1.1 Hovedinnholdet i meldingen

Stortingsmeldingen beskriver regjeringens strategi for nedbygging av de norske atomanleggene og håndtering av nasjonalt radioaktivt avfall. Meldingen skal bidra til at Norge får en trygg og kostnadseffektiv håndtering av norsk radioaktivt avfall og nedbygging av atomanlegg i tråd med nasjonale lover og internasjonale konvensjoner og retningslinjer som setter de formelle rammene for arbeidet.

Regjeringen opplyser at stortingsmeldingen legges frem forholdsvis tidlig i arbeidet med oppryddingen etter Institutt for energiteknikks (IFE) nukleære aktivitet, og at flere sentrale problemstillinger derfor fortsatt er under utredning. På denne bakgrunn belyser meldingen kun de handlingsalternativene som på nåværende stadium synes mulige. Disse kan imidlertid endre seg ettersom utredningene gjennomføres. Når regjeringen likevel velger å legge frem en stortingsmelding på dette tidspunktet, skyldes det en rask økning i de årlige statlige bevilgningene til oppryddingen og behovet for å se disse i sammenheng med en bredere statlig strategi for oppryddingsarbeidet. Gitt langsiktigheten i oppryddingsarbeidet mener regjeringen videre at det er viktig å finne brede og langsiktige tverrpolitiske løsninger for oppryddingsarbeidet, blant annet for å unngå fordyrende skifte i oppryddingsstrategi underveis.

1.2 Nærmere om de enkelte delene i meldingen

Meldingen er delt i fire deler:

• Del 1 (kapitlene 1–2) inneholder innledning og sammendrag.

• Del 2 (kapitlene 3–5) inneholder en historisk gjennomgang av den norske atomsatsingen etter andre verdenskrig og beskriver hvordan staten var involvert i denne. Beskrivelsen gir bakgrunn for vurderinger av den rolle staten i dag har i oppryddingsarbeidet, og forklarer hvorfor vi har den nukleære infrastrukturen vi i dag har. Det gis en overordnet beskrivelse av den nasjonale og internasjonale nytten av den norske atomsatsingen. I del 2 gis det også en nærmere beskrivelse av de atomanleggene IFE har i dag, dvs. reaktorer, behandlingsanlegg og lagre, herunder gis det en gjennomgang av deres formål, tilstand og gjenværende dekommisjoneringsarbeid.

• Del 3 (kapitlene 6–9) omhandler de formelle rammene for oppryddingsarbeidet, statens ansvar og organisering og arbeidet med sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll. Her beskrives nasjonale lover og forskrifter og internasjonale konvensjoner og retningslinjer som setter formelle rammer for arbeidet med opprydding etter IFEs nukleære aktivitet og håndtering av radioaktivt avfall, samt statens rolle i arbeidet. Det gis videre en beskrivelse av den statlige organiseringen av oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet, med særlig vekt på rollene til Norsk nukleær dekommisjonering (NND) og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA). I denne delen omtales også rammene for en avtale om overføring av ansvaret for oppryddingsarbeidet fra IFE til NND for å sikre klare ansvarsforhold.

• Del 4 (kapitlene 10–19) redegjør nærmere for regjeringens plan for nedbygging av atomanleggene og håndteringen av avfall. Det gis en overordnet beskrivelse av regjeringens prioritering av arbeidet med sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll knyttet til dekommisjonering av atomanleggene og håndtering av radioaktivt avfall.

  Regjeringen vektlegger behovet for en helhetlig avfallsstrategi for radioaktivt avfall. Regjeringens overordnede prinsipper for oppryddingsarbeidet er at hvert land og vår generasjon må rydde opp i vårt eget avfall. Internasjonalt samarbeid om utvikling og iverksettelse av løsninger kan likevel være en del av strategien. Arbeidet må foregå i statlig regi og med internasjonalt anerkjent teknologi og metodologi og skal være preget av åpenhet, informasjon og involvering av sivilsamfunnet.

  Regjeringen prioriterer internasjonalt arbeid med kjernefysisk nedrustning og ikke-spredning. Ikke-spredningshensyn inngår derfor som en integrert del i vurderinger av videre nedbygging av de norske atomanleggene og håndtering av det norske atomavfallet.

  I meldingens del 4 beskrives videre det norske reaktorbrenselet, alternative behandlingsmåter på nåværende stadium i utredningsprosessen, kostnader for dette og prosessen frem mot en beslutning om hvordan brenselet skal håndteres. Det fremgår hvilke særskilte utfordringer som knytter seg til det norske brenselet hva gjelder tilstand og behandlingsmåter. Behandlingsmåten for brenselet er fortsatt under utredning, så det foreslås ikke i meldingen hvordan dette skal gjøres, kun hvordan det kan gjøres.

  Regjeringen redegjør for fremdriften i en dekommisjoneringsprosess for atomanlegg, vurderinger som må ligge til grunn før en beslutning om dekommisjoneringsnivå kan fattes, og prosessen frem mot en slik beslutning. Dekommisjoneringsprosessen og tilstanden ved lokalitetene etter dekommisjonering er fortsatt under utredning, så det foreslås ikke i meldingen en konkret løsning for dette.

  I meldingens del 4 omtales også håndtering av radioaktivt avfall som ikke stammer fra IFE, men fra helsevesen, forskningssektoren, Forsvaret og sivil sektor. Ved planlegging av behandlingsanlegg og lagre for avfall fra reaktorvirksomheten må også disse avfallsstrømmene inkorporeres.

  Behovet for nye midlertidige lagre og deponi for radioaktivt avfall og en deponiløsning for brukt brensel, kostnader ved disse og videre utredningsløp frem mot en endelig beslutning omtales. Ved dekommisjonering av reaktorene og lagring av radioaktivt avfall og brensel kan det være aktuelt for staten å overta grunn der anleggene står, eller der avfall skal lagres. Det må bygges et nytt lager og deponi for lavt og mellomradioaktivt avfall, da dagens anlegg ikke har kapasitet til å motta alt avfallet fra dekommisjoneringen av atomanleggene.

  Muligheten for retur av brukt brensel til opprinnelsesland og muligheten for internasjonale fellesløsninger for lagring og deponering av brukt brensel tas opp. Regjeringen vurderer at det er svært begrenset mulighet for retur av brukt brensel til andre land. Regjeringen følger med på internasjonale initiativer for felles deponiløsninger for land med mindre mengder atomavfall, men så langt ser en slik løsning ikke ut til å materialisere seg. Det vurderes ikke som aktuelt at Norge skal motta atomavfall fra andre land for lagring.

  Nedbygging av atomanlegg og lagring av atomavfall er krevende og forutsetter betydelig kunnskapsutvikling og utvikling av robuste kunnskapsstrategier. Regjeringen omtaler i meldingen behovet for nasjonal kompetanseutvikling for dekommisjonering av atomanleggene og håndtering av radioaktivt avfall, samt internasjonalt samarbeid om dette. Næringsmulighetene knyttet til dekommisjoneringsarbeidet er også kort berørt.

1.3 Statlig organisering av oppryddingsarbeidet

Det redegjøres i meldingen kapittel 8 for at ansvaret for nukleær virksomhet i Norge håndteres av flere departementer og instanser. Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) har eieransvar og ansvaret for bevilgningene til NND samt statens bevilgninger til IFEs arbeid med opprydding etter egen nukleær virksomhet. NFD har også ansvaret for tilskuddene til IFE til sikring og drift av atomanleggene.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har ansvar for atomenergiloven og strålevernloven. Dette inkluderer konsesjonsansvar for IFEs atomanlegg. Finansdepartementet har en sentral rolle i prosessen med statsbudsjettet og forvaltning av Statens prosjektmodell for store statlige investeringsprosjekter (KS-ordningen). Klima- og miljødepartementet (KLD) har ansvar for forurensingsloven, som omfatter radioaktiv forurensning og avfall. Utenriksdepartementet har ansvar for eksportkontrolloven, herunder behandling av søknader om eksportlisenser i forbindelse med en dekommisjonering. Saker av felles interesse drøftes gjennom «Den interdepartementale gruppen for nukleære saker», som ledes av NFD.

Det gis i kapittel 8 en oversikt over rollene og oppgavene til Norsk nukleær dekommisjonering (NND) – et statlig forvaltningsorgan underlagt NFD, som ble opprettet i februar 2018 for å planlegge og gjennomføre oppryddingen etter den nukleære virksomheten ved IFEs anlegg på Kjeller og i Halden. Prosessen knyttet til overføring av oppgaver og ansvar fra IFE til NND er nærmere omtalt. Det redegjøres videre for at Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) er forvaltnings- og tilsynsmyndighet på områdene atomsikkerhet, strålevern, radioaktiv forurensning og radioaktivt avfall, og at DSA har ansvar for forvaltning og tilsyn med all bruk av strålekilder, herunder med IFEs atomanlegg i Halden og på Kjeller. DSAs rolle i konsesjonsbehandlingen er også kort berørt.

1.4 Nærmere om sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll

Regjeringen uttaler i meldingen at den vil legge vekt på at oppryddingen etter IFEs nukleære aktivitet foregår på en sikker, sikret, miljømessig og samfunnsøkonomisk forsvarlig måte, som inngir tillit i befolkningen. «Sikkerhet» handler om risikoen for utilsiktede hendelser som ulykker og uhell av forskjellig karakter. «Sikring» handler om risikoen for tilsiktede uønskede handlinger som terror, tyveri, sabotasje med mer.

Demontering av reaktoranleggene og håndtering av brukt reaktorbrensel innebærer en vesentlig endring i arbeidet ved atomanleggene på Kjeller og i Halden og medfører andre krav til virksomheten enn ved drift av anleggene. Demontering av anleggene må ses på som en serie av unike prosjekter, til forskjell fra driften av anleggene, som har vært utført i tråd med etablerte prosedyrer og rutiner. Risikoen for uønskede hendelser, både utilsiktede og tilsiktede handlinger ved dekommisjonering, transport og lagring av avfall, er gjennomgående. Organisering og kompetanse er sentrale faktorer for å lykkes med å utføre arbeidet på en sikker og økonomisk måte. Ivaretakelse av risikoaspekter både for sikkerhet og sikring vil ha høyeste prioritet i regjeringens arbeid og følges opp gjennom sikkerhetskontrollarbeidet. Sikkerhet, sikring og sikkerhetskontroll skal håndteres på en forsvarlig måte gjennom alle fasene av oppryddingsarbeidet, fra predekommisjonering og frem til anleggene er fritatt for konsesjonsregime.

Ikke-spredningsavtalen med sikkerhetskontrollavtale og tilleggsprotokollen vil ligge til grunn for arbeidet med transport, midlertidig lagring og endelig deponi av nukleært materiale, i valg av både løsninger og design. Ved etablering av nye anlegg, lagre og deponi må det planlegges med tanke på at DSA og Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) skal utføre sikkerhetskontroll av det nukleære materialet. Ved nedbygging av atomanleggene vil det også tas hensyn til spredningsfaren, både når det gjelder sensitive deler av anleggene og dokumentinformasjon, i tillegg til det nukleære brenselet.

DSA er koordinerende tilsynsmyndighet. NND har gjennom vedtektene og opprettelsen prioritert arbeidet med sikring og sikkerhet.

1.5 Prosess for lokalisering av behandlings- og oppbevaringsanlegg

Det beskrives i meldingen at utredning og lokalisering av behandlings- og oppbevaringsanlegg er en omfattende prosess, hvor det er naturlig å se hen til nasjonale og internasjonale erfaringer. Geologi, transport, tilgang på kompetanse, økonomi og sikkerhet setter begrensninger på hvor slike anlegg kan eller bør lokaliseres. Videre er god dialog med kommunale og regionale myndigheter og interesseorganisasjoner viktig. Lokaliseringsprosessen for nye permanente atomanlegg vil på oppdrag fra NFD utredes av NND.

Etablering av nye anlegg for behandling, midlertidig lagring og deponering av radioaktivt avfall krever godkjent reguleringsplan og byggetillatelse etter plan- og bygningsloven. Kommunen er normalt planmyndighet, men statlig arealplan kan benyttes når gjennomføringen av viktige statlige tiltak gjør det nødvendig. Etablering av et permanent lager vil medføre planmessige og kompetansemessige utfordringer for den aktuelle kommune, som regjeringen vurderer det bør kompenseres for. Kompensasjonen skal brukes til kommunalt plan-, utrednings- og informasjonsarbeid i forkant av en lokalisering. For å styrke kommuners og frivillige organisasjoners mulighet til å delta i en lokaliseringsprosess er det fra og med 2020 gitt mulighet for at NND kan finansiere kostnader slike aktører har ved å delta i innspillsarbeidet. Regjeringen opplyser at den vil komme tilbake til Stortinget om denne saken på egnet måte og tidspunkt.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Regjeringen redegjør i meldingen for at oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet vil kreve betydelige bevilgninger over mange år. Det anslås at så mange som 15 storting kan bli involvert i arbeidet med bevilgninger til oppryddingsprosessen. Det er behov for forutsigbarhet i planleggings- og gjennomføringsprosesser for å unngå unødig stopp i arbeidet. Unødige utsettelser er kostbare, grunnet bl.a. behovet for utvikling og ivaretagelse av kompetanse og behovet for kontroll, vakt og sikring. Samtidig er gode utredninger og beslutninger i prosjektet også en forutsetning for å holde kostnader nede.

Regjeringen opplyser at per i dag har ikke utrednings- og planleggingsprosessen kommet langt nok til å gi et rimelig sikkert og presist periodisert estimat på behovet for bevilgninger. Regjeringen planlegger å fremme forslag vedrørende gjennomføring av oppryddingsarbeidet etter IFEs nukleære aktivitet primært i de årlige budsjettproposisjonene. Et usikkert estimat for hele oppryddingsarbeidet, basert på foreliggende utredninger og dagens kroneverdi, er på i overkant av 21 mrd. kroner, ekskl. mva. Tilsvarende nedbyggingsprosesser internasjonalt har imidlertid gitt negative overraskelser av både teknisk og økonomisk karakter, noe vi også må være forberedt på i Norge.

Behovet for bevilgninger vil endre seg etter som oppryddingsarbeidet skrider frem. De første 3–5 år er en planleggingsfase som vil være preget av reaktorer i passiv drift med konsesjonskrav om opprettholdelse av bemanning omtrent tilsvarende dagens, kombinert med vekst i bevilgninger til utredninger og planlegging av dekommisjonering og håndtering av avfall. Gitt tilstrekkelig fremdrift i arbeidet vil perioden 2024–2030 kunne bli den mest kostnadsintensive perioden med mulig årlig behov på over 1 mrd. kroner i statlige bevilgninger.

Det vises videre til at den påfølgende demonteringsfasen på 10–15 år vil kreve bevilgninger til dekommisjonering av reaktorene, bygging av nye lagre og behandlingsanlegg, planlegging av deponiløsninger og håndtering av brenselet. Bemannings- og kompetansebehovet vil endres iht. konsesjonskrav for en demonteringsfase.

Når demonteringsfasen er avsluttet, vil man gå inn i en periode på 3–5 år med tilbakeføring og friklassing av områdene hvor anleggene har stått. Bevilgnings- og bemanningsbehovet vil da igjen endres. Etter dette går arbeidet inn i en mer ordinær driftsfase for håndtering av lagre og ordinære radioaktive avfallsstrømmer.

Parallelt med dekommisjoneringen og senere vil det foregå planlegging og bygging av en oppbevaringsløsning. Hvor lenge denne fasen vil vare, er usikkert. Brensel som eventuelt sendes utenlands for behandling, vil i denne fasen returneres og måtte håndteres.

1.7 Forholdet til EØS-avtalens regler om offentlig støtte

Regjeringen opplyser i meldingen at det i 2017 ble avklart med EFTAs overvåkingsorgan (ESA) at finansiering av dekommisjonering og avfallshåndtering fra IFEs nukleære aktivitet kan finansieres av staten uten notifisering.