Skriftlig spørsmål fra Christian Tybring-Gjedde (FrP) til finansministeren

Dokument nr. 15:1014 (2005-2006)
Innlevert: 09.06.2006
Sendt: 12.06.2006
Besvart: 19.06.2006 av finansminister Kristin Halvorsen

Christian Tybring-Gjedde (FrP)

Spørsmål

Christian Tybring-Gjedde (FrP): I den generelle finanspolitiske debatten oppstår det ofte uklarheter mht. definisjonen av hva som utgjør en skatt og hva som utgjør en avgift.
Kan finansministeren gjøre rede for den definisjonen som Regjeringen legger til grunn for de nevnte begreper, og samtidig klargjøre hvorvidt Regjeringen følger sin egen definisjon for skatter og avgifter og om Regjeringen vil endre praksis dersom egen definisjon ikke overholdes?

Kristin Halvorsen (SV)

Svar

Kristin Halvorsen: Innledningsvis vil jeg bemerke at skatte- og avgiftssystemet har utviklet seg over tid og uten nærmere generelle retningslinjer for begrepsbruk mv. Begrepsbruken er derfor ikke konsekvent. Dette viser seg allerede ved at selve skattebegrepet har både en vid og en mer spesifikk (smal) betydning. I den vide betydningen står skatter for alle fiskale pengekrav til det offentlige, dvs. både for direkte skatter og for indirekte skatter (som gjerne benevnes avgifter). I den smale betydningen står skatter bare for de direkte skattene, i motsetning til avgiftene. Det må som regel utledes av sammenhengen i en tekst om skattebegrepet er brukt i den vide eller smale betydningen der.

Normalt skiller man (i den vide betydningen) mellom fiskale skatter på den ene side og gebyrer og sektoravgifter på den andre. De fiskale skattene vedtas av Stortinget for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a, og hører inn under Finansdepartementets ansvarsområde. Fiskale skatter kan som nevnt deles inn i direkte og indirekte skatter. Direkte skatter betales direkte av en fysisk eller juridisk person (virksomhet). Som direkte skatter anses bl.a. inntekts- og formuesskatt for personlige og etterskuddspliktige skattytere, folketrygdavgifter og eiendomsskatt. Direkte skatter kan bli overveltet i priser og lønninger, slik at det ikke nødvendigvis er den som pålegges skatten som til slutt reelt sett betaler hele skatten. For eksempel kan en økning i skatt på lønn medføre krav om økt lønn fra arbeidsgiver, som dermed må bære noe av kostnadene.

Indirekte skatter pålegges gjerne leverandørleddene, men belastes i stor grad kjøperen gjennom prisingen av det kjøpte. Indirekte skatter omfatter merverdiavgiften, de fleste særavgiftene og toll. Denne sammenheng forklarer hvorfor indirekte skatter gjerne benevnes avgifter. Oftest er avgifter mer transaksjonsbasert enn direkte skatter.

Det finnes imidlertid inkonsekvenser her i begge retninger. At noen av de største, direkte skattene er benevnt avgifter, nemlig folketrygdavgiftene, må ses i sammenheng med oppbyggingen av folketrygdens budsjett. Også arveavgiften er en direkte skatt, og bruken av avgiftsbegrepet her kan forklares med at avgiftsplikten er transaksjonsbasert. Også dokumentavgift (ved tinglysing) og enkelte avgifter i bilbransjen er transaksjonsbasert, men er teknisk sett direkte skatter (uten tilsiktede overveltningseffekter).

Dessuten kan også enkelte direkte skatter ha indirekte overveltningseffekter som ikke er tilsiktet, men som følger av økonomiens virkemåte. Et eksempel er inntektsskattens og arbeidsgiveravgiftens virkninger på lønnsdannelse og arbeidstilbud. Et annet eksempel er dokumentavgiften, som neppe er uten betydning for prisdannelsen i boligmarkedet.

Ideelt sett kunne en mer konsekvent begrepsbruk her være ønskelig. Men det blir neppe så lett å få til, med mindre man gjør som i bl.a. Sverige og Storbritannia, hvor skattebegrepet brukes konsekvent (uten noe parallelt avgiftsbegrep) om alle fiskale skatter ("mervärdeskatt", "value added tax"). Eventuelle endringer av betegnelser må i tilfelle gjøres i forbindelse revisjon av det aktuelle regelverk.

I tillegg til fiskale skatter (herunder fiskale avgifter) har man gebyrer og sektoravgifter. For disse gjelder ikke tidsbegrensningen i Grunnloven § 75 bokstav a. Med gebyr menes betaling for offentlige ytelser, mens en sektoravgift er en avgift som med hjemmel i lov blir fastsatt og forvaltet av de ulike fagdepartementene. Disse avgiftene skal normalt finansiere bestemte tiltak og har derfor et visst slektskap med gebyrene.

Finansdepartementet har foretatt en nærmere gjennomgang av gebyrer og sektoravgifter som brukes til å betale for statlige myndighetshandlinger. Gjennomgangen har vist at det er behov for å etablere et klart skille mellom gebyrer og sektoravgifter, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2005-2006) Statsbudsjettet avsnitt 9.2. Regjeringen viderefører dette arbeidet og jeg viser i denne forbindelse til at Finansdepartementet i disse dager gir retningslinjer for gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige myndighetshandlinger.

På sikt kan det også være grunn til å vurdere nærmere skillet mellom fiskale skatter og avgifter og andre avgifter. Dette gjelder både begrepsbruk og begrepenes materielle innhold. Eventuelle endringer kan trolig mest hensiktsmessig skje i forbindelse med løpende revisjoner av regelverket.