Svar
Kristin Halvorsen: Det arbeides i en rekke internasjonale fora med å analysere årsakene til finanskrisen, og med å utarbeide anbefalinger og forslag til ny regulering i lys av erfaringene fra krisen. Sentralt i prosessene står spørsmål om definisjon av kapital og nye krav til bankenes kapitaldekning.
De norske kapitaldekningsreglene er gjennomført i tråd med EØS-reglene og svarer til EUs kapitaldekningsdirektiv, direktivene 2006/48/EF (CRD) og 2006/48/EF (CAD), som igjen bygger på de såkalte Basel II-reglene. Disse såkalte Basel II-reglene trådte i kraft 1. januar 2007. Lovreglene, som inneholder generelle og overordnede bestemmelser om kapitaldekning og de nærmere hjemler for nærmere forskriftsfastsetting, ble vedtatt av Stortinget 30. juni 2006. Finansdepartementet har fastsatt detaljerte regler for beregningsgrunnlaget knyttet til kapitalkravet i forskrift 14. desember 2006 nr. 1506 om kapitalkrav for forretningsbanker, sparebanker, finansieringsforetak, holdingselskaper i finanskonsern, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond mv. (kapitalkravsforskriften).
EU-kommisjonen har allerede satt fram flere forslag til strengere regulering av bankenes kapitaldekning, bl.a. gjennom noe strengere krav til kvalitet på ansvarlig kapital og ved å stramme inn kravene for såkalt verdipapirisering. I tillegg arbeides det med regler om at bankene må bygge opp større kapitalbuffere i gode tider, som de kan tære på i dårlige tider, også kalt motsykliske kapitalbuffere, samt såkalte ”dynamic provisions” (dynamiske avsetninger). Baselkomitéen for banktilsyn meddelte i september i år at den arbeider med forslag til endringer i internasjonal bankregulering. Baselkomitéen vil legge fram konkrete forslag til regelverksendringer innen utgangen av 2009. Komitéens anbefalinger er ikke bindende, men ventes å bli fulgt opp av nasjonale regulerings- og tilsynsmyndigheter og av EU. Her arbeides det imidlertid parallelt i flere internasjonale fora.
De internasjonale prosessene for å bedre regulering av og tilsyn med finansmarkedene vil først og fremst ha betydning for Norge ved at endringer i gjeldende EU-regelverk på finansmarkedsområdet tas inn i EØS-avtalen.
Kapitaldekningsreglene i EU direktivene bygger på tre såkalte pilarer. Pilarene skal understøtte hverandre gjensidig, og skal til sammen bidra til å fremme finansiell stabilitet. I de norske lovreglene om kapitalkrav for finansinstitusjoner fremgår de tre nevnte pilarene tydelig.
Pilar I inneholder de tekniske beregningene av kapitalkravene, og definerer minimumskravet til ansvarlig kapital. Disse kravene skal dekke det minimum institusjonen tar av kredittrisiko, markedsrisiko og operasjonell risiko. Bankene kan beregne minstekrav for kredittrisiko etter to alternative metoder: standardmetoden eller internratingmetoden (IRB-metoden).
Pilar II omhandler tilsynets egen/supplerende vurdering av en enkeltinstitusjons samlede risiko. Under pilar II er det påkrevd at institusjonene skal vurdere sitt kapitalbehov i forhold til samlet risikoeksponering. Tilsynsmyndighetene skal vurdere disse prosessene, og det er åpnet for at tilsynet kan stille kapitalkrav på institusjonsnivå utover det som kreves etter pilar I.
Pilar III inneholder regler om informasjon som institusjonen skal gjøre offentlig tilgjengelig. Krav til informasjonen institusjonen skal offentliggjøre, skal bidra til å styrke markedsdisiplinen.
Ved utformingen av regler for norske finansinstitusjoner har det vært viktig å avveie soliditet mot andre hensyn. Et viktig hensyn er konkurransen med andre finansinstitusjoner. For norske banker er det to ulike konkurranseflater, konkurransen mellom norske banker som anvender ulike metoder (standardmetoden/IRB-metoden) og konkurransen mellom norske og utenlandske banker. I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 66 (2005-2006) om nytt kapitaldekningsregelverk, jf. Innst. O nr. 71 (2005-2006), som Odelstinget senere sluttet seg til, jf. Besl. O nr. 81 (2005-2006), uttalte Stortingets finanskomité følgende:
"Komitéen viser til at regelverket for kapitaldekning vil kunne bli utformet noe ulikt i de forskjellige land, men vil understreke betydningen av at rammebetingelsene ikke blir slik at norske finansinstitusjoner får konkurransemessige ulemper. Det motsatte vil kunne bety at utenlandske institusjoner kaprer markedsandeler i det norske markedet gjennom en ulik konkurransesituasjon.
Komitéen ber derfor Finansdepartementet ved utformingen av de nye kapitaldekningsreglene om å legge stor vekt på konkurransemessige hensyn i tillegg til å ivareta de generelle hensyn som skal ivareta soliditeten i institusjonene. I den grad det i arbeidet skulle oppstå problemstillinger ellers i forhold til soliditetsspørsmål, går komitéen ut fra at dette i så fall vil bli vurdert på vanlig måte av departementet ut fra de hensyn som begrunner reglene."
Krav til strengere regler pilar I regler, herunder kapitalkrav til ulike aktiva mv. bør primært adresseres og koordineres på et internasjonalt/europeisk nivå, blant annet for å sikre at finansinstitusjoners aktiviteter ikke forsterker konjunkturinpulsene på tvers av landegrensene. Som det er vist til ovenfor arbeider EU-kommisjonen med konkrete endringer i kapitaldekningsdirektivene. Norske myndigheter er representert og tar del i dette arbeidet gjennom ulike arbeidsgrupper under EU-kommisjonen, jf. at vi gjennom EØS-avtalen deltar som observatør i slike fora.
Eventuelle utilsiktede effekter av dagens kapitalkrav beregnet etter pilar I kan også motvirkes av pilar II (og i noen grad også av pilar III) i regelverket. Kredittilsynet kan som sagt stille kapitalkrav på institusjonsnivå og stiller allerede under pilar II krav til IRB-bankene om å sette av kapital til en konjunkturbuffer i oppgangstider, slik at det ligger en buffer mellom minstekravet og faktisk kapitaldekning. Det kan for øvrig nevnes at det i tilsynssamarbeidet i EU/EØS foregår et arbeid med å se på felles retningslinjer for hvordan fullmaktene i pilar II skal utøves.
I kapitaldekningsregelverket er minstekravet til ansvarlig kapitaldekning på 8 pst. av beregningsgrunnlaget. Minstekravet til kjernekapitaldekningen er 4 pst. av beregningsgrunnlaget. Beregningsgrunnlaget utgjør eiendelene i balansen samt forpliktelser utenom balansen, evt. justert med annen fastsatt risikovekting ut fra definert risiko knyttet til den enkelte type eiendel eller forpliktelse. Risikovektene har med andre ord betydning for hvor mange kroner banken kan låne ut per (kjerne)kapitalkrone. Prinsippet bak vektingsreglene er at jo høyere risiko på utlån er, desto høyere risikovekt skal utlånet ha, og dermed høyere beregningsgrunnlag. For et utlån på kr 100 med risikovekt på 100 pst. etter standardmetoden, vil banken minst måtte holde kr 4 i kjernekapital og til sammen minst kr 8 i ansvarlig kapital. For et utlån til bolig på ca kr 300 som er innenfor 75 pst. av boligens verdi og derfor vektes med 35 pst etter standardmetoden, vil banken minst måtte holde kr 4 i kjernekapital og til sammen minst kr 8 i ansvarlig kapital.
Kapitalkrav knyttet til bankenes utlån skal reflektere risiko. Pantesikrede boliglån har (tidligere) erfaringsmessig vært sikre utlån sett fra långivers side. Mange institusjoner velger videre under gjeldende regelverk å ha ansvarlig kapital ut over minstekravene i kapitaldekningsregelverket. Det er ikke åpenbart at økte krav til kapitaldekning vil kunne redusere risikoen for bobler i økonomien, fordi kapitalkravet som sådan som er viktig i denne henseende, men også den samlede utformingen av det. Bl.a. arbeides det nå internasjonalt, jf. det som er sagt ovenfor, med såkalte kapitalbuffere, dynamiske avsetninger mv. som kan dempe konjunktursvingninger. Generelt pågår det et internasjonalt arbeid over et bredt område hvor Norge deltar enten direkte eller gjennom egnede kanaler. Norge prioriterer dette arbeidet høyt. Herunder må en anta at vektingsregler, og bankens egen mulighet til å bestemme vektingen innenfor de modellbaserte risikoberegningene som de såkalte IRB-bankene benytter (se foran), herunder boliglån, vil bli en del av den internasjonale gjennomgangen. God kapitalvekting vil imidlertid generelt gi lettere tilgang på, og billigere, finansiering (funding).
Regjeringen har for øvrig nylig satt ned et utvalg, finanskriseutvalget, som bl.a. har fått i oppdrag å se på utviklingen av ubalanser og bobler i markedene, herunder i eiendomsmarkedet.