne gi råd i saker av prinsipiell betydning eller av allmenn karakter. Derfor er institusjonen organisert som en ombudsmannsnemnd, med Ombudsmannen som leder av nemnda. Ombudsmannen har vervet på heltid, mens nemndsmedlemmene får honorar for nemndsmøter og befaringer. Ombudsmannen og de øvrige medlemmer av nemnda velges for en fireårsperiode som faller sammen med Stortingets valgperiode. Det er ingen begrensninger for hvor mange ganger de kan velges. Det har vært seks ombudsmenn siden 1952.

Da instruksen ble vedtatt i 1952, ble det forutsatt at ordningen med Ombudsmannen og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret skulle evalueres etter noe tid. Utvalget satte derfor ut et oppdrag om ekstern evaluering av ordningen, og evalueringsrapporten forelå i august 2020.³⁴⁴

343. Den eneste endringen som har skjedd i instruksen etter 1952, er at antallet medlemmer i nemnda har økt fra 5 til 7. En periode omfattet også ombudsmannsordningen de sivile vernepliktige.

344. Rambøll fikk oppdraget og leverte en rapport som følger av vedlegg 2 til rapporten.

11.2 Beskrivelse av dagens ordning

Formålet med ombudsmannsordningen er å «å sikre de allmennmenneskelige rettigheter for Forsvarets personell og ved sitt arbeid også søke å medvirke til å effektivisere Forsvaret». Oppgavene som er beskrevet konkret i instruksen, er knyttet til tjenestetidens utnyttelse og de vernepliktiges forhold under tjenesten. Sentrale eksempler er økonomiske og sosiale rettigheter, undervisnings- og velferdsarbeid, kantine, pensjon, utrustning, bekledning, kosthold og husrom. Når det gjelder ansatte i Forsvaret, kan ombudsmannen behandle henvendelser som ikke kan gå tjenestevei.

Det er ombudsmannen og dennes kontor som mottar, forbereder og behandler alle henvendelser til ombudet. Ombudsmannen tar direkte kontakt med de myndigheter som han eller hun anser er nærmest til å løse sakene. Ombudsmannen gir videre veiledning om hvor en person kan henvende seg for å få saken løst. Ombudsmannen opererer som et lavterskeltilbud som intervenerer raskt og søker å løse saker på laveste nivå. Ombudsmannen har dermed en rolle i å forebygge konflikter. Ombudsmannen driver også informasjonsarbeid og deltar blant annet på kurs for tillitsvalgte for vernepliktige. En annen viktig funksjon er å tilrettelegge for dialog mellom ulike aktører. Ombudsmannen har også mulighet til å ta opp saker på eget initiativ.

Saker skal ifølge instruksen forelegges nemnda dersom de er av prinsipiell karakter eller har allmenn interesse. I praksis forelegges ikke saker for nemnda, men nemnda er med på befaringer og er med på å utarbeide årsmeldingen til Stortinget.

Ombudsmannens årsberetning oversendes Stortinget, og Ombudsmannen har mulighet til å sende særmelding til Stortinget.

Nemnda kan av Stortinget, Stortingets forsvarskomité, forsvarsministeren eller forsvarssjefen forelegges saker til uttalelse, se instruksen § 5³⁴⁵. I praksis blir ombudsmannen og nemnda sjelden konsultert.

345. Instruksen er ikke oppdatert, slik at det vil være utenriks- og forsvarskomiteen som i dag har mulighet til å forelegge saker for Ombudsmannen.

11.3 Evalueringen av Ombudsnemnda og -mannen for Forsvaret

Det fremgår av evalueringen at ombudsmannen nyter respekt, oppfattes som tilgjengelig og blir sett på som en ressurs og støttespiller for flere aktører i forsvarssektoren. Ombudsmannens uavhengighet fra Forsvaret ble fremhevet som viktig. Ombudsmannen søker å finne løsninger innenfor Forsvarets behov for effektivitet og rasjonalitet og krav til en allmennmenneskelig og ivaretagende behandling av personell.

Evalueringen avdekket et behov for å forbedre og strukturere arbeidsformer og arbeidsprosesser i ombudsordningen samt kompetanseheving som sikrer at ordningen drives i tråd med de krav som stilles til et offentlig organ.

Ombudsmannsnemnda og Ombudsmannen for Forsvaret ble evaluert ut fra velkjente kriterier for god organisasjon, ledelse og styring. Ordningen oppfyller flere krav til transparens og ansvarlighet, men bør ifølge evalueringen bli bedre på systematikk, registrering og dokumentasjon i saksbehandlingen. Ordningen oppfyller flere krav til uavhengighet, men på grunn av manglende tydelighet knyttet til mandat og målgrupper blir grensen mellom ombudsmannen og enkelte samarbeidsparter uklar, som for eksempel tillitsvalgtordningen i Forsvaret og andre ombud. Bedre dokumentasjon vil kunne fjerne eventuell usikkerhet om hvorvidt ombudsmannen er likebehandlende og upartisk. Manglende dokumentasjon gjør det vanskelig å konkludere entydig om ombudsmannens effektivitet. Ombudsmannens daglige arbeidsform ble vurdert som mindre systematisk og planmessig enn det som er normalt og hensiktsmessig for et offentlig organ.

Evalueringen konkluderte med at ordningen bør videreføres ut fra den etiske begrunnelsen bak ordningen: at den ivaretar interessene til svært unge mennesker i en utsatt posisjon. Videre ble det pekt på at et oppdatert mandat for ordningen, med tydelig definerte formål og målgrupper, ville bidra til å imøtekomme forbedringspunktene som det ble pekt på i evalueringen.

11.4 Behovet for en særskilt ordning for Forsvaret

Utvalget mener på bakgrunn av evalueringen at ombudsordningen bør videreføres. Kjernen i begrunnelsen bak ordningen står seg godt fortsatt: Det trengs et ombud oppnevnt av Stortinget som ivaretar interessene til unge mennesker i en utsatt posisjon.

Flere forhold gjør at Forsvaret skiller seg fra den offentlige forvaltningen for øvrig. Forsvarets virksomhet og mål er å avskrekke og forhindre krig. Dersom krig oppstår, skal landet forsvares. I krig har soldater en plikt til å risikere livet og kan straffes dersom de forsøker å unndra seg denne plikten.³⁴⁶

Forsvaret er statens ytterste maktapparat og skal ha beredskap for krise og krig. Det betyr at forsvaret i fredstid forbereder seg på krig og trener for krig. All slik aktivitet er preget av risiko. Alle tjenestepliktige i Forsvaret har en plikt til å følge ordre. Ytringsfrihet og lojalitetsplikt kan være utfordrende i Forsvaret, og det forventes at oppdraget blir løst med tilgjengelige ressurser.

I 2019 sysselsatte det norske Forsvaret mer enn 23 330 personer. Disse er fordelt på 11 597 militært ansatte, 4 320 sivilt ansatte og 7 413 vernepliktige. De arbeidsmessige forholdene er regulert gjennom et eget rammeverk som hensyntar de spesielle forholdene i Forsvaret.

Forsvaret er basert på allmenn verneplikt for alle.³⁴⁷ Verneplikten gjelder fra det året en person fyller 19 år, frem til utgangen av det året personen fyller 44. De som kalles inn til førstegangstjeneste, er svært unge. Forsvaret bestemmer hvor verneplikten skal avtjenes, og hvilke oppgaver som skal utføres. De vernepliktige har begrensede rettigheter og er underlagt et disiplinærsystem som kan føre til at de kan få svært alvorlige straffer.³⁴⁸ I siste instans kan de bli drept i krig. De vernepliktige utgjør en særlig sårbar gruppe. Utvalget mener at det er behov for å ivareta disse gruppenes rettigheter og interesser. I neste avsnitt gjør utvalget rede for sitt syn på hvilke andre grupper ombudsordningen bør omfatte.

Styringen av Forsvaret er et av regjeringens prerogativer. Etter Grunnloven § 25 første ledd første setning er det kongen som har den høyeste befalingen over forsvarsmakten i riket. Det er forsvarssjefen som har kommandomyndighet over militært personell.³⁴⁹ Forsvarssjefen kan bruke kommandomyndigheten i det omfang som er påkrevd og tillatt. Stortingets politiske beslutninger gir rammene for hva som er tillatt. Regjeringen styrer for øvrig nasjonens styrker på den måten som den mener er best for landet. Hva som anses påkrevd, vil avhenge av den sikkerhetspolitiske situasjonen og hvilke ressurser som er tilgjengelige.

Utvalget mener det bør være en ombudsordning oppnevnt av Stortinget som skal se til at disse sårbare gruppenes rettigheter, velferd og interesser ivaretas på en god måte, slik at kritikkverdige forhold eller svakheter rapporteres til Stortinget.

Utvalget foreslår kjønnsnøytrale titler, slik at ordningen som sådan vil kalles Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret og lederen av nemnden vil ha tittelen forsvarsombud. Utvalget mener at nemndas rolle bør styrkes i utøvelsen av funksjonen.

346. Militær Straffelov § 26 og § 77.

347. Grunnloven § 119 og forsvarsloven.

348. Forsvarsloven kap. 8, disiplinærloven og Militær Straffelov.

349. Forsvarstilsatteforskriften § 3.

11.5 Hvem bør ordningen gjelde for?

11.5.1 Vernepliktige, heimevernssoldater og militært personell

Vernepliktige trenger et særlig vern, som omtalt i forrige avsnitt.

Utvalget mener alle som har tjenesteplikt etter forsvarsloven, bør omfattes av ordningen, siden det er tjenesteplikten som hovedsakelig begrunner et særlig vern. Tjenesteplikten omfatter vernepliktige, militært ansatte, heimevernsoldater og andre som har inngått kontrakt om tjeneste i Forsvaret.³⁵⁰ Tjenesteplikten innebærer at en er forpliktet til å utføre de oppgavene en tildeles, både i krig og i fred. Brudd på ordre kan føre til disiplinærtiltak. Disse gruppene utgjør etter utvalgets syn kjernen av hvem som skal omfattes av ordningen.

Enkelte militært ansatte kan av forsvarssjefen beordres til å gjøre tjeneste utenfor Forsvaret, for eksempel i virksomhetene Forsvarsmateriell eller Forsvarsbygg. Disse etatene er skilt ut fra Forsvaret, men er lagt under Forsvarsdepartementet som selvstendige etater. Siden forsvarssjefen har kommandomyndighet over militært personell som beordres til å arbeide for en av disse etatene, bør slikt personell omfattes av ordningen. ³⁵¹

350. Forsvarsloven § 2 og kap. 3.

351. Forsvarstilsatteforskriften § 3.

11.5.2 Sivilt ansatte

De sivilt ansatte i Forsvaret har ansatterettigheter og ordninger som vernepliktige og væpnede styrker ikke har. De har dermed en annen status i Forsvaret enn de vernepliktige og militært ansatte, som har tjenesteplikt og kan beordres.

I dag dekker ombudsmannsordningen også sivilt ansatte. I fredstid er sivilt ansatte i Forsvaret som øvrige statsansatte og omfattes således av statsansatteloven og arbeidsmiljøloven. De kan for eksempel når som helst si opp i Forsvaret og bytte jobb.

De sivilt ansatte i Forsvaret arbeider side om side med militært personell, og deres overordnede er ofte offiserer. De sivilt ansatte vil kunne være lovlige mål i krig. De har en lydighetsplikt og kan straffes for ordrenekt, jf. Militær Straffelov § 46.³⁵²

Enkelte sivilt ansatte har i sine arbeidskontrakter at de kan beordres til å tjenestegjøre i internasjonale operasjoner. Dette er ansatte i bestemte stillingskategorier, som helsepersonell og brannkonstabler.³⁵³ Utvalget mener at disse sivilt ansatte også bør omfattes av ordningen når de er beordret til deltagelse i internasjonale operasjoner.

Sivilt ansatte i Forsvaret som er en del av styrkestrukturen, vil ha samme folkerettslige status som resten av de væpnede styrker. Det innebærer at de har immunitet mot rettsforfølgelse, men er også lovlige mål. For å ivareta distinksjonsprinsippet skal også de sivilt ansatte bære anerkjent norsk uniform i krig.

I tidligere lov om verneplikt § 8 var det hjemmel for å pålegge alle sivilt ansatte tjenesteplikt ved mobilisering eller krig. Denne hjemmelen er ikke videreført i gjeldende forsvarslov. Sivilt ansattes kompetanse er nødvendig i hele krisespekteret. I dag er over 80 pst. av de sivile stillingene i produksjonsstrukturen en del av styrkestrukturen. Sivilt ansatte er dermed avgjørende for Forsvarets stridsevne. Dersom de ikke kan pålegges tjenesteplikt, kan de sivilt ansatte si opp i en mobiliseringssituasjon. Det er derfor grunn til å tro at det vil komme en presisering av forsvarsloven som gir en klar hjemmel for å pålegge også sivilt ansatte tjenesteplikt. Utvalget mener at sivilt ansatte som får tjenesteplikt i en mobiliseringssituasjon, skal omfattes av ordningen.

I en mobiliseringssituasjon og i krig vil Forsvarsdepartementets underliggende etater bli underlagt forsvarssjefen, og de ansatte vil da blir underlagt tjenesteplikt. Dette gjelder Forsvarsbygg, Forsvarsmateriell og Forsvarets forskningsinstitutt. Ansatte i disse etatene vil i en situasjon der de underlegges forsvarssjefen, omfattes av ombudsordningen.

Utvalget mener at sivilt ansatte, som en hovedregel, ikke omfattes av Ombudsnemndas ansvarsområde i fredstid. Det kan likevel være problemstillinger knyttet til en mulig tjenesteplikt som kan være relevant å ta opp med Ombudsnemnda for Forsvaret.

352. I fredstid er ikke denne bestemmelsen brukt.

353. Forvarstilsatteforskriften § 15 jf vedlegg A.

11.5.3 Veteraner

Utvalget er bedt om å vurdere om ordningen også skal omfatte interessene til veteraner. De har tjenestegjort i Forsvaret, hatt belastende tjenester som kan ha ført til fysisk eller psykisk skade, og har tatt en personlig belastning på vegne av fellesskapet.

Det er ca. 100 000 nordmenn som har deltatt i militære operasjoner i utlandet og som omtales som veteraner.³⁵⁴ Mange av disse har sluttet i Forsvaret, mens andre er fortsatt ansatt i Forsvaret. Noen har opplevd alvorlige hendelser og har blitt påført psykiske eller fysiske lidelser. Det finnes ordninger i Forsvaret som ivaretar veteraners interesser, som Forsvarets veteransenter og Forsvarets veteraninspektør. Det finnes også ulike veteranorganisasjoner og et kompetansemiljø for veteransaker ved Nav Elverum.

Det er likevel bred politisk enighet om at ombudsmannsordningen også skal omfatte veteraner, uten at dette så langt har ført til endringer i mandatet og instruksen til ombudsmannsordningen.³⁵⁵ Ombudsmannen har arbeidet med veteranene over flere år. Utvalget mener at ombudsordningen bør omfatte veteraner selv om de ikke lenger er under tjenesteplikt. Mange veteraner har slitt med å nå frem i det ordinære hjelpeapparatet og kan ha nytte av en ombudsnemnd som kan henvise dem til riktig instans. Stortinget bør dessuten på selvstendig grunnlag få informasjon om veteraner.

Som nevnt er veteranbegrepet i alminnelighet brukt om de som har tjenestegjort i operasjoner i utlandet. Tjeneste for Forsvaret i Norge kan også ha medført skader, fysisk eller psykisk. Disse tidligere tjenestepliktige kan også ha et visst behov for bistand. Dette innebærer ikke at Ombudsnemnda skal ivareta rettighetene til enhver som har gjort førstegangstjeneste eller har tjenestegjort i Forsvaret. Meningen er at alle som har fått skader i forbindelse med tjenesten i Norge, så vel som i utlandet, fysisk eller psykisk, eller har andre problemstillinger knyttet til tjenesten, kan henvende seg til ombudsordningen.

354. https://www.forsvaret.no/veteraner

355. Brev fra Forsvarsdepartementet til Stortingets presidentskap 20.03.2020.

11.5.4 Studenter ved Forsvarets høyskole

Det er fremmet forslag om at ombudsordningen også skal omfatte studenter ved Forsvarets høyskole. Evalueringen frembrakte grunner til at ombudsordningen ikke skal omfatte studentene. Studentene selv ønsker heller ikke denne løsningen. Utvalget støtter dette.

11.5.5 Begrepsbruk i lovteksten

Det å bruke ordet veteraner i loven om Ombudsnemnda for Forsvaret kan ha en viss symbolverdi. Veteranene er en gruppe som har sterke interesser å ivareta, og kan ha behov for å bli sett særskilt. Utvalget mener likevel at ordet veteraner ikke bør benyttes i selve lovteksten.

Utvalget mener det er hensiktsmessig å bruke egne autonome betegnelser som gjør at ordningens innhold ikke endres ved at annen lovgivning endres, og at begrepet «nåværende og tidligere militært personell og sivilt ansatte som har tjenesteplikt» dekker de grupper som ordningen bør ivareta.

11.6 Rettigheter og interesser som omfattes av ordningen

11.6.1 Innledning

Det er grunn til å gå bort fra ordbruken allmennmenneskelige rettigheter, slik det til nå har vært formulert i instruksen. Ordlyden gir liten veiledning om hva Ombudsnemnda skal drive med. Det er målgruppens rettigheter og interesser Ombudsnemnda skal fremme og beskytte, både i fred og i krig.

11.6.2 Velferdsmessige forhold

Ombudsnemnda skal etter dagens ordning prioritere henvendelser som gjelder tjenestetidens utnyttelse og mannskapenes forhold under tjenesten, så som økonomiske og sosiale rettigheter, undervisnings- og velferdsarbeid, kantinevirksomhet, pensjoner, utrustning, bekledning, kosthold og husrom. Utvalget mener dette gir en god indikasjon på velferdsmessige rettigheter og interesser ordningen skal ivareta også i fremtiden.

De målgruppene som er beskrevet, har ikke samme rettsvern eller selvråderett som andre yrkesgrupper. Ivaretakelsen av deres velferdsmessige interesser avhenger i stor grad av ressursene i Forsvaret. At Ombudsnemnda skal beskytte deres interesser, betyr ikke at Ombudsnemnda skal for enhver pris skal argumentere for økte ressurser uten tanke på effektiviteten i Forsvaret. I den nåværende instruks er denne balansegangen presisert i teksten, uten at dette har vært et hensyn ombudsmannen har hatt et selvstendig fokus på. Det er etter utvalgets syn ikke nødvendig å nevne hensynet til effektivitet i lovteksten. Det forutsettes at Ombudsnemnda ivaretar interessene til persongruppen som omfattes av ordningen, på en balansert og overordnet måte.

11.6.3 Allmenne rettigheter og interesser

Ombudsnemnda skal videre ivareta rettigheter og interesser som er mer generelle og allmenne enn de rent velferdsmessige. Ombudsnemnda skal bidra til å ivareta persongruppens integritet. Forsvaret er hierarkisk oppbygget, og den enkeltes rettigheter og interesser kan bli skjøvet til side. I saker om trakassering, overgrep, misbruk av autoritet og diskriminering har Ombudsnemnda en klar rolle i å ivareta en svak parts interesser.

Forsvaret har et omfattende regelverk gitt ved lov, forskrifter og instrukser. Ombudsnemnda bør se til at anvendelsen av regelverket praktiseres slik at det ikke fører til usaklig eller urimelig forskjellsbehandling eller diskriminering. Ombudsnemnda skal sikre at reaksjoner og tiltak er forholdsmessige, og påpeke det overfor de ansvarlige dersom det ikke er slik.

11.7 Funksjoner

11.7.1 Ordningens forebyggende og veiledende funksjon

Utvalget mener at den viktigste oppgaven til Ombudsnemnda for Forsvaret er å virke forebyggende. Arbeidet bør være fremtidsrettet. Dette er samme rolle som flere andre ombud har overfor sine målgrupper, slik som NIM, Likestillings- og diskrimineringsombudet eller Barneombudet.

Utvalget mener at alle i målgruppen skal ha mulighet til å kontakte Ombudsnemnda. Mange problemstillinger kan løses raskt gjennom dialog med ulike aktører og god veiledning og informasjon. For veteraner vil veiledning være det viktigste.

I Forsvaret er det en rekke lover, forskrifter og instrukser som regulerer rettighetene og interessene til de vernepliktige og ansatte. Mengden interne regelverk er så stor at tilgjengeligheten kan være vanskelig, særlig for de vernepliktige. Disse regelverkene griper inn i personellets rettssfære og kan få administrative og disiplinærmessige konsekvenser. Ombudsnemnda vil ha en rolle i å veilede om hva som er relevant regelverk for bestemte problemstillinger.

Når det gjelder militært ansatt personell, skal Ombudsnemnda ikke behandle enkeltsaker som kan behandles tjenestevei. Ved slike henvendelser har Ombudsnemnda et veilederansvar om tjenestevei. På generelt grunnlag kan Ombudsnemnda likevel ta opp problemstillinger som behandles tjenestevei.

11.7.2 Pådriver for endringer

Ombudsnemnda skal overvåke og rapportere om personellets forhold og gi anbefalinger for å sikre at deres interesser ivaretas. Dersom Ombudsnemnda blir klar over kritikkverdige forhold, kan Ombudsnemnda påpeke det overfor de som er ansvarlige. Det samme gjelder dersom Ombudsnemnda oppdager at det er feil eller mangler ved et regelverk. Det kan være Forsvaret, departementet eller Stortinget Ombudsnemnda må melde fra til.

Veiledningsoppgaven, dialogen med Forsvaret og tilsynene vil gi innblikk i hvilke områder nemnda bør prioritere i en pådriverfunksjon.

Årsmeldingen til Stortinget er et viktig verktøy, hvor Ombudsnemnda kan påpeke risikoer og feil og gi anbefalinger.

Ombudsmannen deltar i internasjonalt samarbeid om militære ombudsordninger. Særlig overfor nye demokratier kan Ombudsnemnda ha en rolle med å beskrive og anbefale tiltak som er i tråd med generelle retningslinjer for ombudsordninger internasjonalt.

11.8 Særlig om klager over forvaltningsavgjørelser

Ombudsordningen har i praksis ikke drevet med etterfølgende rettslig kontroll og overprøving.³⁵⁶ Dersom Ombudsnemnda i fremtiden skulle ta stilling til om det foreligger brudd på rettigheter og plikter i enkeltsaker, måtte institusjonen være rustet til det, både kapasitets- og kompetansemessig. Det er den ikke i dag. Utvalget har kommet til at det bør klargjøres at ordningen i fremtiden ikke skal befatte seg med rettslig etterfølgende kontroll med beslutninger tatt av Forsvarsdepartementet eller dets underliggende organer. Ombudsnemnda skal derfor ikke ta stilling til om det foreligger brudd på rettigheter eller plikter i enkeltsaker.

Ombudsnemnda skal for eksempel ikke behandle enkeltsaker som omfattes av Forsvarets tre klagenemnder.³⁵⁷ Klager over disse vedtakene går for domstolene. Klager på sikkerhetsklarering av personell behandles i dag av EOS-utvalget og er dermed heller ikke saker Ombudsnemnda skal befatte seg med. Ombudsnemnda kan derimot reise generelle problemstillinger på bakgrunn av saker for nemndene eller EOS-utvalget.

Hva gjelder rettslig kontroll, er det et spørsmål om det bør åpnes for at Sivilombudet kan behandle klager over vedtak i Forsvarets forvaltning. I dag kan Sivilombudet ikke behandle saker som faller innenfor ombudsmannsordningens arbeidsfelt. Det er ikke noe prinsipielt i veien for at forvaltningsvedtak i Forsvaret behandles av Sivilombudet. Til støtte for det synet viser utvalget til at Diskrimineringsnemnda allerede behandler klager fra Forsvaret. Forsvaret har i stor grad rettsliggjort sin virksomhet over flere år, og det er derfor et behov for at klager over avgjørelser i Forsvaret kan få en rettssikker behandling, noe en behandling hos Sivilombudet vil gi. At disse gruppene per i dag er avskåret fra å få sine saker behandlet hos Sivilombudet, svekker deres rettsstilling. Utvalget vil derfor foreslå at Sivilombudet kan behandle rettslige klagesaker fra vernepliktige, militært og sivilt ansatte og heimevernsoldater i Forsvaret.

356. Det eneste eksempelet som er trukket frem, var da ombudet engasjerte seg i en sak om hjemmevernsoldaters rett til feriepenger. Dette var en sak der ombudet engasjerte eksterne jurister og var aktiv i rettsprosessen.

357. Klagenemnda for disiplinærsaker, klagenemnda for krav om kompensasjon og erstatning for psykiske belastningsskader etter deltakelse i internasjonale operasjoner og forsvarsdepartementets klagenemnd i vernepliktsaker.

11.9 Arbeidsmetodikk

11.9.1 Henvendelser

Det er viktig at Ombudsnemnda får informasjon fra de vernepliktige og øvrig personell. Alle skal derfor ha mulighet til å kontakte Ombudsnemnda og gjøre nemnda kjent med egne forhold eller forhold som gjelder andre. I hovedsak bør de fleste henvendelser som har et materielt innhold, besvares skriftlig. Dette gjelder ikke informasjon og veiledning, men slike henvendelser må likevel registreres og kategoriseres. Over tid vil registre over henvendelser gi Ombudsnemnda relevant informasjon som kan danne grunnlag for prioriteringer.

Normalt skal alle muligheter til å ta opp en sak tjenestevei i Forsvaret være uttømt før en henvendelse seg til Ombudsnemnda. Et unntak kan være der Forsvaret ikke har gitt svar innen rimelig tid. En viktig rolle for Ombudsnemnda blir å sikre at de som har en sak, henvender seg til riktig instans.

Dersom henvendelsen avdekker kritikkverdige forhold, må Ombudsnemnda ta dette opp med rett instans i Forsvaret og prøve å løse problemet på laveste nivå. Nemnda kan gjøre dette gjennom dialog med dem som henvender seg, og instanser i Forsvaret.

11.9.2 Tilsyn

Ombudsnemnda kan selv velge å undersøke saker av eget initiativ. Valget av problemstillinger bør være basert på en risikovurdering der rettighetene og interessene til målgruppen for ordningen kan være under press eller i fare. Ombudsnemnda kan ha fått kunnskap om forholdene de ønsker å undersøke, via henvendelser eller på annen måte. Et tilsyn kan skje gjennom en befaring, at de ber om innsyn i dokumenter eller ber om informasjon på annet vis.

Det er naturlig at det er nemnda som foretar en prioritering om å undersøke et forhold. Når Ombudsnemnda har bestemt seg for å foreta et tilsyn, må Ombudsnemnda ha tilgang til den informasjonen som nemnda mener er nødvendig. Ombudsnemnda skal derfor ha tilgang til alle dokumenter og alle steder Forsvaret har ansatte, og Ombudsnemnda skal kunne snakke med alle ansatte i fortrolighet.

Innenfor sitt ansvarsområde bør derfor Ombudsnemnda uten hinder av taushetsplikt ha rett til enhver opplysning og ethvert dokument som er nødvendig for å ivareta oppgaver etter loven. Ombudsnemnda skal ha tilgang til alle dokumenter den ber om, uavhengig av taushetsplikt eller om dokumentene er gradert.

Sikkerhetsgraderte opplysninger bør Ombudsnemnda være tilbakeholden med å be om, med mindre det er helt nødvendig. Graderte opplysninger må behandles etter de regler som gjelder, og ikke deles med noen som ikke er sikkerhetsklarert, autorisert eller har tjenstlig behov for opplysningene.

Resultatet av et tilsyn bør være en rapport som sendes til Forsvarsdepartementet, og til Stortinget som en særlig melding dersom nemnda mener det er formålstjenlig. Rapporten bør være offentlig med mindre gradert informasjon er til hinder for det.

11.9.3 Meldinger til Stortinget

Ombudsnemnda skal utarbeide en årlig melding til Stortinget. Denne bør omtale aktivitet og utviklingstrekk og komme med mulige anbefalinger. Videre bør prinsipielle problemstillinger vies plass i årsmeldingene.

Disiplinærsystemet er for tiden til revisjon med mål om å forenkle kontrollsystemet. I dag har både Krigsadvokaten og Generaladvokaten en rådgivende funksjon og skriver innstillinger. I praksis fører de kontroll med refselsene. Hvem som skal føre kontroll med refselsene i det nye systemet, er ennå ikke klart. Hvem som har disiplinærmyndighet, vil fremdeles være de samme. Antall disiplinærsaker har sunket betraktelig de senere år, men de få sakene som finnes, er mer alvorlige. ³⁵⁸ Status på bruk av refs pleier å være omtalt i årsmeldingen. Dette bør videreføres. Ombudsnemnda bør i årsmeldingen også se på systemet og praktiseringen av refs for å kunne rapportere til Stortinget når det er behov for det.

I tillegg til årsmelding kan Ombudsnemnda gi særskilte meldinger til Stortinget ved behov. Dette foreslås lovfestet i den nye loven.

358. Forsvarssjefen har suspendert bruk av arrest som refs i fredstid. Det utmåles nå bare bøter i tillegg til muntlig refs.

11.9.4 Foreleggelse av saker for Ombudsnemnda

I dagens instruks kan «Stortinget, Stortingets forsvarskomité, Forsvarsministeren og Forsvarssjefen» forelegge saker til uttalelse for nemnda. Muligheten for å forelegge saker for Ombudsnemnda kan være en viktig informasjonskanal for de organene som skal fatte beslutninger for de gruppene som omfattes av ordningen. Denne muligheten er i liten grad blitt benyttet frem til i dag, og utvalget mener at flere saker bør forelegges for Ombudsnemnda.

11.10 Organisering

Utvalget mener Stortingets eksterne organer bør ledes av et styre eller en form for kollegialt organ utnevnt av Stortinget, og medlemmene bør utnevnes for fire år av gangen, se kapittel 6. Kompetansen til medlemmene vil variere. For noen organer bør det kollegiale organet reflektere det politiske styrkeforholdet på Stortinget. Partiene står fritt til å utnevne personer med særskilt relevant kompetanse.

Når det gjelder det øverste organet for Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, vil utvalget videreføre dagens benevnelse – nemnd. Nemnda skal ha det øverste ansvaret for organisering, fastsetting av planer, strategier og budsjetter og påse at virksomhet og regnskap er gjenstand for betryggende kontroll. Nemnda skal videre behandle alle viktige og prinsipielle saker.

Medlemmene i nemnda bør reflektere det politiske styrkeforholdet på Stortinget. Det er en fordel om medlemmene har god kjennskap til Forsvaret. Ingen medlemmer av nemnda bør ha militære stillinger, være ansatt i Forsvarsdepartementet eller inneha nasjonale politiske verv, som stortingsrepresentant eller statsråd.

Utvalget mener fem er et riktig antall medlemmer i nemnda. Det er det samme antallet som i kollegiet hos Riksrevisjonen og i styret for NIM. EOS-utvalget har flere medlemmer, men der er det særlig behov for fagpersoner innenfor teknologi og juss. Stortinget bør påse at ikke flere enn tre medlemmer byttes ut om gangen, for å sikre kontinuitet i nemnda.

I dag har ordningen personlige varamedlemmer. Utvalget mener det ikke er nødvendig med varamedlemmer. Dersom noen har forfall til et møte, bør nemndas leders stemme være avgjørende. Det må være minst tre av nemndas fem medlemmer til stede for å være vedtaksdyktig. Ved leders fravær ledes møtet av nestleder.

Den administrative leder av kontoret ansettes av nemnda på åremål for seks år med mulighet til forlengelse én gang. Maksimal ansettelseslengde blir tolv år.

Utvalget mener at leder av nemnda skal ha tittelen forsvarsombudet. Forsvarsombudet representerer ombudsordningen utad og kan arbeide i en stillingsprosent avtalt med Stortinget.

11.11 Oppnevning, avskjed, mv.

I tråd med hva utvalget har anbefalt for Stortingets eksterne organer, bør medlemmer av nemnda oppnevnes for fire år om gangen med mulighet til å gjenoppnevnes én gang.

Nemnda skal være et selvstendig kontrollorgan og arbeide uavhengig av Stortinget. De prioriterer selv hvilke oppgaver de skal arbeide med innenfor rammen av loven og eventuelle senere bestemmelser Stortinget måtte gi.

På grunn av hensynet til nemndas uavhengighet av Stortinget skal nemndas medlemmer i løpet av en periode ha en viss beskyttelse og ikke lett kunne byttes ut. Enkeltmedlemmer eller nemnda i sin helhet kan bare avsettes av Stortinget. Dersom noen medlemmer dør, blir varig ute av stand til å ivareta vervet eller frasier seg vervet, vil Stortinget utnevne et nytt medlem.

11.12 Forholdet til andre forvaltningsorganer

I forbindelse med en drøfting om Stortingets eksterne organer har utvalget funnet at det kan være problematisk dersom regjeringsoppnevnte tilsynsorganer skal kunne pålegge eller til og med sanksjonere noen av Stortingets organer. Derfor har utvalget utarbeidet en egen bestemmelse i lov om Sivilombudet som omhandler dette.

Når det gjelder Ombudsmannen og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret, er det ingen slike instanser i forsvarssektoren som har tilsyn med institusjonen i dag. Det er derfor ikke noe behov for å ha en tilsvarende bestemmelse i lov om Stortingets ombud for Forsvaret, da Ombudsnemnda aldri vil kontrollere et organ som samtidig har kontrolloppgaver overfor dem.

11.13 Økonomiske og administrative konsekvenser

I dag arbeider leder av nemnda selv fulltid på kontoret og leder den daglige driften. I tillegg har kontoret tre ansatte. Innenfor de økonomiske rammene står nemnda fritt til å organisere virksomheten.

Ettersom utvalget anbefaler at Ombudsnemnda ikke skal behandle rettslige klager, mener utvalget at det per i dag ikke er behov for å styrke kontoret med økte økonomiske rammer ut over vanlig kostnads- og lønnsvekst.

11.14 Navn på ordningen og titler

I tråd med generelle politiske føringer for kjønnsnøytrale titler i offentlig forvaltning vil utvalget foreslå at nemnda kalles ombudsnemnda eller nemnda, og leder av nemnda for forsvarsombudet. Ordningen som sådan heter Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret, med kortform Ombudsnemnda. Den administrative lederen er benevnt administrativ leder, ikke direktør.

11.15 Merknader til den enkelte lovbestemmelse

Merknader til § 1:

Paragrafen angir det overordnede formålet og mandatet til Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret. Den beskriver for det første personkretsen Ombudsnemnda skal arbeide for å sikre rettighetene og interessene til. Den sentrale gruppen er militært personell som er i tjeneste, både vernepliktige og ansatt militært personell, også de på midlertidige kontrakter. Videre gjelder ordningen for tidligere militært personell når de har rettigheter eller interesser knyttet til den tidligere tjenesten. Den store endringen i målgruppen i forhold til dagens ordning er at sivilt ansatte som hovedregel ikke omfattes av ordningen. De vil omfattes kun i den grad de får tjenesteplikt. Dette er nærmere beskrevet i kapittel 11.5.

Bestemmelsen definerer hva som menes med «personell» når begrepet benyttes i loven.

Videre er formålet beskrevet. Det er å «fremme og beskytte» rettighetene og interessene til målgruppen. Hvilke rettigheter og interesser ombudnemnda har et særlig ansvar for å fremme og beskytte, fremgår av kapittel 11.6.

Hvordan Ombudsnemnda skal fremme og beskytte disse rettighetene og interessene, følger av arbeidsoppgavene som er beskrevet i § 2. I dette arbeidet mener utvalget at Ombudsnemnda i hovedsak vil fylle to funksjoner. For det første skal ordningen ha en forebyggende og veiledende funksjon. Nemnda skal gi tilstrekkelig og korrekt informasjon og kan gå i dialog mellom ulike aktører. Den andre funksjonen er å være pådriver for endringer som Ombudsnemnda blir klar over behovet for, for eksempel mangler i lovgivningen eller regelverk eller andre forhold av betydning for målgruppen. Nemndas uavhengige stilling som et av Stortingets eksterne organer er av betydning, fordi de råd og anbefalinger nemnda kommer med, vil ha en særlig tyngde.

Merknader til § 2:

Bestemmelsen angir hvilke oppgaver Ombudsnemnda har. Hvordan oppgavene skal utføres og prioriteres, må vurderes i lys av formålet og mandatet i § 1. Med personell menes den målgruppen som er definert i § 1, herunder de sivilt ansatte med tjenesteplikt.

Nemnda skal etter første ledd bokstav a overvåke og rapportere om personells forhold, herunder også tidligere personells forhold. Særlig viktig i forbindelse med denne oppgaven er den årlige meldingen som avgis til Stortinget.

Videre skal nemnda etter første ledd bokstav b av eget tiltak foreta undersøkelser eller ta opp saker. Nemnda kan beslutte å foreta egne undersøkelser for eksempel på bakgrunn av henvendelser den har fått. Videre kan nemnda foreta risikoanalyser og ut fra dem beslutte å foreta undersøkelser. Disse undersøkelsene kan munne ut i rapporter som avgis til de myndigheter de måtte gjelde.

En av arbeidsoppgavene er å informere og veilede personell om de rettigheter de har, og hvordan disse kan ivaretas, jf. første ledd bokstav c. Det å henvise personell til riktig instans med sine problemstillinger er en sentral oppgave.

Etter første ledd bokstav d skal nemnda legge til rette for samarbeid og gå i dialog med personell og Forsvaret for å løse saken. Dagens ombud har meglet mellom personell og ulike instanser i Forsvaret med stort hell. Denne arbeidsoppgaven videreføres, likevel slik at det vil være opp til nemnda å avgjøre hvordan dette skal gjennomføres i fremtiden.

Dagens ombud deltar i en rekke internasjonale samarbeidsorganer for tilsvarende ordninger og har pekt på at han anser det som viktig. Ombudsmannen deltar i dag i The Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces og den årlige konferansen International Conference of Ombuds Institutions for the Armed Forces. Det kan være andre relevante internasjonale møteplasser Ombudsnemnda bør delta på. Denne arbeidsoppgaven videreføres, jf. bokstav e.

Når det står at Ombudsnemnda ikke kan ta stilling til om det foreligger brudd på rettigheter eller plikter i enkeltsaker, vises det til det som er skrevet om dette i punkt 11.8. Ved henvendelser som gjelder klager over enkeltvedtak, skal Ombudsnemnda informere om egnet klageorgan, som for eksempel klageordningene i Forsvaret, Diskrimineringsnemnda eller Sivilombudet. På bakgrunn av slike henvendelser kan imidlertid nemnda gjøres oppmerksom på generelle problemstillinger nemnda ønsker å reise av eget tiltak.

Merknader til § 3:

Et viktig virkemiddel for at Ombudsnemnda skal kunne utføre sine oppgaver, er å få tilstrekkelig og relevant informasjon om personellets situasjon. Alle skal derfor kunne henvende seg til Ombudsnemnda om forhold som gjelder nåværende og tidligere militært personell, også foresatte til vernepliktige eller sivilt ansatte, så lenge henvendelsen gjelder forhold som berører nåværende eller tidligere militært personell eller sivilt ansatte som pålegges tjenesteplikt. Når det ikke er snakk om rettslige klager, er det ikke behov for å begrense persongruppen som kan henvende seg.

Ombudsnemnda avgjør selv hvilke henvendelser som følges opp, og på hvilken måte. Alle henvendelser skal imidlertid registreres og katalogiseres og gi nemnda et grunnlag for prioriteringer.

På bakgrunn av henvendelsene kan Ombudsnemnda velge å enten gi råd og veiledning, påpeke kritikkverdige forhold, delta i en dialog mellom de ulike aktørene eller gi anbefalinger om hvordan interessene til personellet bør ivaretas.

Dersom nemnda mener det er en henvendelse som bør følges opp skriftlig overfor Forsvaret, må den som første henvendte seg til nemnda, få anledning til å uttale seg om svaret som gis fra Forsvaret, for å ivareta kontradiksjon. Ombudet må ha en skriftlig behandling av saken, og underretningen fra nemnda skal meddeles både den som henvendte seg, og ansvarlig myndighet i Forsvaret. Samme myndighet må senere meddele hvordan uttalelsen er fulgt opp.

Ombudsnemnda skal ikke behandle henvendelser som skal gå tjenestevei. Dette er en videreføring av hvordan ordningen fungerer i dag.

Merknader til § 4:

Ombudsnemnda gjennomfører i dag befaringer. Befaringene er alltid varslet på forhånd, og besøkene er godt forberedt.

I bestemmelsen som nå er foreslått, er det understreket at Ombudsnemnda skal ha tilgang på all informasjon den etterspør. Nemnda skal ha tilgang til alle steder der Forsvaret har utplassert materiell eller personell, og nemnda skal kunne snakke i fortrolighet med alt stedlig personell, også sivilt ansatte. Sivilt ansatte kan ha informasjon som kan være relevant for nemnda. Forsvaret plikter å legge til rette for at nemnda får de opplysninger og den tilgang som de ber om.

Det er i domstolloven § 43 en adgang for Ombudsnemnda til å begjære bevisopptak. Det henvises ikke til denne regelen her i loven, men den gjelder like fullt.

I etterkant av et tilsyn skal nemnda skrive en rapport. De bør bestrebe seg på å skrive den slik at den kan offentliggjøres. Rapportene sendes Forsvarsdepartementet og kan danne grunnlag for en særskilt melding til Stortinget eller omtales i årsmeldingen.

Merknader til § 5:

Årsmeldingen er viktig for å informere Stortinget om forholdene for Forsvarets personell. Meldingen bør derfor forsøke å gi et så godt bilde av situasjonen for nåværende og tidligere militært personell samt sivilt ansatte med tjenesteplikt som mulig. Det bør, som nå, innhentes informasjon om situasjonen fra tillitsvalgtordningen (TVO).

Bestemmelsen setter frist for når meldingen skal leveres Stortinget. Meldingen skal gjelde det foregående kalenderår.

I tillegg til årsmeldingen presiseres det at Ombudsnemnda også har anledning til å avgi særskilte meldinger.

Merknader til § 6:

Bestemmelsen presiserer at Ombudsnemnda skal fungere uavhengig av Stortinget. Den uavhengige rollen gir nemnda legitimitet og troverdighet. Nemnda avgjør selv innenfor loven og eventuelle utfyllende bestemmelser gitt av Stortinget, hvordan den skal oppfylle sitt mandat.

Stortinget kan gi utfyllende bestemmelser til loven, likevel slik at sentrale endringer i mandat eller arbeidsform bør skje gjennom lovendring.

Selv om Ombudsnemnda er uavhengig, er det ikke noe i veien for at Stortinget, Stortingets utenriks- og forsvarskomité, Forsvarsdepartementet og forsvarssjefen skal kunne forelegge saker innenfor nemndas ansvarsområde for Ombudsnemnda. Da vil nemnda være en særlig kyndig instans disse kan forhøre seg med før en beslutning tas. På den måten kan Ombudsnemnda sikre personellets rettigheter og interesser i beslutningsprosesser.

Uavhengigheten er heller ikke til hinder for at kontroll- og konstitusjonskomiteen i sin dialog med Ombudsnemnda ved overlevering av årsmeldingen tar opp saker de mener Ombudsnemnda bør fokusere særskilt på. Det er en del av den dialogen Stortinget kan ha med sine eksterne organer.

Merknader til § 7:

Det vises til utredningen kapittel 11.10 om organisering. Det er Stortinget i plenum som oppnevner medlemmene i nemnda etter innstilling fra presidentskapet.

Når det gjelder leder av nemnda, skal han eller hun benevnes forsvarsombudet og vil opptre på vegne av nemnda utad overfor Stortinget og media. Hvorvidt leder av nemnda skal ta del i kontorets daglige virke, får være en vurdering nemnda som helhet gjør. I så fall kan leder av nemnda ansettes i en stillingsprosent fastsatt av Stortinget.

Bestemmelsen sier videre hva som vil skje dersom noen medlemmer av nemnda faller fra, slutter eller blir avsatt. Om vilkårene for å bli avsatt er til stede, vurderes og avgjøres av Stortinget alene etter en innstilling fra Stortingets presidentskap.

Merknader til § 8:

Det vises til kapittel 11.10 om organisering. Nemnda skal være øverste organ i virksomheten og i større grad enn tidligere ha ansvaret for virksomheten, både faglig og praktisk. Hensikten med endringen er å tydeliggjøre nemndas ansvar for prioriteringer og ansvarsfordeling. Nemnda avgjør selv hvor ofte de skal møtes.

Merknader til § 9:

Det vises til merknadene til §§ 8 og 7. Forsvarsombudets rolle bør avklares i nemnda. Nemnda bør avklare med Stortinget om og i hvilken grad forsvarsombudet skal være engasjert i det daglige arbeidet, og i tilfelle med hvilken stillingsprosent. Lønn for leder skal ikke være lønnsdrivende i tråd med Stortingets føringer. Godtgjørelse for nemndsmedlemmene vil normalt følge statlige regulativer.

Når det står at det er Stortinget som fastsetter stillingsprosent, lønn og godtgjørelse, er dette oppgaver som normalt vil bli delegert til Stortingets presidentskap eller administrasjon.

Merknader til § 10:

Bestemmelsen beskriver den administrative leders oppgaver. Det følger av bestemmelsen at det er kontoret som utfører de daglige oppgavene for nemnda og at det er den administrative leder som leder dette arbeidet. Den administrative leder ansettes på åremål på seks år, med mulighet til forlengelse én gang. Nemnda ansetter lederen og fastsetter også lønn. Lønnen bør ikke være lønnsdrivende i statlig sektor.

Merknader til § 11:

Paragrafen regulerer ulike sider ved ombudets personale, herunder ansettelse, forholdet til statsansatteloven, personalreglement, mv.

Hovedregelen etter statsansatteloven er at ansettelse i staten foretas av et ansettelsesråd for å sikre en betryggende saksbehandling, blant annet for å ivareta kvalifikasjonsprinsippet. Her er det nemnda som vil fungere som et ansettelsesråd. Ansettelsene skal normalt skje på bakgrunn av en innstilling. Reglene i § 5 (4) om innstillingsråd gjelder ikke direkte, jf. § 1 (4). Det er ikke hensiktsmessig å pålegge denne virksomheten å ha et innstillingsråd, da det er for få ansatte i virksomheten til at denne bestemmelsen er hensiktsmessig. Den administrative leder innstiller til nemnda.

Andre ledd innebærer at statsansatteloven §§ 4–7 gjelder for Ombudsnemnda, med forbehold om at de må anvendes med henblikk på at Ombudsnemnda er uavhengig fra forvaltningen og underlagt Stortinget. Bestemmelser som spesifikt gjelder forvaltningen, eller som gir forvaltningen direkte beslutningskompetanse, gjelder derfor ikke.

Når det gjelder personalreglement, vil det være nemnda som fastsetter reglementet etter avtale med tjenestemannsorganisasjonene i virksomheten, jf. statsansatteloven § 2 (1). Det vil naturlig inneholde bestemmelser om krav til utlysninger og innstilling til stillinger, roller og ansvar ved tilsettinger, saksbehandlingsregler i tilsettingssaker, bestemmelser om fri, ferie og permisjon samt regler om oppsigelse, ordensstraff, avskjed og suspensjon.

Som en parallell til statsansatteloven § 2 (5) foreslås det at Stortinget kan ta personalreglementet opp til revisjon. Nemnda kan etter bestemmelsen selv endre personalreglementet, slik at Stortinget ikke behøver å gjøre enhver revisjon, men skal ha mulighet til det. Stortinget har mulighet til å delegere denne typen oppgaver til presidentskapet eller administrasjonen.

Den samme delegasjonsadgangen vil Stortinget ha i henhold til femte ledd om at Stortinget er klageorgan for saker om ordensstraff, oppsigelse, suspensjon og avskjed.

Merknader til § 12:

Paragrafen gjelder taushetsplikt for medlemmer av nemnda, ansatte på nemndas kontor og eventuelle andre som bistår med utførelsen av Ombudsnemndas oppgaver. Taushetsplikten i bestemmelsen er en parallell til forvaltningslovens regler om taushetsplikt.

Merknader til § 13:

Spørsmål om habilitet vil sjelden være aktuelt blant annet fordi nemnda ikke behandler klager over forvaltningsavgjørelser. Habilitet vil ikke være et tema der nemnda eller ansatte driver ren informasjonsvirksomhet.

Det kan likevel hende at enkelte av nemndas medlemmer eller ansatte på kontoret har slike bindinger til en person eller etat at de ikke bør behandle saken. Det kan være fordi de selv er berørt av saken, har familiære bånd til noen som vil bli berørt av saken, eller har en økonomisk interesse i utfallet.

Situasjoner der habilitet kan bli et tema, kan for eksempel være i tilfeller der Ombudsnemnda involverer seg i en dialog mellom aktører som de har binding til, særlig dersom de inntar en aktiv meklerrolle. Andre eksempler kan være der et familiemedlem av et nemndsmedlem har søkt jobb på Ombudsnemndas kontor, eller der en anbefaling vil kunne berøre et nemndsmedlems økonomiske interesser.

I den grad habilitet blir et tema, skal habilitetsstandarden skal praktiseres i tråd med forvaltningsloven § 6 og eventuelt ny forvaltningslov når den trer i kraft.

Det er nemnda som må ta stilling til spørsmålet om habilitet dersom det kommer på spissen i en konkret sak.

Merknader til § 14:

Paragrafen regulerer dokumentoffentlighet hos Ombudsnemnda. Bakgrunnen for dette er at offentleglova ikke får anvendelse for nemnda, jf. offentleglova § 2 tredje ledd.

Den tidligere instruksen har hatt omfattende regler om dokumentoffentlighet, se instruksen § 8. I den nye bestemmelsen gjøres reglene om offentlighet klarere og har konkrete unntak. Forslaget følger prinsippene i offentleglova. Unntak fra offentlighet må begrunnes.

Ombudsnemndas informasjonstilgang omfatter dokumenter som de som henvender seg, og andre ikke har krav på innsyn i overfor forvaltningen. Ombudsnemndas kontrollvirksomhet skal ikke medføre at slike opplysninger og dokumenter likevel blir kjent. Det foreslås derfor en regel om at krav om innsyn i dokumenter utarbeidet av forvaltningen, det vil hovedsakelig si Forsvarsdepartementet og dets underliggende etater, må stiles direkte til dem. Dette prinsippet har stor betydning for tillitsforholdet mellom Ombudsnemnda og forvaltningen og er en reell forutsetning for Ombudsnemndas uinnskrenkede informasjonstilgang.

Det presiseres at Ombudsnemnda, på samme måte som andre offentlig organer, plikter å praktisere meroffentlighet der det er grunn til det. Det vises i denne forbindelse til offentleglova § 11.

Tilsvarende som i offentleglova § 10 foreslås en bestemmelse om offentliggjøring av journaler og andre dokumenter på internett for å sikre tilstrekkelig behandlingsgrunnlag etter personvernforordningen art. 6 og 9.

Arkivloven gjelder ikke direkte for Stortinget og de eksterne organene. I lys av høringssvaret til departementene til ny lov om Sivilombudet, og forslaget som tas til følge der, bør arkivloven i samme grad også gjelder Ombudsnemnda for Forsvaret. Dette innebærer at arkivlova kapittel II med unntak av §§ 7 og 8 om tilsynsansvar og opplysningsplikt, vil gjelde for Ombudsnemnda. Videre mener utvalget at forskrifter fastsatt i medhold av dette kapittelet i loven bør gjelde så langt de passer for ombudsnemndas virksomhet. Utvalget er videre enig i høringsinnspillet fra departementet til utkast til ny lov om Sivilombudet, om at det avgjørende må være at ombudet har et betryggende lagringssystem. Det er uklart for utvalget i hvilken grad ombudsnemnda har det per i dag.

Merknader til § 15:

(EU) 2016/679, General Data Protection Regulation («personvernforordningen»), er folkerettslig bindende for Norge. Den er inkorporert gjennom personopplysningsloven, som trådte i kraft 20. juli 2018 og kommer til anvendelse også for Ombudsnemnda for Forsvaret. Datatilsynet er tilsynsmyndighet.

Etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3 må behandling av personopplysninger til formål som nevnt i forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e, ha grunnlag i nasjonal rett. Bokstav e gjelder behandling som er «nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet». Å føre tilsyn og kontroll med militært personells rettigheter og interesser er klart en oppgave i allmennhetens interesse. Det er derfor nødvendig å gi Ombudsnemnda en egen hjemmel for å behandle personopplysninger.

Artikkel 9 gjelder særlig personlige opplysninger, herunder om etnisitet, religiøs og politisk overbevisning, helseopplysninger, mv. Artikkel 10 gjelder opplysninger om straffbare forhold og lovovertredelser. Behandling av slike opplysninger krever særskilt grunnlag, og lovbestemmelsen er derfor utformet slik at den gir nemnda grunnlag for å behandle slike opplysninger i den utstrekning det er nødvendig for å utføre oppgaver etter loven.

Etter artikkel 14 har den behandlingsansvarlige plikt til å underrette den registrerte om ulike forhold. Unntak fra underretningsplikten følger av artikkel 14 nr. 5. Etter artikkel 14 nr. 5 bokstav c gjelder ikke underretningsplikten overfor tredjepersoner dersom:

«innsamling eller utlevering er uttrykkelig fastsatt i (…) medlemsstatenes nasjonale rett som den behandlingsansvarlige er underlagt, og som inneholder egnede tiltak for å verne den registrertes berettigede interesser».

Etter lovforslaget har Ombudsnemnda krav på alle relevante opplysninger, inkludert personopplysninger om tredjepersoner. Dette er et lovgrunnlag for «innsamling». Ombudsnemnda og dens ansatte har videre taushetsplikt og håndterer taushetsbelagte opplysninger på egnet måte. Videre er ombudet bundet av personvernforordningen. Dermed må nasjonal rett anses å «inneholde egnede tiltak» for å beskytte den registrertes interesser. Det legges derfor til grunn at vilkårene for å gjøre unntak fra underrettelsesplikten vil være oppfylt for Ombudsnemndas virksomhet.

En betydelig del av personopplysningene som behandles av Ombudsnemnda, vil opprinnelig være innhentet av Forsvarsdepartementet og dets underliggende etater og ikke av Ombudsnemnda selv. Det gjelder blant annet personopplysninger som fremgår av saksdokumenter, som oversendes i forbindelse med behandling av henvendelser og generelle saker.

Etter forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b er det et prinsipp om formålsbegrensning, som innebærer at personopplysninger skal samles inn for et spesifikt formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenelig med det opprinnelige formålet. Viderebehandling som er uforenelig med innsamlingsformålet, kan skje dersom viderebehandlingen har grunnlag i nasjonal rett og er nødvendig og forholdsmessig for å oppnå ett eller flere av formålene i personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav a–j, jf. artikkel 6 nr. 4. Forenelig viderebehandling kan skje uten særskilt grunnlag. Vurderingen av om viderebehandlingen er forenelig, skjer på bakgrunn av momentene angitt i artikkel 6 nr. 4 bokstav a–e.

Ombudsnemndas behandling av personopplysninger kan medføre en viderebehandling, for eksempel der det er grunn til å sammenligne en avgjørelse med andre avgjørelser for å vurdere om det har forekommet usaklig forskjellsbehandling. I generelle saker som Ombudsnemnda tar til behandling av eget tiltak, er det nok i praksis også større mulighet for at det er nødvendig for Ombudsnemnda å viderebehandle personopplysninger på en måte som ikke er forenelig med det opprinnelige innsamlingsformålet.

På denne bakgrunn er det behov for at Ombudsnemnda har lovgrunnlag for viderebehandling av opplysninger fra forvaltningen som opprinnelig ble innhentet til et annet formål.

Siste setning i bestemmelsen henger sammen med § 14 om offentlighet, der det fremgår at begjæring om innsyn i dokumenter, må fremmes for det organet eller den etaten som har utarbeidet dem.

Merknader til § 16:

Stortinget og organer for Stortinget var ikke formelt omfattet av virkeområdet til den tidligere sikkerhetsloven. Ifølge den nye sikkerhetsloven § 1-4 skal loven gjelde for Stortinget og organer for Stortinget i den utstrekning Stortinget bestemmer det.

På bakgrunn av Innst. 252 L (2019–2020) fra Stortingets presidentskap om lovendringer i riksrevisjonsloven og EOS-kontrolloven ble det våren 2020 vedtatt bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Riksrevisjonen og EOS-utvalget. Disse ble utformet med utgangspunkt i bestemmelser vedtatt for Stortingets administrasjon, jf. Innst. 122 S (2018–2019), ettersom de konstitusjonelle hensyn i stor grad er likeartede. Tilsvarende regler foreslås for Sivilombudet i ny lov.

Samme løsning foreslås ikke for Ombudsnemnda for Forsvaret. Grunnen til dette er at nemnda ikke har klarerte it-systemer, de har ikke graderte møterom og behandler i liten grad gradert materiale, og da normalt kun informasjon som er gradert opp til «konfidensielt». Dersom sikkerhetsloven skulle komme til anvendelse for Ombudsnemnda som sådan, ville en rekke bestemmelser om gjennomføring av risikoanalyser og rapportering til sikkerhetsmyndigheten gjelde, og det ville medføre et behov for kompetanse og ressurser som nemnda ikke har eller har behov for per i dag. Kun regler om behandling av sikkerhetsgradert informasjon vil derfor gjelde for nemnda og deres ansatte.

Dersom Ombudsnemnda skulle få endrede behov, vil loven lett kunne endres i tråd med hvordan lovene lyder for de øvrige eksterne organene som behandler sikkerhetsklarert informasjon.

Ombudsnemnda underlegges sikkerhetslovens krav om sikkerhetsklarering og autorisasjon for tilgang til gradert informasjon. Dette må ses i sammenheng med at nemnda i medhold av lovforslaget kan kreve innsyn i enhver opplysning og ethvert dokument uavhengig av taushetsplikt, også de som er gradert på et høyere nivå enn konfidensielt. Det vises i denne forbindelse til presidentskapets drøftelse i Innst. 252 L (2019–2020) samt til utenriks- og forsvarskomiteens uttalelse i Innst. 103 L (2017–2018) til ny sikkerhetslov, hvor komiteen peker på at organer for Stortinget sammensatt av andre enn Stortingets representanter må underlegges de samme krav til sikkerhetsklarering og autorisasjon som de loven for øvrig gjelder for.

Stortingets administrasjon skal være klareringsmyndighet for nemndas medlemmer og ansatte på kontoret. Det foreslås videre at Stortingets presidentskap er klagemyndighet for avgjørelser truffet av Stortingets administrasjon. Dette er samme løsning som gjelder eller vil gjelde for de øvrige eksterne organene.

Merknader til § 17:

Loven trer i kraft 1. juli 2021. På samme tid vil da dagens instruks for Ombudsmannsnemnda oppheves.

Den eneste loven der Ombudsmannsnemnda for Forsvaret er nevnt, er lov om Sivilombudsmannen. Denne loven er foreslått endret, slik at det ikke er behov for endringer i øvrig lovverk før denne loven trer i kraft.

11.16 Lovforslag

Lov om Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret

Kapittel 1. Mandat, oppgaver og arbeidsformer

§ 1 Formål og mandat

Stortingets ombudsnemnd for Forsvaret (Ombudsnemnda) skal fremme og beskytte rettighetene og interessene til Forsvarets nåværende og tidligere militært personell samt sivilt ansatte som blir pålagt tjenesteplikt.

§ 2 Oppgaver

Ombudsnemnda har følgende oppgaver:

a) å overvåke og rapportere om personellets forhold, herunder legge frem anbefalinger for å sikre at deres interesser ivaretas,
b) av eget tiltak foreta undersøkelser og ta opp problemstillinger som gjelder personellets interesser,
c) å informere og veilede personell,
d) å legge til rette for samarbeid og dialog mellom personell og Forsvaret og
e) å delta i internasjonalt samarbeid.

Ombudsnemnda kan ikke ta stilling til om det foreligger brudd på rettigheter eller plikter i enkeltsaker.

§ 3 Henvendelser og oppfølgingen av disse

Enhver kan henvende seg til Ombudsnemnda om forhold som gjelder personell som nevnt i § 1. Ombudsnemnda avgjør hvordan henvendelser følges opp, og hvilke undersøkelser som foretas.

Hvis Ombudsnemnda følger opp henvendelsen skriftlig overfor Forsvaret, skal den som henvendte seg, gis anledning til å uttale seg om Forsvarets tilbakemelding i saken. Ombudsnemnda avslutter behandlingen ved å gi en skriftlig uttalelse som underrettes både den som henvendte seg, og ansvarlig myndighet i Forsvaret. Ansvarlig myndighet skal meddele Ombudsnemnda hvordan uttalelsen er fulgt opp.

Ombudsnemnda skal ikke behandle henvendelser som skal gå tjenestevei.

§ 4 Tilsyn

Ombudsnemnda kan utføre tilsyn med Forsvaret.

Innenfor sitt ansvarsområde etter § 1 har Ombudsnemnda, uten hinder av taushetsplikt og gradering, rett til enhver opplysning og ethvert dokument som Ombudsnemnda mener er nødvendig for å ivareta sine oppgaver etter loven.

Ombudsnemnda har tilgang til ethvert sted under Forsvarets kontroll.

Forsvaret skal tilrettelegge for at Ombudsnemnda får opplysninger og tilgang som nevnt i andre og tredje ledd. Ombudsnemnda har rett til å motta forklaringer fra stedlig personell. Forklaringene og hvem som har gitt disse, er underlagt taushetsplikt.

I etterkant av et tilsyn skal Ombudsnemnda skrive en rapport. Rapporten bør påpeke eventuelle kritikkverdige forhold og gi anbefalinger om det er behov for det. Rapporten offentliggjøres, i den grad den ikke inneholder taushetsbelagte eller graderte opplysninger, og sendes til Forsvarsdepartementet.

§ 5 Årsmelding og særskilte meldinger

Ombudsnemnda skal gi Stortinget årlig melding om sin virksomhet. Meldingen bør gjøre rede for utviklingstrekk og de konkrete anbefalinger ombudet har kommet med i løpet av året. Meldingen skal gis innen 1. april hvert år og omfatte virksomheten i perioden 1. januar til 31. desember det foregående året. Meldingen skal offentliggjøres i den grad den ikke inneholder taushetsbelagte eller graderte opplysninger.

Ombudsnemnda kan gi særskilte meldinger til Stortinget.

Kapittel 2. Forholdet til Stortinget, oppnevning, organisering, mv.

§ 6 Forholdet til Stortinget

Ombudsnemnda utfører sine oppgaver selvstendig og uavhengig av Stortinget.

Innenfor rammen av denne loven kan Stortinget gi utfyllende bestemmelser om Ombudsnemndas virksomhet.

Stortinget, Stortingets utenriks- og forsvarskomité, Forsvarsdepartementet og forsvarssjefen kan forelegge saker innenfor nemndas ansvarsområde til uttalelse for Ombudsnemnda.

§ 7 Oppnevning, fratreden og avskjed

Ombudsnemnda skal bestå av fem medlemmer, som alle oppnevnes av Stortinget. Ett av medlemmene oppnevnes til Stortingets forsvarsombud og er leder av nemnda, og en annen oppnevnes til nestleder.

Medlemmene i nemnda oppnevnes for fire år av gangen. De kan bare gjenoppnevnes én gang. Det bør unngås at flere enn tre medlemmer skiftes ut samtidig.

Dersom noen av medlemmene i nemnda dør i løpet av perioden, permanent blir ute av stand til å utføre sitt verv, frasier seg vervet eller blir avsatt av Stortinget, oppnevner Stortinget nytt medlem.

Et nemndsmedlem kan bare fratas sitt verv av Stortinget.

§ 8 Nærmere om Ombudsnemndas virksomhet

Ombudsnemnda har det overordnede ansvaret for den faglige virksomhet, økonomi og drift av Ombudsnemndas kontor.

Ombudsnemnda skal ta stilling i alle saker av viktighet eller som er av prinsipiell betydning.

Ombudsnemnda bestemmer selv hvor mange møter som skal avholdes. Ved stemmelikhet i nemndas møter er forsvarsombudets stemme avgjørende. Nemnda kan ikke treffe avgjørelser med mindre minst tre medlemmer er til stede. Ved forsvarsombudets fravær ledes nemndas møte av nestleder.

§ 9 Lønn og godtgjørelse

Forsvarsombudet kan engasjeres i en nærmere fastsatt stillingsprosent. Stillingsprosent, lønn til forsvarsombudet og godtgjørelse for nemndsmedlemmene fastsettes av Stortinget.

§ 10 Administrativ leder

Ombudsnemnda ansetter administrativ leder ved Ombudsnemndas kontor.

Den administrative lederen har ansvaret for den daglige drift, personalmessige forhold og institusjonens interne organisering innenfor de rammer som nemnda fastsetter. Den administrative lederen er sekretær for nemnda og er ansvarlig for å utføre de oppgaver og prioriteringer nemnda vedtar.

Den administrative lederen ansettes på åremål på seks år, med mulighet til forlengelse én gang.

§ 11 Personalet

Personalet på Ombudsnemndas kontor ansettes av nemnda.

Statsansatteloven §§ 4 til 7 om utlysning, innstilling og ansettelse gjelder, med unntak av § 5 (4). Tvister om fortrinnsrett etter statsansatteloven § 13 avgjøres av nemnda.

Personalreglementet fastsettes av nemnda. Stortinget kan revidere personalreglementet.

For ansatte ved Ombudsnemndas kontor fastsettes lønn, pensjon og arbeidsvilkår etter de avtaler og bestemmelser som gjelder for arbeidstakere i statlig stilling.

Forvaltningsloven gjelder i saker om ordensstraff, oppsigelse, suspensjon eller avskjed. Klageorganet er Stortinget.

Lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister gjelder for ansatte på Ombudsnemndas kontor.

Kapittel 3 Generelle bestemmelser for virksomheten

§ 12 Taushetsplikt

Ombudsnemndas medlemmer har taushetsplikt om opplysninger mottatt i utøvelsen av vervet knyttet til noens personlige forhold, drifts- eller forretningshemmeligheter og graderte opplysninger. Taushetsplikten gjelder også etter vervets opphør.

Ansatte på Ombudsnemndas kontor og andre som bistår ved utførelsen av Ombudsnemndas oppgaver, har taushetsplikt om samme forhold som ombudsnemndas medlemmer.

§ 13 Habilitet

Et medlem av ombudsnemnda eller en ansatt ved nemndas kontor kan ikke behandle en sak dersom vedkommende har interesse i saken eller dens utfall, eller det foreligger andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til at saken vil bli behandlet på en upartisk og saklig måte.

§ 14 Offentlighet

Dokumenter utarbeidet som ledd i Ombudsnemndas virksomhet er offentlige, med følgende unntak:

a) dokumenter og opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt
b) dokumenter utarbeidet eller innhentet under forvaltningens forutgående behandling av en sak.

Ombudsnemndas interne saksdokumenter og dokumenter som utveksles mellom Ombudsnemnda og Stortinget om budsjett og intern administrasjon, kan unntas offentlighet.

Det kan kreves innsyn i det offentlige innholdet av journal som Ombudsnemnda fører for registrering av dokumenter. Ombudsnemnda kan gjøre journaler og andre dokumenter allment tilgjengelig på internett.

Den administrative lederen, eller den vedkommende bemyndiger, avgjør om et dokument helt eller delvis skal unntas fra offentlighet. Slike avgjørelser kan påklages til nemnda.

Arkivlova kapittel II gjelder for Ombudsnemndas virksomhet, med unntak av §§ 7 og 8. Tilhørende forskrifter gjelder så langt de passer.

§ 15 Behandling av personopplysninger

Ombudsnemnda kan behandle personopplysninger, herunder personopplysninger som nevnt i personvernforordningen artikkel 9 og 10, når dette er nødvendig for å utføre oppgaver etter loven her.

Krav om kopi av personopplysninger i saksdokumenter som er utarbeidet eller innhentet under forvaltningens forutgående behandling av en sak, jf. personvernforordningen artikkel 15 nr. 3, rettes mot vedkommende organ i forvaltningen.

§ 16 Sikkerhetslovens anvendelse

For ombudsnemndas medlemmer og ansatte ved ombudnemndas kontor gjelder bestemmelsene om behandling av sikkerhetsgradert informasjon og personellsikkerhet i sikkerhetsloven med forskrifter samt beskyttelsesinstruksen. Stortingets administrasjon er klareringsmyndighet. Stortingets presidentskap er klagemyndighet for avgjørelser truffet av Stortingets administrasjon.

Hvis Ombudsnemnda er i tvil om graderingen av en opplysning i uttalelse eller melding, eller mener at av- eller nedgradering bør skje, forelegger nemnda spørsmålet for vedkommende departement eller underliggende forvaltningsorgan. Forvaltningens avgjørelse er bindende for nemnda.

§ 17 Ikrafttredelse

Loven trer i kraft 1. juli 2021. Samtidig oppheves instruks for Ombudsmannsnemnda for Forsvaret.

Forrige kapittel

Neste kapittel