Utgangspunktet for forslagsstillerne er et ønske om å opprettholde
den allmenne tilliten til politikken. Manglende åpenhet om tidligere
oppdragsgivere samt politiske og næringsmessige interesser hos statsråder
og statssekretærer kan, med rette eller ikke, så tvil om politikkens
integritet. Bak forslaget ligger det også et ønske om å hindre en
utvikling hvor politikken kommersialiseres. Det skal være nærhet
i politikken og det skal ikke være økonomiske interesser som skal
avgjøre hvem som får påvirke politiske beslutninger. Samtidig er
det viktig ikke å mistenkeliggjøre politikken eller politikere.
Derfor må en ny lovbestemmelse være bygget på tillit til den enkeltes
politiske skjønn, og den må være enkel å forholde seg til og enkel
å praktisere.
Konkret er utgangspunktet utnevnelsen av statsråd Sylvi Listhaug
og flere statssekretærer med bakgrunn fra kommunikasjonsbransjen
da regjeringen Solberg tiltrådte. Problemstillingen med utnevnelser av
statssekretærer med denne bakgrunnen er ikke ny, men er tydelig
aktualisert gjennom at også en statsråd ble utnevnt mens vedkommende
arbeidet som rådgiver i et kommunikasjonsrådgivningsselskap.
Allerede ved tiltredelsen ble det gjort klart fra statsråd Sylvi
Listhaug at hun ikke ville oppgi sine tidligere oppdragsgivere.
Det ble imidlertid gjort et forsøk på å møte habilitetsproblematikken
ved at departementsråden i Landbruks- og matdepartementet fikk statsrådens
liste over tidligere oppdragsgivere. Basert på denne listen skulle
departementsråden ivareta statsrådens eventuelle inhabilitet. Det
samme ble gjort gjeldende for statssekretærer.
Som et resultat av flere offentlige henstillinger om åpenhet
om tidligere kundeforhold og bindinger, ble statsminister Erna Solberg
involvert i saken. Justisdepartementets lovavdeling, som på henstilling
fra statsminister Erna Solberg vurderte saken, kom til at listen
over Sylvi Listhaugs tidligere oppdragsgivere ikke skulle offentliggjøres,
men forbli hos departementsråden. Videre har Sivilombudsmannen hatt
en grundig behandling av saken.
Slik saken nå står, er det allerede et regelverk for behandling
av overgang fra regjering til bransjer og stillinger som vil ha
nytte av innsikten som en plass i regjering gir, i form av karantene
og saksforbud. Og et eget organ som behandler disse spørsmålene,
karanteneutvalget. Spørsmålet for forslagsstillerne er hvordan man
skal ivareta åpenhet og kontroll den andre veien, særlig når dette
gjelder den person med avgjørende myndighet: statsråden.
Uavhengig av synspunktene på lovavdelingens beslutning mener
forslagsstillerne at reglene i offentlighetsloven og forvaltningsloven
ikke er det naturlige stedet å forankre en eventuell ny lovbestemmelse om
opplysningsplikt.
Reglene om inhabilitet i forvaltningsloven gjelder også for statsråder
når de opptrer i egenskap av departementssjef jf. forvaltningsloven
§ 10. Etter forvaltningsloven § 6 annet ledd vil statsråden/statssekretæren
være inhabil når det foreligger særegne forhold
som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet
i saken. Særegne forhold kan være ansettelses- eller kundeforhold,
men det foretas en bred, skjønnsmessig vurdering av om tilknytningen
kan svekke tilliten til at saken behandles nøytralt. Lovavdelingen
har ved tidligere tolkningsuttalelser lagt til grunn at det må foretas
en konkret helhetsvurdering. Poenget er at avklaring om den enkeltes
statsråd eller statssekretær er inhabil vil måtte skje i tilknytning
til hver enkelt sak hvis og når den måtte oppstå. Og det følger
av forvaltningsloven at vedkommende selv skal vurdere sin inhabilitet.
Forslagsstillerne legger til grunn at departementsråden vil følge
opp eventuelle inhabilitetsspørsmål som kan oppstå i tilknytning
til de kundeforhold som fremgår av de aktuelle listene.
Forslagsstillernes poeng er imidlertid at inhabilitetsreglene
ikke medfører at det skapes noen generell åpenhet om regjeringsmedlemmers
eller statssekretærers tilknytning til tidligere oppdragsgivere.
Inhabilitetsreglene er dermed ikke egnet til å sørge for at allmennheten
får kunnskap om hvilke bindinger som foreligger og hvilke interessekonflikter
som eventuelt kan oppstå. Inhabilitetsreglene er derfor heller ikke
egnet til å sikre at den generelle tilliten til regjering og forvaltning
ivaretas.
Et lovforslag om opplysningsplikt om tidligere oppdragsgivere
vil derfor være et nødvendig tillegg og supplement til gjeldende
inhabilitetsregler.
Spørsmålet om det bør fremmes et forslag om en ny lovbestemmelse
om opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer knyttet til
tidligere oppdragsgivere, bør sees på bakgrunn av lignende regelverk som
allerede eksisterer. I henhold til lov 30. november 2012 nr. 70
om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske interesser med
tilhørende forskrift (FOR 2012-11-30-1114) har statsråder allerede
i dag en plikt til å registrere sine verv og økonomiske interesser
i den til enhver tid gjeldende registreringsordning som gjelder
for stortingsrepresentanter.
Den underliggende registreringsordning er gitt i «Reglement om
register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser»,
vedtatt av Stortinget 18. desember 2008 (endret 10. mars 2011 og 16. oktober
2012, jf. Stortingets forretningsorden § 74).
Om bakgrunnen for lov om registrering av regjeringsmedlemmers
verv og økonomiske interesser heter det i forarbeidene, jf. Innst.
26 L (2012–2013) under merknad fra Stortingets presidentskap, blant
annet:
«Opplysninger om regjeringsmedlemmenes verv og økonomiske interesser
har hittil vært registrert på frivillig grunnlag i registeret for
stortingsrepresentantene. Åpenhet om forhold som kan tilsi bindinger til
organisasjoner og næringsliv har samme betydning for tilliten til
regjeringsmedlemmer som til stortingsrepresentanter.»
Om bakgrunnen for ordningen og de underliggende hensyn heter
det i forslag til lov om registrering av regjeringsmedlemmers verv
og økonomiske interesser (Prop. 139 L (2011–2012)):
«Stortinget etablerte i 1991 en frivillig ordning for
registrering av stortingsrepresentantenes og regjeringsmedlemmenes
verv og økonomiske interesser. Formålet med
registeret var å skape større åpenhet om representantenes og regjeringsmedlemmenes økonomiske
tilknytning til, eller verv i organisasjoner, selskaper, institusjoner
mv., slik at offentligheten kan få kunnskaper om hvilke interessekonflikter som
eventuelt kan oppstå. Registeret ble ført manuelt og gjort tilgjengelig
ved henvendelse til Stortinget.
Etter innstilling fra Stortingets presidentskap (lnnst.S. nr
72 (2008-2009) vedtok Stortinget 18. desember 2008 å endre Stortingets
forretningsorden slik at stortingsrepresentantene fikk en plikt
til å registrere verv og økonomiske interesser. Begrunnelsen for
å gjøre ordningen obligatorisk var at nasjonalforsamlingens autoritet og integritet var best tjent med å
fjerne ethvert grunnlag for mistanke om at representantene handler
ut fra skjulte motiver.»
Da Stortinget innførte en obligatorisk registreringsordning,
måtte ordningen for regjeringsmedlemmene vurderes på nytt, da Stortingets
presidentskap uttalte at en videre fellesordning forutsatte at ordningen
ble gjort obligatorisk også for regjeringsmedlemmene. Etter dette
fikk man på plass dagens lov- og forskriftsregler som altså gjelder
for regjeringens medlemmer.
De konkrete lov- og forskriftsbestemmelsene om plikt for regjeringsmedlemmer
til å registrere sine verv og økonomiske interesser inneholder ingen
nærmere detaljer om hvilke opplysninger som skal inngå i registeret.
Hvilke interesser som skal registreres, følger av reglementet om
register for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser.
Ordningen for regjeringsmedlemmene bygger med andre ord videre på
dette.
Av det aktuelle reglementet følger at regjeringsmedlemmene, i
tillegg til å skulle registrere verv, selvstendig inntektsbringende
virksomhet samt lønnet stilling eller engasjement (§ 2-4), har en
plikt til å registrere:
«Avtaler om permisjon og avtaler av økonomisk karakter
med tidligere arbeidsgivere, herunder avtaler om fortsatt
lønnsutbetaling eller opprettholdelse av velferdsfordeler, pensjonsrettigheter
og lignende (…)», jf. § 6.
«Ansettelse, engasjement eller lignende
avtale med fremtidige arbeidsgivere eller oppdragsgivere – selv
om ansettelsen, engasjementet eller oppdraget først vil få virkning
etter at vedkommende representant har trådt ut (…)», jf. § 6
Forslagsstillerne mener en opplysnings- og registreringsplikt
også for tidligere oppdragsgivere har en klar likhet med de interesser
som allerede ligger i det aktuelle registeret. En eventuell ny bestemmelse
om opplysningsplikt for tidligere oppdrags- og kundeforhold bør
derfor lovfestes sammen med den plikt til å registrere verv og økonomiske
interesser som allerede eksisterer.
Forslagsstillerne ber om at det utarbeides en ny bestemmelse
om opplysningsplikt som inntas i loven om registrering av regjeringsmedlemmenes
verv og økonomiske interesser.
Begrunnelsen for de nye reglene om opplysningsplikt er i all
hovedsak sammenfallende med hensynene bak dette regelverket, jf.
det som er uttalt ovenfor. I motsetning til reguleringen om karantene
ved overgang til arbeid i privat sektor som forholder seg til tiden
etter at vedkommende har fratrådt sin stilling, så regulerer loven
om registreringsplikt situasjonen mens vedkommende er statsråd/statssekretær.
Det er også slik at det aktuelle registeret allerede inneholder opplysninger
om økonomiske interesser knyttet til tidligere arbeidsgivere. Således
passer det best å innta en ny bestemmelse om opplysningsplikt her.
Det legges til grunn at dersom en ny bestemmelse inntas i den
aktuelle loven, er det naturlig at bestemmelsen følger samme mønster,
dvs. slik at det fastsettes i loven at det er Kongen i statsråd
som kan pålegge regjeringsmedlemmer og statssekretærer å registrere
sine tidligere oppdragsgivere. På samme måte som for verv og økonomiske
interesser vil det imidlertid være en klar forutsetning at dette
skal skje, og at dette skal fremgå av forskriften til loven.
En ny bestemmelse om opplysningsplikt for statsråder/statssekretærer
vil medføre at disse blir underlagt et mer omfattende regelverk
enn det som vil være tilfellet for stortingsrepresentantene. Det
rettslige utgangspunktet er imidlertid her forskjellig for de to
gruppene. Statsråder og statssekretærer er som øverste ledere av
et departement underlagt habilitetsregelen i forvaltningsloven,
jf. forvaltningsloven § 10, i utøvelsen av sin virksomhet. Dette
er i motsetning til stortingsrepresentantene, som ikke er underlagt
tilsvarende habilitetsregler. Forslagsstillerne mener derfor at
det bør vurderes å innlemme stortingsrepresentanter i ordningen
på et senere tidspunkt.
I det framlagte lovutkastet legges det opp til at opplysningsplikten
skal omfatte tidligere oppdragsgivere/kunder som regjeringsmedlemmet
eller statssekretæren har bistått med å fremme politiske eller næringsmessige
interesser. Uttrykket «politiske eller næringsmessige» interesser
favner vidt og er ment å omfatte de oppdrag som allmennheten vil
ha en berettiget interesse av å kjenne til, jf. formålet med en ny
bestemmelse.
Det er trolig vanskelig å tenke seg oppdrag som har berettiget
interesse for allmennheten og som ikke enten kan kategoriseres som
å ha bestått i å ivareta en politisk og/eller en næringsmessig interesse
for oppdragsgiver/kunden. Rent ideelle oppdrag/interesser vil, etter
ordlyden, falle utenfor. Også oppdrag for ideelle organisasjoner
som f.eks. humanitære hjelpeorganisasjoner vil imidlertid lett kunne
bli å betrakte som å fremme politiske eller næringsmessige interesse;
slik disse interessene gjør seg gjeldende for denne typen organisasjoner.
Det nærmere innholdet av plikten vil måtte klarlegges gjennom
praksis på bakgrunn av bestemmelsens formål, nemlig å sikre åpenhet
om tidligere oppdrag som kan medføre at det senere oppstår interessekonflikt
samt generelt å ivareta allmennhetens tillit til forvaltningen.
Hvilket fagdepartement vedkommende er tilknyttet vil trolig kunne
ha en viss betydning ved fastleggingen av pliktens innhold. Generelt
er plikten imidlertid avhengig av hvorvidt oppdraget har vært knyttet
til de angitte politiske eller næringsmessige interesser. Det er
altså ikke et tilleggsvilkår at oppdraget/interessen må gjelde det
fagområdet som ligger til den enkelte statsråds ansvarsområde. Også
der dette ikke er tilfellet, kan det anføres at det av hensyn til
allmennhetens tillit til forvaltningen like fullt er behov for åpenhet
om forholdene. Også gjeldende ordning med registrering av verv og
økonomiske interesser gjelder generelt og uavhengig av hvilket departement
regjeringsmedlemmet tilhører.
Det legges opp til at opplysningsplikten skal omfatte «tidligere
oppdragsgivere». Opplysningsplikten vil etter dette gjelde uavhengig
av om oppdragsgiveren har betalt for bistanden eller ikke. Også
der regjeringsmedlemmet eller statssekretæren har hatt et ubetalt
oppdrag, vil det kunne foreligge en tilknytning eller binding som
det bør være åpenhet om i henhold til de bærende hensyn bak opplysningsplikten.
Også betalende kunder vil imidlertid naturlig omfattes av uttrykket
«oppdragsgivere».
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
A.
Vedtak til lov
om registrering av regjeringsmedlemmers verv og økonomiske
interesser
I
I lov 30. november 2012 nr. 70 om registrering av regjeringsmedlemmers
verv og økonomiske interesser gjøres følgende endringer:
Ny § 1 a skal lyde:
§ 1 a
(1) Kongen i statsråd kan pålegge regjeringsmedlemmene
og statssekretærene å registrere sine tidligere oppdragsgivere der
vedkommende har arbeidet med å fremme politiske eller næringsmessige
interesser.
(2) En opplysningsplikt fastsatt i medhold
av bestemmelsen her er begrenset til oppdragsgivere regjeringsmedlemmene
og statssekretærene har hatt de to siste årene før tiltredelsen.
(3) En opplysningsplikt fastsatt i medhold
av bestemmelsen her viker for lovbestemt taushetsplikt.
II
Loven trer i kraft straks.
B.
I
I forskrift 30. november 2012 nr. 1114 om registrering av regjeringsmedlemmers
verv og økonomiske interesser gjøres følgende endringer:
§ 1 nytt annet ledd skal lyde:
Regjeringsmedlemmene og statssekretærene
har plikt til å registrere sine tidligere oppdragsgivere i den til
enhver tid gjeldende registreringsordning som gjelder for stortingsrepresentantene.
§ 2 nytt annet ledd skal lyde:
Reglement om register for stortingsrepresentantenes
verv og økonomiske interesser gjelder tilsvarende så langt det passer
for regjeringsmedlemmenes og statssekretærenes plikt til å registrere
sine tidligere oppdragsgivere og med de tilpasninger som følger
av § 3.
§ 3 nytt tredje ledd skal lyde:
Første og annet ledd gjelder tilsvarende
for statssekretærerer.
II
Forskriften trer i kraft straks.