Svar
Sigbjørn Johnsen: Eksportfinans er en norsk kredittinstitusjon som driver virksomhet og tar risiko på lik linje med andre norske kredittinstitusjoner. Eksportfinans forvalter også en ordning for subsidierte lån til kjøpere av norske kapitalvarer på vegne av staten. Eksportfinans er underlagt vanlig norsk regelverk for banker og andre kredittinstitusjoner. Kapitalkravene skal reflektere risikoen ved ulike typer engasjementer og bidra til at kredittinstitusjonene har tilstrekkelig kapital til å bære risikoen de tar på seg. Dette er viktig for stabiliteten i vårt finansielle system.
Etter tidligere regelverk kunne kredittinstitusjoner kort gjengitt ha fem ganger så store engasjementer med andre kredittinstitusjoner sammenlignet med grensen for engasjementer med de fleste andre enkeltmotparter. Erfaringene fra finanskrisen tilsier at store engasjementer med andre kredittinstitusjoner bør behandles på samme måte som store engasjementer med andre typer motparter fordi risikoen prinsipielt sett kan være den samme. EU fastsatte derfor i 2009 nye regler om kredittinstitusjoners store engasjementer i EUs kapitalkravsdirektiv (direktiv 2006/48/EF). De nye reglene innebærer de samme begrensningene for kredittinstitusjoners engasjementer med hverandre som kredittinstitusjoners engasjementer med de fleste andre motparter.
Direktiv 2006/48/EF er tatt inn i EØS-avtalen. Direktiv 2009/111/EF, som endrer reglene om store engasjementer i direktiv 2006/48/EF, er også tatt inn i EØS-avtalen. Beslutningen i EØS-komiteen om innlemmelse av direktiv 2009/111/EF i EØS-avtalen ble tatt med såkalt forfatningsrettslig forbehold. Dette forbeholdet er ennå ikke opphevet av alle EØS/EFTA-statene. I henhold til EØS-avtalen art. 103 (2) skal beslutningen derfor anvendes midlertidig i påvente av at de forfatningsrettslige krav oppfylles.
Nye norske regler som gjennomfører EØS-regler som svarer til bestemmelser i EUs kapitalkravsdirektiv (direktiv 2006/48/EF) som endret ved direktiv 2009/111/EF, ble fastsatt i forskrift i desember i fjor. Finansdepartementet har som kjent gitt en overgangsregel for Eksportfinans. Finansdepartementet opplyste onsdag 19. oktober 2011 at denne overgangsregelen vil bli forlenget ut 2012. Overgangsregelen innebærer at Eksportfinans kan benytte reglene om store engasjementer slik de gjaldt per 15. desember 2010.
Virkeområdet for EUs kapitalkravsdirektiv er i hovedsak en videreføring av virkeområdet for EUs første bankdirektiv fra 12. desember 1977 (direktiv 77/780/EØF). Artikkel 2 i EUs kapitalkravsdirektiv (direktiv 2006/48/EF) gir et generelt unntak fra direktivets virkeområde for sentralbanker, postgirokontorer og enkelte navngitte kredittinstitusjoner i EUs medlemsstater. Disse generelle og konkrete unntakene svarer stort sett til de generelle og konkrete unntakene i artikkel 2 i første bankdirektiv (direktiv 77/780/EØF).
Det ble ikke tatt inn noen unntak i EØS-avtalen knyttet til direktiv 77/780/EØF for Eksportfinans før EØS avtalen trådte i kraft 1. januar 1994. Etter min vurdering var det heller ikke noe grunnlag for dette. EØS-avtalens bestemmelser om banker og andre kredittinstitusjoner ble omtalt på s. 212–216 i St.prp. nr. 100 (1991–1992) om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS), jf. vedlagte kopi (vedlegg 1). Jeg har også lagt ved kopi av direktiv 77/780/EØF art. 2, som var tatt inn i St.prp. 100 (1991–1992) vedlegg 2 bind 10, s. 118–119 (vedlegg 2), og kopi av punktet i EØS-avtalen der dette direktivet er tatt inn, med tilpasningstekst, slik dette fremgikk av St.prp. nr. 100 (1991–1992) vedlegg 1, s. 336 (vedlegg 3).
I innstillingen fra utenriks- og konstitusjonskomiteen om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS), undertegnet i Oporto 2. mai 1992, står det følgende:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at kapital de seneste årene har beveget seg stadig friere over landegrensene. Dette er en utvikling som gjelder hele den industrialiserte verden, og det er en betydelig utfordring å motvirke uheldige virkninger av utviklingen ved å avtalefeste felles regler og internasjonale samarbeidsprosedyrer. Etter flertallets oppfatning er det derfor av stor betydning at et felles regelverk for bank, forsikring og verdipapirhandel vil bli gjort gjeldende i EØS.»
(Innst. S. nr. 248 (1991–1992), s. 72)
Det har etter 1994 ikke vært endringer i Eksportfinans’ virksomhet eller innretning som skulle tilsi en annen prinsipiell vurdering. Jeg er ikke kjent med at noen har tatt opp spørsmål om at Norge skulle forsøke å få unntak fra plikten til å regulere Eksportfinans på samme måte som andre kredittinstitusjoner før Eksportfinans tok dette opp høsten 2010, etter at det var oppnådd internasjonal enighet om strengere grenser for kredittinstitusjoners engasjementer med andre kredittinstitusjoner.
Det forhold at et land har unntak i et direktiv eller i EØS-avtalen for en type institusjon eller en konkret navngitt institusjon, innebærer at landet ikke har en folkerettslig plikt til å regulere institusjonen med nasjonalt regelverk som gjennomfører direktivet eller EØS-forpliktelsen som svarer til direktivet. Institusjonen kan likevel bli underlagt nasjonale krav. Institusjonen kan også selv velge å forplikte seg til å følge visse standarder gjennom f.eks. vedtekter. Institusjonene som er unntatt fra EUs kapitalkravsdirektivs virkeområde er forskjellige, og de er organisert på ulike måter. Virksomhetene varierer fra bl.a. utviklingsbankvirksomhet og landbruksfinansiering til boliglån og eksportfinansiering. Mange er 100 pst. eiet av stat eller kommune. Det er derfor lite grunnlag for å sammenligne institusjoner bare ut fra det forhold at de er nevnt i artikkel 2 i EUs kapitalkravsdirektiv eller er unntatt i en tilpasningstekst i forbindelse med at direktivet er tatt inn i EØS-avtalen.
Jeg har lagt ved en oversikt over navngitte institusjoner som har generelt unntak fra virkeområdet til gjeldende kapitalkravsdirektiv (direktiv 2006/48/EF) og det tilsvarende EØS-regelverket med krav til nasjonal regulering av banker og andre kredittinstitusjoner (vedlegg 4). For ordens skyld legger jeg også ved kopi av direktiv 2006/48/EF art. 2 med gjeldende direktivunntak (vedlegg 5) og oppdatert versjon av EØS-avtalens vedlegg IX pkt. 14 (vedlegg 6) der tilpasningsteksten til direktivets art. 2 fremkommer.
Danmarks Skibskredit A/S er som det nevnes en av institusjonene som er unntatt fra kapitalkravsdirektivets virkeområde. Danske myndigheter utnytter imidlertid ikke dette handlingsrommet. Danmarks Skibskredit er underlagt en egen særlov og store deler av det danske soliditetsregelverket (som bygger på kapitalkravsdirektivet). Institusjonen har nedfelt i sine vedtekter at den likevel skal følge hovedreglene om store engasjementer, og den har meget høy kapitaldekning. Per utgangen av 2010 hadde Danmarks Skibskredit en egenkapitaldekning (egenkapital i prosent av uvektet balansesum) på 11,3 pst. (Fotnote 1: Kilde: Danmarks Skibskredit, Årsrapport 2010).
Et annet eksempel er Svenska Skeppshypotekskassan. Denne institusjonen er unntatt fra direktivets virkeområde, er 100 pst. statlig eiet, og har høy kapitaldekning. Per utgangen av 2010 hadde Svenska Skeppshypotekskassan en egenkapitaldekning (egenkapital i prosent av uvektet balansesum) på 22 pst. (Fotnote 2: Kilde: Svenska Skeppshypotekskassan, Årsredovisning 2010). En annen svensk eksportfinansieringsinstitusjon, AB Svensk Exportkredit, er derimot ikke unntatt fra direktivet. Svensk Exportkredit driver etter det departementet er kjent med nokså tilsvarende virksomhet som Eksportfinans, herunder CIRR-lån. Per utgangen av 2010 hadde Svensk Exportkredit en egenkapitaldekning (egenkapital i prosent av uvektet balansesum) på 3,7 pst. (Fotnote 3: Kilde: Svensk Exportkredit, Årsredovisning 2010). Til sammenligning hadde Eksportfinans en egenkapitaldekning på 2,4 pst. på samme tidspunkt. (Fotnote 4: Kilde: Eksportfinans, Annual Report 2010).
Eksportfinans låner stort sett ut med garanti fra GIEK (staten) eller fra banker. Grensen for hvor stort et engasjement med en annen kredittinstitusjon (f.eks. i form av bankgaranti) kan være i forhold til ansvarlig kapital er satt vesentlig ned for å redusere risikoen i finanssektoren. Det er ikke endringer i hvor stort et engasjement med garanti fra staten kan være. En finansinstitusjon som tar risiko har selv et ansvar for å ha tilstrekkelig kapital til å møte forskjellige utfordringer. Egenkapitalen er «førstelinjeforsvaret», og det er viktig at den er tilstrekkelig. Dette innebærer kort gjengitt at Eksportfinans enten må øke egenkapitalen eller redusere størrelsen på utlån med bankgaranti.
Formålet med de nye EU-reglene om store engasjementer er å styrke soliditeten i banker og andre kredittinstitusjoner. Norge støtter det internasjonale arbeidet for å stille strengere krav til finansinstitusjoners kapital. Det er svært viktig at lærdommene fra den internasjonale finanskrisen følges opp med nytt regelverk, også i Norge. Norsk finansmarkedsregulering bygger på at lik risiko skal reguleres likt.
De offentlig støttede eksportlånene under den såkalte CIRR/108-ordningen er, sammen med garantiene som tilbys av GIEK, viktige bidrag til at norske eksportbedrifter kan hevde seg i konkurransen med utenlandske bedrifter. Regjeringen har styrket og sikret disse ordningene de senere årene. Finansdepartementet samarbeider med Nærings- og handelsdepartementet for å sikre en fortsatt god eksportfinansieringsordning for norsk næringsliv. Dette kan om nødvendig skje i statlig regi.
6 vedlegg til svar:
1. Omtale av EØS-avtalens bestemmelser om banker og andre kredittinstitusjoner fra St.prp. nr. 100 (1991–1992), s. 212–216.
2. Kopi av direktiv 77/780/EØF art. 2 fra St.prp. 100 (1991–1992), s. 118–119.
3. Utdrag fra EØS-avtalen der direktiv 77/780/EØF er tatt inn, med tilpasningstekst, fra vedlegg nr. 1 til St.prp. nr. 100 (1991–1992), s. 336.
4. Oversikt over navngitte institusjoner som har generelt unntak fra virkeområdet til direktiv 2006/48/EF og det tilsvarende EØS-regelverket.
5. Kopi av gjeldende direktiv 2006/48/EF art. 2.
6. Kopi av oppdatert versjon av EØS-avtalens vedlegg IX pkt. 14.
Lenke til vedleggene:
http://www.stortinget.no/dok15-201112-100-vedlegg