Departementet fremmer i proposisjonen forslag om at Kongen som
en prøveordning kan bestemme at det kan etableres lokaler
for injeksjon av narkotika ("sprøyteromsordning"). Lovens
formål er å gjøre det mulig å gjennomføre
en tidsbegrenset prøveordning med sprøyterom i
tråd med Stortingets vedtak, og å få erfaringsgrunnlag
til å vurdere effekten av sprøyterom. Ordningen
skal gi tungt belastede narkotikamisbrukere skjermede og rene omgivelser
for å sette sprøyter under oppsyn av kvalifisert
personell. Forslaget har flere formål, og er først
og fremst ment å bidra til å gi de tyngste rusmiddelmisbrukerne
en opplevelse av økt verdighet samt bidra til å etablere kontakt
mellom misbrukerne og hjelpeapparatet. Et annet formål
vil være å bidra til å forebygge infeksjoner
og smitte. Gjennom en prøveordning vil det også være
aktuelt å undersøke hvorvidt sprøyterom
kan bidra til å redusere antallet overdoser som følge
av sprøytemisbruk.
Departementet går inn for at bruk av en brukerdose narkotika
i et godkjent sprøyterom skal være straffri. Som
en konsekvens av dette må også besittelse av en
brukerdose narkotika i sprøyterommet eller tilstøtende
venterom eller samtalerom, være straffri. Brukeren har
etter forslaget et absolutt krav på straffrihet når
lovens vilkår er oppfylt, dvs. når vedkommende
har lovlig adgang til sprøyteromslokalene. Det dreier seg
imidlertid om en såkalt unnskyldningsgrunn; ikke en rettmessighetsgrunn.
Det innebærer at besittelsen og bruken av en brukerdose narkotika
i prinsippet er ulovlig også i sprøyteromslokalene,
men at straffeforfølgning ikke kan iverksettes overfor
brukeren. Besittelse og bruk av narkotika utenfor sprøyteromslokalene
skal fortsatt være gjenstand for strafforfølgning.
Målgruppen for ordningen er tungt belastede heroinmisbrukere
som er over 18 år og som ikke er inntatt i legemiddelassistert
rehabiliteringstiltak (LAR).
Ordningen med sprøyterom skal etter forslaget være
en treårig prøveordning som skal evalueres innen
perioden er over.
Regjeringen Stoltenberg vedtok høsten 2001 å ville
godkjenne et begrenset antall forsøk med sprøyterom
for narkomane dersom enkelte kommuner ønsket dette, og
sendte spørsmålet på høring.
Etter regjeringsskiftet i oktober 2001 fattet Stortinget vedtak om å følge
opp regjeringen Stoltenbergs positive holdning til sprøyterom.
Flertallet av høringsinstansene stilte seg negative til
etablering av sprøyterom, slik dette var beskrevet i høringsnotatet.
Riksadvokaten påpekte at flere rettslige og påtalemessige
problemstillinger måtte avklares, før man eventuelt
kunne gjennomføre forsøk med sprøyterom.
Regjeringen ga i Revidert nasjonalbudsjett for 2002 derfor uttrykk
for at den ikke ville gå inn for å godkjenne forsøk
med sprøyterom.
Med utgangspunkt i finanskomiteens behandling av saken, fattet
Stortinget vedtak om å be Regjeringen om å legge
til rette for forsøk med sprøyterom.
Sosialdepartementet, Helsedepartementet og Justisdepartementet
sendte i desember 2003 på høring et notat med
forslag til en særlov om forsøksordning med lokaler
for intravenøs bruk av narkotika ("sprøyterom"),
samt forslag til forskrift om gjennomføring av forsøksordningen.
Som en kort beskrivelse av høringsinstansenes syn på forslaget,
kan det sies at et flertall støtter eller uttaler seg ikke
prinsipielt imot etablering av en prøveordning med sprøyterom.
Men flere høringsinstanser er prinsipielt imot en slik
ordning. Flere instanser har innvendinger mot forslaget ut fra en
overbevisning om at sprøyteromsordningen ikke vil være
egnet til å oppfylle de uttalte formålene. Av
disse instansene peker også flere på viktigheten av å styrke
andre tiltak, særlig lavterskel helsetiltak, for å ivareta
de aktuelle formålene.
Straffeloven setter forbud mot ulovlig tilvirking, innførsel,
utførsel, erverv, oppbevaring, sending eller overdragelse
av stoff som etter regler med hjemmel i lov er å anse som
narkotika. Besittelse og bruk av narkotika er ikke regulert av straffeloven,
men er straffbart etter legemiddelloven. Justisdepartementet har
tidligere vurdert om etablering av sprøyterom fra myndighetenes
side må anses som straffbar medvirkning til brudd på legemiddelloven.
Departementet konkluderte med at den alminnelige rettsstridsreservasjonen
tilsier at legemiddelloven på dette punkt må tolkes
innskrenkende. Det ble vist til at selv om det i utgangspunktet
ikke er tvilsomt at det å stille lokaler til rådighet
for straffbar virksomhet etter omstendighetene vil kunne anses som
straffbar fysisk eller psykisk medvirkning, må legemiddelloven
leses med forbehold for unntakssituasjoner som det ikke har vært
meningen å ramme med straff. Etablering av sprøyterom
var etter departementets syn et slikt tilfelle. For at brukerens
besittelse og bruk av narkotika i sprøyteromslokalene skal
anses straffri, er det imidlertid nødvendig med lovendring.
Det folkerettslige utgangspunkt for vurderingen av en ordning
med sprøyterom, må tas i FN-konvensjonene om narkotika
som Norge er part i. Her skal det kort nevnes at FN-konvensjonen
fra 1961 oppstiller en forpliktelse for partene til å ta
slike lovmessige og administrative forholdsregler som er nødvendige for å begrense
bruk og besittelse av narkotika utelukkende til medisinske og vitenskapelige
formål. I konvensjonen heter det at statene ikke skal tillate
besittelse av narkotika uten ved hjemmel i lov. Det oppstilles krav
om at bl.a. forsettlig besittelse av narkotika gjøres straffbart.
Bruk er ikke nevnt i denne forbindelse.
Enkelte av høringsinstansene som er kritiske til opprettelse
av sprøyterom, går nærmere inn på Norges
forhold til narkotikakonvensjonene. Politiets Fellesforbund viser
for eksempel til at narkotikakonvensjonene stiller krav til medlemsstatene
om å hindre ulovlig handel med narkotika, begrense bruken
av ulovlige narkotiske midler og gjøre besittelse av narkotika
til personlig bruk straffbart. I uttalelsen blir det videre vist
til at det bør tillegges vesentlig vekt at andre nordiske
land ikke har opprettet, eller ønsker å opprette,
sprøyterom. Det pekes på at Norge ikke må bli
et foregangsland i legaliseringen av narkotikamisbruk. Etter departementets
oppfatning lar det seg imidlertid vanskelig gjøre å ta
stilling til om sprøyteromsordningen er forenlig med narkotikakonvensjonene,
uten å se hen til ordningens nærmere utforming.
Sammenlignet med flere av sprøyterommene som er i drift
i utlandet, vil modellen som legges til grunn i forslaget være
restriktiv. Dette gjelder både i forhold til målgruppen,
i forhold til den strafferettslige vurderingen, i forhold til type
og mengde narkotika som straffritt kan benyttes i sprøyterommet
og til dels også i forhold til kravet om samlokalisering
med lavterskel helsetiltak. Dessuten er sprøyteromsordningen
som her foreslås en tidsbegrenset prøveordning
som skal evalueres for å vurdere virkningene av sprøyterom.
I kapittel 4 i proposisjonen omtales sprøyterom i andre
land.
I høringsnotatet går det frem at sprøyterommet
er ment å være et alternativ til å injisere
på gater og i portrom. Et sprøyterom skal tilby
et avskjermet miljø der brukerne i rolige omgivelser og
uten direkte innsyn fra andre, kan sette sine sprøyter.
Hensikten er å kunne bidra til å bedre rusmiddelmisbrukerens
livssituasjon og opplevelse av verdighet. En sprøyteromsordning
har flere målsettinger og må ses i et skadereduserende
perspektiv. Etablering av kontakt mellom misbruker og hjelpeapparatet,
forebygging av infeksjoner og smitte samt reduksjon av overdoser
er anført som viktige målsettinger.
Et flertall av høringsinstansene gir uttrykk for at de
støtter eller stiller seg positive til en sprøyteromsordning.
Disse instansene viser i stor grad til departementenes uttalte formål
i høringsnotatet, selv om flere av dem uttrykker skepsis
med hensyn til om alle formålene vil kunne oppnås.
Dette gjelder spesielt formålet om reduksjon i overdoser.
Et mindretall av høringsinstansene går derimot
uttrykkelig imot forslaget om å etablere sprøyterom.
De fleste av disse instansene finner det avgjørende at
det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på at sprøyterom
har positiv effekt.
Departementene går inn for at brukerne må være tungt
belastede heroinmisbrukere for å få adgang til sprøyterommet.
Departementene legger vekt på at det uansett må skje
en form for siling i prøveperioden, om ikke annet av kapasitetshensyn.
For å være i best mulig samsvar med konvensjonsforpliktelsene er
det viktig å regulere ordningen slik at nyrekruttering
unngås og at brukere som er på vei ut av sitt
misbruk, ikke blir "tunge". Dette taler for å begrense
ordningen til å gjelde de tyngste misbrukerne. Uansett vil
målgruppen evalueres etter prøveperiodens utløp. Departementene
går inn for en 18-årsgrense og viser til den oppslutningen
18-årsgrensen har fått under høringen.
Departementene ser det som meget viktig å møte det
store behovet for helsehjelp som tunge rusmiddelmisbrukere har.
Departementene mener imidlertid at det ikke er hensiktsmessig å gjøre
dette ved å tilby helsetjenester i selve sprøyteromsordningen.
Et sprøyterom vil ikke være et egnet sted eller
et egnet tiltak for individuell behandling av rusmiddelmisbrukeres
helseproblemer. Formålet om å bidra til å forebygge
infeksjoner og smitte skal etter departementenes vurdering søkes
ivaretatt ved at brukerne gis tilbud om å sette sine sprøyter
i et hygienisk miljø, med tilgang til rent brukerutstyr
og innsamling av brukt utstyr og ved at det gis generell informasjon
og veiledning om hygiene, smittevern og injeksjonsteknikk. Det skal
etter departementenes syn ikke være en oppgave for personalet å gi
konkret, individuell rådgivning til den enkelte bruker
i forbindelse med selve injiseringen, for eksempel å finne
forsvarlig injeksjonssted. Den informasjon og veiledning som bør gis,
bør etter departementenes vurdering være av generell
karakter. Det vil derfor ikke kreves helsefaglig kompetanse for å gi
denne type informasjon og veiledning.
På bakgrunn av høringen, og for å sikre
den nødvendige nærhet og tilknytning til eksisterende
helsetiltak, går departementene imidlertid inn for å skjerpe kravet
i forskriften slik at det stilles et krav om at sprøyteromsordningen
skal samlokaliseres med lavterskel helsetjeneste.
Når det gjelder håndtering av akutte overdosesituasjoner,
mener departementene at dette kan ivaretas tilstrekkelig ved at
personalet i sprøyterommet gis spesiell opplæring
og trening i håndtering av slike situasjoner, ved at personalet
tilkaller den ordinære ambulansetjenesten dersom det er
behov for det, og ved at helsepersonell i helsetiltaket som er samlokalisert
med sprøyteromsordningen også kan tilkalles ved
behov.
På bakgrunn av høringen og med den begrunnelsen
som er anført i høringsnotatet, fremmer departementet
forslag om at besittelse og bruk av narkotika i sprøyteromslokalene
blir gjort straffri.
I valget mellom en unnskyldningsgrunn og en rettmessighetsgrunn
fastholder departementet sitt standpunkt om at straffrihetsregelen
bør være en unnskyldningsgrunn. Departementet
legger spesielt vekt på at en regel om at besittelsen og
bruken fortsatt er ulovlig selv om den er fritatt for straff, vil
ha en signaleffekt. En slik regulering er også best i samsvar med
konvensjonsforpliktelsene.
Departementene gikk i høringsnotatet inn for at bare én
brukerdose heroin straffritt kan besittes og brukes i sprøyterommet.
Medvirkning til bruk (bistand i forbindelse med sprøytesetting)
fra andre brukere eller personalet, var etter forslaget ikke omfattet av
straffriheten. Departementet fastholder avgrensningen av straffriheten
til å gjelde én brukerdose. Departementet ser
imidlertid behovet for at "en brukerdose" presiseres nærmere
i motivene, og tar utgangspunkt i at vurderingen av hva som skal
utgjøre en brukerdose ikke kan ses uavhengig av målgruppen for
sprøyterommet. I høringsnotatet gikk departementene
inn for at bruk bare skal være straffritt i rommet som
er innredet for bruk av narkotika (injisering). Besittelsen av brukerdosen
burde derimot også være straffri i venterommet
og samtalerommet.
Høringsrunden har bidratt til å underbygge
departementets tvil med hensyn til om en frisone utenfor sprøyteromslokalene
er nødvendig og hensiktsmessig. Det som kunne tale for
en slik frisone, er ønsket om å hindre at brukerne
av sprøyterommet regelmessig blir "tatt" på vei
til eller fra lokalene. En slik konsekvens vil kunne motvirke intensjonen
med ordningen. På den annen side ser departementet håndhevingsproblemer
og risiko for straffbare handlinger i tilknytning til en frisone.
Departementet vil imidlertid understreke at en eventuell straffri
sone utenfor sprøyteromslokalene ikke vil rekke lenger
enn straffriheten innenfor. På bakgrunn av innvendingene
under høringen, og spesielt uttalelsen fra riksadvokaten,
har departementet likevel kommet til at det ikke er behov for å gi
hjemmel for frisone i prøveperioden. Dersom ordningen blir
permanent, vil evalueringen kunne si noe om det er behov for at
straffriheten utvides til et nærmere avgrenset område
utenfor sprøyteromslokalene.
Departementet fastholder etter høringen beskrivelsen
i høringsnotatet om politiets kompetanse til å aksjonere
i sprøyteromslokalene. For de tilfeller av besittelse og
bruk i sprøyteromslokalene som faller innenfor straffrihetsbestemmelsen,
er vilkårene for å benytte tvangsmidler mot brukeren
i utgangspunktet ikke oppfylt. Har politiet skjellig grunn til mistanke om
straffbare handlinger som faller utenfor straffrihetsregelen, har
de adgang til å aksjonere etter alminnelige straffeprosessuelle
regler.
Departementet fastholder at personalet ikke skal ha plikt til å gripe
inn i forhold til straffbare handlinger som måtte finne
sted i sprøyteromslokalene i større grad enn det
som følger av alminnelige regler.
I høringsnotatet foreslo departementene en bestemmelse
om at kommunen kan behandle personopplysninger i den grad det er
nødvendig for å oppfylle formålet med
sprøyteromsordningen. I forbindelse med adgangsreguleringen
må brukerne avgi opplysninger som vil være å anse
som sensitive etter personopplysningsloven. Opplysningene skal etter forslaget
kunne registreres og brukes for å sikre en forsvarlig adgangsregulering,
kjennskap til brukerens identitet i en eventuell nødsituasjon
og en mulighet for å evaluere ordningen.
Departementet fastholder etter høringsrunden at samtykke
til registrering og etterfølgende evaluering ikke er en
praktisk løsning. Skal man forsikre seg om at brukeren
gir en frivillig, uttrykkelig og informert erklæring om
at han godtar behandling av opplysninger om seg selv, vil dette
bidra til å gjøre adgangskontrollen unødvendig
omstendelig. Departementet legger særlig vekt på høringsinstansenes
syn om at adgangsreguleringen ikke må bli for byråkratisk
og tidkrevende. Departementet vil likevel understreke betydningen
av at brukerne blir gjort oppmerksom på at det skjer en
registrering med etterfølgende evaluering, og at registreringen
som finner sted, er så restriktiv som mulig. På denne
bakgrunn ble det foreslått at bare navn og kjønn
kan registreres. Departementet fastholder etter dette at samtykke
til registrering ikke vil være en hensiktsmessig ordning.
Dersom politiet har mistanke om straffbar besittelse og bruk
av narkotika, utenfor eller innenfor sprøyterommet, har
det full adgang til å forfølge forholdet nærmere.
Spørsmålet er om politiet i forhold til mistanke
om straffbar besittelse og bruk i sprøyterommet, skal ha
tilgang til den informasjon som ligger i sprøyteromsregisteret.
Departementet har vært i tvil om politiet bør
gis en begrenset kontrolladgang, men støtter seg til flertallet
i høringen. Formålet med politiets kontrolladgang
er å sikre en forsvarlig drift og hindre straffbare handlinger
i sprøyteromslokalene.
Det vil ikke være kostnader for staten forbundet med
etablering og drift av sprøyterommet, bortsett fra kostnader
ved evaluering av ordningen innen prøveperiodens utløp.
I Sosialdepartementets budsjett er det avsatt midler til evaluering
av prøveordningen.
Kostnadene for den enkelte kommune vil relatere seg til investeringskostnader/leie
av lokaler og drift. Disse utgiftene må kommunen beregne
og ta med i sin vurdering av om den ønsker status som prøvekommune.
Det kan ikke utelukkes at kravet om samlokalisering med lavterskel
helsetiltak, kan føre til økte kostnader for kommunen.
På den annen side kan samlokalisering også være
kostnadsbesparende.
Departementet vil understreke at sprøyteromsordningen
er en frivillig ordning som naturlig ligger under kommunene. Utgiftene
forbundet med etablering og drift av en slik ordning, må inngå som
del av kommunens vurdering av om den ønsker å søke
om å bli godkjent prøvekommune. Kostnadene ved
gjennomføring av tilsyn med ordningen i prøveperioden, skal
dekkes innenfor fylkesmannens budsjettrammer.
Eventuelle merarbeid og ressursbehov for politiet under gjennomføringen
av forsøk med sprøyterom, antas å kunne
dekkes innenfor ordinært budsjett.