2.1 Del I Rammer og føringer

2.1.1 Sikkerhets- og forsvarspolitiske rammer og føringer

Regjeringen beskriver i Del I av langtidsplanen at Norges sikkerhetspolitiske omgivelser og rammebetingelsene for norsk sikkerhet er i betydelig og rask endring. Maktforskyvning og stormaktsrivalisering, press mot den regelbaserte verdensorden, et mer komplekst trusselbilde, hurtig teknologisk utvikling og en mer krevende militærstrategisk utvikling påvirker norsk sikkerhet. Norge må også ta høyde for at den negative utviklingen vil fortsette. Utviklingen er i økende grad et spørsmål om nasjonal handlefrihet, vern av norske interesser og evnen til å ivareta norsk innflytelse, spesielt i norske nærområder.

Forsvaret av landet og trygghet for befolkningen er en av statens viktigste oppgaver. Regjeringen anfører i forslaget til ny langtidsplan at den sikkerhetspolitiske utviklingen medfører at Norge vil kunne få mindre innflytelse over egen sikkerhet. Norges strategiske posisjon i nord gjør oss særlig utsatt for følgene av en ny sikkerhetspolitisk situasjon globalt. Det blir mer krevende å ivareta balansen mellom troverdig avskrekking og beroligelse i hele krise- og konfliktspekteret, på samme tid som denne balansen blir stadig viktigere. Norge må ta et større ansvar i egne nærområder, og blir samtidig mer avhengige av alliert samarbeid.

Regjeringen anbefaler et oppdatert, overordnet konsept for forsvaret av Norge. Forsvaret av Norge skjer langs tre hovedlinjer; den nasjonale forsvarsevnen, det kollektive forsvaret i NATO og særlig bilateral støtte og forsterkning fra nære allierte. De tre hovedlinjene må understøttes av et moderne og forberedt totalforsvar. Denne helhetlige tilnærmingen til forsvaret av Norge utgjør forsvarskonseptets kjerne.

Regjeringen vil fortsette å modernisere og styrke forsvarssektoren. I tillegg vil regjeringen vektlegge videreutviklingen av totalforsvaret for å sikre at samfunnets samlede ressurser utnyttes til det beste for effektiv håndtering av utfordringer mot både stats- og samfunnssikkerheten. Regjeringen legger følgende styrende prinsipper til grunn for den videre utviklingen av forsvarssektoren og implementeringen av forsvarspolitikken; balanse, realisme og langsiktighet innenfor en konseptuell ramme.

2.1.2 Forsvarets oppgaver

Forsvarets oppgaver er å:

• 1. Sikre troverdig avskrekking med basis i NATOs kollektive forsvar

• 2. Forsvare Norge og allierte mot alvorlige trusler, anslag og angrep, innenfor rammen av NATOs kollektive forsvar

• 3. Avverge og håndtere episoder og sikkerhetspolitiske kriser med nasjonale ressurser, herunder legge til rette for alliert engasjement

• 4. Sikre et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom overvåking og etterretning

• 5. Hevde norsk suverenitet og suverene rettigheter

• 6. Ivareta myndighetsutøvelse på avgrensede områder

• 7. Delta i flernasjonal krisehåndtering, herunder fredsoperasjoner

• 8. Bidra til internasjonalt samarbeid på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området

• 9. Bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver

2.1.3 Sentrale utviklingstrekk av betydning for norsk sikkerhet og forsvarsevne

Sikkerhets- og forsvarspolitiske utviklingstrekk påvirkes av politisk, teknologisk, økonomisk og demografisk utvikling, og av klimaendringer.

Utviklingen i Russland, Kina, USA og Europa, i de transatlantiske relasjoner og i sikkerhetssituasjonen i nordområdene, er av stor betydning for forsvarssektoren og utviklingen av denne. Forslaget til langtidsplan understreker at den sikkerhetspolitiske utviklingen i Europas tilstøtende områder er bekymringsfull og alvorlig, med potensielt store konsekvenser for det enkelte område og for internasjonal fred og sikkerhet. Stormaktene moderniserer sine forsvar, og en strategisk rivalisering kan utspille seg under terskelen for væpnet konflikt.

Teknologiske forsprang utlignes og statssikkerheten utfordres bredere gjennom en mer sammensatt virkemiddelbruk. Antall målrettede trusselhendelser i det digitale rom mot norske myndigheter og virksomheter øker, og trusselen fra ikke-statlige aktører mot Norge og allierte vedvarer. Skillelinjer mellom fred og konflikt, og mellom konvensjonell og irregulær krigføring blir mer uklare. Avtalene og strukturene som regulerer og begrenser utviklingen og bruken av kjernevåpen er under press, og det er en risiko for at terskelen for bruk av masseødeleggelsesvåpen kan senkes.

Den teknologiske utviklingen går raskt. Som et av verdens mest digitaliserte land har dette betydelige implikasjoner for Norge. Høy teknologisk endringstakt og spredning gir nye muligheter, men utfordrer samtidig dagens innretning for strukturutvikling, anskaffelser og forvaltning av systemer.

Klimaendringer kan i årene fremover få økt betydning i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Forsvarssektoren skal ifølge langtidsplanen ha en planmessig tilnærming til klima- og miljøtiltak. Gjennom slike og andre tiltak vil sektoren også bidra til oppfyllelse av FNs bærekraftsmål.

2.1.4 Forsvarsøkonomiens videre utvikling

Regjeringen fastholder at å opprettholde et forsvar som kan håndtere skiftende utfordringer i det til enhver tid gjeldende trusselbildet, fordrer en vedvarende vilje og evne til å satse på forsvarssektoren gjennom tilstrekkelige, stabile og forutsigbare økonomiske rammer. Et samsvar mellom oppgaver med ambisjon, struktur og økonomi er nødvendig for å bevare økonomisk bærekraft i utviklingen av forsvarssektoren. En rekke forhold og faktorer har påvirket og vil kunne påvirke forsvarsøkonomien og det økonomiske handlingsrommet fremover, herunder blant annet valutaeksponering i forsvarssektoren, forsvarsspesifikk kostnadsvekst og krav til effektivisering.

Forsvarssektoren skal løse sitt oppdrag innenfor en helhetlig og ansvarlig ramme, på kort og lang sikt. Regjeringen anbefaler et ytterligere økonomisk løft for forsvarssektoren gjennom en videre styrking av forsvarsbudsjettet, sammen med en rekke ressursfrigjøringstiltak.

2.2 Del II Utvikling av den samlede forsvarsevnen

2.2.1 Kompetanse – en grunnleggende forutsetning for styrking av Forsvaret

Regjeringen vil videreutvikle personell- og kompetanseområdet. Personell med riktig kompetanse og riktig sammensetning skal bemanne sektorens organisasjon og kapasiteter.

Videreutvikling og økt utnyttelse av verneplikten, reservistordningen og samarbeidsordninger med allierte, næringslivet og andre sektorer skal ifølge langtidsplanen bidra til økt tilgang på relevant kompetanse. Regjeringen innfører en aktiv reserve som kan styrke bemanningen i Forsvarets avdelinger ved behov. Regjeringen vil også legge til rette for en målrettet satsing for bedre sivil-militær samhandling innenfor personellområdet.

Forsvarssektoren skal tilby attraktive og konkurransedyktige karrieremuligheter for både militært og sivilt personell, og nyttiggjøre seg av et bredt rekrutteringsgrunnlag og differensierte seleksjonsprosesser for å tilrettelegge for nødvendig kompetansemangfold. Videreutviklingen av utdanningssystemet fortsetter. Regjeringen vil legge til rette for å øke kvaliteten, effektiviteten og relevansen i fag- og funksjonsutdanningen. Veteraner besitter unik og avgjørende kunnskap fra militære operasjoner, som er et viktig grunnlag for videreutviklingen av Forsvaret. Regjeringen vil videreføre veteranpolitikken som et tydelig politisk satsingsområde.

2.2.2 Forskning og utvikling (FoU), innovasjon og utnyttelse av teknologi

Regjeringen understreker viktigheten av å ha god tilgang på oppdatert forskningsbasert kunnskap og innsikt innenfor hele bredden av forsvars- og sikkerhetspolitiske spørsmål. FoU i forsvarssektoren skal komplettere sivile forsknings- og utviklingsaktiviteter. Forsvarssektoren skal i større grad utnytte den nasjonale kunnskapsbasen og benytte seg av forskningsbaserte råd.

Forsvarssektoren har et tett samarbeid med nasjonal forsvarsindustri, som gir en utvikling av nasjonal forsvarsindustriell egenevne og kunnskapsbase. Regjeringen vil at forsvarssektorens evne til å dra nytte av ekspertisen til næringslivet ut over de tradisjonelle forsvarsbedriftene skal styrkes for å gjøre det enklere for små og mellomstore bedrifter å levere til Forsvaret. Forsvarssektorens samarbeid med akademia og norsk og internasjonalt næringsliv styrkes gjennom å videreutvikle arenaene aktørene møtes på. Det internasjonale samarbeidet om utvikling og anskaffelse av løsninger og materiell videreutvikles. Langtidsplanen anfører at internasjonal kunnskapsdeling er en forutsetning for oppbygging av sterke nasjonale kunnskapsmiljøer.

Regjeringen har som ambisjon at Norge skal bli blant de ledende landene i Europa på innovasjon. Næringsrettet forskning og økt innovasjonsevne vektlegges derfor. Innovasjonsaktiviteter og teknologiutvikling i forsvarssektoren skal i større grad ses på helhetlig. Alle etatene i forsvarssektoren må i større grad enn i dag legge til rette for innovasjon i sine organisasjoner. Regjeringen vil videreutvikle hvordan ulike aktører, ordninger og finansieringsmekanismer organiseres for å ivareta innovasjon, forskning og teknologiutvikling i forsvarssektoren.

2.2.3 Samfunnets motstandskraft og totalforsvaret

Behovet for å styrke sivilt-militært samarbeid innenfor rammen av totalforsvaret for å møte et stadig mer komplekst utfordringsbilde øker. Det tradisjonelle skillet mellom statssikkerhet og samfunnssikkerhet blir mindre tydelig. Det sivil-militære samarbeidet skal utvikles slik at sårbarheter på tvers av stats- og samfunnssikkerhet reduseres.

Arbeidet med langtidsplanen har vært tett koordinert med utarbeidelsen av samfunnssikkerhetsmeldingen. Regjeringen vil at Forsvaret både skal ha evne til å håndtere sammensatte trusler mot egen sektor, og kunne bidra til bredere håndtering på tvers av sektorer.

Regjeringen vil videreutvikle Etterretningstjenestens evne i fred, krise og væpnet konflikt til å følge, attribuere, varsle og aktivt motvirke digitale trusler før hendelser inntreffer. Forsvarssektorens evne til å forebygge, avdekke og håndtere trusler i det digitale rom anbefales styrket for å beskytte Forsvarets egen virksomhet. Regjeringen vil også videreutvikle og styrke kompetansen og fagmiljøet rundt strategisk kommunikasjon i forsvarssektoren, og styrke miljøet for forskning og utvikling på feltet. Den samlede nasjonale situasjonsforståelsen forbedres for å kunne se trusler og hendelser i ulike sektorer i sammenheng. Regjeringen vil styrke norske myndigheters situasjonsforståelse i verdensrommet gjennom tverrsektorielt samarbeid. Bedre situasjonsforståelse i rommet vil søkes etablert i samarbeid mellom Forsvaret, sivile aktører og nære allierte.

Totalforsvaret skal sikre best mulig utnyttelse av samfunnets ressurser i hele krisespekteret. Sivilt-militært samarbeid og sivilt beredskapsarbeid har også fått større oppmerksomhet i NATO. Sivil støtte til militære styrker er avgjørende for forsvarsevnen og arbeidet med beredskapsplaner og tiltak for ytterligere å sikre slik støtte fortsetter. I tillegg vurderes løsninger for å inkludere også private virksomheter i planleggingen for sikkerhetspolitiske kriser og væpnet konflikt.

Forsvaret har som en av sine oppgaver å bidra til ivaretakelse av samfunnssikkerhet og andre sentrale samfunnsoppgaver. Regjeringen anfører i langtidsplanen at samarbeidet mellom Forsvaret og politiet er bedret og vil videreutvikles i denne langtidsplanperioden. Forsvaret kan bistå det sivile samfunnet etter anmodning fra sivile myndigheter når deres ressurser ikke strekker til, eller når det ikke finnes relevante sivile ressurser. Dette gjelder for eksempel ved naturkatastrofer, epidemier, ulykker og alvorlige kriminelle handlinger som terror. Et eksempel på Forsvarets støtte til sivilsamfunnet er bistanden under koronapandemien.

2.2.4 Internasjonalt sikkerhets- og forsvarssamarbeid

Regjeringen vil videreutvikle innsatsen på det bilaterale og flernasjonale området. Norge prioriterer det operative og sikkerhetspolitiske samarbeidet med utvalgte allierte som er relevante for alliert og bilateral forsterkning av Norge i sikkerhetspolitisk krise og væpnet konflikt. Samarbeid med allierte, herunder innenfor rammen av NATO og andre flernasjonale fora, omfatter både tilstedeværelse i daglige operasjoner og forsvaret av Norge høyere i krisespekteret.

Norge skal fortsette å arbeide for en global rettsorden gjennom et sterkt FN. Norge vil bidra til konstruktivt samarbeid og søke løsninger på de utfordrende konfliktene som kommer opp i FNs sikkerhetsråd. Norge vil bidra til at FNs fredsoperasjoner skal forbli et sentralt virkemiddel for internasjonal fred og sikkerhet.

Regjeringen fortsetter arbeidet for å sikre NATOs relevans og troverdighet i fremtiden, og støtter konstruktive effektiviserings- og reformtiltak. Gjennom vekst i forsvarsbudsjettene i denne perioden, anskaffelse av nye moderne kapasiteter og substansielle bidrag i NATOs beredskapsstyrker, styrkeregistre og operasjoner, fortsetter Norge å øke sitt bidrag til byrdefordeling i alliansen.

Samarbeidet med nære allierte understøtter og komplementerer NATO-samarbeidet og bidrar dermed til økt alliert forsvarsevne. Regjeringen vil arbeide for å styrke det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet med EU, og bidra til at dialogen og samarbeidet mellom EU og NATO videreutvikles. Regjeringen vil også videreføre et aktivt nordisk forsvarssamarbeid.

Regjeringen fastholder at den allierte dimensjonen er avgjørende for forsvaret av Norge, og at dette fordrer en aktiv alliansepolitikk. Regjeringen ønsker alliert tilstedeværelse og understreker viktigheten av at den samlede allierte virksomheten i nord i fredstid er tydelig, men samtidig forutsigbar og koordinert, slik at risikoen for utilsiktede misforståelser og eskalering minimeres, og at Norges strategiske hovedlinje med balanse mellom avskrekking og beroligelse opprettholdes. Samtidig vil regjeringen at Norge skal opprettholde kapasiteten til å delta med styrkebidrag i internasjonale operasjoner og annen internasjonal virksomhet i tett samarbeid med nære allierte.

2.2.5 Videreutvikling av Forsvarets struktur

Regjeringens anbefaling om den konkrete utformingen av Forsvarets struktur bygger videre på de strategiske valgene som ble tatt i forrige langtidsplanperiode. Regjeringen vektlegger at strukturen skal være bærekraftig både i et kort og et langt perspektiv og ses i sammenheng med vår kollektive evne i NATO, samt våre bilaterale forsterkningsplaner og relasjoner med nære allierte. Regjeringen vil utvikle forsvarsstrukturen og legge til rette for ytterligere styrking i kommende langtidsplanperioder.

Regjeringen prioriterer først styrking av Forsvarets reaksjonsevne og utholdenhet, gjennom styrket bemanning og økt satsing på beredskapsbeholdninger ut over nivået i gjeldende langtidsplan. I de nærmeste årene skal Forsvaret fase inn en rekke nye kapasiteter og gjennomføre flere oppgraderinger av eksisterende kapasiteter for å sikre teknisk og operativ relevans. Dette vil på sikt øke Forsvarets operative evne og bidra til å tette gap innenfor eksisterende planverk og NATOs kapabilitetsmål for Norge. Regjeringen legger i denne langtidsplanen opp til å starte arbeidet med å innfase flere større materiellsystemer fra 2024. Blant annet vil Bell 412 erstattes av en ny helikopterkapasitet som er bedre tilpasset spesialstyrkene, og Hæren vil innfase nye stridsvogner fra 2025 og langtrekkende presisjonsild fra 2026. I Luftforsvaret vil innføringen av de nye F-35 kampflyene og P-8 Poseidon maritime patruljefly ha hovedprioritet frem mot 2025. Det planlegges videre å innføre fire nye ubåter fra slutten av 2020-tallet. Tidlig i den kommende perioden skal det utredes ny overflatestruktur som skal erstatte dagens overflatekampfartøyer og ivareta vedvarende operativ evne etter 2030.

2.2.5.1 Forsvarets fremtidige styrkestruktur

Tabell 9.1 Forsvarets fremtidige styrkestruktur

For en nærmere omtale av regjeringens forslag til vedtak vedrørende Hæren, Luftforsvaret og felleselementer vises det til proposisjonens kapittel 9.

2.2.6 Base- og støttestrukturen

Regjeringen foreslår ikke vesentlige endringer i Forsvarets basestruktur, ut over tilpasninger til de strukturelle endringer som anbefales. Den langsiktige utviklingen av basestrukturen skal, i tillegg til det daglige behovet for styrkeproduksjon og fredstidsoperasjoner, legge til rette for nasjonale og allierte forsvarsplaner. Forsvarets skyte- og øvingsfelt skal tilpasses nye behov og krav, og legge bedre til rette for øving og trening mellom utenlandske og norske avdelinger.

Forsvarets evne til logistisk understøttelse skal styrkes. Regjeringen anbefaler derfor å videreføre styrkingen av logistikkfeltet og etablere et nasjonalt lagringskonsept for lagring av stridsklart materiell.

2.3 Del III Utvikling av forsvarssektoren

2.3.1 Øvrige etater i forsvarssektoren

Forsvarsdepartementet har fem underlagte etater. Forsvaret, Forsvarsmateriell (FMA), Forsvarsbygg (FB) og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) er både administrativt og faglig underlagt Forsvarsdepartementet. Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) er administrativt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet og faglig underlagt både Justis- og beredskapsdepartementet og Forsvarsdepartementet.

Øvrige etater i forsvarssektoren skal understøtte Forsvaret slik at Forsvarets oppgaver kan løses på en mest mulig effektiv måte, og være rådgivere for Forsvarsdepartementet innenfor egne områder. Etatene skal kontinuerlig videreutvikle kostnadseffektive løsninger på tvers slik at organisasjonens kvalitet og leveringsevne styrkes ytterligere, og foreta tilpasninger av egen organisasjon ut fra sektorens behov og utvikling. Etatene skal også søke å utvikle eksisterende og nye samarbeidsrelasjoner nasjonalt og internasjonalt innenfor Forsvarsdepartementets føringer.

2.3.2 Forsvaret som samfunnsaktør

I arbeidet med FNs bærekraftsmål angis de mål forsvarssektoren skal bidra til å nå. Forsvarssektoren har også et klimaansvar. Langtidsplanen anfører at det skal ses nærmere på hvordan sektoren på best mulig måte kan redusere direkte og indirekte utslipp, uten at dette går ut over operativ evne.

Forsvarssektoren er en betydelig forvalter av norsk kulturarv og kulturmiljø, og produserer et mangfold av kulturopplevelser. Regjeringen vil søke å ivareta kulturvirksomheten i forsvarssektoren.

Forsvarssektoren bidrar vesentlig til verdiskaping og arbeidsplasser i samfunnet. Bruken av midlene forsvarssektoren tildeles årlig, har en stor økonomisk effekt på andre deler av samfunnet, ikke minst på de stedene der forsvarssektoren er lokalisert, men også andre steder i landet. Forsvarssektoren bidrar også med støtte til en rekke frivillige organisasjoner og andre ikke-offentlige aktører.

2.3.3 Gjennomføring og styring 2021–2024

Forsvarssektorens overordnede samfunnsmål utgjør grunnlaget for styring i sektoren. Tre hovedområder bidrar til måloppnåelse: Forsvarets operative evne, det kollektive forsvaret i NATO og samarbeidet med nære allierte, understøttet av totalforsvaret. Styringen av sektoren skal innrettes mot å realisere sektorens samfunnsmål, og har et godt, effektivt og tidsriktig samspill med utgangspunkt i virksomhetenes ulike oppdrag, oppgaver, roller, myndighet og ansvar. Gjennom tydelige mål og prioriteringer skal styringen forenkles, effektiviseres og ha et definert formål.

Forsvarsdepartementet legger opp til å styre underliggende virksomheter mer overordnet og i større grad følge opp resultater og effekter, fremfor ressurser og aktiviteter. Forsvarssjefen, i tett samarbeid med øvrige etatssjefer, gis et større handlingsrom til å finne de løsningene som gir best gjennomføring.

2.3.4 Den langsiktige utviklingen av forsvarssektoren

Langtidsplanen anfører at høy endringstakt, økende uforutsigbarhet og større kompleksitet også vil prege utviklingen ut over perioden 2021–2024. Langsiktig utvikling av et relevant forsvar krever en kombinasjon av forutsigbarhet og fleksibilitet. Det er avgjørende å skape forutsigbarhet rundt de overordnede politiske mål og rammer for virksomheten. Det tar tid å videreutvikle Forsvarets evner og kapasiteter.

Regjeringen vektlegger at Forsvaret skal prioritere kapabiliteter som gir størst mulig nasjonal operativ evne, og som samtidig utgjør relevante bidrag til NATOs kollektive forsvar. Kontinuerlig oppmerksomhet på forbedring og effektivisering skal sikre handlingsrom i gjennomføringen av vedtatte planer og er en viktig forutsetning også for realiseringen av fremtidige langtidsplaner. Økende kompleksitet i trusselbildet og et forsvar som blir mer avhengig av sivil støtte, krever også at det sivil-militære samarbeidet utvikles helhetlig. Samarbeid om utviklingen av det sivil-militære samarbeidet innenfor rammen av totalforsvaret vil være nødvendig for å finne gode løsninger for fremtiden.