Skriftlig spørsmål fra Hans Olav Syversen (KrF) til finansministeren

Dokument nr. 15:169 (2011-2012)
Innlevert: 31.10.2011
Sendt: 01.11.2011
Besvart: 07.11.2011 av finansminister Sigbjørn Johnsen

Hans Olav Syversen (KrF)

Spørsmål

Hans Olav Syversen (KrF): Oljefondet har investert nesten like mye i italienske som i tyske statspapirer, og har betydelige investeringer i andre søreuropeiske land. Med dagens mandat må fondet handle ytterligere i disse landene når EU nå skal hente kapital, fordi mandatet opererer med såkalte markedsvekter. Samtidig åpner mandatet for at regjeringen kan gi oljefondet mulighet til å fravike mandatet "i særlig tilfeller"
Kan finansministeren redegjøre for hvordan regjeringen nå utøver Stortingets mandat?

Begrunnelse

KrF mener fondet må få anledning til å fravike mandatet, slik at man unngår ytterligere investeringer i risikable europeiske statspapirer.
Stortinget har ”i særlige tilfeller” gitt regjeringen anledning til å "fravike bestemmelsene i mandatet", jf. § 9-1 i mandatet.
Norges Bank må også selv gjøre mer for å vri fondet bort fra Sør-Europa. Dessuten er det nødvendig å få på plass et nytt mandat for statsobligasjoner, der markedsvektene blir erstattet med BNP-vekter og faktorer som i større grad sikrer ivaretakelse av risikoen for misligholdelse i de enkelte land.

Sigbjørn Johnsen (A)

Svar

Sigbjørn Johnsen: Finansdepartementet har i mandatet som er gitt til Norges Bank fastsatt en langsiktig investeringsstrategi for forvaltningen av SPU. Investeringsstrategien uttrykkes gjennom en strategisk referanseindeks. Referanseindeksen har en bestemt fordeling av fondskapitalen på ulike aktivaklasser (aksjer, obligasjoner og eiendom) og geografiske regioner, og er en detaljert beskrivelse av hvordan Norges Bank skal investere kapitalen dersom de ikke skal trekke på rammen for avvik fra referanseindeksen (såkalt aktiv forvaltning).

Det er bred politisk oppslutning om den langsiktige investeringsstrategien og om rammeverket for forvaltningen for øvrig. Investeringsstrategien som departementet fastsetter bygger på vurderinger av forventet avkastning og risiko på svært lang sikt. Endringer vi gjør i de store linjene må ses i et langsiktig perspektiv fordi de vil ha langsiktige virkninger. Det er ikke ønskelig at vi gjør om på strategien raskt eller for ofte. Erfaringer viser at det da kan være lett å se seg blind på dagsaktuelle temaer i finansmarkedene.

Det er en del av Norges Banks oppgaver å gi råd til Finansdepartementet om videreutvikling av fondets referanseindeks. Banken har helt siden 1997 sendt brev til departementet med forslag til endringer. Rådene har vært behandlet og omtalt i meldinger til Stortinget. I brev til Finansdepartementet 6. juli 2010 skisserte Norges Bank hvilke deler av strategien som banken ville vurdere i årene framover. Banken skrev at de ville utdype disse rådene i senere brev til departementet.

I brevet av 6. juli 2010, som ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2011, drøftet Norges Bank blant annet fondets valutarisiko. Banken mente blant annet at det er mye som taler for at referanseindeksen for aksjer bør være basert på markedsverdivekter og viste til at det sikrer risikospredning og gir et bredt eierskap i produksjonskapasiteten som skaper tilbudet av varer og tjenester på verdensmarkedet. Sammenliknet med dagens investeringsstrategi vil markedsvekter innebære at fondets referanseindeks får et sterkere innslag av aksjer i amerikanske og asiatiske markeder på bekostning av aksjer i europeiske.

18. mars 2011 skrev Norges Bank et nytt brev til departementet der de utdypet og konkretiserte sine råd om videreutvikling av strategien for fondets (nominelle) obligasjonsinvesteringer.

Norges Bank ga i brevet råd om forenklinger av referanseindeksen for fondets obligasjonsinvesteringer til utelukkende å inneholde statsobligasjoner og selskapsobligasjoner. Andre typer obligasjoner, som for eksempel pantesikrede obligasjoner, ble foreslått tatt ut av referanseindeksen. Videre foreslo banken overgang til fast vekt mellom statsobligasjoner (70 pst.) og selskapsobligasjoner (30 pst.).

I brevet anbefalte banken også at indeksens andel av hvert lands statsobligasjoner skulle følge landenes relative andeler av verdens BNP. I dag tar referanseindeksen utgangspunkt i markedsvekter, men med noen viktige unntak. Indeksens andel av obligasjoner utstedt i europeiske valutaer øker ikke selv om samlet obligasjonsgjeld i Europa øker. Det skyldes at det er en fast fordeling mellom obligasjoner utstedt i europeiske, amerikanske og asiatiske valutaer i referanseindeksen.

Bankens forslag om bruk av BNP vekter innebærer videre en betydelig nedvekting av europeiske obligasjoner. Forslaget åpner derfor for å vekte opp andelen europeiske obligasjoner med om lag dobbel vekt i den nye referanseindeksen for å unngå en for sterk og rask nedvekting.

Finansdepartementet drøftet den geografiske sammensetningen av referanseindeksen i SPU i stortingsmeldingen som ble lagt fram våren 2011, jf. Meld. St. 15 (2010-2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010. Departementet konkluderte med at det ikke lenger synes å være grunnlag for en så sterk konsentrasjon av investeringene i Europa som fondet har i dag. Markedsvekter ble framhevet som et aktuelt utgangspunkt for en ny geografisk fordeling av referanseindeksen for aksjer. Det ble videre gitt uttrykk for at det er grunn til å vurdere nærmere om fondets investeringer i framvoksende markeder bør være større enn det som følger av markedsvekter.

Departementet skrev at endringer i fondets geografiske sammensetning uansett må foretas over tid og at det ikke er aktuelt med store og brå skift i sammensetningen av fondets investeringer. Departementet la i stedet til grunn at store deler av endringene i fondets geografiske sammensetning ville kunne gjøres gjennom tilførselen av ny kapital. Departementet skrev videre at det kunne være aktuelt å begynne og gjennomføre endringer i tråd med de vurderinger som var presentert i inneværende år fordi endringene uansett ville bli gjennomført over tid.

Departementet skrev allerede i Meld. St. 10 (2009-2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2009 at prinsippet med markedsvekter for referanseindeksen av obligasjoner er forbundet med svakheter. Alternativet med vekter basert på BNP har imidlertid også noen svakheter. I Meld. St. 15 (2010-2011) var det en bred omtale av referanseindeksen for obligasjoner, der bankens brev av 18. mars 2011 ble omtalt, sammen med råd fra professor Stephen Schaefer og konsulent Jörg Behrens om forvaltningen av obligasjonsporteføljen i SPU. Departementet skrev:

”Forslagene om å forenkle referanseindeksen for obligasjoner og eventuell videreutvikling av mandatet i tråd med anbefalingene i SB-rapporten [Schaefer og Behrens] vil etter departementets syn kunne gjennomføres uten vesentlige endringer i forventet avkastning og risiko. Departementet vil vurdere om det er aktuelt å gjennomføre slike endringer i løpet av året. En eventuell større omlegging av forvaltningen av obligasjonsporteføljen vil departementet legge fram for Stortinget før en endelig beslutning tas. Departementet vil gjøre rede for arbeidet med videreutvikling av obligasjonsforvaltningen i neste års melding til Stortinget om forvaltningen av fondet.”

I innstillingen til Meld. St. 15 (2010-2011) viste komiteen til at departementet vil arbeide videre med fastsettelsen av ny geografisk fordeling, jf. Innst. 436 S (2010-2011). Det ble lagt til grunn at endringer med vesentlig betydning for fondets risiko og forventede avkastning ville bli lagt fram for Stortinget før de gjennomføres.

Komiteen merket seg samtidig at det kan være aktuelt å begynne å gjennomføre endringer i tråd med de vurderingene som ble presentert i meldingen i løpet av innebærende år og tok det til etterretning.

28. juni 2011, i etterkant av Stortingets behandling av meldingen, orienterte departementet Norges Bank om Stortingets behandling. Departementet ba samtidig Norges Bank om synspunkter på hvilke type endringer knyttet til den geografiske fordelingen i fondet som det kan være hensiktsmessig å gjennomføre i løpet av inneværende år. I brev til Finansdepartementet 18. august svarte Norges Bank ved å vise til tidligere brev (6. juli 2010 og 18. mars 2011) med råd om regionfordeling og sammensetning av referanseindeksen for obligasjoner. Norges Banks brev fulgte som trykt vedlegg til Nasjonalbudsjettet 2012.

I tråd med Stortingets behandling og Norges Banks råd legger departementet opp til en gjennomgang av fondets geografiske fordeling og forvaltningen av obligasjonsporteføljen i meldingen til Stortinget våren 2012.

Norges Bank har fått i oppgave å ivareta fondets finansielle interesser på en best mulig måte. Banken har betydelig handlefrihet i forvaltningen av SPU og har, innenfor rammen av aktiv forvaltning, mulighet til å avvike fra referanseindeksen innenfor de rammer som for øvrig er satt for forvaltningen. Dersom det oppstår uro i visse deler av markedet, kan dette føre til at fondet reduserer sine obligasjonsbeholdninger i dette markedet. Mandatet tillater for eksempel at Norges Bank vrir investeringene fra et land til et annet innenfor euro-området.

Da Norges Bank presenterte rapporten om resultatene i SPU i 3. kvartal, viste de at fondets beholdning av italienske statsobligasjoner var om lag halvparten så stor som beholdningen av tyske statsobligasjoner og statsgaranterte tyske obligasjoner utstedt av Kreditanstalt für Wiederaufbau. Statsobligasjoner fra Spania, Portugal og Italia var vesentlig lavere enn hva referanseindeksen isolert sett tilsa. Samlet beholdning i statsobligasjoner utstedt av Portugal, Italia, Irland, Hellas og Spania var 72 mrd. kroner. Det tilsvarte 2,4 pst. av fondets samlede verdi. Beholdningen var 50 mrd. kroner lavere enn det referanseindeksen tilsa. Dette illustrerer at Norges Bank har et betydelig handlingsrom til å vri investeringene i forhold til referanseindeksen. Merk også at det er stater og selskaper i Europa som vurderes, som for eksempel målt ved rating, som de mest kredittverdige.