Til Odelstinget.
I brev 5. juni 1998 oversendte Kredittilsynet et forskriftsutkast
til departementet om selveiende institusjoners adgang til å danne
blandet finanskonsern. Bakgrunnen for forskriftsutkastet var å skape
et rettslig grunnlag for en form for konserndannelse mellom Sparebanken
NOR, Gjensidige Skadeforsikring og Gjensidige Livsforsikring. Etter
gjeldende regler kan ikke slike selveiende institusjoner danne «finanskonsern».
Lovforslaget gir det nødvendige rettslige grunnlaget
for at sparebanker og gjensidige forsikringsselskaper kan danne
et finanskonsern.
Banklovkommisjonens fjerde utredning (NOU 1998:14 Finansforetak
m.v.) inneholder forslag til regler om selveiende institusjoners
adgang til å danne finanskonsern. Utredningen følger
som utrykt vedlegg til proposisjonen. Banklovkommisjonens forslag ble
sendt på høring 25. september 1998, med høringsfrist
31. desember 1998. Forslaget til regler om selveiende institusjoner
hadde særskilt høringsfrist - 6. november 1998.
Det er i proposisjonen videre redegjort for gjeldende rett på området.
I kap. 6 i proposisjonen er det omtale av forslag til endring
av eierbegrensningsreglene i lov om finansieringsvirksomhet, jf.
at Eksportfinans ASA i brev 3. juli 1996 til Finansdepartementet
ba om å få avklart om erverv av aksjene i og fusjon
med Kommunekreditt Norge AS ville medføre at Eksportfinans
ASA ville miste sin dispensasjon fra eierbegrensningsreglene.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Dag Terje Andersen, Berit Brørby, Erik Dalheim, Ranveig
Frøiland, Trond Giske, Tore Nordtun og Hill-Marta Solberg,
frå Framstegspartiet, Hanne Dyveke Søttar Hagen,
Siv Jensen og Per Erik Monsen, frå Høgre, Børge
Brende, Per-Kristian Foss og Kjellaug Nakkim, frå Kristeleg
Folkeparti, Randi Karlstrøm, lederen Lars Gunnar Lie og
Ingebrigt S. Sørfonn, frå Senterpartiet, Jørgen
Holte, frå Sosialistisk Venstreparti, Øystein
Djupedal, frå Venstre, Terje Johansen, og frå Tverrpolitisk
Folkevalde, Steinar Bastesen, viser til merknader nedanfor.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurdering
og høringsinstansenes merknader når det gjelder
behovet for å gi selveiende institusjoner adgang til å danne
finanskonsern.
Samarbeidskonstellasjoner mellom finansinstitusjoner som ikke
inngår i konsern er tradisjonelt blitt etablert gjennom
samarbeidsavtaler. Det følger av finansieringsvirksomhetsloven § 2-7
at slike avtaler skal godkjennes av Finansdepartementet. Departementet
antar at nye regler om adgang for selveiende institusjoner til å inngå i
konsernlignende strukturer i første rekke vil ha betydning
for de planene Gjensidige Liv, Gjensidige Skade og Sparebanken NOR
har om å danne finanskonsern. Sparebanken NOR må kunne
sies i stor grad å drive sin virksomhet på lik måte
som de større forretningsbankene. Departementet antar at
det for de mindre sparebankene som tradisjonelt har hatt sterk lokal
tilknytning vil være mindre aktuelt å inngå i
konsernlignende strukturer. Slike lokale sparebanker antas fortsatt
trolig å ville basere seg på samarbeidsavtaler
med andre finansinstitusjoner. Dette vil imidlertid bero på en
forretningsmessig vurdering, og hvilke organisasjonsformer som er
tillatt etter den til enhver tid gjeldende lovgivning. Departementet
vil vise til at også større finansinstitusjoner kan
basere sitt samarbeid på samarbeidsavtaler. Eksempelvis
vises det til Sparebank1Gruppen som er et samarbeid mellom selvstendige
sparebanker, jf. nærmere omtale i NOU 1998:14 s. 138.
Forslaget om adgang til å danne konsernlignende strukturer
i tillegg til adgangen til å inngå samarbeidsavtaler,
synes begrunnet i ønsket om å skape en større grad
av fasthet i tilknytningen mellom selskapene. I den sammenheng vil
imidlertid departementet peke på at det er få prinsipielle
skiller mellom en samarbeidsavtale og en konserndannelse i tråd
med Banklovkommisjonens forslag. I begge tilfeller beror tilknytningen på et
avtaleforhold, og ikke på eierinnflytelse. Det særegne
for slik «konserndannelse» er at det gjelder visse
formkrav (vedtakelse i forstanderskap/generalforsamling
med flertall som for vedtektsendringer) for hvordan slike avtaler
kan inngås.
Gjeldende regler om krav til selskapsform og krav til organisering
av finanskonsern bygger på kjente selskapsformer der det
foreligger langvarig praksis for ansvars- og kompetanseforhold innad
i institusjonene og mellom institusjonene i et konsern. Det foreligger ingen
tilsvarende erfaring i forhold til «konsern» bestående
av selveiende foretak. Banklovkommisjonens forslag innebærer
en selskapsstruktur som synes ukjent i internasjonal sammenheng.
Dette tilsier etter departementets syn en nærmere vurdering
av de ansvarsspørsmål m.v. en slik ny organisering
kan reise.
Banklovkommisjonens forslag fraviker den alminnelige selskapsrettslige
konsernstrukturen på flere punkter. Ifølge aksjeloven
og allmennaksjeloven § 1-3 annet ledd er et aksjeselskap
et morselskap hvis det på grunn av avtale eller som eier
av aksjer eller selskapsandeler har bestemmende innflytelse over
et annet selskap. Det rettslige utgangspunktet er imidlertid at
hvert konsernselskap er en selvstendig selskapsrettslig enhet. Morselskapet
kan ikke treffe vedtak med umiddelbart bindende virkning for hele
konsernet. Formelt må vedtaket gjentas i det aktuelle datterselskap
for å være selskapsrettslig gyldig. Videre kan ikke
morselskapet rette direkte pålegg til datterselskapet.
Et formelt bindende pålegg må i tilfelle gis av morselskapet
i egenskap av aksjonær på generalforsamlingen.
I tillegg kan morselskapet utøve sin myndighet ved utpeking
av datterforetakets styre. Etter Banklovkommisjonens forslag skal
morselskapets rolle erstattes av et selskapsorgan (konsernstyret).
I motsetning til et morselskap, skal konsernstyret kunne treffe
vedtak som skal være direkte bindende for «datterforetaket».
Forslaget åpner derfor for en sterkere konsernstyring enn
det som følger av alminnelige selskapsrettslige regler.
Finansdepartementet legger stor vekt på at det i et finanskonsern
er etablert klare skiller mellom de ulike virksomhetsområdene
i konsernet, og særlig mellom bank- og forsikringsvirksomheten.
Et slikt «separasjonsprinsipp» bidrar bl.a. til
at bankkunders og forsikringstakeres interesser i størst
mulig grad ivaretas uavhengig av hverandre. En forutsetning for
separasjon innen et konsern er at det etableres klare selskapsrettslige
skiller («brannvegger») mellom de ulike virksomhetsområder,
jf. tilsvarende i NOU 1998:14 s. 183-184 og Ot.prp. nr. 2 (1991-92)
Om finanskonsern s. 12. I Innst. O. nr. 8 (1991-92) sluttet representanter
for flertallet i finanskomiteen (Arbeiderpartiet og Aune-lista)
seg til dette, og uttalte bl.a.:
«(Disse medlemmer) vil understreke at det er
av stor viktighet å oppnå klare selskapsrettslige
skiller mellom de ulike virksomhetene i blandede konserner. Et krav
om et mellomliggende holdingselskap vil kunne bidra til å skape
oversikt og mer ryddige forhold med hensyn til konserninterne transaksjoner
og til å hindre risikooverføringer fra ett område
til et annet. Dette er av vesentlig betydning ut fra tilsynsmessige hensyn.»
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet
uttalte bl.a.:
«(Disse medlemmer) vil påpeke at de
ulike organisasjonsmodeller med holdingselskap som konsernspiss
eller som mellomliggende selskap viser hvor kompliserte konserndannelsene
kan bli og følgelig en betydelig økning i kontrollpotensialet
når det gjelder interne transaksjoner. Disse medlemmer
viser til tidligere merknad med begrunnelse for å gå imot etablering
av finanskonserner. Videre går disse medlemmer mot at det åpnes
for direkte eierskap og vil derfor subsidiært støtte
departementets forslag på dette punkt.»
Banklovkommisjonens forslag om selveiende institusjoners adgang
til å danne «konsern» innebærer
at det selskapsrettslige skillet mellom ulike virksomhetsområder
i «konsernet» svekkes i forhold til den alminnelige
konsernstrukturen, siden det samme selskapsorganet (konsernstyret)
skal ha direkte myndighet overfor de operative selskapene i «konsernet». Dette
er bl.a. påpekt av Bankforeningen som viser til at forslaget
innebærer at det tillates en «vesentlig sterkere
konsernstyring (over de ulike selskaper i konsernet) enn det som
hittil har vært tillatt i forhold til andre typer av finanskonsern».
Bankforeningen legger til grunn at de reglene som fastsettes «ikke
kan bli uten konsekvens i forhold til tilsvarende spørsmålsstillinger
i forhold til andre typer finanskonsern». En slik forutsetning
er ikke lagt til grunn i Banklovkommisjonens forslag til regler
om finansforetak. Kommisjonen foreslår å lovfeste «holdingmodellen» i
alminnelige finanskonsern, dvs. at morselskapet (holdingselskapet)
skal ha styringen i de operative selskapene i konsernet. I den forbindelse
uttaler Banklovkommisjonen bl.a.:
«I de tilfeller hvor det kan være motstridende
interesser mellom de operative selskaper antar flertallet at styret
i holdingselskapet, på en bedre måte enn de operative
selskapene, har hele konsernets interesser for øye når
avgjørelser skal tas. Flertallet mener det er uheldig at
et operativt selskap eier og bestemmer direkte over et annet operativt
selskap, da det vil være en rekke tilfeller hvor selskapene
vil ha motstridende interesser. Dersom et av de operative selskapene
taper hele sin egenkapital vil dette få direkte betydning
for et annet operativt selskap. Ved holdingmodellen vil tapet bare
få direkte betydning for holdingselskapet og verne de andre
operative selskapene.»
I «konsern» bestående av selveiende
institusjoner foreslår Banklovkommisjonen at morselskapet
(holdingselskapet) - i den tradisjonelle aksjeselskapsmodellen -
skal erstattes av et selskapsorgan (konsernstyret). Dette forslaget
reiser spørsmål i forhold til den argumentasjonen
Banklovkommisjonen anfører for valg av holdingmodellen
som hovedmodell, hvor hensynet til separasjonsprinsippet og klare
selskapsrettslige skiller mellom hhv. bank- og forsikringsvirksomhet
synes å være sentralt. Riktignok vil et holdingselskap
i realiteten ha vesentlig innflytelse over et datterselskap, bl.a.
på bakgrunn av at bare en fjerdedel av styremedlemmene
i konsernforetak må være eksterne medlemmer, jf.
forskrift 1. juni 1990 om gjensidig representasjon i styrende organer.
Etter departementets syn er imidlertid et sentralt selskapsrettslig skille
mellom to foretak i et konsern at de ulike foretakene har selvstendige
styrende organer. Dersom man innfører visse felles styrende
organer for ulike konsernselskap - som denne saken dreier seg om
- vil man i realiteten kunne nærme seg en situasjon hvor
de ulike foretakene bare inngår som avdelinger i det samme
foretak, underlagt samme styre. Etter departementets syn innebærer
Banklovkommisjonens forslag om felles konsernstyre et skritt i den
retning. En slik svekkelse av det selskapsrettslige skillet mellom
bank- og forsikringsvirksomhet i konsern vil kunne innebære en
svekkelse av separasjonsprinsippet. Konsernstyret skal i motsetning
til et holdingselskap ha direkte innflytelse over alle operative
foretak i «konsernet», og departementet ser problemer
med at et konsernstyre på samme måte som et holdingselskap
skal kunne forhindre at tap i et av de operative selskapene indirekte vil
kunne påvirke de andre operative selskapene. På den
annen side vil eksisterende regler om separasjon av virksomhet til
en viss grad kunne avhjelpe betenkelighetene ved å svekke
det selskapsrettslige skillet mellom bank- og forsikringsvirksomhet
i samme konsern. Det vises i den forbindelse til Kredittilsynets
høringsuttalelse. Det vises videre til at foretakene vil være
selvstendige rettssubjekt i forhold til f.eks. generelle krav til
kapitalforhold og i forhold til kreditorer.
Gjeldende lovgivning, herunder regnskaps- og selskapslovgivningen
bygger på at det enkelte selskap bare har ett styre. Banklovkommisjonens
forslag forutsetter at foretaket skal ha to styrer, et konsernstyre og
et selskapsstyre. Etter departementets syn vil en slik modell kunne
skape uklare ansvars- og myndighetsforhold mellom konsernstyret
og selskapsstyrene som ikke vil kunne avhjelpes av vedtektsbestemmelser.
Dette gjelder særlig styrets ansvar i forhold til myndigheter
og tredjemenn, slik som f.eks. styrets ansvar for regnskapsavleggelse
og styrets erstatningsansvar. Departementet viser til at det her
er tale om sentrale selskapsrettslige forhold.
Kredittilsynet foreslår å avhjelpe slike uklarheter ved å gi
konsernstyret eksklusiv kompetanse, og anfører at en slik
modell kan baseres på ordningen med hovedstyre og lokalstyrer
i sparebankloven. På den ene side vil en slik ordning kunne
bidra til å skape klarhet i forholdet mellom konsernstyret
og de enkelte selskapsstyrer. Konsernstyret vil anses å være
selskapenes styre i forhold til sparebankloven, forsikringsvirksomhetsloven
og i forhold til annet regelverk som regulerer styrets ansvar og
oppgaver.
En ordning basert på eksklusiv kompetanse for konsernstyret
vil imidlertid kunne bidra til en svekkelse av separasjonsprinsippet,
ved at man fjerner de enkelte selskapsstyrene som skal ha det enkelte
selskaps interesser for øyet i tilfelle interessekonflikter
mellom foretakene i konsernet. Kredittilsynet synes å forutsette
at en slik virkning til en viss grad vil kunne avhjelpes ved å pålegge
konsernet å opprettholde såkalte «virksomhetsstyrer» som
skal ha et visst selvstendig ansvar for å fremme den enkelte
institusjonens interesser. Departementet ser at det kan reises spørsmål mht
hvilken realitet en slik ordning vil ha i forhold til å sikre
separasjon, siden virksomhetsstyrets kompetanse vil være
avledet fra konsernstyrets kompetanse. På den annen side
antar departementet at et virksomhetsstyre kan ha en viktig rådgivende
funksjon overfor konsernstyret i saker som angår den enkelte
institusjon. Departementet antar at plikt til å innhente
råd fra virksomhetsstyret vil kunne bidra til å ansvarliggjøre
og bevisstgjøre konsernstyret i situasjoner hvor det er
interessekonflikter mellom de ulike konsernselskapene. Departementet
viser for øvrig til at konsernstyret vil ha det ansvar
og den kompetanse som følger av særlovgivningen
for det enkelte foretak. Dette innebærer at konsernstyret
må ha hvert enkelt foretaks interesse for øyet
under utøvelsen av sin myndighet.
Etter en helhetsvurdering har departementet, under noe tvil,
kommet til å kunne foreslå lovregler som åpner
for at selveiende institusjoner danner «finanskonsern».
For å unngå uklarheter mellom det enkelte selskapsstyre
og konsernstyret, vil departementet foreslå at konsernstyret
gis eksklusiv kompetanse. Det enkelte selskap skal imidlertid ha
et virksomhetsstyre som skal gi konsernstyret råd i saker
som angår den aktuelle institusjonen. Virksomhetsstyret
kan uttale seg om andre saker av betydning for foretaket. Departementet
er i tvil om den foreslåtte modellen i tilstrekkelig grad
ivaretar hensynet til klare selskapsrettslige skiller mellom bank-
og forsikringsvirksomhet i konsern. Departementet har imidlertid
lagt avgjørende vekt på at Kredittilsynet ikke
ser tilsynsmessige problemer knyttet til en slik konsernkonstruksjon,
og at forslaget har sin bakgrunn i en enstemmig innstilling fra
Banklovkommisjonen.
Departementet vil understreke at en adgang for selveiende institusjoner
til å danne «konsern», ikke skal gi grunnlag
for en generell oppmyking av separasjonsprinsippets sentrale rolle
i finanskonsern, slik Bankforeningen synes å legge til
grunn. I den sammenheng vises til Banklovkommisjonens forslag til regulering
av finanskonsern i NOU 1998:14 kapittel 9, som for tiden er til
behandling i departementet.
Departementet vil videre vise til at flertallet i Banklovkommisjonen
har foreslått regler om omdanning av sparebanker og andre
selveiende institusjoner. Eventuelle slike regler vil kunne redusere
behovet for særlige regler om konserndannelse av selveiende
institusjoner. For ordens skyld vil departementet her bemerke at
Gjensidige/NOR på vanlig måte vil måtte omorganisere
seg hvis senere lovgivning gjør dette nødvendig.
For øvrig legger departementet til grunn at konsern
bestående av selveiende finansinstitusjoner vil være
underlagt de samme rammevilkår i finanslovgivningen som
andre finanskonsern. Dette innebærer i henhold til gjeldende
praksis bl.a. krav til organisering av likeartet virksomhet i konsernet
i samme konsernselskap. Ved vurderingen av om konsesjon til konserndannelse
skal gis, vil departementet særlig legge vekt på soliditets-,
konkurranse-, struktur- og tilsynsmessige hensyn.
Departementet understreker at «konsern» bestående
av selveiende institusjoner ikke vil anses å være konsern
i skatterettslig forstand.
Komiteen viser til at lovforslaget
gir det nødvendige rettslege grunnlaget for at sparebankar
og gjensidige forsikringsselskap kan danne eit finanskonsern. Komiteen ser
det som viktig at finanslovgjevinga sikrar like rettslege rammevilkår
for finansinstitusjonane sitt høve til å danne
finanskonsern, der både bank og forsikring inngår,
uavhengig av om institusjonane er organiserte som aksjeselskap eller sjølveigande
institusjonar.
Komiteen viser til proposisjonen og sluttar seg til
lovforslaget.
Det er i proposisjonen redegjort for Banklovkommisjonens vurdering
og høringsinstansenes merknader når det gjelder
reguleringen av selveiende institusjoners adgang til å danne
finanskonsern.
Banklovkommisjonens forslag i NOU 1998:14 inngår i et
helhetlig lovforslag, som forutsettes å erstatte bl.a.
finansieringsvirksomhetsloven, forsikringsvirksomhetsloven og sparebankloven.
Departementet fremmer imidlertid forslaget om selveiende institusjoners
adgang til å danne finanskonsern uavhengig av de øvrige
forslagene i NOU 1998:14. Dette innebærer at både
Banklovkommisjonens lovutkast og gjeldende regelverk må justeres
i lys av at den rettslige ramme er annerledes enn det som ligger
til grunn for Banklovkommisjonens utkast. I det følgende
vil Banklovkommisjonens lovutkast § 7-5 og § 1-3 annet
ledd drøftes nærmere.
Kommisjonen har foreslått at selveiende institusjoner
generelt skal kunne inngå i konsernet. Når det gjelder
spørsmålet om hvilke selveiende institusjoner som
skal kunne inngå i finanskonsern, mener departementet at
adgangen til å inngå i finanskonsern bør
begrenses til de tilfeller det foreligger et særlig behov. Departementet
antar at det er mindre praktisk for finansieringsforetak organisert
som stiftelser og kredittforeninger å inngå i
denne formen for finanskonsern. Det vises for øvrig til
at Banklovkommisjonen har foreslått at adgangen til å opprette
nye kredittforeninger bør oppheves. Departementet vil derfor
foreslå å begrense lovforslaget til å omfatte
sparebanker og gjensidige forsikringsselskaper.
Når det gjelder opprettelse av finanskonsern av denne
type, mener departementet i likhet med kommisjonen at dette bør
vedtas av forstanderskap i sparebank eller generalforsamling/representantskap
i gjensidig forsikringsselskap med flertall som for vedtektsendringer.
Departementet vil videre foreslå en bestemmelse i finansieringsvirksomhetsloven § 2
a-3 som uttrykkelig fastslår at opprettelse av slik konserngruppe
krever konsesjon fra Kongen.
Forslaget om felles generalforsamling er basert på regler
i Banklovkommisjonens forslag i lovutkastet kapittel 5. Forslaget
innebærer en samordning av reglene om generalforsamling
i finansforetak. Etter gjeldende rett er det ikke adgang til å opprette
en slik felles generalforsamling for en sparebank og et gjensidig forsikringsselskap.
Flere høringsinstanser mener det bør åpnes
for at vedtektene skal kunne fravike særlovgivningen på dette
punktet. Departementet viser til at reglene om felles generalforsamling
henger nært sammen med de foreslåtte bestemmelsene
om generalforsamlingen i Banklovkommisjonens forslag til lov om
finansforetak kapittel 5. Etter departementets syn bør
det ikke åpnes for å fravike disse reglene i særlovgivningen
før reglene i lovutkastets kapittel 5 er nærmere
vurdert og behandlet. Selv om det i denne omgang ikke åpnes
for felles generalforsamling, vil departementet peke på at
de øverste organer i de enkelte foretak kan velge å avholde
møter samtidig, dersom dette finnes hensiktsmessig.
En rekke høringsinstanser har merknader til Kommisjonens
forslag til regulering av konsernstyret, jf. kap. 4 i proposisjonen.
Etter departementets syn vil ordningen med et konsernstyre kunne
bidra til at det selskapsrettslige skillet mellom ulike virksomhetsområder
i «konsernet» svekkes i forhold til den alminnelige
konsernstrukturen, siden det samme selskapsorganet (konsernstyret)
skal ha direkte myndighet overfor de operative selskapene i «konsernet».
Isolert sett kan dette tilsi at man opprettholder styrene i de enkelte
foretakene, i tillegg til konsernstyret. Etter departementets syn
vil imidlertid en slik løsning kunne skape uhensiktsmessige
ansvars- og kompetanseforhold mellom konsernstyret og foretaksstyret
som ikke vil kunne avhjelpes ved lov- eller vedtektsbestemmelser. I
tråd med Kredittilsynets tilråding i brev 23.
februar 1999 vil derfor departementet foreslå å gi
konsernstyret eksklusiv kompetanse. Dette forutsetter at de enkelte
selskapsstyrer ikke videreføres i den form og med den kompetanse
de har etter gjeldende regler. Det foreslås imidlertid
at det kan opprettes «virksomhetsstyrer» for det
enkelte foretak. Slike virksomhetsstyrer vil kun ha en rådgivende
funksjon overfor konsernstyret. Konsernstyrets ansvar og oppgaver
vil etter forslaget følge av de alminnelige regler om styrets ansvar
og oppgaver i sparebankloven, forsikringsvirksomhetsloven og i lovgivningen
for øvrig.
Kommisjonen foreslår at konsernstyret skal velges i
fellesmøte av generalforsamlingene i foretakene i konserngruppen
eller i tilfelle av den felles generalforsamling. Kredittilsynet
og Forsikringsforbundet mener i tillegg at de kompetente organene
i de respektive foretak ved likelydende vedtak skal kunne velge konsernstyret.
Departementet slutter seg til det sistnevnte forslaget. Som nevnt
ovenfor, ønsker ikke departementet nå å foreslå regler
om felles generalforsamling. Såvidt departementet kan se,
innebærer forslaget om valg i fellesmøte at hhv.
forstanderskap og generalforsamling/representantskap avholder
et fellesmøte hvor det velges et felles styre. En slik
valgordning vil være forskjellig fra gjeldende regler om valg
av styre. Som Kredittilsynet peker på, kan disse reglene
fravikes i vedtekter (forsikringsvirksomhetsloven § 5-4
annet ledd) eller ved dispensasjon fra departementet (sparebankloven § 14).
Etter departementets syn henger den foreslåtte adgangen
til fellesmøte sammen med Banklovkommisjonens forslag om
harmoniserte selskapsorgan. Slike regler vil vurderes nærmere
i proposisjonen som vil fremmes på bakgrunn av de øvrige
forslag i NOU 1998:14. Etter gjeldende regler er organene som velger
styre i hhv. sparebank og gjensidige forsikringsselskap svært
ulikt sammensatt. Etter departementets syn bør en avvente en
nærmere vurdering av de foreslåtte reglene om
selskapsorganer før man eventuelt åpner for å lovfeste
en adgang til å fravike gjeldende regler om valg av styre. På denne
bakgrunn mener departementet at konsernstyret bør velges
ved likelydende vedtak av de kompetente organer i de respektive
foretak.
Sammensetningen av konsernstyret er regulert i kommisjonens forslag
til § 5-4. Inntil slike nye regler er på plass,
er det derfor spørsmål om det er nødvendig
med tilpasning i gjeldende lovgivning om styrets sammensetning.
Departementet legger til grunn at sammensetningen av konsernstyret
må være i samsvar med både reglene i
sparebankloven § 14 og forsikringsvirksomhetsloven § 5-1.
Dette medfører bl.a. at de ansatte i både sparebanker
og forsikringsselskaper vil ha rett til styrerepresentasjon etter
de regler som gjelder for dette. Styret vil måtte ha minst
4 medlemmer, jf. sparebankloven § 14. Departementet
antar at det ut fra bl.a. reglene om ansattes rett til representasjon
og kravene til at styret i et forsikringsselskap skal ha et flertall
av personer som ikke er ansatt i selskapet eller i selskap i samme
konsern, i praksis vil velges konsernstyrer med et større
antall personer enn sparebanklovens minstekrav.
Departementet slutter seg til kommisjonens forslag om at konsernstyret
skal utpeke konsernsjefen. Departementet legger til grunn at dette
skal kunne skje uten å måtte avholde fellesmøte
mellom styret og forstanderskapet, jf. sparebankloven § 17
første ledd nr. 2. Konsernstyret vil ikke som et selskapsorgan kunne
ha egne ansatte. Konsernsjefen vil derfor måtte ha et ansettelsesforhold
direkte til de ulike datterselskapene. Konsernsjefens myndighet
fremgår av reglene i hhv. sparebankloven og forsikringsvirksomhetsloven
om myndigheten til daglig leder, og av foretakenes vedtekter. Departementet
finner det hensiktsmessig å presisere dette i lovteksten.
Departementet vil ikke foreslå regler om konsernstyrets
ansettelse av direksjon inntil det eventuelt er fastsatt regler om
et slikt organ i forbindelse med behandlingen av de øvrige
forslag i NOU 1998:14. Når det gjelder den øvrige
kompetansen til konsernstyret, viser departementet til at konsernstyret
er å anse som styre etter reglene i hhv. sparebankloven
og forsikringsvirksomhetsloven. Styrets kompetanse og ansvar vil
derfor fremgå av lovbestemmelsene om styret i hhv. sparebanker
og forsikringsselskap. Etter departementets syn er det hensiktsmessig å presisere
dette i lovteksten. Styret må ved sin saksbehandling følge
reglene i både sparebankloven og forsikringsvirksomhetsloven.
Henvisningen til forsikringsvirksomhetsloven innebærer
at en rekke bestemmelser i aksjeloven og allmennaksjeloven får
anvendelse, jf. forsikringsvirksomhetsloven § 5-3.
I de tilfeller reglene ikke er like, vil de «strengeste» reglene
få anvendelse. Dette innebærer bl.a. at styremedlemmer
som er uenige i styrets beslutninger angående et enkelt
foretak, må protokollere dette etter reglene i aksjeloven
og allmennaksjeloven § 6-29. Etter departementets
syn vil dette være av stor betydning for å sikre
notoritet vedrørende uenighet i tilfeller hvor
det oppstår interessekonflikter mellom sparebanken og det
gjensidige forsikringsselskapet.
Konsernstyret vil fatte beslutninger som berører flere
foretak. Departementet slutter seg derfor til Kredittilsynets forslag
om at det enkelte foretak bør ha virksomhetsstyrer som
skal gi råd til konsernstyret i saker av vesentlig betydning
for det aktuelle foretak. Det antas at slike virksomhetsstyrer vil
kunne bidra til en viss ansvarliggjøring og bevisstgjøring
av konsernstyret i tilfelle interessekonflikt mellom flere foretak
i konsernet. Virksomhetsstyret skal etter forslaget kunne uttale
seg om også andre saker av betydning for foretaket. Konsernstyret
skal utarbeide forslag til instruks, herunder delegasjon, til virksomhetsstyrene. Departementet
mener videre det bør være et krav om at konsernstyret
fører separate protokoller ved behandling av saker som
gjelder de ulike foretak.
Det oppstår særlige spørsmål
ved uenighet mellom de øverste organene i de foretak som
inngår i konsernet. Dette gjelder særlig i forhold
til instruksjon overfor konsernstyret og oppsigelse av konsernavtalen.
I påvente av departementets vurdering av kommisjonens forslag
og vedtakelse av ny lov må selskapsorganene i de selveiende
foretak som skal inngå i konsern være sammensatt
i samsvar med lovgivningen som regulerer det enkelte foretak. De
ledende organer i selveiende finansinstitusjoner er sammensatt i henhold
til særlige regler i hhv. sparebankloven (om forstanderskap)
og i forsikringsvirksomhetsloven (om generalforsamling og representantskap).
Departementet legger i likhet med Justisdepartementet og Kredittilsynet
til grunn at forstanderskap og generalforsamling/representantskap
for det enkelte foretak vil kunne instruere konsernstyret i saker
som gjelder det aktuelle foretak. Dette innebærer at hhv. forstanderskap
og generalforsamling/representantskap vil kunne instruere
konsernstyret i konsernspørsmål, med mindre beslutningen
bare berører et annet foretak i konsernet. I saker av felles
interesse for foretakene vil det derfor kunne oppstå situasjoner
med mulig motstrid mellom slike instrukser. En slik motstrid vil
typisk kunne være et problem dersom f.eks. forstanderskapet
i sparebanken ønsker en endring i sammensetningen av konsernstyret
som ikke generalforsamlingen/representantskapet i det gjensidige
forsikringsselskapet støtter. Departementet legger til grunn
at en slik uenighet vil medføre at konsernet oppløses.
Departementet foreslår lovregler om dette, jf. nedenfor.
Banklovkommisjonen har ikke foreslått særskilte regler
om avvikling av konsern bestående av selveiende institusjoner.
Kredittilsynet reiser spørsmålet om vedtak om
oppløsning eller uttreden av konsernet skal måtte
vedtas med kvalifisert flertall i det enkelte selskapsorgan, siden
opprettelse av konsernet krever kvalifisert flertall. Etter departementets
syn reiser det flere problemer å la det samme kvalifiserte
flertallskrav gjelde ved oppløsning av konsernet, som ved opprettelse
av konsernet. Dette henger sammen med at de ulike konfliktsituasjonene
mellom forstanderskap og generalforsamling/representantskap
vil kunne oppstå allerede ved simpelt flertall i et av
de aktuelle organene. Eksempelvis kan generalforsamlingen i et forsikringsselskap
beslutte å endre sammensetningen av styret med alminnelig
flertall, og konsernet vil da måtte oppløses dersom
forstanderskapet i sparebanken ikke treffer et likelydende vedtak.
Dette henger sammen med at felles styre er et vilkår for
adgangen til å inngå i denne type konsern. I en
slik situasjon vil det være lite naturlig å operere
med et krav om kvalifisert flertall for oppløsing/uttreden
av konsernet. På denne bakgrunn vil departementet gå inn
for en lovbestemmelse om at beslutning om oppløsning eller
uttreden av konsernet skal kunne treffes med alminnelig flertall
i det aktuelle selskapsorgan. Når det gjelder den nærmere
regulering av oppløsning av konsernet, viser departementet
til at dette for alminnelige finanskonsern vil kreve godkjennelse
etter finansieringsvirksomhetsloven § 2 a-7. Departementet
ser ingen grunn til å innføre ytterligere og særskilt
regulering av oppløsing av konsern bestående av
selveiende institusjoner.
Banklovkommisjonen har foreslått nye regler om utstedelse
av felles grunnfondsbevis. Etter departementets syn reiser utstedelse
av felles grunnfondsbevis en rekke problemer som ikke er utredet
i NOU 1998:14. Det vises i den forbindelse til Kredittilsynets høringsuttalelse
om dette. Etter departementets syn er det heller ikke dokumentert
et stort behov for en slik adgang til felles grunnfondsbevisutstedelse.
I konsesjonssøknaden fra Gjensidige og Sparebanken NOR legges
det f.eks. ikke opp til en slik felles utstedelse. I samsvar med
Kredittilsynets syn, vil derfor ikke departementet fremme forslag
om adgang til utstedelse av felles grunnfondsbevis på det
nåværende tidspunkt. Spørsmålet
vil vurderes nærmere i forbindelse med behandlingen av
de øvrige forslagene i NOU 1998:14.
Departementet foreslår at institusjoner skal anses som
datterforetak i samme konsern i forhold til finansieringsvirksomhetslovens
regler. Dette medfører bl.a. at kapitaldekningskrav og
regler om største engasjement med enkeltkunde vil måtte
oppfylles på konsolidert basis. I brev 23. februar 1999
finner Kredittilsynet det uklart om denne typen konsern det her
er snakk om vil omfattes av plikten til å utarbeide konsernregnskap
etter regnskapsloven. Departementet antar at konsernregnskap for
gruppen vil være nyttig for sammenligning med andre (tradisjonelle)
blandede finanskonsern. Departementet vil vurdere dette nærmere
i en egen sak bl.a. på bakgrunn av de øvrige reglene
i regnskapsloven, og legger til grunn at eventuelle regelverksendringer
kan gjøres i forskrift.
For ordens skyld vil departementet presisere at det enkelte konsernforetak
vil måtte ha separate kontrollkomiteer og hver sin revisor.
Kredittilsynet tilrår at det gis en forskrift samtidig med
de nye lovreglene. Etter departementets syn vil de sentrale forhold
knyttet til slike konsern fremgå av loven eller vedtektene.
Departementet kan derfor ikke se behov for at det fastsettes en
forskrift samtidig med ikrafttredelsen av endringsloven. På den
annen side er slike konsern en ny konstruksjon i norsk selskapsrett, og
det er derfor mulig at det vil oppstå behov for ytterligere
regulering senere. Departementet vil derfor foreslå å innta
en forskriftshjemmel i loven.
Komiteen vil understreke lovforslaget
si vektlegging av behovet for klare reglar om avgjerdsmynde og ansvar. Komiteen viser
i den samanheng til konsernstyre sin sentrale funksjon, både
på konsern- og på foretaksnivå. Komiteen ser
behov for at det i det aktuelle foretak i tillegg blir valt virksomheitsstyrer som
primært skal ivareta det enkelte foretak sine særinteresser
i konsernet, dels gjennom råd og uttale til konsernstyret,
og dels på grunnlag av nærare definerte oppgåver
og avgjerdsmynde nedfelt i instruks og fullmakt, jf. § 2a-16
tredje ledd.
Komiteen viser til proposisjonen og sluttar seg til
lovforslaget.
Etter lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og
finansinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven) § 2-2
første ledd kan ingen i utgangspunktet eie mer enn 10 pst.
av aksjekapitalen i en finansinstitusjon. I finansieringsvirksomhetsloven § 2-2
annet ledd er det gitt nærmere angitte unntak fra 10 pst.
begrensningen i første ledd. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-2
annet ledd nr. 8 lyder:
«(Begrensningene i første ledd er ikke
til hinder for at) to eller flere finansinstitusjoner med samtykke av
Kongen sammen eier 100 prosent av en annen finansinstitusjon som
etter sine vedtekter skal tilby særlige finansielle tjenester.»
Eksportfinans ASA fikk ved Finansdepartementets brev 17. april
1990 dispensasjon fra eierbegrensningsregelen i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2 første
ledd med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2
annet ledd nr. 8 (som var nr. 6 da dispensasjon ble gitt), slik
at andre finansinstitusjoner kunne eie mer enn 10 pst. av aksjene
i Eksportfinans ASA. Eksportfinans ASAs største aksjonærer
er Kreditkassen (27,30 pst.), DnB (29,66 pst.), Fokus (20,08 pst.) og
Sparebanken NOR (20,00 pst.). Eksportfinans ASA bad ved brev 3.
juli 1996 til Finansdepartementet om en avklaring av spørsmålet
om hvorvidt erverv av aksjene i og fusjon med Kommunekreditt Norge AS
ville medføre at Eksportfinans ASA mistet sin dispensasjon
fra eierbegrensningsreglene. Finansdepartementet fastslo i brev
16. januar 1997 at dispensasjonen ikke kunne videreføres
dersom Eksportfinans ASA ervervet aksjene i og deretter fusjonerte
med Kommunekreditt Norge AS. Avgjørelsen ble påklaget til
Kongen i statsråd som opprettholdt avgjørelsen (kongelig
resolusjon 23. mai 1997).
I brev til Finansdepartementet 19. juni 1988 søkte Eksportfinans
ASA om konsesjon til å erverve alle aksjene i Kommunekreditt
Norge AS. I søknaden opplyses at det er en absolutt forutsetning
for ervervet av Kommunekreditt og etableringen av konsernet at Eksportfinans
ASA kan videreføre dispensasjonen fra eierbegrensningsreglene
gitt med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2
annet ledd nr. 6 (nå nr. 8).
I brev 16. desember 1998 ga Finansdepartementet konsesjon til
Eksportfinans ASAs oppkjøp av Kommunekreditt Norge ASA,
under forutsetning av at eierne i Eksportfinans ASA innretter seg
etter eierbegrensningsreglene innen 31. desember 2000. Når
det gjaldt begrunnelsen for å ikke videreføre
unntaket fra eierbegrensningsreglene, uttalte departementet bl.a.:
«Det følger av finvl § 2-2
annet ledd nr. 8 at departementet kan gjøre unntak fra
eierbegrensningsreglene dersom to eller flere finansinstitusjoner sammen
eier 100 pst av en annen finansinstitusjon som tilbyr «særlige
finansielle tjenester». Departementet legger til grunn
at virksomheten i Eksportfinans ASA og Kommunekreditt Norge AS må sees
under ett ved vurderingen av om det tilbys «særlige
finansielle tjenester». Etter departementets vurdering vil
ikke Eksportfinans ASA og Kommunekreditt Norge AS samlet sett tilby «særlige
finansielle tjenester».»
Departementets avgjørelse var i samsvar med Kredittilsynets
tilråding.
Etter departementets syn bør loven endres slik at den
kan åpne for at Eksportfinans ASA gis et fortsatt unntak
fra eierbegrensningsreglene dersom Eksportfinans ASA erverver Kommunekreditt
Norge AS. Dette ble meddelt Eksportfinans ASA i brev 8. januar 1999, hvor
departementet bl.a. uttalte:
«Departementet vil fremme et lovforslag om endring
av lov om finansieringsvirksomhet § 2-2 annet ledd
nr. 8, som vil kunne behandles av Stortinget i løpet av
vårsesjonen 1999. Et slikt endringsforslag vil, dersom
det blir vedtatt, for fremtiden gi myndighetene rettslig grunnlag
til å gi dispensasjon fra eierbegrensningsreglene i et
slikt tilfelle som er beskrevet i søknad fra Eksportfinans
ASA av 19. juni 1998.»
Departementet har i sin vurdering bl.a. lagt vekt på at
Eksportfinans ASAs oppkjøp av Kommunekreditt Norge AS vil
ivareta distriktsmessige hensyn, ved at hovedkontoret til Kommunekreditt
Norge AS vil bli flyttet til Trondheim, og at virksomheten i Kommunekreditt
Norge AS ikke er omfattende i forhold til virksomheten i Eksportfinans
ASA. Forvaltningskapitalen i Kommunekreditt utgjorde pr. 31. desember
1998 10,18 pst. av forvaltningskapitalen i Eksportfinans (basert
på ureviderte tall). Departementet vil på denne bakgrunn
foreslå en endring i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2
annet ledd nr. 8, slik at eierne av Eksportfinans ASA kan videreføre
sitt unntak fra eierbegrensningsreglene i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2
første ledd dersom Eksportfinans ASA erverver Kommunekreditt
Norge AS.
Endringsforslaget regulerer ikke den situasjonen at Eksportfinans
ASA endrer sin virksomhet på annen måte enn ved
et eventuelt kjøp av Kommunekreditt Norge AS. En videreføring
av unntaket fra eierbegrensningsreglene vil i så fall måtte
vurderes konkret i forhold til om Eksportfinans ASA fortsatt tilbyr «særlig
finansielle tjenester».
For ordens skyld gjør departementet oppmerksom på at
eventuelt nye eiere av mer enn 10 pst. av aksjene i Eksportfinans
ASA vil måtte søke om eget unntak fra eierbegrensningsreglene.
Etter departementets syn er den foreslåtte lovendringen
av begrenset interesse for andre enn de direkte berørte
parter, og det anses derfor åpenbart unødvendig å gjennomføre
alminnelig høring, jf. utredningsinstruksen pkt. 4.3, jf.
pkt. 1.4 i proposisjonen. Forslaget fremmes på denne bakgrunn
uten forutgående høring.
Komiteen viser til lovforslaget som
gir myndigheitene eit rettsleg grunnlag til å gi dispensasjon frå grensene
for eige i lov om finansieringsverksemd for eit slikt tilfelle som
går fram av søknaden frå Eksportfinans
ASA.
Komiteen vil slutte seg til lovforslaget og ser positivt
på den muligheit til vekst dette kan gi Kommunekreditt
Norge AS om å tilby lån til kommunane og ta del
i konkurransen om denne marknaden, og at det må vere konkurransesituasjonen
som avgjer Kommunekreditt sin framtidige vekst.
Komiteen viser til proposisjonen og sluttar seg til
lovforslaget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
understreke betydningen av at norske finansinstitusjoner kan operere
under rammebetingelser som i størst mulig grad gjør
det mulig å være konkurransedyktig både
i det norske og det internasjonale markedet. Det har over lengre
tid pågått en omfattende restrukturering, deregulering
og markedstilpasning av rammebetingelser for finansnæringen
i en rekke europeiske land, samtidig som Norge ikke har gjort tilsvarende
tilpasninger. Disse medlemmer er bekymret over en
slik utvikling, og vil påpeke behovet for at norske myndigheter
raskt og effektivt gjør tilpasninger i lovgivningen som
er i samsvar med den internasjonale utviklingen og som virker konkurransefremmende
for de norske aktørene.
Disse medlemmer er derfor enig i behovet for dispensasjon
fra eierbegrensgningsregelen i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2
første ledd med hjemmel i finansieringsvirksomhetsloven § 2-2
annet ledd nr. 8. Disse medlemmer antar at dette
ikke vil være et enestående eksempel på behov
for slik dispensasjon i tiden fremover da det åpenbart
er behov for endringer i eierstrukturen i norske finansinstitusjoner. Disse
medlemmer deler ikke departementets begrunnelse for dispensasjon
da det ikke bør være avgjørende hvor
i Norge hovedkontoret til en finansinstitusjon blir liggende. Det
overordnede målet bør være å sikre
bred tilgang på finanstjenester i et velutviklet konkurransemarked.
Det ligger også en beskrankning i den definerte forholdsmessige
forvaltningskapital som ikke bør være retningsgivende
for dispensasjonen, da dette kan virke veksthemmende på selskapet. Disse
medlemmer forutsetter at selskapet må få konkurrere
om markedsandeler på normale vilkår. Videre forutsetter
departementet at dispensasjonen gjelder nåværende
eiere. Etter disse medlemmers syn vil det være
vanskelig for selskapet i dag å kunne forutsi fremtidige
fusjoner da eksisterende eierstruktur for selskapet er spredt på aktører som
både seg i mellom og med andre aktører diskuterer
fusjoner, et eksempel er Fokus og Den Danske bank. Disse
medlemmer vil derfor vektlegge at det overordnede hensyn
som myndighetene bør være opptatt av er konkurransesituasjonen
i det norske markedet.
Departementet kan ikke se at forslaget vil få nevneverdige økonomiske
eller administrative konsekvenser for det offentlige. For private
parter innebærer forslaget en mulighet til å danne
konsern bestående av enkelte selveiende institusjoner,
dersom partene finner at en slik løsning vil kunne ha positive økonomiske
konsekvenser.
Komiteen tek dette til orientering.
Komiteen viser til proposisjonen og til det som står framføre og rår Odelstinget til å gjere slikt
vedtak til lov
om endringer i lov om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner (selveiende institusjoners adgang til å danne finanskonsern m.v.).
I.
I lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finansinstitusjoner gjøres følgende endringer:
Ny § 2-2 annet ledd nr. 8 nytt annet punktum skal lyde:
I særlige tilfelle kan en finansinstitusjon anses å tilby særlig finansielle tjenester selv om institusjonen eier en annen finansinstitusjon som ikke er omfattet av forrige punktum.
§ 2a-2 bokstav a nytt annet punktum skal lyde:
Som finanskonsern regnes også konserngruppe som etter § 2a-16 er etablert ved en avtale mellom sparebank og gjensidig forsikringsselskap om at foretakene skal ha et felles styre.
§ 2a-3 første ledd skal lyde:
En finansinstitusjon som er et morselskap som nevnt i § 2a-2 bokstav d og konserngruppe som nevnt i § 2a-2 bokstav a annet punktum kan ikke etableres uten tillatelse gitt av Kongen.
I nytt avsnitt V skal overskriften til avsnittet lyde:
V. Konserngruppe bestående av sparebank og gjensidig forsikringsselskap.
I avsnitt V skal ny § 2a-16 lyde:
§ 2a-16 Konserngruppe bestående av sparebank og gjensidig forsikringsselskap
Sparebank og gjensidig forsikringsselskap kan inngå avtale om å opprette en konserngruppe ved at foretakene har felles styre (konsernstyre). Beslutning om å inngå en slik avtale treffes av det organ som velger styre i det enkelte foretak, med flertall som for vedtektsendring. Beslutning om å si opp avtalen treffes av samme organ med flertall av de avgitte stemmer.
Konsernstyret står for forvaltningen av de foretak som inngår i konserngruppen. Konsernstyret skal velges ved likelydende vedtak fattet av de organer som velger styre i de enkelte foretakene. Konsernstyret skal sammensettes i samsvar med sparebankloven § 14 og forsikringsvirksomhetsloven § 5-1. Konsernstyret skal ha den kompetansen og det ansvar som tilligger styret etter sparebankloven, forsikringsvirksomhetsloven og annet regelverk. Reglene om styrets saksbehandling i både sparebankloven og forsikringsvirksomhetsloven får anvendelse. Det skal føres egen styreprotokoll for hvert av de foretak som inngår i konserngruppen.
Sparebank og gjensidig forsikringsselskap som inngår i konserngruppe skal ha et virksomhetsstyre på minst tre medlemmer. Virksomhetsstyret har til formål å bidra til at forvaltningen av konserngruppen ikke utøves slik at den kommer i strid med vedkommende foretaks interesser. Virksomhetsstyret velges av det organ som etter sparebankloven og forsikringsvirksomhetsloven velger styre. I saker av vesentlig betydning for det enkelte foretak skal konsernstyret innhente virksomhetsstyrets uttalelse før konsernstyret treffer en beslutning. Virksomhetsstyret kan uttale seg om andre saker av betydning for foretaket. Konsernstyret skal utarbeide forslag til instruks, herunder delegasjon, til virksomhetsstyrene. Instruksen skal vedtas av det organ som velger styret og godkjennes av Kreditttilsynet.
Konsernsjefen ansettes av konsernstyret og skal ha den kompetanse og det ansvar i hvert enkelt foretak som tilligger daglig leder etter sparebankloven, forsikringsvirksomhetsloven og annet regelverk. Sparebankloven § 17 første ledd nr. 2 gjelder ikke.
Sparebank og gjensidig forsikringsselskap i konserngruppen anses som datterforetak i samme konsern i forhold til bestemmelser gitt i eller i medhold av loven her.
Departementet kan i forskrift gi nærmere regler som utfyller reglene i paragrafen her.
II.
Loven trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer.
Oslo, i finanskomiteen, den 4. mai 1999.
Lars Gunnar Lie,leiar. |
Jørgen Holte,ordførar. |
Siv Jensen,sekretær. |