Vi viser til Kultur- og kirkedepartementets brev 17. november
2005, der det bes om Lovavdelingens syn på hvorvidt det vil være
i strid med Grunnloven § 106 første punktum eller lov 7. juni 1996
nr. 33 om Opplysningsvesenets fond (ovfl.) å instruere Opplysningsvesenets
fond til å gi festere på fondets grunn innløsningsrett og leievilkår
på gunstigere vilkår enn det som følger av lov 20. desember 1996
nr. 106 om tomtefeste (tomtefestel.).
I Soria Moria-erklæringen kapittel 15 heter det om tomtefesteloven
blant annet:
"Regjeringen vil instruere statlig styrte fond og statlige
eiendommer til å innrømme innløsningsrett annet hvert år til 30
ganger konsumprisregulert opprinnelig leie. De som ikke ønsker innløsning
tilbys videre leie regulert med konsumprisindeks."
Opplysningsvesenets fond er et slikt fond som styres av staten.
Fondet har i dag ca. 11 000 festekontrakter, og forvaltningen av
disse skjer etter den alminnelige lovgivningen på området, herunder
tomtefesteloven.
I Soria Moria-erklæringen forutsettes det for det første at festerne
skal gis rett til å løse inn eiendommen for 30 ganger konsumprisregulert
opprinnelig leie. Utgangspunktet etter tomtefestel. § 37 første ledd
er at innløsningssummen fastsettes til 30 ganger årlig festeavgift
etter regulering på innløsningstidspunktet. Videre gir tomtefestel.
§ 37 første ledd andre punktum bortfesteren en mulighet til å kreve
at innløsningssummen settes til 40 prosent av tomteverdien (med
visse fradrag) på innløsningstidspunktet. I følge de prinsipper
som slås fast i Soria Moria-erklæringen, skal festerne innrømmes
innløsningsrett annet hvert år. Utgangspunktet etter tomtefesteloven § 32
er at innløsning kan kreves hvert tiende år.
Når det gjelder videre leie, innebærer den bebudede instruksen
at fondet ikke vil kunne kreve regulering av festeavgiften i samsvar
med festeavtalen der dette ville føre til en høyere leie enn regulering
etter konsumprisindeksen i de tilfellene der tomtefestel. § 15 andre
eller eventuelt tredje ledd åpner for slik regulering. For så vidt
gjelder festetomter til bolighus eller fritidshus er dette bare
aktuelt ved første gangs regulering etter 1. januar 2002, jf andre
ledd.
Grunnloven § 106 første punktum regulerer statens adgang til
å disponere kjøpesummer og inntekter av "det Geistligheden beneficerede
Gods". Loven om Opplysningsvesenets fond regulerer både dette og statens
rett til å disponere over "seinare tileigna eller tillagde eigedommar
og kapital", jf. lovens § 1. Spørsmålet som drøftes i det følgende
er om en instruks som bebudet i Soria Moria-erklæringen vil være
i strid enten med Grunnloven § 106 første punktum (punkt 3) eller
med loven om Opplysningsvesenets fond (punkt 4).
Gjennomføring av instruksen innebærer at Opplysningsvesenets
fond disponerer rettslig over faste eiendommer som fondet fester
bort. Det er ikke lagt opp til at det vederlaget som mottas i festeforholdene eller
ved innløsning skal benyttes til andre formål enn dem som fremgår
av loven om Opplysningsvesenets fond § 2 eller Grunnloven § 106
første punktum. Problemet er at disposisjonene skal skje på gunstigere
vilkår enn det fondet i dag har rett til å kreve, og at vilkårene
vil være gunstigere enn det som følger av den lovgivningen som i
dag i alminnelighet regulerer tilsvarende festeforhold med andre
bortfestere. Spørsmålet er i realiteten hvor langt Grunnlovens og lovens
bestemmelser om forvaltningen av Opplysningsvesenets fond gir anledning
til å ta hensyn til andre formål enn dem som fremgår av Grunnloven og
loven.
Opplysningsvesenets fond ble opprettet ved lov 20. august 1821
angaaende det beneficerede Gods. I dag reguleres fondet av lov 7. juni
1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond (ovfl.). Bakgrunnen for opprettelsen
av fondet er Grunnloven § 106, og fondet består av det som er tilbake
av det som etter Grunnloven § 106 første punktum anses som "det Geistligheden
beneficerede Gods" og av "seinare tileigna eller tillagde eigedommar
og kapital", jf. ovfl. § 1. Begrepet "det Geistligheden beneficerede
Gods" omfatter i hovedsak landets prestegårder. I tillegg kommer
andre eiendommer som historisk har ligget til de enkelte presteembeter,
blant annet skogeiendommer og bortbygslede jordbrukseiendommer. Fondet
er en av landets største grunneiere målt i areal. Fondet forvaltes
av Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond etter delegasjon
av den myndighet som ligger til Kongen etter lovens § 4. Forvaltningsorganet
er direkte underlagt Kultur- og kirkedepartementet.
En samlet oversikt over økonomien til Opplysningsvesenets fond
er gitt i St.meld. nr. 41 (2004–2005). Vår uttalelse bygger på de
opplysningene som er gitt der i tillegg til en senere utredning
av 13. november 2005 fra Opplysningsvesenets fond til Kultur- og
kirkedepartementet om tapsberegning som følge av en eventuell instruks.
For vårt formål er det tilstrekkelig å slå fast at den siste utredningen
kan gi en viss indikasjon på hvilke tap som kan oppstå. Utredningen
indikerer at det i et langsiktig perspektiv kan bli tale om en ikke
uvesentlig forringelse av kapitalen og avkastningen av denne.
Grunnloven § 106 første punktum lyder som følger:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter av det Geistligheden
beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og
Oplysningens Fremme."
Forhistorien til Grunnloven § 106 første punktum fremstår som
relativt komplisert. Vi viser til redegjørelsen i Lovavdelingens
uttalelse i sak nr. 1999/15218 E (brev 23. november 2000 til Miljøverndepartementet)
med videre henvisninger.
Det kan ut fra denne forhistorien være vanskelig å trekke sikre
slutninger om hva som er bestemmelsens formål. I dommen inntatt
i Rt. 1911 s. 106 flg. gjennomgår Høyesterett bakgrunnen for grunnlovsbestemmelsen
(tiden frem til 1814) og uttaler (s. 108):
"Den hele retsudvikling indtil da havde paa det mest
utvetydige vist, at staten udøvet den fulde dispositionsret over
det beneficerede gods og det endog i saadan udstrækning, at store
værdier af dette var taget i beslag til udelukkende verdslige statsformaal.
Det var dette sidste og kun dette sidste §en skulde sætte en tilstrækkelig stopper
for."
Det bør tilføyes at Høyesteretts avgjørelse er avsagt på et tidspunkt
da inntektene fra det benefiserte godset fremdeles hadde betydning
for avlønning av prestene (og dessuten "Oplysningens Fremme" i vid forstand).
Vi nevner at bestemmelsen ikke er drøftet i standardverkene i
statsrett de siste 70 årene.Castberg, Norges statsforfatning,
3. utg. (1964) bind II nevner riktignok på s. 140 bestemmelsen. Morgenstierne,
Lærebok i den norske statsforfatningsret, 3. utg. (1927) bind II
vier bestemmelsen noe mer plass på s. 314–315. Vi viser også til
Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning, 2. utg. bind III (1892)
s. 483–484. Ingen av disse standardverkene kaster særlig lys over
rekkevidden av grunnlovsbestemmelsen.
Det direkte anvendelsesområdet til Grunnloven § 106 første punktum
er relativt snevert. Ordlyden begrenser anvendelsen av to typer
formuesposisjoner, nemlig "Kjøbesummer" og "Indtægter" av "det Geistligheden
beneficerede Gods". Disse skal etter ordlyden bare anvendes til
to nærmere bestemte formål, nemlig "Geistlighedens Bedste" og "Oplysningens
Fremme".
I det første grunnlovsutkastet som konstitusjonskomiteen utarbeidet
omfattet "Oplysningsvæsenet"
"alle Sager, der vedkomme Universitetet, Geistligheden,
lærde-, borger- og Almue-Skoler, samt Opdragelses-Instituter, Kirker,
Hospitaler og milde Stiftelser. – Fattigvesenet henlægges ogsaa
derunder, indtil en ny Tingenes Orden deri kan finde Sted."Her
sitert etter Arne Fliflet: Grunnloven. Kommentarutgave, Oslo, Universitetsforlaget,
2005, s. 450.
Formålene som kan tilgodeses etter ordlyden i det andre alternativet
i Grunnloven § 106 kan ut fra dette synes å favne vidt. At de omfattende
verdiene fortsatt kan benyttes til mer enn "Geistlighedens Bedste"
må anses hevet over tvil, jf. nå lov om Opplysningsvesenets fond
som fastsetter at fondet som er basert på "det Geistligheden beneficerede
Gods" skal komme Den norske kirke til gode, uten å begrense dette
slik at midlene bare skal komme kirkens tjenestemenn til gode. Store
deler av fondets midler har gjennom historien blitt benyttet til
undervisningsformål av verdslig karakter, og et årlig tilskudd til
Universitetet i Oslo ble opprettholdt fram til 1963. Om tilskuddene
til Den norske kirke i sin alminnelighet faller inn under det første
eller andre alternative formålet i Grunnloven § 106 første punktum
er det ikke nødvendig å ta stilling til her.I St.meld.
nr. 64 (1984–85) s. 39 er det forutsatt at første alternativ er
det riktige, men spørsmålet er ikke drøftet. Vi nevner også at et
forslag til ”en ny tolkning av grunnlovens bestemmelse slik at ”opplysningens
fremme” ikke skulle omfatte Universitetet i Oslo” ble avvist i Ot.prp.
nr. 41 (1953) s. 12 sp. 2.
Formålsbegrensningen må gjelde tilsvarende for verdier som slike
kjøpesummer og inntekter er ombyttet i. For eksempel kan avkastning
av verdipapirer som er kjøpt for vederlag ved salg av det benefiserte godset
bare benyttes til de formålene som fremgår av § 106 første punktum.
At formålsbegrensningen må legges til grunn ved anvendelse av
kjøpesummer og inntekter av det benefiserte godset ligger til grunn
for dagens lov om Opplysningsvesenets fond, som ble vedtatt så sent som
i 1996. Slik det samlede rettskildebildet i dag er, er det etter
Lovavdelingens syn neppe grunnlag for å legge en helt annen forståelse
til grunn på dette punktet. Det ville i tilfelle innebære at bestemmelsen
ble uten ethvert innhold.
Selv innenfor bestemmelsens ordlyd – anvendelsen av kjøpesummer
og inntekter av godset – har en imidlertid ikke sett bestemmelsen
som noen absolutt skranke for hvilke formål kapitalen eller avkastningen
av fondet kan anvendes til. I St.meld. nr. 64 (1984–85) s. 45 sp.
1 heter det for eksempel:
"En omfattende anvendelse av fondets midler til rent
antikvariske tiltak vil for øvrig ikke være i overensstemmelse med
Grunnlovens § 106."
I det siterte avsnittet, sett i sammenheng med den tilliggende
teksten, forutsettes det at en viss direkte anvendelse av fondets
midler til "rent antikvariske tiltak" ikke vil være i strid med
grunnlovsbestemmelsen. Lovavdelingen er enig i dette, og vil tilføye
at det på bakgrunn av grunnlovsbestemmelsens ordlyd trolig må gjelde
noe strammere grenser for adgangen til å anvende kjøpesummer og
inntekter enn for slik forvaltning av fondet som er drøftet i punkt
3.3. Det er imidlertid ikke nødvendig å gå nærmere inn på hvor langt
det siterte synspunktet kan trekkes eller generaliseres.
Vi finner ikke grunn til å gå inn på om visse deler av fondets
formue har så svak tilknytning til det benefiserte godset at det
ikke kan være omfattet av begrensningen i Grunnloven § 106 første
punktum. Vi forutsetter i det følgende at formuen i dag har tilstrekkelig
tilknytning.
Spørsmålet er om, og eventuelt hvilke, krav Grunnloven § 106
første punktum stiller til forvaltningen av fondets formue så langt
denne hører til "det Geistligheden beneficerede Gods".
Ordlyden i Grunnloven § 106 første punktum stiller ikke noe klart
krav til hvordan fondets formue skal forvaltes. En kan likevel tenke
seg at et slikt krav må tolkes inn i bestemmelsen. Ulike tolkingsalternativer
kan i tilfelle tenkes. To hovedalternativer presenteres nedenfor.
Det mest vidtgående alternativet er at fondets forvaltning i
enhver henseende skal være bestemt av hensynet til størst mulig
inntekter til Opplysningsvesenets fond. Dette kan betegnes som et
krav om maksimering av fondets inntekter (både
løpende avkastning og kjøpesummer ved salg av formuesposisjoner).
Kravet kan gjelde blant annet spørsmålet om hvorvidt en skal eller
ikke skal selge eiendommer, eventuelt foreta andre rettslige disposisjoner
over dem, og spørsmålet om hvilket vederlag som skal kreves ved
slike disposisjoner. For eksempel skulle verdipapirer etter et slikt
synspunkt plasseres på den mest inntektsbringende måte, så langt
dette er lovlig, iallfall så langt visse minstekrav til sikker plassering er
oppfylt. Forutsetningen for at faste eiendommer kan selges er at
dette skaffer større inntekter til fondet enn om de ikke selges,
og salget skal skje til markedspris eller høyeste lovlige pris.
Dette ville innebære at disposisjoner som minket inntektene til
fondet sammenlignet med en slik standard, ville være i strid med
Grunnloven § 106 første punktum. Det er grunn til å understreke
at problemstillingen dukker opp både der fondet velger å selge og
der det velger å la være å selge. Et slikt krav er ikke nødvendigvis til
hinder for at også andre hensyn tas i betraktning ved forvaltningen
av formuen, men det kan ikke skje på bekostning av fondets inntekter.
Et annet alternativ er å si at fondets forvaltning skal være forsvarlig. Et slikt krav til forsvarlig
forvaltning kan forstås mer eller mindre fleksibelt. Det kan for
eksempel tenkes at kravet er oppfylt så lenge det tas rimelig hensyn
til de oppregnede formål og de øvrige formål som tilgodeses ved
forvaltningen kan oppfattes som saklige etter en viss standard.
Det kan her bli spørsmål om hvor langt forvaltningen etter et slikt
krav kan skje på bekostning av inntekter til de formålene som er
regnet opp i Grunnloven § 106 første punktum.
Spørsmålet om hvordan staten skal eller ikke skal disponere rettslig
over godset, og hvilket vederlag som eventuelt skal kreves ved ulike
disposisjoner, har vært gjenstand for tilbakevendende diskusjon gjennom
nærmere 200 år. De standpunktene som har vært inntatt av Stortinget
og regjeringen gir visse direkte uttrykk for standpunkter til grunnlovstolkingen. De
gir også uttrykk for den praksis som har vært ført og som dermed
kan kaste lys over forståelsen av Grunnloven. Det kan derfor være
grunn til å se noe nærmere på disse drøftelsene. Fra nyere tid er
det særlig grunn til å peke på drøftelsene i St.meld. nr. 64 (1984–85),
St.meld. nr. 25 (1969–70) og Ot.prp. nr. 41 (1953). Det sistnevnte
dokumentet blir det ikke redegjort for nedenfor.
Et generelt problem når en på et slikt grunnlag skal skaffe bidrag
til klarleggingen av det rettslige innholdet i grunnlovsbestemmelsen,
er at det ofte er uklart hva som er oppfatninger om grunnlovsbestemmelsens
innhold og hva som er utslag av politiske avveininger uavhengig
av bestemmelsen. Etter Lovavdelingens syn må en være forsiktig med
å ta slike utsagn om hvordan Opplysningsvesenets fond bør eller skal
forvaltes til inntekt for en bestemt grunnlovsforståelse med mindre
dette fremgår nokså klart av de aktuelle dokumentene. Det gjelder
særlig der det er spørsmål om å gi grunnlovsbestemmelsen anvendelse
ut over det området den direkte dekker. Vi kommer tilbake til dette
nedenfor.
Vi nevner først det påfallende faktum at grunnlovsbestemmelsen
ikke selv sier noe direkte om retten til å disponere over selve
de eiendommer som i 1814 utgjorde det benefiserte godset, men bare
kjøpesummer og inntekter av disse.
Disposisjonsretten over de benefiserte eiendommene var tidligere
delvis regulert av to reskripter fra 2. september 1791 og 3. november
1813 som tillot at Kongen av det benefiserte godset utla eiendommer
til eiendommer for sivile og militære embetsmenn og ikke "til Geistlighedens
Bedste". En praksis i samsvar med reskriptene ble opprettholdt ved
lov 20. august 1821 § 12, men forbudt ved lov 25. august 1848 § 1
på grunn av tvil om grunnlovmessigheten av ordningen. At loven skulle
være i strid med Grunnloven § 106 første punktum, rimer med den
angivelsen av formålet med grunnlovsbestemmelsen som Høyesterett
senere anga i Rt. 1911 s. 106 (jf. foran). Aschehoug uttrykte det
for sin del slik at grunnlovsbestemmelsen i § 106 første punktum
"maa vel siges at være bleven tilsidesat" ved 1821-loven, jf. Aschehoug,
Norges nuværende Statsforfatning, 2. utg. bind III (1892) s. 484.
De drøftelser som de aktuelle stortingskomiteene foretok, jf. St.forh.
1842 bind VIII s. 529–530 og St.forh. 1848 bind VI s. 750, gir imidlertid
ikke helt avgjørende argumenter for at praksisen den gangen var
i strid med Grunnloven § 106 første punktum. Selv om en skulle mene
at 1821-loven § 12 var i strid med Grunnloven, er det ikke mulig
å utlede noe sikkert fra det tilfellet til det tilfellet som drøftes
i saken her.
I St.meld. nr. 64 (1984-85) vurderte Regjeringen om det burde
åpnes for utvidet salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer og
i hvilken grad det ved slike salg skulle legges vekt på landbrukspolitiske synspunkter.
Departementet uttalte på s. 39–40:
"I det utsendte høringsnotat uttalte departementet at
det ut fra en samlet vurdering av de mange hensyn som burde og måtte
tas var kommet til at de landbrukspolitiske hensyn burde veie tungt
og at en således burde ta sikte på en nedbygging av forpakterordningen
ved at forpaktningsbruk i større utstrekning enn i dag avhendes
der hvor forholdene ligger til rette for det, og ingen mer tungtveiende
grunner taler mot.
Etter en samlet vurdering på bakgrunn
av de avgitte høringsuttalelser – og i lys av Grunnlovens bestemmelse
– er departementet kommet til at det vil være riktig å legge større
vekt på de kirkelige hensyn, som har kommet til uttrykk i de kirkelige
høringsinstansers uttalelser, enn det ble gjort i høringsnotatet. Departementet
er likevel av den oppfatning at det vil være mulig å ivareta intensjonene
bak de holdninger som er kommet til uttrykk fra de kirkelige instanser selv
om de retningslinjer som hittil har vært fulgt ved forvaltningen
av Opplysningsvesenets fonds eiendommer blir endret, slik at salg
kan skje i større utstrekning enn hittil. Dette kan skje ved at
det fastlegges klare premisser for salg."
Som en slik premiss fastholdt departementet at
"Salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer må skje
til markedspris. Konsesjonspliktige eiendommer selges til den pris
konsesjonsmyndighetene kan godta."
og videre på s. 45–46 at
"For alle salg vil det være en forutsetning av det oppnås
et vederlag som svarer til de realverdier fondet gir fra seg. Markedspris
må derfor legges til grunn i alle tilfeller hvor det ikke gjelder
salg av jordbrukseiendommer.
[…]
[S]alg
av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering
av fondets verdier. Det må da være en forutsetning at fondet ikke
taper på selve omplasseringen. Her kommer først og fremst spørsmålet
om salgssum inn. Det må derfor være en forutsetning når det gjelder
disse eiendommer at salgsprisen blir den pris konsesjonsmyndighetene kan
godta."
I forbindelse med utarbeidelsen av stortingsmeldingen var det
imidlertid ulike syn på spørsmålet om i hvilken grad en skulle legge
vekt på landbrukspolitiske hensyn ved salg av fondets eiendommer.
Som det går fram av sitatet ovenfor, hadde Kirke- og undervisningsdepartementet
opprinnelig gått inn for at slike hensyn skulle tillegges betydelig
vekt. Når departementet siden endret standpunkt, må det først og fremst
sees som et utslag av politiske vurderinger og avveininger. Grunnloven
§ 106 er fremhevet som et argument i denne avveiningen, men de ovenfor
siterte uttalelser, sett i sammenheng med de ulike synspunkter som
ble drøftet, tyder ikke på at departementet anså Grunnloven som
noen absolutt rettslig skranke i denne sammenheng.
Drøftelsen av St.meld. nr. 64 (1984–85) i Stortingets kirke-
og undervisningskomité viser også at Grunnloven ikke ble gitt noen
sentral plass i drøftelsen av hvilke hensyn som skulle vektlegges
ved salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer. Komiteen sluttet
seg i sin innstilling til forslaget om en noe mer aktiv salgspolitikk,
og uttalte i den sammenheng på det generelle plan (s. 4):
"Etter komiteens oppfatning står ikke avkastningen
for Opplysningsvesenets fond ved nåværende drift i rimelig forhold
til de store realverdier fondet disponerer.
[…] Komiteen
vil som departementet fremheve at denne salgspolitikk må være avhengig
av at en rekke betingelser blir oppfylt. Dette gjelder blant annet kravet
om at eiendommene skal selges til markedspris. Ved prisfastsettelsen
må det tas rimelig hensyn til at Fondets økonomi sikres. Det er,
etter komiteens mening, også viktig at kjøperne, som i de aller
fleste tilfelle blir de nåværende forpaktere, får et akseptabelt
utgangspunkt for videre drift av eiendommene. Komiteen gir ellers
sin tilslutning til at en rekke kirkelige formål må tilgodeses,
og at allmenne samfunnsinteresser knyttet til kulturvern og friluftsliv ikke
må bli skadelidende."
Ved drøftelsen av "kirkelige hensyn" slo en enstemmig komité
på s. 5 fast at "salg av prestegårdsjord må ta rimelige og nødvendige
hensyn til kirkelige formål". Komiteens flertall på syv medlemmer
uttalte videre at "utvidet salg av eiendom må forbedre kirkens økonomiske
vilkår. Sentralt i denne diskusjonen står inflasjonssikring og disponering
av kapitalavkastningen". Et mindretall bestående av seks medlemmer
var enige i at kirkens økonomiske vilkår skal sikres, men hadde
følgende tilleggsmerknad:
"Disse medlemmene kan imidlertid ikke akseptere at kirken
skal få en særstilling løsrevet fra den vurdering og prioritering
andre viktige samfunnsoppgaver må underlegges."
Ingen av fraksjonene lot til å anse at Grunnloven § 106 oppstilte
noen absolutte skranker for hvilke hensyn som kan tas i betraktning
ved forvaltningen av fondets midler. For eksempel ble det ikke rettet grunnlovmessige
innvendinger mot den manglende avkastningen. At Grunnloven ikke
sto sentralt, bekreftes også av følgende uttalelse fra en samlet
komité (s. 6) under overskriften "Når bør grunn ikke selges":
"Komiteen er enig med departementet i at spørsmål
om salg av grunn vil måtte vurderes særskilt for hver enkelt eiendom.
Etter komiteens oppfatning kan det være en rekke hensyn som kan
tale for at en eiendom ikke bør selges, eller at bestemte deler
av en eiendom bør holdes tilbake. Dette gjelder kirkelige formål,
hensynet til naturvern, hensynet til allmennhetens friluftsliv herunder
jakt og fiske, hensynet til antikvariske interesser og de behov
som måtte foreligge fra offentlige myndigheter om å nytte arealer
til allmenne formål.
Komiteen er enig i at en [sic]
eller flere av disse hensyn og formål vil kunne være så tungtveiende
at salg av deler av en eiendom eller hele eiendommer ikke bør gjennomføres."
Det er vist til denne komitéuttalelsen i St.meld. nr. 14 (2000–2001)
pkt. 4.5.
Det kan hevdes at disse uttalelsene ikke sier noe uttrykkelig
om at det er adgang til å ta andre hensyn enn de som er regnet opp
i Grunnloven § 106 første punktum dersom dette går på bekostning
av fondets formue. Det er imidlertid nærliggende at det å trekke inn
visse hensyn, for eksempel landbrukspolitiske, etter omstendighetene
nettopp vil skje på bekostning av de hensynene som er regnet opp
i Grunnloven § 106 første punktum.
Det er dessuten på det rene at det har vært økonomisk ugunstig
å sitte på en del av de faste eiendommene, se for eksempel St.meld.
nr. 64 (1984–85) s. 38 sp. 2, der det fremgår at bortforpakting
av bruk ikke har vært lønnsomt. Det følger for eksempel også av
St.meld. nr. 64 (1984–85) s. 43 sp. 2, jf. s. 20 at betydelige jakt-
og fiskerettigheter har vært utleid til "rimelige priser". Det har
ikke vært hevdet at dette er i strid med Grunnloven § 106 første
punktum.
Det første tolkingsalternativet – krav til maksimering av fondets
inntekter – har etter Lovavdelingens syn ikke støtte i stortingsmeldingen.
Derimot ble følgende uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling
19. mai 1983 referert (St.meld nr. 64 (1984–85) på s. 18):
"I utgangspunktet kan Grunnlovens § 106 første punktum
ikke antas å være til hinder for salg av eiendommer som omfattes
av bestemmelsen. Dette er forutsatt i bestemmelsens ordlyd, og lagt
til grunn i praksis.
Derimot setter Grunnlovens § 106
grenser for hvordan salgssummer av slike eiendommer kan anvendes.
Det ligger også nær å forstå bestemmelsen slik at den forutsetter
en økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets verdier. Det må sørges
for en forsvarlig sikring av kapitalen og en rimelig avkastning av
verdiene."
At et slikt krav om økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets
verdier fulgte av Grunnloven § 106 – riktignok uten en grundig begrunnelse
– ble lagt til grunn for stortingsmeldingen. Det var altså tale
om en variant av tolkingsalternativ 2.
I forbindelse med vedtakelsen av lov om Opplysningsvesenets fond
er det i Ot.prp. nr. 68 (1994–95) på s. 27 sitert fra St.meld. nr.
64 (1984–85) og Lovavdelingens uttalelse i den forbindelse (se ovenfor).
I Innst. O. nr. 45 (1995–96) er ikke forholdet til Grunnloven § 106
behandlet særskilt. Komiteen uttalte følgende om retningslinjene
for salg av prestegårdseiendommer (s. 2):
"Komiteen føreset at det ved sal av eiegedomar vert
lagt vekt på at forvaltinga av eigedomar skal drivast forretningsmessig,
slik at det gir så høg avkasting som råd og dermed sikrar realkapitalen,
og at eigedomane òg kan tene som servicefunksjonar for kyrkjelege
formål.
Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke representanten
Christiansen, vil og peike på den kulturhistoriske verdi mange prestegardar
har både når det gjeld bygningane si utforming og jordareala si
topografiske plassering.
Fleirtalet vil understreke
behovet for å forvalte desse verdiane slik at ein både tek vare
på dei kulturhistoriske bygningane, og at prestegardsjord blir nytta
til jordbruksproduksjon der eigar og brukar bør vere same person,
og er slik samd med det komiteen uttala i Innst. S. nr. 222 (1984–85)
om at dei landbruksmesige grunnane for sal av ein del prestegardar er
sterke."
Selv om flertallet i det sist siterte avsnitt ikke uttalte seg
direkte om prisfastsettelsen, viser uttalelsene at Stortinget legger
til grunn at det er en viss anledning til å ta andre hensyn enn
kirkelige ved forvaltningen av fondets eiendommer, og at Grunnloven § 106
ikke er til hinder for det. Drøftelsene gir ikke noe egentlig selvstendig
bidrag til forståelsen av hvor strenge krav til forvaltningen som
eventuelt gjelder etter Grunnloven § 106 første punktum.
St.meld. nr. 25 (1969–70), som det i stor grad vises til i den
yngre stortingsmeldingen, viser at det ikke av Grunnloven § 106
første punktum kan utledes noe strengt krav om effektiv forvaltning
av formuen til Opplysningsvesenets fond. På s. 20 sp. 2 i meldingen
heter det (kursivert her):
"De nåværende prestegarders jordveger, skoger og
bygninger representerer likevel ennå til sammen ikke ubetydelige
verdier som det er av betydning blir forvaltet på en måte som ut
fra en helhetsvurdering av alle omsyn som gjør seg gjeldende, må
anses som mest formålstjenlig. Eiendommene må søkes disponert slik
at de til enhver tid kan tjene samfunnsmessige formål og behov slik
disse gjør seg gjeldende på kortere og lengre sikt. Prestegardenes
opprinnelse og lange tradisjoner, det forhold at deres avkastning
ved grunnlovsbestemmelse (§ 106) er bundet til bruk for bestemt
formål ("Geistlighedens Beste og Oplysningens Fremme") samt de divergerende
oppfatninger som er gjort gjeldende vedrørende deres eiendoms- og
rettsforhold, gir dem likevel en særegen plass blant de offentlige
eiendommer."
Departementets nokså utførlige drøftelser ellers underbygger
det som fremgår av sitatet. Stortingskomiteen fulgte opp departementets
standpunkt ved å uttale (Innst. S. nr. 112 (1970–71) s. 168):
"Komiteen vil påpeke at man etter gjeldende lov, bestemmelse
og praksis har anledning til å etterkomme ønsker om salg av prestegårdsgrunn
i de tilfelle hvor en samlet samfunnsmessig vurdering ikke har hindret
dette."
For øvrig var det i komiteen en del uenighet om hvilken forvaltningspolitikk
man i fremtiden burde føre. Et mindretall i komiteen var tilhengere
av en mer aktiv salgspolitikk. Dette ble blant annet begrunnet (s.
169) med at en "etter salg vil kunne regne langt større forrentning
av kapitalen enn om den står i disse gårdsbruk, under forutsetning
av at midlene kan plasseres fritt". Flertallet tok ikke hensyn til
dette argumentet.
Det finnes i nyere dokumenter ikke avgjørende støtte for å utlede
et generelt grunnlovsforankret krav om maksimering av inntektene
til Opplysningsvesenets fond. Derimot har kravet om en forsvarlig
forvaltning en viss støtte, særlig i stortingsmeldingen fra 1985.
Etter Lovavdelingens oppfatning er det på det rene at spørsmålet
om en skal selge eller ikke, og spørsmålet om hvordan en for øvrig
skal disponere eller ikke disponere rettslig over eiendommene, ikke har
vært avgjort utelukkende ut fra spørsmålet om hvordan en best kan
ivareta de formål som er regnet opp i Grunnloven § 106 første punktum
("Geistlighedens Bedste" og "Oplysningens Fremme"). Også andre hensyn
har vært tatt i betraktning. Det gjelder selv om varetakelsen av
slike hensyn har skjedd på bekostning av de formålene som er regnet
opp i Grunnloven § 106 første punktum.
Spørsmålet er hva som kan utledes av andre kilder.
Det kan hevdes at det økonomisk går ut på ett om fondets kapital
blir redusert som følge av en ordning som angitt i Soria Moria-erklæringen
eller ved at kjøpesummer og inntekter anvendes til andre enn de oppregnede
formålene. Dette kan isolert sett tale for at grunnlovsbestemmelsen
må forstås slik at den stiller bestemte krav til vederlaget ved
rettslige disposisjoner over kapitalen. Etter Lovavdelingens syn
er det imidlertid klart at en slik økonomisk betraktning alene ikke
danne grunnlag for en konklusjon om at det ville være i strid med
Grunnloven § 106 første punktum å følge opp Soria Moria-erklæringen.
Det kan videre innvendes at de to stortingsmeldingene som er
gjennomgått foran i stor grad har dreid seg om spørsmålet om hvorvidt
og hvordan det eventuelt bør disponeres rettslig over Opplysningsvesenets
fonds eiendommer, og ikke så mye om hvilket vederlag og hvilke hensyn
som kan tas i den forbindelse dersom det
først disponeres. At Grunnloven for eksempel ikke har krevd en salgspolitikk
som i størst grad sikrer fondets kapital og avkastning, er ikke
ensbetydende med at det ikke skal kreves størst mulig vederlag når
det først disponeres over fondets formuesposisjoner. Det kan derfor
hevdes at en bør være forsiktig med å trekke slutninger i retning
av vidtgående frihet for statens myndigheter. Etter Lovavdelingens
syn er en slik innvending ikke avgjørende. Det er nær sammenheng
mellom de to tilfellene, og begge tilfellene faller utenfor eller
ligger i beste fall i ytterkant av det ordlyden i Grunnloven § 106 første
punktum direkte regulerer.
Som nevnt la Høyesterett i Rt. 1911 s. 106 (på s. 108) til grunn
at formålet med grunnlovsbestemmelsen var å sette en stopper for
den praksis som innebar at staten utøvet disposisjonsrett over godset
i slik utstrekning at store verdier av dette ble tatt i beslag til utelukkende
verdslige statsformål. Lovavdelingen kan ikke se at dette formålet
krever at en oppstiller et krav om maksimering av fondets inntekter.
Det gir heller ikke – under dagens forhold – avgjørende støtte for
noe strengt krav om at disposisjoner over fondet ikke kan skje på
bekostning av fondets formuesstilling.
Ved tolkingen av Grunnloven § 106 første punktum må det legges
vekt på at de formålene som er regnet opp i Grunnloven § 106 første
punktum, i dag blir ivaretatt på andre måter enn i 1814. Mens det
benefiserte godset i 1814 sikret presteembetenes inntekter, blir
prestene i dag lønnet etter det samme systemet som andre statsansatte.
Statens bidrag til statskirkelige formål i sin alminnelighet og
"opplysningsvesenet" blir i vesentlig grad finansiert på andre måter
enn gjennom de verdiene som ligger i Opplysningsvesenets fond. Dette
taler for at en er forsiktig med vide tolkinger av grunnlovsbestemmelsen.
En bør dessuten etter Lovavdelingens syn være forsiktig med på
uklart grunnlag gjennom tolkingen av en slik grunnlovsbestemmelse
å gripe inn i Stortingets lovgivende myndighet etter Grunnloven
§ 75 a.
I spørsmålet om hvordan fondet rettslig kan disponere over formuen
og hvilket vederlag som må kreves, er det etter Lovavdelingens syn
adgang til å ta et vidt spekter av hensyn, også slike som ligger utenfor
oppregningen i Grunnloven § 106 første punktum. Dette kan skje selv
om dette ikke innebærer maksimering av fondets kapital og avkastning. Staten
må ha et relativt vidt skjønn til å avgjøre hvordan avveiningen
mellom hensynet til de oppregnede formål og andre hensyn skal være.
Etter vårt syn er følgende uttalelse hentet fra St.meld. nr. 25
(1969–70) s. 20 sp. 2 dekkende for hvordan fondets formue i sin
alminnelighet må forvaltes for å være i samsvar med grunnlovsbestemmelsen:
"De nåværende prestegarders jordveger, skoger og
bygninger representerer likevel ennå til sammen ikke ubetydelige
verdier som det er av betydning blir forvaltet
på en måte som ut fra en helhetsvurdering av alle omsyn som gjør
seg gjeldende, må anses som mest formålstjenlig."
Det går likevel en grense for hvordan fondet kan disponere over
formuen, men grensen må i dag trekkes romslig. Systematisk omdisponering
av betydelige deler av fondets formue uten hensyn til de oppregnede
formålene og uten at det ble gitt noen form for vederlag vil være
et eksempel på disposisjoner i strid med grunnlovsbestemmelsen.
Konkret gjelder saken spørsmålet om Grunnloven § 106 utelukker
at de aktuelle festerne gis bedre festevilkår og gunstigere innløsningsvilkår
enn det en bortfester generelt sett må finne seg i etter tomtefesteloven
og den kontrakt som er inngått. Spørsmålet om innløsning gjelder
så vidt forstås bare festeforhold som har løpt i minst 30 år. Konkret
gjelder det en instruks som ikke retter seg spesielt mot Opplysningsvesenets
fond, men som skal omfatte statlig styrte fond og statlige eiendommer
generelt.
Saken er spesiell ved at den innebærer en følbar reduksjon både
av fondets kapital og avkastning. Særreglene som er ment å gjelde,
bygger i tilfelle langt på vei på de samme hensyn som ligger til
grunn for nyere lovgivning om tomtefeste, herunder regler om festeavgift
og rett til innløsning, i sin alminnelighet. Ut fra den spesielle
situasjonen Opplysningsvesenets fond har som statlig tilknyttet
eiendom, har vi vanskelig for å se at Grunnloven skulle utelukke Opplysningsvesenets
fond fra særregler av denne karakter for statlig styrt eiendom.
Uten å gå i detalj finner vi også grunn til å peke på at det iallfall
siden 1821 har eksistert særlige lovregler nettopp for forvaltningen
av den formuen som inngår i Opplysningsvesenets fond. Disse reglene
kan ikke ha vært uten betydning for fondets muligheter til å skaffe
seg inntekter sammenlignet med en situasjon der fondet bare var
bundet av den lovgivningen som gjaldt generelt. Vi nevner ellers
at fondet i dag er underlagt etiske retningslinjer for forvaltningen
av sin formue, se for eksempel St.prp. nr. 1 (2005–2006) (Kultur-
og kirkedepartementet) s. 148. Også dette kan innebære at fondets
inntekter ikke blir så store som de ellers kunne ha vært.
Lovavdelingens konklusjon er at Grunnloven § 106 ikke utelukker
at en instruks som skissert i Soria Moria-erklæringen kan gis med
virkning også for Opplysningsvesenets fond.
Kongen i statsråd og regjeringen kan ikke fastsette retningslinjer
for forvaltningen av eiendommene til Opplysningsvesenets fond som
strider mot reglene i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond
(ovfl.).
I ofvl. § 2 heter det at "lova skal sikre
at fondet kjem Den norske kyrkja til gode og at verdiane blir bevarte
og gir avkastning i samsvar med Grunnlova § 106." Som det
går fram av drøftelsen under punkt 3 ovenfor, vil ikke en instruks
som forutsatt i Soria Moria-erklæringen være i strid med Grunnloven
§ 106, og dermed kan den trolig heller ikke sies å være i strid
med ovfl. § 2.
Nærmere regler for forvaltningen av fondets eiendommer er gitt
i ovfl. § 5, som i første ledd slår fast at "[e]igedommane
og kapitalen til fondet kan ikkje gjevast bort eller brukast opp".
I Ot.prp. nr. 68 (1994-95) er det i merknadene til § 5 første
ledd på s. 28 uttalt følgende om forståelsen av bestemmelsen:
"I første ledd blir det sagt at eigedommane og kapitalen
ikkje kan givast bort eller brukast opp. Fondet består i dag av
ein eigedomsmasse og ein finanskapital som utgjer grunnkapitalen
for Opplysningsvesenets fond.
Denne grunnkapitalen
kan ikkje givast bort. Med det er meint at den som forvaltar fondet
blant anna ikkje kan gi bort ein eigedom eller delar av han, aksjar
og obligasjonar eller selje dei til underpris. Det kan likevel vere
spesielle forhold som tilseier at det kan gjerast unntak ut frå
det som er til beste for fondet."
I proposisjonen er det videre i punkt 3.4 "Økonomiske prinsipp
for forvaltningen" uttalt følgende:
"Intensjonen med å ha eigedommar er todelt. Dei skal for
det første drivast forretningsmessig slik at dei gir så høg avkastning
som råd og sikrar realkapitalen. Vidare skal eigedommane tene servicefunksjonar
for kyrkjelege formål, som for eksempel som prestebustadar".
Salg til underpris er således etter forarbeidene likestilt med
å gi bort deler av eiendommen. Dersom Opplysningsvesenets fond instrueres
om å innrømme innløsningsrett til lavere pris enn det som følger
av de alminnelige reglene i tomtefesteloven, vil dette dermed måtte
sies å være i strid med ovfl. § 5 første ledd. Under spesielle forhold
tilsier proposisjonen at man kan se annerledes på dette, men en
generell instruks som den det er tale om kan vanskelig falle inn
under dette. Spørsmålet om videre leie på økonomisk gunstigere vilkår
enn hva som etter forholdene (avhengig av de konkrete festekontraktenes
innhold) følger av bestemmelsene i tomtefesteloven, er ikke direkte
omtalt i forarbeidene eller direkte løst i lovens ordlyd. Selv om
loven skal legge til rette for økonomisk forsvarlig forvaltning,
er ikke dette ensbetydende med at loven pålegger at fondet i alle
henseender skal drives forretningsmessig slik at det innhentes så
høy avkastning som mulig. Under en viss tvil antar vi at loven ikke
hindrer en instruks om at regulering av festeavgift skal skje i
samsvar med konsumprisindeksen for bolig- og fritidsfestetomter.
Dette vil være i samsvar med hovedregelen i tomtefesteloven, men
hindrer bruk av unntaksregelen i tomtefesteloven § 15 andre ledd
nr. 2 i de enkelttilfeller der festekontrakten ellers åpner for
det.
Når det gjelder den delen av instruksen som skal gå ut på at
innløsningsrett skal innrømmes med hyppigere mellomrom enn det som
følger av tomtefestelovens regler, vil vi på samme måte anta at
dette ikke vil være i strid med bestemmelsen i lov om Opplysningsvesenets
fond, da dette ikke kan sidestilles med salg til underpris eller
å gi bort eiendommene. At det eventuelt vil føre til en noe økt
administrativ belastning, og en forskyvning i tid som eventuelt
ikke er økonomisk fordelaktig for fondet, kan ikke være tilstrekkelig
til å konstatere at en slik instruks vil være i strid med lovens
prinsipper for forvaltning av fondets eiendommer.
Lovavdelingen er av den oppfatning at en instruks i tråd med
uttalelsene i Soria Moria-erklæringen ikke vil være i strid med
Grunnloven § 106 første ledd. En instruks om å innrømme innløsningsrett
annet hvert år, i motsetning til hvert tiende år slik det følger
av tomtefesteloven § 32, antas heller ikke å være i strid med lov
7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond. Trolig vil heller
ikke en instruks om videre leie regulert etter konsumprisindeksen stride
mot loven. En slik instruks som den som er aktuell om å gi festerne
innløsningsrett til lavere pris enn hva som følger av tomtefesteloven,
må derimot anses å stride mot lovens § 5 første ledd.