Skriftlig spørsmål fra Erna Solberg (H) til kommunal- og regionalministeren

Dokument nr. 15:488 (2000-2001)
Innlevert: 20.06.2001
Sendt: 21.06.2001
Besvart: 29.06.2001 av kommunal- og regionalminister Sylvia Brustad

Erna Solberg (H)

Spørsmål

Erna Solberg (H): I St.meld. nr. 31 om oppgavefordeling og når spørsmålet om hvordan mindre kommuner skal klare å gi bedre tjenester til innbyggerne har statsråden, i likhet med Høyre, pekt på mer interkommunalt samarbeid. Nå viser det seg at momsreformen innebærer at interkommunalt samarbeid organisert gjennom aksjeselskap blir momspliktig når kommunen kjøper tjenestene fra det interkommunale selskapet.
Vil statsråden ta initiativ til at dette endres eller at momskompensasjonsordningen for kommuner gjøres generell?

Begrunnelse

Å bygge ned at kommunegrensene skal være et hinder for optimal oppgaveløsning, og å gjøre det mulig for små kommuner å skaffe seg nødvendig spisskompetanse har mange ulike former for interkommunalt samarbeid de senere årene vokst frem. Ikke minst har dette vært sett på som en mulighet til å bruker ressurser bedre og ta ut stordriftsfordeler på en måte som har gjort det unødvendig å gå til kommunesammenslåinger.
Denne utviklingen har vært oppmuntret og tilskyndet fra sentrale myndigheter. Dette understreket av at i St.meld. nr. 31 holdes interkommunalt samarbeid frem som viktig. Det skrives bl.a. "For mange oppgaver og utfordringer som overskrider kommunegrensene vil interkommunalt samarbeid utgjøre en fleksibel og effektiv arbeidsform (........ ). Interkommunalt samarbeid gir kommunene mulighet og frihet til å vurdere om oppgaver løses mest effektivt i egen regi eller i samarbeid med andre. Interkommunalt samarbeid vil derfor representere et nyttig supplement til den kommuneinndeling og fylkesinndeling som til enhver tid gjelder. Regjeringen vil stimulere enda sterkere til at kommunene utnytter muligheten i interkommunalt samarbeid på områder som gir bedre og mer kostnadseffektive kommunale tjenester overfor næringsliv og befolkning."
Dette ble behandlet og gitt sin tilslutning til i Stortinget torsdag 12. juni. Omtrent samtidig fremlegger finansministeren regelverk for momsreformene som innebærer at interkommunalt samarbeid pålegges moms når man velger å organisere dette som aksjeselskap. Det er vanskelig å se at Regjeringen følger opp det de selv har skrevet til Stortinget at de vil gjøre - å stimulere til interkommunalt samarbeid.
Dette kan endres enten gjennom å endre momsregelverket eller gjennom å gjøre den begrensede momskompensasjonsordningen for kommunene om til en generell ordning: Da vil de negative virkningene på interkommunalt samarbeid nøytraliseres.
Det er heller ikke orientert om disse virkningene på kommuneøkonomien i kommuneproposisjonen for 2002. det kan jo tyde på at kommunaldepartementet ikke har vært klar over at dette ville være en konsekvens av momsreformen.

Sylvia Brustad (A)

Svar

Sylvia Brustad: Kommunal- og regionaldepartementet har meldt inn problemstillinger omkring merverdiavgift og kommunale kjøp av tjenester fra interkommunale sammenslutninger til Finansdepartementet. Det avventes en snarlig redegjørelse omkring disse forhold, og jeg ønsker derfor å komme tilbake til dine spørsmål så snart utredningen foreligger.

Tillegg til svar 17. august 2001:

Som det fremgår av St. meld. nr. 31 (2000 - 2001) ønsker regjeringen å legge til rette for at interkommunalt samarbeid (IS) gir en fleksibel og effektiv arbeidsform for kommuner og fylkeskommuner. Det er derfor viktig at regelverket tilpasses de utfordringer og muligheter som ligger i slike samarbeidsformer. Måten å organisere interkommunalt samarbeid på varierer sterkt, noe som også gjør at problemstillingen som spørsmålet gjelder ikke er like aktuell i forhold til alle de organisasjonsformer som benyttes.

IS organiseres dels som aksjeselskaper, dels som IS etter kommuneloven § 27 og dels som interkommunale selskaper (IKS) etter lov om interkommunale selskaper. Et IS kan også være organisert som ansvarlig selskap (ANS eller DA). Fra 1. januar 2004 må imidlertid alle interkommunale sammenslutninger som er egne juridiske personer være registrert enten som aksjeselskap eller IKS.

I mitt foreløpige svar av 29. juni i år orienterte jeg om at spørsmål tilknyttet merverdiavgift og kommunale kjøp av tjenester fra interkommunale sammenslutninger var forelagt Finansdepartementet. Som det fremgår av Finansdepartementets uttalelse i brev av 09.08.01 til Kommunal- og regionaldepartementet antas det at "...virksomhet organisert som et interkommunalt samarbeid i henhold tilkommuneloven § 27 og interkommunale selskaper i henhold til lov om interkommunale selskaper vil være omfattet av merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, forutsatt at de øvrige vilkår er oppfylt. Det samme må gjelde virksomhet organisert som ansvarlig selskap etter selskapsloven." Kopi av brevet følger vedlagt.

For at de generelle vilkårene for momsplikt skal gjøre seg gjeldende, er det først og fremst avgjørende at det foregår en "omsetning" jf. merverdiavgiftsloven § 11 første ledd. Både kommuner og staten er merverdiavgiftspliktige dersom de omsetter tjenester som er avgiftspliktige, jf. lovens kapittel IV. Offentlige institusjoner som omsetter tjenester hovedsakelig til dekking av egne behov (ifølge fast praksis minst 80 prosent av omsetningen) vil likevel ikke være omfattet av avgiftsplikten for omsetning til eget bruk, jf. § 11 annet ledd. For IS er det her et sentralt vilkår at det foreligger en reell felles drift.

Unntaket i § 11 annet ledd vil derimot ikke omfatte institusjoner eller virksomheter som er organisert som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, andelslag eller statsforetak. Det vil i tilfelle være IS som har valgt en slik organisering som vil bli omfattet av momsplikt, såfremt den aktuelle tjenesten er omfattet av loven. Interkommunale virksomheter vil imidlertid være omfattet av de generelle unntak som oppregnes i merverdiavgiftloven, herunder §§ 5a, 5b, 16 og 17.

Overfor kommunenes kjøp av tjenester fra et IS, er således organisasjonsformen avgjørende.

Dersom kommunene velger å innrette det interkommunale samarbeidet som kjøp og salg av slike tjenester fra hverandre - og ikke som felles drift - vil det imidlertid utløse avgiftsplikt.

Selv om en del IS er organisert på en slik måte at det må regne merverdiavgift for sin omsetning av tjenester, kan jeg ikke se at det foranlediger en lovendring. Jeg vil likevel følge utviklingen på dette området og vurdere en eventuell lovendring dersom regelverket viser seg å slå uheldig ut i forhold til hva som er hensiktsmessig organisering i kommunene.

Vedlegg til tilleggsvar:

Brev fra Finansdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet.

Datert 9. august 2001.

Referanse 98/249 SA EB/KR.

Merverdiavgiftsreformen - kommunale kjøp av tjenester fra interkommunale sammenslutninger

Vi viser til brev av 2. april 2001. Vi beklager at henvendelsen ikke er besvart tidligere.

1. Innledning

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har reist enkelte spørsmål om avgiftsplikten for interkommunale sammenslutninger. Det er opplyst at interkommunale løsninger ofte nyttes som et alternativ til kommunal egenproduksjon. Formålet er gjeme å oppnå en bedre og mer kostnadseffektiv tjeneste overfor både offentlige og private instanser. Det finnes et bredt spekter av interkommunale sammenslutninger - alt fra energiverk til PP-tjeneste i grunnskolen. KRD ønsker en nærmere redegjørelse for i hvilke tilfeller bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd vil gjelde interkommunalt samarbeid. Det vises i denne sammenheng til § 11 annet ledd tredje punktum hvor det fremgår at annet ledd ikke gjelder virksomhet som er organisert som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, andelslag eller statsforetak.

KRD opplyser at når det ses bort fra aksjeselskaper er interkommunale sammenslutninger dels organisert med basis i den alminnelige bestemmelsen om interkommunalt samarbeid i kommuneloven § 27, og dels interkommunale selskaper (IKS) etter lov om interkommunale selskaper. Videre kan interkommunale samarbeid være organisert som ansvarlige selskaper (ANS eller DA). Det finnes også eksempler på interkommunale sammenslutninger som har begrenset ansvar, men uten at aksjeloven gjelder. Fra 1. januar 2004 må imidlertid alle interkommunale sammenslutninger være registrert enten som IKS eller aksjeselskap.

KRD stiller også spørsmål om finansieringsformen i de interkommunale sammenslutningene får betydning for avgiftsplikten. Det opplyses at finansieringsformene for interkommunal virksomhet kan variere. I noen tilfeller betaler kommunene for de aktuelle tjenester etter regning fra sammenslutningen mens virksomheten i andre tilfeller finansieres ved at den direkte mottar økonomisk driftstilskudd fra de samarbeidende kommuner over kommunebudsjettet. Finansieringsformen kan også være blandet med dels driftstilskudd og regning/faktura.

Videre reiser KRD spørsmål om hvor stor omsetning den interkommunale virksomhet kan ha til andre før unntaket for avgiftsplikt i henhold til merverdiavgiftsreformen § 11 annet ledd faller bort.

Det ønskes også "en orientering om såkalte nullsatsede områder kan være aktuelle i forbindelse med interkommunale sammenslutninger".

2. Finansdepartementets merknader:

Det følger av merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd if. at avgiftsfritaket i § 11 annet ledd ikke kommer til anvendelse på institusjoner eller virksomhet som er organisert som aksjeselskap, allmennaksjeselskap, andelslag eller statsforetak.

Finansdepartementet antar at virksomhet organisert som interkommunalt samarbeid i henhold til kommuneloven § 27 og interkommunale selskaper i henhold til lov om interkommunale selskaper vil være omfattet av merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd, forutsatt at de øvrige vilkår er oppfylt. Det samme må gjelde virksomhet organisert som ansvarlig selskap etter selskapsloven.

Opprinnelig kom ikke bestemmelsen i § 11 annet ledd til anvendelse for "institusjoner som er organisert som aksjeselskap eller på annen måte organisert som et eget rettssubjekt". På bakgrunn av at samarbeidsprosjekter og fellestiltak kunne anses omfattet av formuleringen "organisert som et eget rettssubjekt" anså Finansdepartementet uttrykket for å ha en så stor rekkevidde at det medførte avgiftsplikt i større omfang enn tilsiktet. Det ble derfor foretatt en lovendring i 1974 hvoretter bestemmelsen lød: "Bestemmelsene i dette ledd gjelder ikke institusjoner eller virksomhet som er organisert som aksjeselskap, andelslag eller etter lov av 25. juni 1965 om visse statsbedrifter m.m." Departementet uttalte videre at § 11 annet ledd således vil gjelde for fellesforetak som etableres mellom offentlige institusjoner på grunnlag av interessefellesskapsavtaler, samarbeidsavtaler og lignende.

Endringen må forstås slik at formålet var at § 11 annet ledd også skulle komme til anvendelse i de tilfeller hvor offentlige institusjoner i fellesskap driver virksomhet som dag betegnes som et selskap etter selskapsloven. Forutsetningen for at et interkommunalt samarbeid skal omfattes av § 11 annet ledd, og enheten skal kunne levere varer og tjenester til de enkelte deltakerkommunene uten at dette betinger avgiftsberegning, er imidlertid at det foreligger en reell felles drift. Det er ikke tilstrekkelig at en kommune inngår en samarbeidsavtale med en annen om at sistnevnte skal yte vaskeritjenester for førstnevnte mot at det sendes regning for de økte driftsutgiftene som følge av dette.

Når det gjelder interkommunalt samarbeid hvor det er benyttet organisasjonsformer med begrenset ansvar antar Finansdepartementet at merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd ikke får anvendelse. For så vidt gjelder organisasjonsformene aksjeselskap, allmennaksjeselskap følger dette direkte av ordlyden i § 11 annet ledd tredje punktum. Når det gjelder interkommunale samarbeidsformer med begrenset ansvar utenfor aksjeloven antar departementet at slike organisasjonsformer må anses å falle inn under betegnelsen "andelslag" i § 11 annet ledd tredje punktum.

Når det foreligger en interkommunal virksomhet i henhold til merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd vil det være uten betydning hvordan oppgjøret mellom det interkommunale fellesforetaket og deltakerkommunene skjer -ved fakturering eller ved direkte overføring i form av driftsstøtte. Den levering av varer og tjenester som skjer fra det interkommunale fellesforetaket og deltakerkommunen vil, uavhengig av finansieringsform, anses som dekning av egne behov i relasjon til merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd som ikke skal avgiftsberegnes.

En offentlig institusjon (herunder interkommunale fellesforetak) anses etter fast praksis for å hovedsakelig tilgodese egne behov i henhold til merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd når minst 80 pst. av produserte varer eller tjenester benyttes til egne formål. Dette betyr at fellesforetakets omsetning til andre ikke kan overstige 20 pst. av de aktuelle varer eller tjenester som virksomheten produserer. Ved beregningen kan det enten legges til grunn omsatt verdi i forhold til uttatt verdi eller omsetningsmengde i forhold til uttatt mengde.

Dersom det interkommunale fellesforetaket har omsetning til § 11 første leddvirksomheter, tilhørende en av deltakerkommunene, blir dette å regne som omsetning "til andre" i relasjon til § 11 annet ledd, som bidrar til å fylle opp med den 20 prosent kvoten som fellesforetaket må holde seg innenfor for å nyte godt av reglene i § 11 annet ledd.

Videre vil det ikke være mulig for en kommunal eller fylkeskommunal virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven § 11 første ledd å delta i et interkommunalt fellesforetak etter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd. Dette vil typisk gjelde eksempelvis kommunalt el-verk og renovasjonsverk som i betydelig grad har omsetning "til andre".

KRD ønsker "en orientering om hvorvidt såkalte nullsatsede områder kan være aktuelle i forbindelse med interkommunale sammenslutninger". Finansdepartementet finner det noe uklart hva KRD mener med dette. Det kan imidlertid bemerkes at interkommunale virksomheter på lik linje med andre virksomheter vil være omfattet av de unntakene og fritakene som er gitt i merverdiavgiftsloven, jf. merverdiavgiftsloven § 5, § 5a og 5b, § 16 og § 17. Offentlig virksomhet som er registrert etter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd og som har omsetning som nevnt i § 16 eller § 17, eksempelvis en institusjon som driver salg av avgiftsfrie bøker, vil imidlertid utelukkende ha rett til fradrag for inngående avgift på anskaffelse av varer og tjenester som blir solgte til andre, som følge av at virksomheten er registrert etter merverdiavgiftsloven § 11 annet ledd.

Med hilsen

Erik Mæhlen Larsen e.f.

lovrådgiver

Elisabeth Berge

seniorrådgiver