Skriftlig spørsmål fra Lars Sponheim (V) til finansministeren

Dokument nr. 15:882 (2007-2008)
Innlevert: 03.04.2008
Sendt: 04.04.2008
Besvart: 11.04.2008 av finansminister Kristin Halvorsen

Lars Sponheim (V)

Spørsmål

Lars Sponheim (V): Finansdepartementet fastsatte 20. desember i fjor endringer i kapitalforskriften (forskrift 14. desember 2006 nr. 1506).
Et resultat av disse endringene er en betydelig svekking av de kommunale pensjonskassers konkurransemessige stilling, og mener statsråden dette er i tråd med Stortingets og Regjeringens ønsker, eller er det et utilsiktet resultat av forskriftsendringene man ikke var klar over?

Begrunnelse

Fra 20.12.07 ble det gjort endringer i forskrift for kapitalforvaltning. Et resultat av disse endringene er en sterk svekkelse av utviklingen i den kapitalforvaltning som utføres av de selvstendige kommunale pensjonskassene. Dette skyldes en henvisning til forsikringsloven § 9-15 hvor det går frem hva som skal innbefattes i begrepet ”forsikringsmessige avsetninger”. Det som kan fremstå som økt frihet i forvaltningen er i realiteten en sterk innskjerping av regelverket på viktige områder. Dette gjelder spesielt muligheten til å spre risikoen på ulike aktivaklassers slik at muligheten til å oppnå en mer stabil og høyere avkastning over tid er sterkt redusert. I tillegg forventes det at små kommunale pensjonskasser skal ta inn over seg et regelverk som krever store ressurser hos de store livsforsikringsselskapene. Dette medfører at pensjonskassens konkurransekraft er i betydelig svekket.
Mange kommunale pensjonskasser hadde svært trange kår under de vanskelige børsårene 2001-2002. Børsfall hadde spist opp alle buffere og mange måtte tvangsselge aksjer og andre aktiva som skulle legge grunnlaget for solid avkastning over tid. Nødvendigheten av en tilstrekkelig bufferkapital ble synliggjort. De siste årene har imidlertid kommunale pensjonskasser fått mulighet til å bygge opp unike buffere eller kursreserver, dvs. midler ut over pensjonsforpliktelsene som går under begrepet ”forsikringsmessige avsetninger”. I samme periode har det skjedd en vesentlig modning i forståelsen av kapitalforvaltningen der den sentrale styringen av risiko og avkastning oppnås ved spredning av midlene på ulike aktivaklasser. Utviklingen har dermed gått fra en vurdering av hvor stor andel man skal ha i de klassiske aktivaklassene aksjer, eiendom og obligasjoner til en vurdering av flere typer aktivaklasser med ulike egenskaper. Dette gir et mye mer nyansert bilde av de muligheter kapitalforvaltningen for å styre risiko og avkasting enn den det gamle skille mellom aksjer, eiendom og obligasjoner. Kursreservene som møysommelig er blitt bygget opp, er den viktigste del av pensjonskassens bufferkapital og har styrket pensjonskassens soliditet til å tåle perioder med svake markeder. Denne kapitalen har pensjonskassene kunnet plassere fritt i det den gamle forskriften har hatt til hensikt å sikre og regulere den kapitalen som pensjonsforpliktelsene utgjør.
Med de endringene som nå er innført vil bufferkapitalen i all vesentlighet bli innlemmet i de forsikringsmessige avsetninger slik at den nye forskriften vil gjelde mesteparten av den kapital som er under forvaltning. Forskriften gir nemlig svært strenge føringer på anvendelsen av alternative investeringer, dvs. dagens pensjonskassers viktigste redskap til å skape stabil langsiktig avkastning. Eksempelvis vil en pensjonskasse med 10 % kursreserver tidligere kunne anvende 15 % til alternative investeringer idet grensen i forhold til de forsikringsmessige avsetninger var 5 %. I den nye forskriften er denne andelen økt til marginale 7 %, men da kursreservene så inngår i de forsikringsmessige avsetninger, vil i realiteten andelen i alternative investeringer bli redusert fra 15 % til 7 %. Hvis pensjonskassen de siste årene har vært flinke til å skape enda større buffere, vil fallet i begrensningen bli tilsvarende høyere.

Kristin Halvorsen (SV)

Svar

Kristin Halvorsen: Jeg viser innledningsvis til at kapitalforskriftens hovedformål er å sikre forsvarlig kapitalforvaltning. Generelt innebærer forskriften mer presise krav til selskapenes egen risikostyring og risikokontroll. Det fremgår at selskapets rutiner for overvåkning og kontroll med kapitalforvaltningen skal tilpasses kompleksiteten og omfanget av en institusjons virksomhet. Mindre livsforsikringsselskaper og pensjonskasser med en enkel og oversiktlig kapitalforvaltning står følgelig ikke overfor de samme krav etter forskriften som større institusjoner med mer kompleks kapitalforvaltning.

Kapitalforvaltningsforskriften trådte i kraft 1. januar 2008 og er tilpasset regelverket for livsforsikring i forsikringsloven som ble satt i verk fra samme tidspunkt. Forskriften tar utgangspunkt i det skille mellom kollektivporteføljen, investeringsvalgsporteføljen og selskapsporteføljen som følger av forsikringsloven § 9-7. Det stilles således særlige krav til hvilke eiendeler som kan benyttes til dekning av forsikringsmessige avsetninger for kontraktsmessige forpliktelser (kollektivporteføljen), herunder kvantitative begrensninger for bestemte typer av eiendeler. Disse reglene gjelder ikke for eiendeler som skal motsvare de forsikringsmessige avsetninger til dekning av forpliktelser knyttet til verdien av særskilte investeringsporteføljer (investeringsvalgsporteføljen), og eiendeler som skal motsvare selskapets ansvarlige kapital og annen gjeld enn forsikringsforpliktelsene (selskapsporteføljen).

Inndelingen i kollektivporteføljen, investeringsvalgsporteføljen og selskapsporteføljen bygger på den inndeling av passivasiden av institusjonenes balanse som framgår av forsikringsloven §§ 9-15 flg. I § 9-15 annet og tredje ledd skilles det således mellom de ulike forsikringsmessige avsetninger til dekning av kontraktsmessige forpliktelser, og avsetningene til dekning av forpliktelser knyttet til særskilte investeringsporteføljer. Det følger av kapitalforvaltningsforskriften at det bare er eiendeler som oppfyller forskriftens krav som kan benyttes til dekning av de avsetninger som tilsvarer kontraktsfastsatte forpliktelser.

Aktivasiden i institusjonens balanse omfatter samtlige eiendeler som inngår i forvaltningskapitalen. Forsikringsloven § 9-7 åttende ledd krever at institusjonen til enhver tid skal ha et register over eiendeler som dekker henholdsvis avsetninger til dekning av kontraktsmessige forpliktelser, avsetninger til dekning av forpliktelser knyttet til verdien av særskilte investeringsporteføljer og selskapsporteføljen.

Institusjonens eiendeler verdsettes i samsvar med gjeldende regler om livsforsikringsselskapers og pensjonskassers regnskaper. Realiteten i de krav til institusjonens kapitalforvaltning som følger av kapitalforvaltningsforskriften, er derfor at institusjonen til enhver tid må ha plassert en så stor del av sin forvaltningskapital i eiendeler som fyller kravene i forskriften, at eiendelene, verdsatt etter regnskapsreglene, beløpsmessig fullt ut dekker samtlige avsetninger til dekning av de kontraktsfastsatte forpliktelser. Resten av forvaltningskapitalen kan plasseres i samsvar med de regler som ellers gjelder for eiendeler som skal dekke avsetninger til dekning av forpliktelser knyttet til særskilte investeringsporteføljer eller motsvare selskapets ansvarlige kapital mv. (selskapsporteføljen).

De eiendeler som dekker samtlige avsetninger til dekning av kontraktsfastsatte forpliktelser blir, som det framgår ovenfor - på samme måte som øvrige eiendeler – oppført i balansen som aktiva og verdsatt etter de regler som følger av regnskapsreglene. I den utstrekning regnskapsreglene tilsier det, vil således også urealiserte kursgevinster på finansielle omløpsmidler som institusjonen eier inngå i de oppførte verdier. Dette gjelder også urealiserte kursgevinster knyttet til eiendeler som benyttes til å dekke avsetningene til dekning av kontraktsfastsatte forpliktelser og som etter forsikringsloven § 9-20 skal overføres til kursreguleringsfondet.

Urealiserte kursgevinster på finansielle omløpsmidler inngår ved beregningen av årlig avkastning som skal tilordnes kontrakter i investeringsvalgsportefølje og avkastningen tilordnet selskapsporteføljen. Urealiserte kursgevinster på finansielle omløpsmidler som dekker avsetninger til dekning av kontraktsfastsatte forpliktelser (kollektivporteføljen), skal imidlertid ikke tas med ved beregningen av den årlige avkastning som skal tilordnes kontrakter i kollektivporteføljen etter forsikringsloven § 9-9 første ledd. Etter § 9-20 skal slike urealiserte kursgevinster overføres til kursreguleringsfondet. Poenget er at de urealiserte kursgevinstene på finansielle omløpsmidler ikke skal inngå ved beregningen av årlig avkastning, og dermed heller ikke inngå ved beregningen av det overskudd som etter § 9-9 første ledd tilordnes med endelig virkning til kontrakter med kontraktsfastsatte forpliktelser. Tilordnet overskudd vil øke institusjonens kontraktsfastsatte forpliktelser, og en ønsker å unngå en slik økning av forpliktelsene på grunnlag av ennå urealiserte kursgevinster. Dette vil i tilfelle øke institusjonens risiko når det gjelder kurssvingninger i verdipapirmarkedet.

I samsvar med dette vil kursreguleringsfondet fungere som et generelt bufferfond for institusjonen ved etterfølgende kursfall på de finansielle omløpsmidler i kollektivporteføljen, dvs. kursfall som medfører at de urealiserte kursgevinstene reduseres eller blir borte. Kursreguleringsfondet skal derfor heller ikke fordeles på de enkelte kontrakter med kontraktsfastsatte forpliktelser (kollektivporteføljen), jf. forsikringsloven § 9-20 annet ledd. Dette er av stor betydning for institusjonens risikoeksponering og soliditet.

De finansielle omløpsmidler som benyttes til å dekke avsetninger til dekning av kontraktsfastsatte forpliktelser vil, som nevnt, bli regnskapsført som aktiva verdsatt i samsvar med gjeldende regnskapsregler. Hovedregelen er at slike finansielle eiendeler skal verdsettes til markedsverdi, dvs. innbefattet urealiserte gevinster. I forhold til de kvantitative begrensninger i kapitalforvaltningsforskriften vil regnskapsført verdi legges til grunn med mindre annet er fastsatt. Det kan imidlertid reises spørsmål om det er rimelig eller nødvendig at også urealiserte kursgevinster overført til kursreguleringsfondet fullt ut skal inngå i den verdi som legges til grunn for finansielle omløpsmidler som omfattes av de kvantitative begrensningene i forskriften. Som følge av at slike urealiserte kursgevinster overføres til kursreguleringsfondet og ikke inngår i årlig avkastning tilordnet kontraktene i kollektivporteføljen, vil institusjonen ikke risiko- og soliditetsmessig være eksponert overfor kursfall som gjør at de urealiserte kursgevinstene reduseres eller går tapt på de papirer de urealiserte kursgevinstene er knyttet til. Jeg vil derfor vurdere om det i kapitalforvaltningsforskriften kan inntas en særlig bestemmelse om at en ved anvendelsen av de kvantitative begrensningene i forskriften i noen grad skal gjøre fradrag for de urealiserte kursgevinster som til enhver tid knytter seg til de finansielle omløpsmidlene.