1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Departementet fremmer i proposisjonen forslag om at Kongen som en prøveordning kan bestemme at det kan etableres lokaler for injeksjon av narkotika ("sprøyteromsordning"). Lovens formål er å gjøre det mulig å gjennomføre en tidsbegrenset prøveordning med sprøyterom i tråd med Stortingets vedtak, og å få erfaringsgrunnlag til å vurdere effekten av sprøyterom. Ordningen skal gi tungt belastede narkotikamisbrukere skjermede og rene omgivelser for å sette sprøyter under oppsyn av kvalifisert personell. Forslaget har flere formål, og er først og fremst ment å bidra til å gi de tyngste rusmiddelmisbrukerne en opplevelse av økt verdighet samt bidra til å etablere kontakt mellom misbrukerne og hjelpeapparatet. Et annet formål vil være å bidra til å forebygge infeksjoner og smitte. Gjennom en prøveordning vil det også være aktuelt å undersøke hvorvidt sprøyterom kan bidra til å redusere antallet overdoser som følge av sprøytemisbruk.

Departementet går inn for at bruk av en brukerdose narkotika i et godkjent sprøyterom skal være straffri. Som en konsekvens av dette må også besittelse av en brukerdose narkotika i sprøyterommet eller tilstøtende venterom eller samtalerom, være straffri. Brukeren har etter forslaget et absolutt krav på straffrihet når lovens vilkår er oppfylt, dvs. når vedkommende har lovlig adgang til sprøyteromslokalene. Det dreier seg imidlertid om en såkalt unnskyldningsgrunn; ikke en rettmessighetsgrunn. Det innebærer at besittelsen og bruken av en brukerdose narkotika i prinsippet er ulovlig også i sprøyteromslokalene, men at straffeforfølgning ikke kan iverksettes overfor brukeren. Besittelse og bruk av narkotika utenfor sprøyteromslokalene skal fortsatt være gjenstand for strafforfølgning.

Målgruppen for ordningen er tungt belastede heroinmisbrukere som er over 18 år og som ikke er inntatt i legemiddelassistert rehabiliteringstiltak (LAR).

Ordningen med sprøyterom skal etter forslaget være en treårig prøveordning som skal evalueres innen perioden er over.

1.2 Bakgrunnen for forslaget

Regjeringen Stoltenberg vedtok høsten 2001 å ville godkjenne et begrenset antall forsøk med sprøyterom for narkomane dersom enkelte kommuner ønsket dette, og sendte spørsmålet på høring. Etter regjeringsskiftet i oktober 2001 fattet Stortinget vedtak om å følge opp regjeringen Stoltenbergs positive holdning til sprøyterom.

Flertallet av høringsinstansene stilte seg negative til etablering av sprøyterom, slik dette var beskrevet i høringsnotatet. Riksadvokaten påpekte at flere rettslige og påtalemessige problemstillinger måtte avklares, før man eventuelt kunne gjennomføre forsøk med sprøyterom. Regjeringen ga i Revidert nasjonalbudsjett for 2002 derfor uttrykk for at den ikke ville gå inn for å godkjenne forsøk med sprøyterom.

Med utgangspunkt i finanskomiteens behandling av saken, fattet Stortinget vedtak om å be Regjeringen om å legge til rette for forsøk med sprøyterom.

Sosialdepartementet, Helsedepartementet og Justisdepartementet sendte i desember 2003 på høring et notat med forslag til en særlov om forsøksordning med lokaler for intravenøs bruk av narkotika ("sprøyterom"), samt forslag til forskrift om gjennomføring av forsøksordningen. Som en kort beskrivelse av høringsinstansenes syn på forslaget, kan det sies at et flertall støtter eller uttaler seg ikke prinsipielt imot etablering av en prøveordning med sprøyterom. Men flere høringsinstanser er prinsipielt imot en slik ordning. Flere instanser har innvendinger mot forslaget ut fra en overbevisning om at sprøyteromsordningen ikke vil være egnet til å oppfylle de uttalte formålene. Av disse instansene peker også flere på viktigheten av å styrke andre tiltak, særlig lavterskel helsetiltak, for å ivareta de aktuelle formålene.

1.3 Gjeldende rett

Straffeloven setter forbud mot ulovlig tilvirking, innførsel, utførsel, erverv, oppbevaring, sending eller overdragelse av stoff som etter regler med hjemmel i lov er å anse som narkotika. Besittelse og bruk av narkotika er ikke regulert av straffeloven, men er straffbart etter legemiddelloven. Justisdepartementet har tidligere vurdert om etablering av sprøyterom fra myndighetenes side må anses som straffbar medvirkning til brudd på legemiddelloven. Departementet konkluderte med at den alminnelige rettsstridsreservasjonen tilsier at legemiddelloven på dette punkt må tolkes innskrenkende. Det ble vist til at selv om det i utgangspunktet ikke er tvilsomt at det å stille lokaler til rådighet for straffbar virksomhet etter omstendighetene vil kunne anses som straffbar fysisk eller psykisk medvirkning, må legemiddelloven leses med forbehold for unntakssituasjoner som det ikke har vært meningen å ramme med straff. Etablering av sprøyterom var etter departementets syn et slikt tilfelle. For at brukerens besittelse og bruk av narkotika i sprøyteromslokalene skal anses straffri, er det imidlertid nødvendig med lovendring.

Det folkerettslige utgangspunkt for vurderingen av en ordning med sprøyterom, må tas i FN-konvensjonene om narkotika som Norge er part i. Her skal det kort nevnes at FN-konvensjonen fra 1961 oppstiller en forpliktelse for partene til å ta slike lovmessige og administrative forholdsregler som er nødvendige for å begrense bruk og besittelse av narkotika utelukkende til medisinske og vitenskapelige formål. I konvensjonen heter det at statene ikke skal tillate besittelse av narkotika uten ved hjemmel i lov. Det oppstilles krav om at bl.a. forsettlig besittelse av narkotika gjøres straffbart. Bruk er ikke nevnt i denne forbindelse.

Enkelte av høringsinstansene som er kritiske til opprettelse av sprøyterom, går nærmere inn på Norges forhold til narkotikakonvensjonene. Politiets Fellesforbund viser for eksempel til at narkotikakonvensjonene stiller krav til medlemsstatene om å hindre ulovlig handel med narkotika, begrense bruken av ulovlige narkotiske midler og gjøre besittelse av narkotika til personlig bruk straffbart. I uttalelsen blir det videre vist til at det bør tillegges vesentlig vekt at andre nordiske land ikke har opprettet, eller ønsker å opprette, sprøyterom. Det pekes på at Norge ikke må bli et foregangsland i legaliseringen av narkotikamisbruk. Etter departementets oppfatning lar det seg imidlertid vanskelig gjøre å ta stilling til om sprøyteromsordningen er forenlig med narkotikakonvensjonene, uten å se hen til ordningens nærmere utforming. Sammenlignet med flere av sprøyterommene som er i drift i utlandet, vil modellen som legges til grunn i forslaget være restriktiv. Dette gjelder både i forhold til målgruppen, i forhold til den strafferettslige vurderingen, i forhold til type og mengde narkotika som straffritt kan benyttes i sprøyterommet og til dels også i forhold til kravet om samlokalisering med lavterskel helsetiltak. Dessuten er sprøyteromsordningen som her foreslås en tidsbegrenset prøveordning som skal evalueres for å vurdere virkningene av sprøyterom.

I kapittel 4 i proposisjonen omtales sprøyterom i andre land.

1.4 Grunner for sprøyterom

I høringsnotatet går det frem at sprøyterommet er ment å være et alternativ til å injisere på gater og i portrom. Et sprøyterom skal tilby et avskjermet miljø der brukerne i rolige omgivelser og uten direkte innsyn fra andre, kan sette sine sprøyter. Hensikten er å kunne bidra til å bedre rusmiddelmisbrukerens livssituasjon og opplevelse av verdighet. En sprøyteromsordning har flere målsettinger og må ses i et skadereduserende perspektiv. Etablering av kontakt mellom misbruker og hjelpeapparatet, forebygging av infeksjoner og smitte samt reduksjon av overdoser er anført som viktige målsettinger.

Et flertall av høringsinstansene gir uttrykk for at de støtter eller stiller seg positive til en sprøyteromsordning. Disse instansene viser i stor grad til departementenes uttalte formål i høringsnotatet, selv om flere av dem uttrykker skepsis med hensyn til om alle formålene vil kunne oppnås. Dette gjelder spesielt formålet om reduksjon i overdoser. Et mindretall av høringsinstansene går derimot uttrykkelig imot forslaget om å etablere sprøyterom. De fleste av disse instansene finner det avgjørende at det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på at sprøyterom har positiv effekt.

1.5 Sprøyteromsordningens nærmere innhold - utkast til forskrift

Departementene går inn for at brukerne må være tungt belastede heroinmisbrukere for å få adgang til sprøyterommet. Departementene legger vekt på at det uansett må skje en form for siling i prøveperioden, om ikke annet av kapasitetshensyn. For å være i best mulig samsvar med konvensjonsforpliktelsene er det viktig å regulere ordningen slik at nyrekruttering unngås og at brukere som er på vei ut av sitt misbruk, ikke blir "tunge". Dette taler for å begrense ordningen til å gjelde de tyngste misbrukerne. Uansett vil målgruppen evalueres etter prøveperiodens utløp. Departementene går inn for en 18-årsgrense og viser til den oppslutningen 18-årsgrensen har fått under høringen.

Departementene ser det som meget viktig å møte det store behovet for helsehjelp som tunge rusmiddelmisbrukere har. Departementene mener imidlertid at det ikke er hensiktsmessig å gjøre dette ved å tilby helsetjenester i selve sprøyteromsordningen. Et sprøyterom vil ikke være et egnet sted eller et egnet tiltak for individuell behandling av rusmiddelmisbrukeres helseproblemer. Formålet om å bidra til å forebygge infeksjoner og smitte skal etter departementenes vurdering søkes ivaretatt ved at brukerne gis tilbud om å sette sine sprøyter i et hygienisk miljø, med tilgang til rent brukerutstyr og innsamling av brukt utstyr og ved at det gis generell informasjon og veiledning om hygiene, smittevern og injeksjonsteknikk. Det skal etter departementenes syn ikke være en oppgave for personalet å gi konkret, individuell rådgivning til den enkelte bruker i forbindelse med selve injiseringen, for eksempel å finne forsvarlig injeksjonssted. Den informasjon og veiledning som bør gis, bør etter departementenes vurdering være av generell karakter. Det vil derfor ikke kreves helsefaglig kompetanse for å gi denne type informasjon og veiledning.

På bakgrunn av høringen, og for å sikre den nødvendige nærhet og tilknytning til eksisterende helsetiltak, går departementene imidlertid inn for å skjerpe kravet i forskriften slik at det stilles et krav om at sprøyteromsordningen skal samlokaliseres med lavterskel helsetjeneste.

Når det gjelder håndtering av akutte overdosesituasjoner, mener departementene at dette kan ivaretas tilstrekkelig ved at personalet i sprøyterommet gis spesiell opplæring og trening i håndtering av slike situasjoner, ved at personalet tilkaller den ordinære ambulansetjenesten dersom det er behov for det, og ved at helsepersonell i helsetiltaket som er samlokalisert med sprøyteromsordningen også kan tilkalles ved behov.

1.6 Unntak fra straff

På bakgrunn av høringen og med den begrunnelsen som er anført i høringsnotatet, fremmer departementet forslag om at besittelse og bruk av narkotika i sprøyteromslokalene blir gjort straffri.

I valget mellom en unnskyldningsgrunn og en rettmessighetsgrunn fastholder departementet sitt standpunkt om at straffrihetsregelen bør være en unnskyldningsgrunn. Departementet legger spesielt vekt på at en regel om at besittelsen og bruken fortsatt er ulovlig selv om den er fritatt for straff, vil ha en signaleffekt. En slik regulering er også best i samsvar med konvensjonsforpliktelsene.

Departementene gikk i høringsnotatet inn for at bare én brukerdose heroin straffritt kan besittes og brukes i sprøyterommet. Medvirkning til bruk (bistand i forbindelse med sprøytesetting) fra andre brukere eller personalet, var etter forslaget ikke omfattet av straffriheten. Departementet fastholder avgrensningen av straffriheten til å gjelde én brukerdose. Departementet ser imidlertid behovet for at "en brukerdose" presiseres nærmere i motivene, og tar utgangspunkt i at vurderingen av hva som skal utgjøre en brukerdose ikke kan ses uavhengig av målgruppen for sprøyterommet. I høringsnotatet gikk departementene inn for at bruk bare skal være straffritt i rommet som er innredet for bruk av narkotika (injisering). Besittelsen av brukerdosen burde derimot også være straffri i venterommet og samtalerommet.

Høringsrunden har bidratt til å underbygge departementets tvil med hensyn til om en frisone utenfor sprøyteromslokalene er nødvendig og hensiktsmessig. Det som kunne tale for en slik frisone, er ønsket om å hindre at brukerne av sprøyterommet regelmessig blir "tatt" på vei til eller fra lokalene. En slik konsekvens vil kunne motvirke intensjonen med ordningen. På den annen side ser departementet håndhevingsproblemer og risiko for straffbare handlinger i tilknytning til en frisone. Departementet vil imidlertid understreke at en eventuell straffri sone utenfor sprøyteromslokalene ikke vil rekke lenger enn straffriheten innenfor. På bakgrunn av innvendingene under høringen, og spesielt uttalelsen fra riksadvokaten, har departementet likevel kommet til at det ikke er behov for å gi hjemmel for frisone i prøveperioden. Dersom ordningen blir permanent, vil evalueringen kunne si noe om det er behov for at straffriheten utvides til et nærmere avgrenset område utenfor sprøyteromslokalene.

Departementet fastholder etter høringen beskrivelsen i høringsnotatet om politiets kompetanse til å aksjonere i sprøyteromslokalene. For de tilfeller av besittelse og bruk i sprøyteromslokalene som faller innenfor straffrihetsbestemmelsen, er vilkårene for å benytte tvangsmidler mot brukeren i utgangspunktet ikke oppfylt. Har politiet skjellig grunn til mistanke om straffbare handlinger som faller utenfor straffrihetsregelen, har de adgang til å aksjonere etter alminnelige straffeprosessuelle regler.

Departementet fastholder at personalet ikke skal ha plikt til å gripe inn i forhold til straffbare handlinger som måtte finne sted i sprøyteromslokalene i større grad enn det som følger av alminnelige regler.

1.7 Brukernes personvern og politiets kontrolladgang

I høringsnotatet foreslo departementene en bestemmelse om at kommunen kan behandle personopplysninger i den grad det er nødvendig for å oppfylle formålet med sprøyteromsordningen. I forbindelse med adgangsreguleringen må brukerne avgi opplysninger som vil være å anse som sensitive etter personopplysningsloven. Opplysningene skal etter forslaget kunne registreres og brukes for å sikre en forsvarlig adgangsregulering, kjennskap til brukerens identitet i en eventuell nødsituasjon og en mulighet for å evaluere ordningen.

Departementet fastholder etter høringsrunden at samtykke til registrering og etterfølgende evaluering ikke er en praktisk løsning. Skal man forsikre seg om at brukeren gir en frivillig, uttrykkelig og informert erklæring om at han godtar behandling av opplysninger om seg selv, vil dette bidra til å gjøre adgangskontrollen unødvendig omstendelig. Departementet legger særlig vekt på høringsinstansenes syn om at adgangsreguleringen ikke må bli for byråkratisk og tidkrevende. Departementet vil likevel understreke betydningen av at brukerne blir gjort oppmerksom på at det skjer en registrering med etterfølgende evaluering, og at registreringen som finner sted, er så restriktiv som mulig. På denne bakgrunn ble det foreslått at bare navn og kjønn kan registreres. Departementet fastholder etter dette at samtykke til registrering ikke vil være en hensiktsmessig ordning.

Dersom politiet har mistanke om straffbar besittelse og bruk av narkotika, utenfor eller innenfor sprøyterommet, har det full adgang til å forfølge forholdet nærmere. Spørsmålet er om politiet i forhold til mistanke om straffbar besittelse og bruk i sprøyterommet, skal ha tilgang til den informasjon som ligger i sprøyteromsregisteret. Departementet har vært i tvil om politiet bør gis en begrenset kontrolladgang, men støtter seg til flertallet i høringen. Formålet med politiets kontrolladgang er å sikre en forsvarlig drift og hindre straffbare handlinger i sprøyteromslokalene.

1.8 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vil ikke være kostnader for staten forbundet med etablering og drift av sprøyterommet, bortsett fra kostnader ved evaluering av ordningen innen prøveperiodens utløp. I Sosialdepartementets budsjett er det avsatt midler til evaluering av prøveordningen.

Kostnadene for den enkelte kommune vil relatere seg til investeringskostnader/leie av lokaler og drift. Disse utgiftene må kommunen beregne og ta med i sin vurdering av om den ønsker status som prøvekommune. Det kan ikke utelukkes at kravet om samlokalisering med lavterskel helsetiltak, kan føre til økte kostnader for kommunen. På den annen side kan samlokalisering også være kostnadsbesparende.

Departementet vil understreke at sprøyteromsordningen er en frivillig ordning som naturlig ligger under kommunene. Utgiftene forbundet med etablering og drift av en slik ordning, må inngå som del av kommunens vurdering av om den ønsker å søke om å bli godkjent prøvekommune. Kostnadene ved gjennomføring av tilsyn med ordningen i prøveperioden, skal dekkes innenfor fylkesmannens budsjettrammer.

Eventuelle merarbeid og ressursbehov for politiet under gjennomføringen av forsøk med sprøyterom, antas å kunne dekkes innenfor ordinært budsjett.