Svar
Erna Solberg: Jeg ønsker innledningsvis å vise til mitt svar av 25. juni 2002 på spørsmål nr. 486 fra representanten Karin Andersen.
Jeg kan på nåværende tidspunkt ikke gi en full redegjørelse og vurdering av alle forhold rundt sakene til de to flykaprerne. Departementet jobber med å innhente alle relevante opplysninger for å klarlegge de faktiske forholdene rundt sakene, og Stortinget vil bli gitt en full redegjørelse til høsten.
Vedtakene kan imidlertid kort oppsummeres med at Utlendingsdirektoratet har innvilget oppholdstillatelse til de to iranske kaprerne med den begrunnelse at de ved retur til hjemlandet risikerer dødsstraff eller livsvarig fengsel og at det derfor foreligger et beskyttelsesbehov.
Det forhold at direktoratet mener at de to flykaprerne risikerer dødsstraff eller livsvarig fengsel i Iran, gjør Norge internasjonalt forpliktet til ikke å returnere dem. Dette prinsippet må sies å være i overensstemmelse med norsk rettsfølelse, og er altså bakgrunnen for at direktoratet har valgt å innvilge søkerne oppholdstillatelse i Norge.
Jeg ønsker på ny å understreke at jeg ennå ikke har mottatt all informasjon om de aktuelle sakene. Departementet kan imidlertid så langt ikke se at det foreligger noe lovbrudd, regelverksbrudd eller annet som kan tilsi at vedtakene ikke er korrekte ut fra det regelverk som Utlendingsdirektoratet forvalter. Jeg mener likevel at man i denne saken ville hatt et annet handlingsrom hvis Utenriksdepartementet hadde vært koblet inn bl.a. for å etterprøve utsendelsesavtalen fra 1994.
Avslutningsvis vil jeg vise til at jeg for tiden arbeider med å sikte på å styrke informasjonsflyten og samhandlingsrutinene mellom departementet og Utlendingsdirektoratet. Departementet arbeider også for tiden med å utforme nærmere retningslinjer vedrørende departementets instruksjonsmyndighet når hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn kan gjøre seg gjeldende.
Tillegg til svar 16. desember 2002:
1. Innledning
Det vises til skriftlig spørsmål nr. 486 (2001-2002) fra representanten Karin Andersen og skriftlig spørsmål nr. 510 (2001-2002) fra representanten Signe Øye vedrørende Utlendingsdirektoratets innvilgelse av oppholdstillatelse til to iranske brødre som i 1993 kapret et fly og beordret det til Norge. Det ble i spørsmålene bedt om en redegjørelse for alle forhold rundt sakene til de to brødrene. I mitt skriftlige svar av 26. juni 2002 opplyste jeg at Stortinget ville bli gitt en full redegjørelse for saken når departementet hadde fått innhentet nødvendig informasjon om saken.
2. Innholdet i redegjørelsen
Jeg ønsker innledningsvis å gjøre oppmerksom på at departementet ikke er ferdig med gjennomgangen av denne saken, og at det i samarbeid med Utlendingsdirektoratet og Utenriksdepartementet arbeides med å innhente ytterligere informasjon. Denne redegjørelsen tar derfor i hovedsak sikte på å redegjøre for de faktiske omstendigheter rundt sakene slik de fremstår i dag. Det vil også bli gitt en kort redegjørelse for internasjonale forpliktelser og avtaler som berører sakene. Det vil i redegjørelsen ikke bli foretatt noen vurdering eller overprøving av direktoratets vedtak.
Jeg ønsker videre å fremheve at vedtaket om å innvilge de to brødrene oppholdstillatelse i Norge ble fattet av Utlendingsdirektoratet. Sakene var ikke forelagt Kommunal- og regionaldepartementet før vedtak ble fattet. Departementet var således ukjent med vedtakene da disse ble kjent gjennom mediene i juni/juli i år.
Jeg mener imidlertid at Utlendingsdirektoratet etter utlendingsloven § 38 annet ledd skulle ha forelagt sakene for departementet, da de berører hensynet til rikets sikkerhet/utenrikspolitiske hensyn. Dersom de to brødrene søker om fornyelse av sine tillatelser neste år, er Utlendingsdirektoratet derfor pålagt å forelegge sakene for departementet før det fattes vedtak. Departementet vil i den forbindelse foreta en selvstendig vurdering av sakene. Se for øvrig pkt. 7 i redegjørelsen.
For øvrig ønsker jeg å gjøre oppmerksom på at en rekke opplysninger om faktum i de to sakene ikke kan offentliggjøres gjennom denne redegjørelsen, da de er unntatt offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 5a første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 nr. 1. Opplysninger som allerede er kjent gjennom mediene vil imidlertid bli omtalt i den utstrekning de har betydning for denne redegjørelsen.
3. Sakshistorikk
3.1. Tiden før flykapringen
Mansour Muhammadi Injeh, f. 11.09.1965 og Farhad Muhammadi Injeh, f. 21.03.1973 ble begge født i Iran. De er brødre. De forlot Iran i 1990 og bosatte seg i Baku i Aserbajdsjan. Her ble de innvilget oppholdstillatelse for fem år. Begge har anført at de reiste fra Iran pga. problemer de hadde med iranske myndigheter og politiske/religiøse grupper. Brødrene hevder at de i 1992 følte at situasjonen i Aserbajdsjan ble vanskelig, og de forsøkte derfor å ta seg til Tyskland gjennom Polen. De ble imidlertid avslørt med falske pass på grensen, og måtte derfor reise tilbake til Aserbajdsjan. Reisen tilbake tok de via Moskva, der de etter egne opplysninger forgjeves forsøkte å få hjelp fra FN. Tilbake i Aserbajdsjan har brødrene opplyst at de fikk problemer da iransk sikkerhetspoliti forsøkte å verve dem. De var redde for å bli returnert til Iran, og bestemte seg derfor for å reise fra Aserbajdsjan.
3.2. Flykapringen
De to brødrene pluss en tredje person besluttet etter dette å kapre et fly. Etter det opplyste var hensikten å rette søkelyset mot det iranske regimet. De kapret derfor et russisk-registrert passasjerfly med 52 passasjerer etter at flyet hadde lettet fra flyplassen i Baku den 15. september 1993. Flyet mellomlandet i Kiev for drivstoffpåfyll, og fløy deretter videre til Gardermoen flyplass i Norge. Alle tre kaprerne var utstyrt med håndgranater, og det ble truet med en bombe. Den påståtte bombe viste seg senere å være falsk. Ingen personer ble fysisk skadd under kapringen.
3.3. Asylsøknadene i Norge fra 1993
Dagen etter ankomst, den 16. september 1993, fremmet brødrene og den tredje personen søknad om asyl i Norge ved Romerike politidistrikt.
Som asylgrunn oppga de at de hadde kapret et fly for å rette søkelyset mot forholdene i Iran, og at de var forfulgt av myndighetene i Iran. Mansour viste til at han fryktet problemer med iranske myndigheter etter at han gjennom en filmjobb avslørte at Iran solgte/smuglet våpen til Aserbajdsjan. Videre anførte han at han satt fengslet i 1988 etter å ha filmet offentlige henrettelser av motstandere av regimet.
Fahrad begrunnet sin asylsøknad med at han skal ha blitt fengslet ved flere anledninger av iranske myndigheter etter at han sympatiserte med og drev aktivitet for en organisasjon som var motstandere av det iranske regimet. Han opplyste å ha blitt torturert under noen av disse fengslingene. Han opplyste også å ha fått problemer pga. brorens aktiviteter.
Før Utlendingsdirektoratet hadde behandlet asylsøknadene trakk begge brødrene tilbake sine søknader den 30. september 1993. Som begrunnelse ble det opplyst at de hadde fått anbefalt dette fra sin advokat, samt at de ønsket å avvente en eventuell rettssak mot dem i forbindelse med flykapringen. De opplyste for øvrig at de ved en senere anledning ville søke asyl, men at de var usikre på tidspunktet.
Til tross for at søknaden om asyl ble trukket foretok politiet en rekke avhør av begge brødrene.
3.4. Utleveringssaken
Den 14. oktober 1993 overleverte den russiske ambassaden en begjæring fra den russiske riksadvokaten om utlevering av kaprerne. Vedlagt begjæringen fulgte en beslutning om fengsling.
Den 18. november 1993 sendte Justisdepartementet begjæringen om utlevering over til Riksadvokaten for nødvendige undersøkelser og foreleggelse for forhørsretten for avgjørelse.
Eidsvoll forhørsrett avsa den 15. juni 1994 en kjennelse som aksepterte at kaprerne ble utlevert til Russland. På bakgrunn av opplysninger som var kommet fra den norske ambassaden i Moskva fant forhørsretten at det ikke var sannsynlig at kaprerne ville bli utlevert til Iran. Forhørsretten bemerket for øvrig at Justisdepartementet, dersom de etter sin prøvelse fant at utlevering burde finne sted, kunne stille vilkår for utleveringen.
Kaprerne påkjærte kjennelsen til Eidsivating lagmannsrett som forkastet kjæremålet 30. juni 1994. Høyesteretts kjæremålsutvalg forkastet kjæremålet den 13. juli 1994.
Den 23. august 1994 besluttet Justisdepartementet i medhold av utleveringsloven § 1, jf. § 18, at de tre kaprerne skulle utleveres til Russland. Vedtaket om utvisning var betinget av følgende vilkår:
- De utleverte måtte ikke straffes for noe annet forhold enn det de var utlevert for, med mindre Justisdepartementet samtykker i dette.
- De utleverte måtte ikke utleveres videre til en tredje stat for noen straffbar handling begått før utleveringen fra Norge.
- De utleverte måtte ikke uten Justisdepartementets samtykke settes under rettsforfølgning ved en provisorisk domstol.
- Dødsstraff måtte ikke fullbyrdes mot de utleverte.
- De utleverte måtte ikke utvises til Iran, heller ikke etter endt soning.
Justisdepartementets beslutning ble påklaget til Kongen i statsråd av kaprernes advokater. Klagen ble ikke tatt til følge i kgl.res. av 10. november 1994.
Den 7. desember 1994 innga kaprerne en klage til Den europeiske menneskerettighetskommisjonen. Denne avviste klagen.
I note av 4. januar 1995 fra herværende russiske ambassade ble det bekreftet at Russland var villig til å oppfylle de fem betingelser som var stilt for utlevering fra norsk side. I tillegg var man fra russisk side villig til å la norske myndighetsrepresentanter få mulighet til å kontrollere hvordan de arresterte ville bli holdt fengslet i varetektstiden, og ved en eventuell domfellelse, hvordan soning ville bli gjennomført. Den 25. januar 1995 ble kaprerne utlevert til Russland.
3.5. Straffesaken og asylsøknadene i Russland
I november 1996 kom straffesaken opp i Russland, og kaprerne ble dømt til henholdsvis 5 og 5 ½ års fengsel. Kaprerne ble løslatt etter 2 års soning i 1997. Ifølge de opplysninger man så langt har mottatt fra kaprerne, skal de ha søkt asyl i Russland etter løslatelsen. Brødrene har for øvrig opplyst at søknadene ble avslått, og at de ble gitt én måned på å forlate Russland. Dette er opplysninger som man i dag prøver å verifisere.
Etter avslaget skal brødrene ha kontaktet UNHCR i Moskva. UNHCR i Moskva vurderte brødrene til å være flyktninger i henhold til UNHCRs mandat, og overførte derfor sakene til UNHCRs hovedkontor for gjenbosetting. Dette ble imidlertid ikke fulgt opp fra hovedkontorets side, da de ble kjent med at brødrene allerede hadde reist til Danmark. Opplysningene om UNHCRs Moskva-kontors vurdering av sakene, fremkommer i dokumenter innhentet fra Danmark, der Danmarks faste delegasjon i Genève opplyste dette i et brev til danske myndigheter.
3.6. Asylsøknadene og utfallet av disse i Danmark
Fahrad søkte den 6. februar 1999 om asyl i Danmark. Den 20. september 1999 ankom også Mansour Danmark, og fremmet søknad om asyl.
Som grunnlag for sine asylsøknader anførte de å ha problemer med iranske myndigheter pga. aktiviteter i Iran, og pga. flykapringen. De hevdet begge at de var dømt til døden i Iran.
Vedtak om avslag på asyl ble fattet 30. august 2000 av Udlændingsstyrelsen i Danmark. Av vedtaket fremgår det at danske myndigheter mente at man ikke kunne utelukke at søkerne pga. sin tilknytning til flykapringen kunne oppleve forfølgelse ved retur til Iran. Danske myndigheter fant imidlertid at det var grunnlag for å ekskludere brødrene fra flyktningstatus pga. den samme flykapringen. Det ble vist til Flyktningkonvensjonen art. 1 F bokstav b, og det ble opplyst at danske myndigheter ikke fant slike formildende omstendigheter som tilsa at flykapringen ikke skulle føre til eksklusjon. Til tross for eksklusjonen, fant danske myndigheter at brødrene ikke kunne returneres til hjemlandet, jf. prinsippet om "non-refoulement" (forbud mot å sende personer til et land der de kan frykte alvorlig forfølgelse (fare for liv og helse), eller til et land der de risikerer å bli sendt videre til et land der de kan frykte slik forfølgelse). Det ble vist til at brødrene risikerte dødsstraff ved retur. Danske myndigheter vurderte heller ikke retur til Aserbajdsjan eller Russland som aktuelt. Brødrene ble på denne bakgrunn ikke pålagt å forlate Danmark, men de ble heller ikke innvilget oppholdstillatelse. Deres status i Danmark var det man kaller "tålt opphold".
Udlændingsstyrelsens vedtak ble klaget inn for den danske Flyktningenævnet, som kom til samme resultat som Udlændingsstyrelsen den 4. januar 2001.
3.7. Asylsøknadene i Norge fra 2001
Etter det opplyste ankom Mansour Norge fra Danmark den 29. mars 2001. Den 2. april 2001 fremmet han søknad om asyl ved Oslo politidistrikt. Broren Fahrad ankom Norge fra Danmark den 7. mars 2002. Han fremmet søknad om asyl ved Oslo politidistrikt den 8. mars 2002.
Søkerne ble intervjuet av Utlendingsdirektoratet og de oppga i asylintervjuene samme asylgrunnlag som i Danmark. Direktoratet fattet den 6. juni 2002 vedtak i sakene.
I vedtaket avslår Utlendingsdirektoratet søknadene om asyl. I begrunnelsen vises det til at direktoratet etter sin kunnskap om forholdene i Iran ikke kan utelukke at søkerne står i fare for forfølgelse ved retur til Iran. Søkerne oppfyller likevel ikke kravene for å anses som flyktninger da de pga. flykapringen kan ekskluderes fra status, jf. utlendingsloven § 16 annet ledd, jf. Flyktningkonvensjonens art. 1 F bokstav b.
Begge brødrene ble imidlertid innvilget arbeids-/oppholdstillatelse i medhold av lovens § 8 annet ledd, jf. forskriften § 21 første ledd, jf. fjerde ledd, på bakgrunn av at de etter direktoratets oppfatning risikerte alvorlig forfølgelse (dødsstraff) ved retur til Iran. Brødrene kunne derfor, etter direktoratets oppfatning, ikke returneres til Iran, jf. prinsippet om "non-refoulement". Tillatelsen ble gjort begrenset til ett år, og må derfor fornyes.
4. Spørsmålet om dansk tilbaketakelse av brødrene
I forbindelse med Mansour Injehs søknad om asyl i Norge kontaktet Utlendingsdirektoratet danske myndigheter med forespørsel om dansk tilbaketakelse etter den nordiske passkontrolloverenskomsten. Danske myndigheter avslo dette i et brev av 4. juli 2001. Det ble vist til at man ikke fant det bevist at Mansour hadde reist direkte fra Danmark til Norge.
Jeg ønsker i den forbindelse å fremheve at Danmark ikke deltar i den tilknytningsavtalen som Norge og Island deltar i gjennom Dublin-samarbeidet. Dublin-samarbeidet gjelder derfor foreløpig ikke mellom Danmark og Norge. Dansk tilbaketakelse av asylsøkere fra Norge må derfor skje med hjemmel i passkontrolloverenskomsten. Denne er imidlertid kun anvendelig dersom asylsøkeren har reist til Norge direkte over den dansk/norske grensen, og det er relativt strenge beviskrav som oppstilles for å få aksept for dette fra danske myndigheter.
Det er i dag politisk enighet i EU om innføringen av det man kaller Dublin II. Denne nye forordningen inneholder imidlertid ikke regler som vil få konsekvenser for Danmarks ansvar for de to brødrene. Forordningen vil ikke bli gitt tilbakevirkende kraft.
5. Utlendingsdirektoratets kilder ved vurdering av sakene
Det fremgår av dokumentene at direktoratet sendte to verifiseringsforespørsler til den norske ambassaden i Teheran der ambassaden ble anmodet om å utrede risikoen for at brødrene ville bli ilagt straff for flykapringen ved en eventuell retur til Iran. Ambassaden opplyste at i henhold til iransk lov straffes ikke en person mer enn én gang for en forbrytelse. Ergo ville ikke brødrene kunne risikere å bli tiltalt og straffet på ny for selve kapringen, da de allerede var blitt dømt og hadde sonet sine straffer for denne handlingen i Russland.
Denne informasjon vurderte direktoratet opp mot informasjon og uttalelser fra UNHCR og internasjonale menneskerettighetsorganisasjoner som Amnesty International og Human Right Watch. Direktoratet har presisert at deres vurdering av saken støttes av UNHCR og at danske myndigheter kom til samme resultat. Direktoratet har også vist til kunnskap de tidligere har innhentet fra ambassaden i Teheran som berører generelle problemstillinger og ikke sakene til de to brødrene. Direktoratet har også vist til informasjon som fremkommer av Iran Weekly Press Digest den 11.-17. mai, hvor en familie skal ha forsøkt å kapre et iransk innenlands fly, og hvor flykaprerne skal ha blitt dømt til døden av iranske myndigheter.
6. Brødrenes tilknytning til Norge gjennom arbeid, familie m.m.
Det er gjennom mediene blitt kjent at Mansour er gift med en norsk kvinne, og at de har et felles barn. Det er videre fremkommet gjennom mediene at han arbeider i NRK. Vedrørende Fahrad så er det opplyst i mediene at han er gift med en kvinne bosatt i Russland. Undersøkelser som direktoratet har gjort i Russland tyder imidlertid på at dette ikke er tilfellet.
7. Departementets instruksjonsadgang i saker som gjelder utenrikspolitiske hensyn
Etter at Utlendingsnemnda ble opprettet 1. januar 2001, ble utlendingsloven § 38 endret slik at departementet fikk begrenset sin instruksjonsmyndighet. Departementet kan imidlertid fortsatt instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om utfallet av saker som gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn.
§ 38 lyder:
"Departementet kan instruere om lovtolkning og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker."
For at Kommunal- og regionaldepartementet skal kunne instruere i enkeltsaker som gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, må departementet få kjennskap til sakene. Det er ikke gitt regler om på hvilket tidspunkt eller hvordan departementet skal orienteres om saker hvor det fortsatt er instruksjonsadgang. Da nåværende ordlyd i § 38 ble foreslått, ble det imidlertid forutsatt at det skulle utarbeides retningslinjer om dette. Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med slike retningslinjer, som vil foreligge i 2003. Foreløpig forutsetter departementet at etatene selv vurderer om sakene er av en slik karakter at de bør orientere departementet.
8. Internasjonale forpliktelser til å verne mot forfølgelse
FNs flyktningkonvensjon artikkel 1 gir en definisjon av begrepet flyktning. Definisjonen unntar enkelte personkategorier, bl.a. slike som har utført alvorlige forbrytelser i utlandet. For en person som oppfyller vilkårene for status som flyktning i FNs flyktningkonvensjon, følger det direkte at konvensjonens artikkel 33 at han ikke kan returneres dersom det er fare for hans liv eller frihet. Dette såkalte "non-refoulement"-prinsippet har status som folkerettslig sedvane, og er dermed bindende også for stater som ikke er part i konvensjonen.
Personer som ikke oppfyller vilkårene for flyktningstatus, herunder slike som har utført forbrytelser som medfører eksklusjon fra flyktningstatus etter Flyktningkonvensjonen artikkel 1 F bokstav b, nyter vernet under alminnelige menneskerettslige prinsipper. Norge er bl.a. part til tilleggsprotokoll 6 til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) som fastsetter forbud mot dødsstraff i fredstid. Så langt fortolker man forpliktelsene etter denne konvensjonen til å omfatte et forbud mot retur eller overlevering av en person til en stat der han risikerer dødsstraff. Tilsvarende forpliktelse antas å følge av annen tilleggsprotokoll til FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP).
Det er videre sikker folkerett i henhold til EMK artikkel 3, SP artikkel 7 og FNs torturkonvensjon artikkel 3 at retur av personer ikke kan skje til stater der den returnerte risikerer tortur eller annen umenneskelig behandling. Disse forpliktelsene er absolutte, og kan aldri fravikes. Det finnes praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstol som slår fast at soning i påvente av eksekvering av dødsstraff under i visse forutsetninger kan utgjøre umenneskelig behandling.
"Non-refoulement"-prinsippet er nedfelt i utlendingsloven § 15 første ledd. Nevnte bestemmelse gir vern mot retur for utlending som befinner seg i en flyktninglignende situasjon. Vernet gjelder ikke utlending som med rimelig grunn anses som en fare for rikets sikkerhet eller som har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og som av denne grunn utgjør en fare for samfunnet.
9. En ny realitetsbehandling av sakene
En eventuell søknad om fornyet tillatelse til de to brødrene vil bli behandlet når den eventuelt foreligger. Jeg vil komme tilbake til dette når og hvis det blir aktuelt. Det er ingenting i veien for at hele saken vurderes på nytt i forbindelse med søknad om fornyet tillatelse. Utlendingsdirektoratet vil ha ansvaret for å fatte vedtak i eventuell søknad om fornyelse. De har imidlertid plikt til å forelegge saken for departementet før vedtak fattes. Departementet kan på dette tidspunktet instruere Utlendingsdirektoratet om utfallet av søknaden. Dersom instruksen fra departementet innebærer at direktoratet avslår brødrenes søknad om fornyelse, vil dette vedtaket kunne påklages til Utlendingsnemnda. Departementet vil imidlertid også kunne instruere nemnda om hvilket vedtak de skal fatte i klagesaken.