2.1 Overordna

2.1.1 Innleiing

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Fredric Holen Bjørdal, Ingrid Heggø, Åsunn Lyngedal, Arve Sigmundstad og Rigmor Aasrud, frå Høgre, Elin Rodum Agdestein, leiaren Henrik Asheim, Mudassar Kapur, Vetle Wang Soleim og Aleksander Stokkebø, frå Framstegspartiet, Sivert Bjørnstad, Jan Steinar Engeli Johansen og Helge André Njåstad, frå Senterpartiet, Oddvar Igland og Trygve Slagsvold Vedum, frå Sosialistisk Venstreparti, Olivia Corso Salles, frå Venstre, Solveig Schytz, frå Kristeleg Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, frå Miljøpartiet Dei Grøne, Per Espen Stoknes, og frå Raudt, Bjørnar Moxnes, viser til framlegg i Prop. 40 L (2017–2018) om lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven).

Komiteen viser til at departementet føreslår ein ny lov om hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven) til erstatning for den eksisterande hvitvaskingsloven og dessutan endringar i pengespilloven, totalisatorloven, konkursloven, inkassoloven, sentralbankloven og verdipapirhandelloven. Framlegget gjennomfører EUs fjerde kvitvaskingsdirektiv (2015/849) av 20. mai 2015. EUs kvitvaskingsdirektiv er ikkje teke inn i EØS-avtalen, men vert rekna som EØS-relevant.

Dei føreslegne endringane byggjer på kvitvaskingslovutvalet sine to utgreiingar NOU 2015:12 og NOU 2016:27. Det har vore høyring på begge utgreiingane med stor deltaking frå offentleg forvalting, næringsliv og sivilsamfunn. Framlegget tek også omsyn til tilrådingar frå Gruppe mot kvitvasking av pengar (GMHP, eng. «Financial Action Task Force on Money Laundering» (FATF)) og evalueringsrapporten denne gruppa publiserte om Noreg i desember 2014.

Komiteen viser til at lovområdet er komplisert, at det er store kostnader til etterleving av slikt regelverk for bedrifter og det offentlege, og at det i arbeidet må gjerast vanskelege grensedragingar mot personvern og individuelle rettar. Samstundes kan det få store negative konsekvensar for dei same samfunnsaktørane og samfunnet som eit heile dersom regelverket ikkje er strengt nok og riktig innretta. Komiteen vil streke under at det i arbeidet med kvitvaskingsregelverket er viktig at ein tek seg nødvendig tid og konsulterer berørte partar og relevant fagekspertise for å oppnå riktig effekt, unngå uynskte biverknader og sjå til at eventuelle endringar er i tråd med norske interesser. Samstundes er det eit viktig omsyn at regelverksendringar vert gjennomførte i tide, slik at Noreg ikkje mellombels vert «et fristed for kriminelle til å hvitvaske penger eller finansiere terrorisme», slik departementet sjølv skriv i proposisjonen. Komiteen erkjenner at dette er ein krevande balansegang.

2.1.2 Utgreiing

Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet Dei Grøne og Raudt har merka seg at Regelrådet har flagga den siste utgreiinga i dette arbeidet (NOU 2016:27) som raud, dvs. at rådet meiner at framlegget ikkje er tilstrekkeleg greidd ut.

2.1.3 Kvitvaskingsregelverk, konkurranse og rettstryggleik

Komiteen vil streke svært tydeleg under at ein samla komité stiller seg bak at Noreg skal ha eit strengt kvitvaskingsregelverk som er leiande i internasjonal samanheng og som sørgjer for at Noreg og norsk finansbransje opprettheld integritet, tillit og godt ry og styrkjer og vidareutviklar desse eigenskapane. Samstundes er det viktig at regelverket vert forma ut på ein slik måte at det gjev minst mogleg byråkrati og mest mogleg effektiv ressursbruk. I denne samanhengen er det eit sjølvstendig og viktig omsyn at regelverket ikkje må redusere konkurransen i relevante marknader meir enn nødvendig. Ein må her særleg vere merksam på at regelverket ikkje skal bidra til å gje større aktørar ein urimeleg konkurranseføremon andsynes mindre aktørar og at inngangskostnadene for nye aktørar ikkje må aukast meir enn det som er absolutt påkravd. Komiteen er oppteken av at omsynet til rettstryggleik skal verte ivareteke, og einskiltindividet sine rettar som borgar, kunde og yrkesutøvar må vere gjenstand for stor omhug.

2.1.4 Kompetanse, tilsyn og kontroll

For fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Høgre, Framstegspartiet og Venstre, er det er viktig at dei relevante tilsyna, som Finanstilsynet, Tilsynsrådet for advokatverksemd og Lotteritilsynet, får tilstrekkelege ressursar og kompetanse på desse områda. Sameleis bør organ som skal sikre einskiltindividet sin rettstryggleik, setjast i stand til å sjå til at interessene til borgarar, kundar og yrkesutøvarar vert tekne i vare. Det er også av stor betyding at regjeringa fylgjer med på utviklinga og tek naudsynte skritt for å sikre at regelverket og praktiseringa av det held fram med å vere effektivt. Regjeringa har som forvaltar av kvitvaskingsregelverket og Stortinget sin vilje eit stor ansvar for å sjå til at regelverket og praktiseringa av det til eikor tid står i samsvar med desse intensjonane og norske interesser. Gjennom ei rad forskriftsheimlar i lovframlegget er regjeringa gjeve høve til å tilpasse loven i tråd med utviklinga. Fleirtalet vil peike på at slike tilpassingar også må ta utgangspunkt i Stortinget sin vilje. Departementet bør vidare ta initiativ til fortlaupande å endre delar av loven som måtte vise seg å vere unødvendig byråkratiske, byrdefull konkurranseminskande, lite føremålstenlege eller i konflikt med ålmenne interesser eller Stortinget sin vilje.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at det er Stortinget som både vedtar lover og budsjett for offentlige etater, herunder tilsyn. Dette flertallet er også enig i at det skal være tilstrekkelige ressurser og kompetanse i de ulike tilsyn for å utføre kjerneoppgaver. Dette flertallet vil imidlertid påpeke at saksordførers parti, Senterpartiet, i sitt alternative budsjett for inneværende år foreslo en rekke såkalte «byråkratikutt» i bevilgningene til nettopp tilsyn, herunder Lotteritilsynet.

Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet Dei Grøne og Raudt vil framheve at eit godt lovverk ikkje er tilstrekkeleg for å sikre måla nemnde ovanfor, men at ein frå regjeringa si side må fylgje regelverket opp gjennom rettleiing, kompetansebygging, tilsyn og kontroll.

2.1.5 Opplegg vidare

Når det gjeld innhaldet i proposisjonen, ynskjer komiteen å kommentere dette i seks bolkar:

1. Loven sitt verkeområde

   1. Advokatar

   2. Betalingsagentar

   3. Skadeforsikring

2. Tilhøvet til personopplysningsloven

3. Rettleiing av dei rapporteringspliktige

4. Konkurransesituasjonen

5. Rettstryggleik og rett til bankkonto

6. Anna

2.2 Loven sitt verkeområde

2.2.1 Advokatar

Komiteen understreker betydningen av at det er enkelt å fastslå i hvilke situasjoner loven gjelder. Dette gjelder særlig for grupper som bare omfattes av loven i nærmere angitte situasjoner. Komiteen viser til at lovforslaget i så måte representerer en klargjøring sammenlignet med 2009-loven hva gjelder anvendelsesområdet for advokater, jf. lovforslaget § 4 annet ledd bokstav c.

Komiteen har merket seg at angivelsen av lovens anvendelsesområde for advokater innebærer et skille mellom de situasjoner hvor advokaten utfører noe for klienten og de situasjoner hvor advokaten bistår klienten med noe.

Komiteen presiserer at alternativet om å utføre en transaksjon på klientens vegne omhandler de situasjoner hvor advokaten for eksempel kjøper noe i klientens navn eller for klientens regning. Dersom advokaten derimot gir råd til klienten i forbindelse med planleggingen eller utføringen av transaksjonen, er det tale om bistand i lovens forstand.

Komiteen presiserer videre at advokater som opptrer som eiendomsmeglere, alltid vil være underlagt loven.

2.2.2 Betalingsagentar

Komiteen har merka seg at kvitvaskingsutvalet meiner at agentar av utanlandske betalingsføretak bør gjerast rapporteringspliktige. Utvalet viser til den konkrete risikoen slike agentar representerer, og at same løysing er valt i Danmark og Tyskland. Finans Norge har lenge etterlyst tiltak rundt desse agentane. Skattedirektoratet og Finanstilsynet støttar framlegget til utvalet.

Komiteen viser til at departementet likevel føreslår at agentane ikkje vert underlagt hvitvaskingsloven direkte som rapporteringspliktige. I staden ynskjer departementet gjennom forskrift å presisere at nokon av føresegnene i loven gjeld for agentane.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at det fjerde hvitvaskingsdirektivet, i tillegg til betalingstjenestedirektivet, setter rammer for hva som kan vedtas overfor agentene. Regjeringens forslag innebærer ikke at man «lar dem slippe unna» e.l., men at anvendelsen på agentene konkretiseres, og at det sikres hjemmel for å føre tilsyn med dem. Flertallet viser også til at regjeringen har gitt Finanstilsynet i oppdrag å utarbeide forskrift om lovens anvendelse på agenter av utenlandske betalingsforetak.

Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet Dei Grøne og Raudt meiner at departementet si løysing ikkje er tilstrekkeleg, og er samde med utvalet. Desse medlemene gjer difor fylgjande framlegg:

«I forslag til ny kvitvaskingslov vert det gjort følgjande endringar:

§ 4 første ledd bokstav g skal lyde:

g) betalingsforetak og andre som har rett til å yte betalingstjenester, herunder agenter av utenlandske foretak.

§ 4 sjette ledd vert stroke.

§ 4 sjuande ledd blir sjette ledd.»

2.2.3 Skadeforsikring

Komiteen viser til at det fjerde kvitvaskingsdirektivet ikkje stiller krav om at føretak som tilbyr skadeforsikring skal underleggjast tiltak mot kvitvasking og terrorfinansiering. Komiteen har merka seg at skadeforsikring, likevel er inkludert i framlegget til ny lov. I dagens rett er det i hvitvaskingsforskriften § 10 andre ledd nr. 3 bestemt at plikta til kundekontroll etter hvitvaskingsloven § 6 første ledd nr. 1, 2 og 4 ikkje gjeld ved teikning av skadeforsikringspolisar. Dette inneber at kundekontroll berre skal gjennomførast når det er mistanke om kvitvasking eller terrorfinansiering. Departementet sitt framlegg inneber altså ei endring av gjeldande rett.

Komiteen er kjent med at kvitvaskingsutvalet ynskte eit unnatak for identitetskontroll ved låg risiko og at korkje FATF, «Nasjonal risikovurdering – Hvitvasking og terrorfinansiering i Norge» (Justis- og beredskapsdepartementet) eller Finanstilsynet meiner at risiko for kvitvasking er høg for skadeforsikring.

Komiteen er imidlertid åpen for en løsning der det kan gis særregler om at identitetsbekreftelse m.m. kan utsettes til et eventuelt utbetalingstidspunkt etter polisen, og ber regjeringen om å ivareta dette i forskrift. Komiteen er opptatt av at lovendringene ikke skal skape uheldige konsekvenser for selskaper som leverer sjøskadeforsikring i et internasjonalt marked. Hensyn tilsier at slike selskaper ikke bør være fullt omfattet av loven, uten at konsekvensen av dette er grundig utredet. Komiteen ber regjeringen gi særlige regler om skadeforsikringsforetakenes plikt til å gjennomføre kundetiltak, slik det allerede finnes i dag, også innenfor sjøforsikring. Komiteen ber på denne bakgrunn regjeringen sørge for en særskilt regulering av slike selskaper, som ivaretar de hensyn som er nevnt ovenfor, gjennom egen forskrift.

2.3 Tilhøvet til personopplysningsloven

Komiteen ber om at departementet ser til at ein gjennom rettleiing(ar) (jf. punkt 2.4) syter for å avklare korleis rapporteringspliktige skal handtere konkrete situasjonar der føresegnene i personopplysningsloven (jf. Prop. 56 LS (2017–2018)) kan kome i konflikt med dei føreslåtte føresegnene i hvitvaskingsloven. Komiteen vil streke under at ein for kvar einskild situasjon bør finne ei løysing som ivaretek omsynet både til personvern og anti-kvitvaskingsarbeid utan at det vert unødvendig byrdefullt for bedriftene.

2.4 Rettleiing av dei rapporteringspliktige

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at det allerede i dag gis veiledning som er spesifikt utarbeidet for finansforetak, regnskapsførere, revisorer og eiendomsmeglere. Justisdepartementet har i tillegg i lengre tid oppfordret Tilsynsrådet for advokatvirksomhet til å utarbeide veiledninger til advokater. Flertallet er for øvrig av den oppfatning at hvitvaskingsregelverket, med en risikobasert tilnærming, ikke er egnet for standardisering. Dette er et generelt trekk i både EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger. Standardisering innebærer også en risiko for at Norge i for stor grad, på tvers av internasjonale føringer og fjerde hvitvaskingsdirektiv, i realiteten gir regler som ikke er i samsvar med disse føringene. Flertallet viser til at relevante risikovurderinger gjøres allerede i dag, eksempelvis gjennom Økokrim (egen risikovurdering/trusselbilde), regjeringen.no (Nasjonal risikovurdering), Nasjonalt tverretatlig analyse- og Etterretningssenter (NTAES), PST (trusselvurdering) og Finanstilsynet (egen risikovurdering knyttet til relevante foretak). Flertallet er også kjent med at Lotteritilsynet har igangsatt et arbeid med en risikovurdering i påvente av hvitvaskingsloven. Flertallet viser for øvrig til at Finans Norge i samarbeid med Finanstilsynet allerede har utarbeidet en veileder til hvitvaskingsregelverket.

Medlemene i komiteen frå Arbeidarpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet Dei Grøne og Raudt vil tydeleg streke under at det er svært viktig at etterlevingskostnadene for bedriftene vert så låge som mogleg. Dette bør vere eit heilt overordna omsyn i departementet si oppfylging av lovframlegget.

Ein sentral aspekt i dette er, etter desse medlemene si erfaring, at regelverket og krava til etterlevinga av det bør vere så tydelege som råd. Det må vere eit mål at det ikkje skal vere nødvende at dei rapporteringspliktige må konsultere spissa juridisk ekspertise for å kunne handtere regelverket. Desse medlemene meiner at departementet bør kunne gje dei rapporteringspliktige tilstrekkeleg presis informasjon til at slike behov skal verte minimerte.

Desse medlemene ber om at ein har særleg omhug for mindre bedrifter når det gjeld rettleiingsarbeidet i samband med hvitvaskingsloven.

Desse medlemene meiner at det til dømes kan utarbeidast rettleiarar for relevante kategoriar av rapporteringspliktige, der ein legg vekt på å framstille krava til den einskilde bedrifta og den einskilde personen enkelt, presist og med fokus på relevante problemområde og aktuelle fallgruver. Målet må vere at det ikkje skal vere tvil om kva som vert venta av den einskilde og at etterleving skal kunne skje til lågast mogleg kostnad.

Desse medlemene vil peike på at bransjeorganisasjonane og tilsynsorgana bør involverast i dette arbeidet. Røynslene med tidlegare rettleiarar viser, etter desse medlemene sin kjennskap, at sterkare deltaking frå bransjen i alle fasar av arbeidet kan bidra til avklaringar, betre etterleving og likare etterleving mellom rapporteringspliktige.

Desse medlemene føreset at departementet avklarer problemstillingar som er uklare i lovframlegget eller som vert oppfatta som uklare av den aktuelle bransjen. Det er viktig at det ikkje er tvil om kva som er dei faktiske krava til den einskilde bedrifta og den einskilde personen.

Desse medlemene meiner styresmaktene bør vere på tilbodssida når det gjeld naudsynte kompetansebyggingstiltak hjå dei rapporteringspliktige. Særleg for små bedrifter er det ikkje urimeleg å rekne at styresmaktene har eit ansvar for å leggje til rette for kompetansebygging, slik at dette kan skje til ein rimeleg kostnad for bedriftene.

Desse medlemene meiner at styresmaktene kan ventast å stille relevante risikovurderingar til disposisjon for dei rapporteringspliktige der dette er naturleg. Føremålet med dette kan vere å sikre meir effektiv etterleving og lågare etterlevingskostnader for dei rapporteringspliktige.

2.5 Konkurransesituasjonen

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til svar på spørsmål 20 fra saksordfører til departementet om de konkurransemessige virkningene av lovforslaget. I svaret skriver departementet bl.a. følgende:

«Det er ingen grunn til å anta at et oppdatert og videreutviklet hvitvaskingsregelverk skal gi negative konkurransemessige virkninger. Tvert om vil et regelverk som ikke følger standarden i EU, over tid kunne gi grunnlag for etablering av mindre seriøse aktører med tilhørende negative konsekvenser for det aktuelle markedet. I denne sammenheng er det også relevant å vise til at lovgivningen ikke er noe nytt, men en videreutvikling av eksisterende regelverk. […] I tillegg finner departementet grunn til å understreke at de sentrale, innledende forpliktelsene i loven, utarbeidelse av risikovurdering og rutinger for virksomheten, utrykkelig skal tilpasses den rapporteringspliktiges art og størrelse.»

Flertallet slutter seg til departementets vurdering.

Føremålet med proposisjonen er etter medlemene i komiteen frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet Dei Grøne og Raudt sitt syn ikkje å endre konkurransetilhøvet i dei aktuelle marknadene. Kostnadene til kompetansebygging, etterleving og sanksjonsrisiko er likevel eigna til å skiple konkurransesituasjonen i favør av store og etablerte aktørar. Desse medlemene opplever dette som uheldig.

Desse medlemene har elles merka seg at konsernselskap i større grad enn andre selskap vil vere i stand til å utnytte høvet til å leggje til grunn kundetiltak utførte av tredjepart, noko som vil kunne redusere etterlevingskostnadene deira monaleg jamført med andre rapporteringspliktige.

Desse medlemene erkjenner at endringane i hvitvaskingsloven kan føre til dårlegare tilbod og høgare pris for forbrukarane gjennom fleire mekanismar. For det fyrste kan det ventast at kostnadene bedriftene vert påførte gjennom reguleringa, i stor grad vil veltast over på forbrukarane. For det andre vil kostnadene til kompetansebygging, etterleving og sanksjonsrisiko gjere inngangskostnadene høgre for potensielle nye aktørar, noko som kan redusere konkurransen i aktuelle marknader. For det tredje vil kostnadene vege relativt tyngre på mindre føretak og føretak som ikkje er i konsern, som dimed kan verte mindre i stand til å utfordre dei store aktørane. Dette siste kan vere ein svært sterk og sjølvforsterkande effekt sidan det er grunn til å tru at mindre aktørar ofte baserer forretningsstrategien sin på å konkurrere på pris. I sum kan konkurransen reduserast betydeleg og marginane i bransjane dimed auke. I tillegg kan tilbodet i mindre folketette område råkast sidan mindre aktørar gjerne har sterkare fotfeste her. Dette siste gjeld m.a. for advokatverksemd og bankverksemd.

Desse medlemene vil peike på at det er uheldig at ein ikkje har greidd ut kva framlegget vil ha å seie for prisbiletet for forbrukarane, som risikerer at dei vil få rekninga både for etterlevingskostnadene og for mindre konkurranse og dimed høgre marginar i bransjen.

Desse medlemene er også generelt uroa for at framlegget kan representere endå eit skritt i retning av ei ytterlegare byråkratisering av samfunnet. Desse medlemene meiner at ein gjennom heile arbeidet med lovframlegget burde ha hatt fokus på å redusere byråkrati og konkurransevriding.

2.6 Rettstryggleik og rett til bankkonto

Komiteen er på det reine med at alle borgarar i eit moderne samfunn både har trong til og rett til bankkonto. Bankane sitt høve til å avvise kundeforhold bør vere svært avgrensa og må vere ein utveg som kjem på tale fyrst når andre tiltak er uttømde.

Komiteen er samd med departementet i at dei rapporteringspliktige snarare enn å avvikle eller avvise kundeforhold bør kunne forventast å handtere risikoen for slike kundar. Komiteen meiner elles at ein bør leggje til grunn at større bankar, har større evne til å handtere slik risiko enn mindre bankar, og at dette bør verke inn på i kva tilfelle ein kan avvikle eller avvise kundeforhold. Dette bør vere relevant m.a. for korleis dei føreslåtte §§ 21 og 24 skal forståast. Komiteen er kjent med at Finans Norge etterlyser ei konkret vurdering av kvar nedre grense for avvising og avvikling går der det føreligg mindre manglar ved kundetiltaka. Komiteen føreset at departementet handterer denne problematikken gjennom forskrift eller gjennom rettleiingar.

Komiteen vil også trekkje fram rettstryggleiken til styremedlemer og andre som kan verte personleg ansvarlege etter loven. Det er viktig at ein legg til rette for kompetansebygging og syter for at krava til desse går svært tydeleg fram for å unngå urimeleg risiko for personar med slike verv og stillingar. Det er også viktig at ein tek omsyn til kven som har gunst av eit lovbrot når ansvar skal vurderast.

Komiteen meiner at i delte engasjement dvs. der fleire eig ein konto i lag, så må vere slik at det føreligg grunn til avvikling dersom det er problem med å gjennomføre kundetiltak for berre éin av kontoinnehavarane. Komiteen legg til grunn at den rapporteringspliktige då vil ha eit særleg ansvar for å handtere situasjonen på ein måte som ikkje gjev den andre parten i engasjementet unødig tap.

Komiteen meiner det ikkje kan vere slik at det at det føreligg grunn til å avvikle eller avvise at ein kunde har eit spesifikt produkt i eit kundeforhold, t.d. ein brukskonto som er open for internasjonale transaksjonar, så føreligg det også grunn til å avvikle kunden sine andre produkt, t.d. eit banklån. Komiteen føreset at departementet handterer dette gjennom forskrift og rettleiingar.

Komiteen er oppteken av at rettstryggleiken til dei som vert nekta bankkonto vert ivareteke. Departementet bør leggje til rette for at fråvik frå kontraheringsplikta kan påklagast på ein enkel og ubyråkratisk måte til eksisterande klageorgan, t.d. Finansklagenemnda.

2.7 Anna

Komiteen meiner at det må vere krav til identifikasjon av disponent også der kontoeigar er ein juridisk person, jf. §§ 12 og 13.

Komiteen ber departementet gjennom forskrift eller rettleiing spesifisere kva som er grunnlaget for å auke lagringstida frå fem til ti år etter § 30 (4). Komiteen ber også departementet om å presisere at det her er tale å auke lagringstida etter at kundetilhøvet er avslutta.

Komiteen har elles i samråd med departementet retta tilvisningsfeil i lovforslaget § 39 fjerde og femte ledd.