Skriftlig spørsmål fra Svein Flåtten (H) til finansministeren

Dokument nr. 15:1165 (2008-2009)
Innlevert: 12.05.2009
Sendt: 13.05.2009
Besvart: 20.05.2009 av finansminister Kristin Halvorsen

Svein Flåtten (H)

Spørsmål

Svein Flåtten (H): Vil finansministeren ta initiativ til en dialog med berørte private virksomheters organisasjoner om lovreguleringen av kommunal tjenestepensjon i 2004, slik at konsekvensene av den årlige reguleringspremien beskrevet i dette spørsmåls begrunnelse, og følgene for det velferdstilbud disse organisasjoners virksomheter leverer befolkningen, kan bli nærmere belyst og eventuelt endret?

Begrunnelse

Lovreguleringen av kommunal tjenestepensjon trådte i kraft 1.januar 2004. Loven innførte nye regler for utjevning av reguleringskostnadene for kommunal tjenestepensjon, regler som var avvikende fra det som hadde vært praksis siden årlig regulering ble innført i slutten av 1980-årene. Frem til 2004 ble reguleringskostnadene i kommunale fellesordninger belastet på samme måte som ordinære pensjonspremier nemlig i forhold til pensjonsgrunnlaget. Etter lovendringen skal reguleringspremien i fellesordninger utjevnes i forhold til premiereserven. For noen grupper bedrifter som har, eller har hatt kommunal tjenestepensjonsordning for sine ansatte, medførte lovendringen konsekvenser som fremstår både som urimelige og utilsiktede på kostnadssiden. Dette gjelder private virksomheter med driftsavtale som alltid har samhandlet med det offentlige om å løse velferdsoppgaver innenfor helse- og sosialsektoren. Mange av disse er ideelle/frivillige organisasjoner. Endringen med utjevning av reguleringskostnadene medførte økte lønnskostnader fordi bedriftene var i det tidligere systemet, noe som gir nyetablerte bedrifter en konkurransefordel. Endringene i loven medførte at virksomheter som har utført oppgaver for det offentlige har blitt sittende med et kostnadsansvar som en ikke kunne forutse før 2004 og som en etter 2004 ikke kan kvitte seg med.
Forutsetningen om at alle lønnskostnader skulle dekkes gjennom driftstilskudd, blir dermed ikke oppfylt og de bedrifter det gjelder bukker under fordi de ikke greier å konkurrere kostnadsmessig. Dette er et problem som nå kan gi seg utslag i et dårligere velferdstilbud for flere grupper mange steder. Bedriftenes organisasjoner har tatt dette opp med ansvarlige myndigheter flere ganger, bl.a. i skriftlig form med fyldig begrunnelse til Finansdepartementet i januar 2008, uten at noe har skjedd eller at man har ønsket å lytte til organisasjonene.

Kristin Halvorsen (SV)

Svar

Kristin Halvorsen: Medlemmer i offentlige tjenestepensjonsordninger skal hvert år få oppregulert sine opptjente pensjonsrettigheter og evt. løpende pensjoner i takt med årets lønns- og trygdeoppgjør (lønns- og G-regulering). Premien som skal betales for slik oppregulering kalles reguleringspremie.

Reguleringspremien er en såkalt ikke-forsikringsbar ytelse, dvs. at forsikringsselskapet ikke kan beregne premien ut fra en forsikringsmessig beregnet risiko. Dette har sammenheng med at reguleringspremien avhenger av lønnsutviklingen. Premien er lik kostnaden ved oppreguleringen av (de samlede) pensjonsrettighetene, og må dekkes ved innbetaling fra arbeidsgiverne når kostnaden er kjent. For fonderte ordninger, som kommunale tjenestepensjonsordninger, innebærer dette at den oppsparte pensjonskapital (premiereserven) må økes med et beløp som er en direkte følge av de årlige reguleringer av lønn og grunnbeløp i folketrygden (G).

I ”Forsikringsvilkårene for Felles Kommunal Pensjonsordning” pkt. 5 om premie het det tidligere (før 2004) at premien fastsettes av KLPs styre i prosent av pensjonsgrunnlaget (dvs. lønnsgrunnlaget). Det ble der ikke skilt mellom ulike grupper av premier (ordinær årspremie, reguleringspremie og andre premier). Også den del av premien som skulle dekke reguleringskostnadene skulle derfor fordeles mellom pensjonsordningene ut fra pensjonsgrunnlaget i ordningene.

På 1980- og 90-tallet var realrenten klart høyere enn i dag, selv om den falt mot slutten av 1990-årene. Med høye realrenter var avkastningen på eiendelene som motsvarer den oppsparte pensjonskapital (premiereserven) som regel tilstrekkelig til å dekke både den garanterte renten og reguleringspremien. Det var derfor bare unntaksvis nødvendig å innkreve reguleringspremie fra arbeidsgiverne. Dette innebar at reguleringspremien reelt sett ble fordelt på grunnlag av premiereserven i ordningene.

Det er derfor ikke riktig når stortingsrepresentant Flåtten skriver at lovreglene om kommunale pensjonsordninger, som trådte i kraft 1. januar 2004, innførte regler for utjevning av reguleringskostnadene for kommunal tjenestepensjon som var avvikende fra det som hadde vært praksis siden årlig regulering ble innført i slutten av 1980-årene. Lovregelen som ble innført om at reguleringspremien skulle fordeles på grunnlag av premiereserven i ordningene, var tvert imot i samsvar med praksis slik den i all hovedsak ble praktisert også tidligere. Dette spørsmålet ble for øvrig grundig drøftet både i Banklovkommisjonens utredning om kommunale pensjonsordninger (NOU 2003: 11) og i proposisjonen som lå til grunn for lovreglene om kommunale pensjonsordninger (Ot. prp. nr. 11 (2003-2004)). På side 70 i proposisjonen er det vist til følgende uttalelse fra Banklovkommisjonens utredning:

”Banklovkommisjonen viser til at etter KLPs praksis har beregning av de enkelte pensjonsordningers reelle reguleringspremie hele tiden i hovedsak vært basert på en annen fordelingsnøkkel enn pensjonsgrunnlaget. Som følge av at reguleringspremien nesten alltid er blitt dekket av overskudd på avkastningsresultatet, er den enkelte pensjonsordnings reguleringspremie indirekte, men reelt, bestemt av størrelsen på premiereserven som er knyttet til pensjonsordningen. Det har bare unntaksvis – når overskuddet ikke har vært stor nok – at KLP har krevd innbetaling av premie for å få reguleringspremien dekket i sin helhet og har fastsatt premiebeløpet for den enkelte ordning etter fordelingsnøkkelen i Forsikringsvilkårene for fellesordningen pkt. 5. Realiteten vil i så fall være at den delen av reguleringspremien som dekkes av overskuddsmidler, reelt fordeles mellom pensjonsordningene etter en fordelingsnøkkel (premiereserven), mens den del som innbetales, blir fordelt mellom pensjonsordningene etter den annen fordelingsnøkkel (pensjonsgrunnlaget). Banklovkommisjonen mener at en lovregel her bør reflektere det som normalt har vært KLPs praksis dette området.”

Finansdepartementet sluttet seg til Banklovkommisjonens vurdering av at reguleringspremien burde beregnes ut fra premiereserven og ikke pensjonsgrunnlaget. Departementet uttalte bl.a. følgende (side 72 i proposisjonen):

”Banklovkommisjonens lovforslag om beregning av de enkelte pensjonsordningers reguleringspremie bygger på den praksis på dette området som over årene er utviklet innenfor KLPs kommunale fellesordning. Det synes som de fleste høringsinstanser har tatt Banklovkommisjonens redegjørelse for KLPs praksis til etterretning, og at man i hovedsak har forståelse for at pensjonsgrunnlag ikke er en velegnet fordelingsnøkkel for reguleringspremie. Finansdepartementet er enig med Banklovkommisjonen i at det ikke vil være hensiktsmessig å legge opp til at årlig reguleringspremie skal utjevnes over pensjonsgrunnlagene for de enkelte pensjonsordningene.”

Etter departementets vurdering ville en fordelingsnøkkel basert på pensjonsordningenes pensjonsgrunnlag ha enkelte uheldige utjevningsvirkninger sammenlignet med bruk av premiereserven som fordelingsnøkkel. Dette er drøftet på side 72 i proposisjonen. Jeg går ikke nærmere inn på dette her, da dette er et annet tema enn det som er tatt opp i spørsmålet.

Under Finanskomiteens behandling av forslaget til bestemmelse om beregning av reguleringspremie, foreslo flertallet i komiteen å innføre valgfrihet mht. om det skal være utjevning av reguleringspremien på premiereserven i de ordningene som er med i fellesordningen, eller om det skal beregnes reguleringspremie ut fra premiereserven for hver enkelt pensjonsordning som er med i fellesordningen. Det vises til Innst. O. nr. 44 (2003-2004). Slik valgfrihet ble vedtatt av et flertall i Stortinget. Regelen fremgår av forsikringsvirksomhetsloven § 10-6 femte ledd.

Bestemmelsen som kom inn 1. januar 2004 innebærer likevel en realitetsendring i de tilfellene der avkastningen ikke er tilstrekkelig til å dekke premiereserven. Før 1. januar 2004 ble innbetalingen til reguleringspremie i disse tilfellene fordelt etter pensjonsgrunnlaget, mens de nå vil bli fordelt etter premiereserven. Det er derfor riktig som stortingsrepresentant Flåtten skriver, at endringen av det formelle fordelingsgrunnlaget for reguleringspremien fra pensjonsgrunnlaget til premiereserven, vil kunne slå negativt ut for bedrifter som har overtatt ansatte med kommunal tjenestepensjon, som gjerne har lang ansiennitet fra det offentlige og dermed høy opptjent pensjon. Premiereserven vil da være høy i ordningen, og kostnadene ved oppregulering av de ansattes rettigheter vil reflektere premiereserven. Disse bedriftene ville kunne kommet bedre ut av det dersom en hadde benyttet pensjonsgrunnlaget som fordelingsgrunnlag, fordi reguleringskostnadene da ville blitt veltet over på bedrifter med høyere (slikt alternativt) pensjonsgrunnlag.

Ettersom reguleringskostnaden oppstår på premiereserven i pensjonsordningen, vil en fordeling av reguleringskostnadene ut fra ordningenes premiereserve bety at kostnadene betales der de oppstår. Dette er etter min mening et godt prinsipp. For øvrig har Finansdepartementet deltatt i en arbeidsgruppe ledet av Arbeids- og inkluderingsdepartementet, med representanter fra staten, KS, RHF og Legeforeningen, der formålet har vært å gjennomgå aktuelle pensjonsordninger for ansatte i private legepraksiser. Her har ulike problemstillinger knyttet til kostnader ved bl.a. kommunale pensjonsordninger for private legepraksiser vært drøftet, og regelverket rundt beregning av reguleringspremien og de økonomiske konsekvensene av dette, har vært et sentralt tema. De ulike problemstillingene vil bli vurdert i tilknytning til oppfølging av denne utredningen.