Skriftlig spørsmål fra Torstein Tvedt Solberg (A) til digitaliseringsministeren

Dokument nr. 15:1256 (2018-2019)
Innlevert: 18.03.2019
Sendt: 18.03.2019
Rette vedkommende: Næringsministeren
Besvart: 25.03.2019 av næringsminister Torbjørn Røe Isaksen

Torstein Tvedt Solberg (A)

Spørsmål

Torstein Tvedt Solberg (A): Hva er digitaliseringsministerens posisjon i debatten om å regulere de globale teknologigigantene, og hvilke konkrete nasjonale og internasjonale initiativ har han og regjeringen tatt for å unngå digitale monopoler, sikre konkurransen og unngå uønsket maktkonsentrasjon?

Begrunnelse

Digitalisering og utviklingen av kunstig intelligens gir store muligheter til å forbedre samfunnet, men vi ser også at utviklingen slik den er i dag medfører en konsentrasjon av makt og rikdom hos noen få aktører. Flere sektorer har, når de digitaliseres, en logikk som medfører «winner-takes-all» hvor én dominerende aktør nærmer seg monopol.
Dette er hverken bra for oss som forbrukere eller for oss som samfunn. Det hindrer innovasjon, det gir urettferdig fordeling og skaper en veldig sterk konsentrasjon av makt og rikdom.
Ettersom kunstig intelligens utvikles og kan anvendes på stadig flere områder, blir disse selskapene stadig mektigere. Deres enorme tilgang på data, kapital og talent gjør at de raskt kan ekspandere inn i nye markeder med overlegne produkter, eller kjøpe opp potensielle konkurrenter før de vokser seg store. Verdens konkurransemyndigheter har åpenbart tatt altfor lett på dette, f.eks. gjennom at Facebook har kunnet kjøpe opp WhatsApp og Instagram, to konkurrenter som kunne utfordret Facebooks dominans.
Den amerikanske senatoren Elizabeth Warren tok nylig til orde for å bryte opp teknologiselskapene og regulere dem som «Platform Utilities» - hvor selve plattformen skilles fra deltakerne på plattformen. Videre ønsker hun å ha egne regler for hvordan de behandler sine brukere og forvalter data, og hvor brudd på disse reglene vil kunne medføre en bot på opptil 5 % av omsetningen.

Warren refererer til at:

“Amazon Marketplace, Google’s ad exchange, and Google Search would be platform utilities under this law. Therefore, Amazon Marketplace and Basics, and Google’s ad exchange and businesses on the exchange would be split apart. Google Search would have to be spun off as well.”

I Storbritannia har også overhuset nylig tatt til orde for å regulere de store teknologiselskapene kraftigere.
Dette er spørsmål som krever internasjonalt samarbeid, men det er også spørsmål av stor betydning for norsk samfunnsutvikling og Norge bør derfor være en pådriver i denne debatten.

Torbjørn Røe Isaksen (H)

Svar

Torbjørn Røe Isaksen: Digitalisering og innovasjon kan forandre tilværelsen vår, bidra til økonomisk vekst og skape arbeidsplasser. Spørsmålene som representanten Solberg reiser om å sikre konkurranse og unngå monopoler og uønsket maktkonsentrasjon er relevante. Effektiv konkurranse er viktig for at vi som forbrukere og innbyggere skal nyte godt av alle de fordelene som teknologi og digitalisering kan gi. Begrenset konkurranse kan innebære store negative virkninger, både i form av lite effektiv ressursbruk, høye priser og lite innovasjon.

Digitalisering og innovasjonskraft kan føre til at foretak opparbeider seg en betydelig posisjon i ulike markeder, enten ved egen vekst eller gjennom oppkjøp av bedrifter. Markedsposisjonene til blant annet Google og Amazon er eksempler på dette.

Å ha en dominerende stilling i et marked er ikke i seg selv ulovlig. Mange dominerende foretak har blitt dominerende nettopp fordi de har vært flinke, de har levert produkter som vi forbrukere vil ha. Men det er bekymringsfullt dersom teknologigigantene misbruker sin dominerende stilling ved for eksempel å legge hindringer i veien for at utfordrere lykkes i å konkurrere effektivt. Et dominerende foretak kan ha både insentiver og muligheter til å gjøre det vanskelig for andre å konkurrere effektivt.

For å sikre velfungerende konkurranse trenger vi en streng konkurranselov som håndheves effektivt. Konkurransetilsynet har virkemidler i konkurranseloven til å gripe inn mot en dominerende aktørs adferd, også i digitale markeder. Etter konkurranseloven § 11 er det forbudt for et dominerende foretak å utilbørlig utnytte sin dominerende stilling. Gjennom konkurranseloven § 16 skal Konkurransetilsynet stoppe fusjoner og oppkjøp som i betydelig grad vil hindre effektiv konkurranse, særlig som et resultat av at en dominerende stilling skapes eller styrkes.

Globale utfordringer krever globale løsninger

Fremveksten av digitale markeder skaper imidlertid nye utfordringer. Selskaper opererer i globale markeder der landegrensene i stor grad viskes ut. De samme problemstillingene dukker derfor opp i mange land. Det er imidlertid sjelden nasjonale konkurransemyndigheter behandler saker som omfatter globale konkurranseproblemer, ettersom den enkelte nasjonale myndighet ikke alene kan gripe inn på en tilstrekkelig effektiv måte.

Globale utfordringer krever ideelt sett globale løsninger, og slik sett løses disse utfordringene best med inngrep av overnasjonale organer. Europakommisjonen har inntatt en slik ledende rolle, ved å gripe inn mot blant annet Microsoft, Google, Apple og Amazon. I løpet av de siste tre årene har Kommisjonen gitt Google tre store bøter på til sammen cirka 77 milliarder kroner for misbruk av dominerende stilling. Google har gjennom sin adferd lagt hindringer i veien for utfordrere som kan true deres sterke posisjon.

Det er mer effektivt at EU griper inn mot en global gigant på vegne av 30 land, inkludert de tre EØS-landene, enn at Norge alene gjør det. EØS-avtalen innebærer at Europakommisjonens vedtak også gjelder for Googles virksomhet i Norge. I de tre bøtene som Kommisjonen har gitt Google omfatter inngrepet også Googles adferd i Norge, blant annet gjennom pålegg om at Google må endre sin praksis i både EU- og EØS-land. Det viser at i kampen mot de globale gigantene er vårt nære samarbeid med EU gjennom EØS-avtalen avgjørende for å oppnå en effekt i Norge.
For å sikre en størst mulig grad av felles tilnærming, sørger Europakommisjonen for at de ulike lands konkurransemyndigheter informerer hverandre tidligst mulig gjennom et felles nettverk hvor også Norge deltar sammen med EFTAs overvåkningsorgan. I tillegg er det etablert flere internasjonale nettverk for konkurransemyndighetenes felles tilnærming til konkurransepolitiske temaer. Et av disse nettverkene er European Competition Network (ECN) som er et nettverk for samarbeid mellom Kommisjonen og nasjonale konkurransemyndigheter i alle EUs medlemsland. ECN er en arena for diskusjon og samarbeid, og det er etablert arbeidsgrupper blant annet for å diskutere temaer knyttet til digitale markeder, hvor Norge også deltar fast. I tillegg til å åpne saker mot teknologigigantene, har Kommisjonen satt ned et eksternt ekspertpanel som skal gi informasjon om de viktigste kommende digitale endringene som vil påvirke markedet og forbrukerne i tiden fremover, og hvilken konsekvens det vil få for konkurransepolitikken. Rapporten skal ferdigstilles innen utløpet av mars 2019. Dette er arbeid vi imøteser med stor interesse.
I visse tilfeller vil Konkurransetilsynet også kunne velge å gripe inn direkte mot globale aktører som opererer i det norske markedet. Men samarbeidet mellom konkurransemyndigheter i Europa innebærer at vi i mange tilfeller har en mer effektiv overnasjonal løsning.
Europakommisjonens inngrep mot globale giganter som Google bidrar direkte til at utfordrere til de globale gigantene får større mulighet til å slippe til, også i det norske markedet. Minst like viktig er det at de store bøtene gir et klart signal til andre globale giganter om at de ikke må hindre utfordrere å vokse frem. Dette vil bidra til at utfordrere, både i EU- og EØS-området, i større grad kan konkurrere på like vilkår. Slik sett vil Kommisjonens arbeid bidra til at norske forbrukere får en større valgfrihet i digitale markeder enn de ellers ville fått. En slik større valgfrihet nyter vi forbrukere godt av.
Er det behov for andre tiltak enn konkurransepolitiske virkemidler?
Et tema i tiden er også spørsmålet om digitale virksomheter utfordrer andre regelsett enn konkurranselovgivningen. Slike andre regelsett kan for eksempel være skatteregler eller personvernlovgivning. De globale gigantene fordrer ikke bare overnasjonale løsninger, men også at flere ulike myndigheter er aktive. I tillegg til at konkurransemyndighetene beskytter konkurransen, er det viktig at forbrukermyndigheter sammen med personvernmyndigheter tar ansvaret for vernet av forbrukeren. Sammen kan de ulike myndighetene beskytte forbrukerne, både mot misbruk av markedsmakt og mot brudd på personvernet og andre former for brudd på forbrukervernet.
Utfordringene knyttet til personvernet og bruk av data som vi individer gir fra oss krever imidlertid andre typer inngrep siden dette handler om hvordan små og store bedrifter krenker personvernet ved bruk av data som individer gir fra seg. Dersom det gripes inn, også mot små bedrifters bruk av data, gjennom andre virkemidler enn konkurransereglene, vil en hindre at bedrifter blir dominerende basert på en bruk av våre data som vi finner uakseptabelt. I den digitale verden er derfor regler for bruk av data, som også omfatter små bedrifter, avgjørende for å sikre en sunn konkurranse på lang sikt.

Avsluttende kommentar

Konkurransetilsynet har virkemidler til å gripe inn mot teknologigigantene dersom deres adferd svekker konkurransen på en måte som gjøre at norske forbrukere kommer dårligere ut gjennom for eksempel høyere priser og mindre innovasjon. Utfordringen med teknologigigantene er imidlertid at disse er globale og opererer i mange markeder. Dette krever globale løsninger, og vårt samarbeid med EU gjennom EØS-avtalen har vist seg å være effektivt i arbeidet mot atferd som svekker konkurransen.
Europakommisjonen har et pågående arbeid gjennom et ekspertpanel som skal gi informasjon om de viktigste kommende digitale endringene som vil påvirke markedet og forbrukerne i tiden fremover, og hvilken konsekvens det vil få for konkurransepolitikken. Før dette arbeidet foreligger mener jeg det er for tidlig å si noe mer om hvordan teknologigigantene skal reguleres, ut over de virkemidlene vi allerede benytter gjennom konkurransepolitikken og forbrukerpolitikken.