1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i arbeidsmiljøloven. Det foreslås at Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Luftfartstilsynet gis myndighet til å føre tilsyn med at vilkårene for innleie fra bemanningsforetak og kravet til likebehandling ved utleie av arbeidstakere er oppfylt, herunder at tilsynsmyndighetene får kompetanse til å gi pålegg og reaksjoner ved brudd på disse reglene.

I proposisjonen fremmes også forslag om at Arbeidstilsynet skal gis samme mulighet til å sanksjonere brudd på plikten til å gi nødvendige opplysninger til tilsynsmyndigheten og på plikten til å etterkomme stansingsvedtak som de har når det gjelder brudd på de øvrige offentligrettslige pliktene i arbeidsmiljøloven og i allmenngjøringsloven. Lovforslaget vil gjelde generelt ved tilsyn etter de to lovene.

I denne innstillingen behandles lovforslagene. Når det gjelder Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 39/2020 om innlemmelse av forordning (EU) nr. 2016/1628 om utslippsgrenser for forurensende luftarter og partikler og typegodkjennelse av forbrenningsmotorer til mobile ikke-veigående maskiner, behandles dette i en egen innstilling, jf. proposisjonens kapittel 4 og Innst. 303 S (2019–2020).

1.2 Håndheving av innleie- og likebehandlingsreglene

1.2.1 Innledning

Faste ansettelser med trygge og anstendige arbeidsvilkår er, og skal være, hovedregelen i norsk arbeidsliv. For å imøtekomme virksomhetenes behov for tidsbegrenset arbeidskraft som går ut over det løpende, stabile og permanente behovet, er det likevel i visse tilfeller adgang til midlertidig ansettelse og innleie. Innleie og midlertidig ansettelse er unntak som krever at særskilte vilkår er oppfylt.

Det har vært en betydelig vekst i bruken av innleie fra bemanningsforetak fra starten av 2000-tallet og frem til i dag. Bygge- og anleggsnæringen har stått for mye av denne veksten. Samlet sett utgjør innleie fra bemanningsforetak mellom 1,5 og 2 pst. av årsverkene.

Over halvparten av de sysselsatte innen utleie er i dag innvandrere, særlig fra Øst-Europa. Denne gruppen arbeidstakere er i liten grad organisert.

I de senere år har det kommet signaler, både fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden, om at det forekommer en god del ulovlig innleie fra bemanningsforetak. Brudd på regelverk og hvordan dette håndheves, er vanskelig å måle gjennom undersøkelser.

Økningen en har sett i bruken av innleie over tid, sammenholdt med at det kan foreligge brudd som ikke følges opp fra arbeidstakers side, tilsier at det er behov for å styrke håndhevingen av innleiereglene. Brudd på innleie- og likebehandlingsreglene er ikke bare uheldig for den enkelte arbeidstaker, men kan også få uheldige samfunnsmessige konsekvenser.

Det er derfor sentralt at misbruk og brudd kan motvirkes gjennom en effektiv håndheving av reglene. Behovet for å styrke håndhevingen får også stor tilslutning i høringen.

Reglene om innleie og likebehandling, og dermed også brudd på regelsettene, henger tett sammen. Sammenhengen tilsier at håndhevingen av begge regelsett bør styrkes.

Forslag til endringer i arbeidsmiljøloven som gir Arbeidstilsynet kompetanse til å føre tilsyn med vilkårene for innleie og kravet til likebehandling ved utleie fra bemanningsforetak, ble sendt på høring 6. juni 2019.

Det ble også lagt frem forslag om endring i arbeidsmarkedsloven. Loven inneholder en bestemmelse om at en arbeidstaker ikke kan leies ut til tidligere arbeidsgiver før det har gått seks måneder siden vedkommende sluttet hos denne. Det vises til proposisjonens kapittel 2.5, der høringsforslagene samt høringsuttalelsene er nærmere redegjort for.

Når det gjelder bruken av innleie og brudd på bestemmelser om innleie og likebehandling i norsk arbeidsliv, er dette nærmere beskrevet i proposisjonens kapittel 2.2, herunder;

• Bruken av innleie.

• Omfang av innleie fra bemanningsforetak.

• Innleie til byggenæringen og industrien.

• Arbeidsmiljø og arbeidsforhold for innleide arbeidstakere.

• Kartlegginger av brudd på reglene om innleie.

• Erfaringer med håndhevingen av regelverket.

• Innleie og arbeidslivskriminalitet.

Når det gjelder gjeldene rett og reguleringer i andre land, er dette nærmere beskrevet i proposisjonens kapittel 2.3 og 2.4.

1.2.2 Departementets vurderinger og forslag

Det foreslås at Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Luftfartstilsynet gis myndighet til å føre tilsyn med at vilkårene for innleie fra bemanningsforetak og kravet til likebehandling ved utleie av arbeidstakere er oppfylt, herunder at tilsynsmyndighetene får kompetanse til å gi pålegg og reaksjoner ved brudd på disse reglene.

Gjeldende håndhevingsregime innebærer at det er innleid arbeidstaker som må ta initiativ til og sørge for håndheving av innleiereglene, eventuelt via domstolene. Få saker synes å havne i domstolene. Det kan være mange årsaker til at arbeidstaker ikke velger å påberope seg brudd. Det kan være personer som delvis står utenfor arbeidslivet med lite ressurser, og mange av de innleide har også fremmedspråklig bakgrunn og er i liten grad organisert. I tillegg kan frykt for å skape konflikt og å gå glipp av fremtidige oppdrag være medvirkende årsaker.

Økningen i bruken av innleie over tid, sammenholdt med at det kan foreligge brudd som ikke følges opp fra arbeidstakers side, tilsier at det er behov for å styrke håndhevingen av innleiereglene. Brudd på innleie- og likebehandlingsreglene er ikke bare uheldig for den enkelte arbeidstaker, men kan også få samfunnsmessige konsekvenser og påvirke konkurranseforholdene for seriøse virksomheter som følger reglene. Det foreslås derfor styrket, offentlig håndheving av reglene. Forslaget omfatter også tilsyn med den opplysningsplikt innleier har overfor bemanningsforetaket for å sikre oppfyllelse av likebehandlingsregelen. Det foreslås også en endring i statsansatteloven for å gi Arbeidstilsynet tilsvarende myndighet til å føre tilsyn med innleiereglene i staten.

I dag er reglene i hovedsak underlagt privatrettslig håndheving. Forslaget innebærer at reglene blir underlagt offentligrettslig håndheving i tillegg til privatrettslig håndheving. Petroleumstilsynet og Luftfartstilsynet vil med forslaget få tilsvarende myndighet innenfor sine områder.

Med dette lovforslaget følges også Stortingets anmodningsvedtak nr. 547 fra 15. mars 2018, jf. Innst. 131 S (2017–2018) og Innst. 132 L (2017–2018), og Stortingets anmodningsvedtak nr. 862 fra 9. juni 2017, jf. Innst. 391 S (2016–2017), opp.

Det vises til lovforslaget, arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd første punktum og statsansatteloven § 11 sjuende ledd.

Det vises til proposisjonens kapittel 2.6, der departementets vurderinger er detaljert redegjort for når det gjelder:

• Håndheving gjennom offentlig tilsyn.

• Særlige problemstillinger ved innføring av offentlig tilsyn – krav til faktagrunnlag og skjønnsutøvelse.

• Forholdet til reglene om midlertidig ansettelse.

• Avgrensinger av tilsynskompetansen, herunder:

  • Partenes innbyrdes kontraktsforhold.

  • Tilsyn med vilkår for innleie.

  • Tilsyn med likebehandlingsregelen.

  • Tilsyn med innleiers plikt til å gi opplysninger til bemanningsforetaket.

  • Tilsyn med statlige virksomheters etterlevelse av reglene om innleie i statsansatteloven.

• Gjennomføring av tilsyn og vedtak, herunder:

  • Gjennomføring av kontroll – innhenting av opplysninger etter arbeidsmiljøloven § 18-5.

  • Saksbehandlingsregler under tilsyn med innleiereglene.

  • Pålegg og reaksjoner.

• Klage og domstolsbehandling.

1.3 Endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven – fastsettelse av hjemmelsgrunnlag for å kunne håndheve brudd på opplysningsplikten og stansingsvedtak

Det foreslås at Arbeidstilsynet skal gis samme mulighet til å sanksjonere brudd på plikten til å gi nødvendige opplysninger til tilsynsmyndigheten og på plikten til å etterkomme stansingsvedtak som de har når det gjelder brudd på de øvrige offentligrettslige pliktene i arbeidsmiljøloven og i allmenngjøringsloven. Lovforslaget vil gjelde generelt ved tilsyn etter de to lovene og vil således ha direkte relevans for Arbeidstilsynets grunnlag for å føre et effektivt tilsyn etter innleiebestemmelsene i arbeidsmiljøloven.

Arbeidstilsynet, på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet, sendte 3. juli 2019 på høring forslag til endringer i arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven med høringsfrist 3. oktober 2019. Det vises til proposisjonens kapittel 3.3 og 3.4, der høringsforslagene samt høringsuttalelsene er nærmere beskrevet.

Når det gjelder bakgrunn og gjeldende rett, vises det til proposisjonens kapittel 3.2, hvor følgende er nærmere beskrevet:

• Arbeidstilsynets vedtakskompetanse etter arbeidsmiljøloven, herunder:

  • Arbeidstilsynets påleggskompetanse.

  • Tvangsmulkt.

  • Vedtak om stans av virksomhet.

  • Overtredelsesgebyr.

  • Straffansvar.

  • Håndheving av opplysningsplikt og stansingsvedtak.

• Arbeidstilsynets vedtakskompetanse etter allmenngjøringsloven.

1.3.1 Departementets vurderinger og forslag

1.3.1.1 Hjemmel for å sanksjonere brudd på opplysningsplikten

Norsk arbeidsliv er i hovedsak preget av ryddige arbeidsforhold og av virksomheter som både kan og vil følge regelverket. Hovedregelen er da også at virksomhetene samarbeider godt og konstruktivt med tilsynsmyndigheten.

For å kunne gjennomføre sitt samfunnsoppdrag er Arbeidstilsynet avhengig av at virksomhetene bidrar med nødvendig informasjon, slik at tilsynsmyndigheten kan avklare om et forhold er i strid med loven eller ikke. Arbeidsmiljøloven § 185 og allmenngjøringsloven § 11 gir derfor den det føres tilsyn med, en alminnelig plikt til, når Arbeidstilsynet krever det, å fremlegge de opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet.

Den uvillige og useriøse virksomhet kan sabotere tilsyn ved å motsette seg å gi relevant informasjon. En virksomhet som bryter opplysningsplikten, kan oppnå økonomiske fordeler ved å hindre oppklaring og retting av ulovlige forhold og i stedet fortsette å forsømme sine plikter overfor arbeidstakerne. Arbeidstilsynet er i dag henvist til å politianmelde brudd på opplysningsplikten. Strafferettslig forfølgning i slike tilfeller vil ofte være unødig ineffektivt, samtidig som det legger beslag på ressurser i politiet og eventuelt domstolsapparatet. Brudd på opplysningsplikten bør kunne sanksjoneres administrativt.

Det foreslås derfor at det fastsettes hjemmel for Arbeidstilsynet til å kunne bruke overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikten ved at § 18-5 om plikt til å gi nødvendige opplysninger tas inn i oppregningen av Arbeidstilsynets påleggekompetanse i § 18-6. En slik tilføyelse vil også klargjøre at tvangsmulkt etter § 18-7 og stansing som pressmiddel etter § 18-8 prinsipielt sett vil kunne anvendes overfor denne type lovbrudd. For å sikre tilsvarende myndighet etter allmenngjøringsloven foreslås det videre at det tas inn en uttrykkelig passus i allmenngjøringsloven § 11 andre ledd om at de administrative reaksjonsmidlene i arbeidsmiljøloven får tilsvarende anvendelse (også) ved brudd på opplysningsplikten etter allmenngjøringsloven.

Det vises til lovforslaget, arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd første punktum og allmenngjøringsloven § 11 andre ledd andre punktum.

1.3.1.2 Særlig om sanksjoner for brudd på opplysningsplikt etter EU-forordning nr. 2016/1628

Arbeidstilsynet har hatt på høring forslag til gjennomføring av EU-forordning nr. 2016/1628 om utslippsgrenser for forurensende luftarter og partikler og typegodkjennelse av forbrenningsmotorer til mobile ikke-veigående maskiner. Forordningen anses å være EØS-relevant og akseptabel og ble ved kongelig resolusjon 13. mars 2020 om EØS-komiteens beslutning om utslippsgrenser for forurensende luftarter og partikler og typegodkjennelse av forbrenningsmotorer til mobile ikke-veigående maskiner vedtatt inntatt i EØS-avtalen, under forutsetning av at Stortinget slutter seg til nødvendige presiseringer i loven, jf. proposisjonens kapittel 4 og Innst. 303 S (2019–2020).

Det har ikke kommet innvendinger verken mot reglene i forordningen som sådan eller forslaget om at denne skal gjennomføres i norsk rett gjennom vedlegg til maskinforskriften.

Det legges til grunn at forslaget i proposisjonen om at arbeidsmiljølovens administrative reaksjonsmidler skal kunne brukes også overfor brudd på plikt til å gi opplysninger, vil sikre at kravet til sanksjoner i forordningens artikkel 57 blir ivaretatt.

Når det gjelder hjemmelsspørsmålet, gir arbeidsmiljøloven § 5-5 sjuende ledd hjemmel til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om maskiner og annet arbeidsutstyr, herunder om a) konstruksjon, utførelse oppstilling, merking mv., b) godkjenning, c) godkjenning av organer som skal utøve kontroll knyttet til produksjon og d) undersøkelse eller besiktigelse.

Det foreslås at hjemmelsgrunnlaget klargjøres, og det foreslås derfor at arbeidsmiljøloven § 5-5 sjuende ledd bokstav b endres til «godkjenning og om plikt til å gi opplysninger i forbindelse med dette».

Det vises til lovforslaget, arbeidsmiljøloven § 5-5 sjuende ledd.

1.3.1.3 Hjemmel for å sanksjonere brudd på stansingsvedtak

Hovedregelen er at virksomhetene overholder stansingsvedtak fattet av Arbeidstilsynet. Arbeidstilsynet erfarer likevel tilfeller hvor virksomheter fortsetter sin drift i strid med tilsynsmyndighetens vedtak. Dette er et alvorlig lovbrudd. Å ikke etterkomme et stansingsvedtak kan dessuten innebære alvorlig fare for arbeidstakerne. Etter dagens rettstilstand kan slike lovbrudd ikke forfølges administrativt. Arbeidstilsynet er i dag henvist til å skaffe midlertidig forføyning med etterfølgende tvangsgjennomføring av namsmann og politi. Dette er en tid- og ressurskrevende prosess.

Det bør derfor innføres adgang for Arbeidstilsynet til å sanksjonere manglende overholdelse av stansingsvedtak etter arbeidsmiljøloven og allmenngjøringsloven. Forslaget får bred støtte i høringsomgangen.

Det er lite konsistent at tilsynsmyndigheten skal være avskåret fra å bruke lovens administrative sanksjonsmidler overfor slike brudd, i motsetning til brudd på arbeidsmiljølovens og allmenngjøringslovens øvrige offentligrettslige plikter. Det er ikke grunn til å anta at overtredelsesgebyr ikke vil ha preventiv effekt når det gjelder viljen til å overholde stansingsvedtak, verken generelt eller i forhold til det enkelte vedtak, og uavhengig av om stansen skyldes overhengende fare eller om vedtaket skal fungere som et pressmiddel for å sikre at et pålegg blir oppfylt.

Det vises til lovforslaget, arbeidsmiljøloven § 18-6 første ledd første punktum.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.4.1 Forslagene om påleggskompetanse knyttet til innleie- og likebehandlingsreglene mv.

De økonomiske konsekvensene av lovforslagene vil generelt avhenge av hvor mye lovendringene vil påvirke tilpasningene i arbeidsmarkedet. I tillegg kommer utgifter til selve tilsynet. Virkninger på tilpasninger i arbeidsmarkedet vil kunne ha konsekvenser for samfunnet, potensielle arbeidstakere og arbeidsgivere/virksomheter.

Formålet med å foreslå at Arbeidstilsynet skal få påleggskompetanse knyttet til innleie- og likebehandlingsreglene ved utleie fra bemanningsforetak er å sikre større etterlevelse. I dag må reglene håndheves av den enkelte arbeidstaker, basert på tradisjonen om at dette er privatrettslige forhold mellom partene. Forslaget medfører ingen nye materielle krav og dermed ingen nye plikter for noen av partene. Den myndighet som foreslås tildelt Arbeidstilsynet, vil tilligge Petroleumstilsynet og Luftfartstilsynet innenfor deres respektive tilsynsområder.

Formålet med forslaget om å gi Arbeidstilsynet påleggskompetanse knyttet til innleievirksomhetens opplysningsplikt overfor bemanningsforetaket er å ytterligere sikre etterlevelse av likebehandlingsregelen. Endringen vil kunne bidra til mer virkningsfulle tilsyn og til bevisstgjøring om hvilke krav som gjelder for innleievirksomhetens opplysningsplikt overfor bemanningsforetaket. Forslaget medfører ingen nye materielle krav og dermed ingen nye plikter for partene.

Det vises til proposisjonens kapittel 5, der de samfunnsmessige konsekvenser, konsekvenser for arbeidstakerne samt konsekvenser for arbeidsgiverne og virksomhetene er nærmere beskrevet.

1.4.2 Forslag om nye virkemidler for håndheving av krav om opplysninger etter arbeidsmiljøloven § 18-5 og brudd på stansingsrett

På kort sikt vil forslaget kunne medføre noe økte administrative kostnader for Arbeidstilsynet ved at det må videreutvikles systemstøtte og iverksettes kompetansetiltak. Det antas at forslaget vil bidra til at Arbeidstilsynet vil kunne bekjempe arbeidslivskriminalitet mer effektivt enn i dag. Forslaget vil først og fremst kunne ramme useriøse virksomheter. Forslaget vil kunne gi økte økonomiske kostnader ved at virksomheter som ikke etterlever opplysningsplikten, eller som lar være å respektere stansingsvedtak, vil kunne bli møtt med overtredelsesgebyr. Det legges til grunn at dette først og fremst vil gjelde virksomheter som bevisst ikke ønsker å følge regelverket, og at tiltakene derfor er målrettede og treffsikre.

Økt bruk av overtredelsesgebyr antas generelt sett å ha god allmennpreventiv effekt, motvirke konkurransevridning og på denne måten være til fordel for de seriøse virksomhetene. Forslaget medfører også at Arbeidstilsynet i større grad kan følge opp flere lovbrudd selv og på denne måten avlaste politiet.