1.2.3.4 Departementets vurdering
Det foreslås i proposisjonen
å videreføre endringen i utlendingsloven § 32 førte ledd bokstav
d, det vil si at det ikke skal være et vilkår om at utlendingen
må få en søknad om beskyttelse behandlet i tredjelandet, for at asylsøknaden
kan nektes realitetsbehandlet i Norge. Dette innebærer at det er
tilstrekkelig for å nekte realitetsbehandling etter denne bestemmelsen
at utlendingen har hatt opphold i det aktuelle tredjelandet og at vedkommende
ikke var forfulgt der. Returvernet etter utlendingsloven § 73 gjelder
uendret.
Etter departementets
syn er det helt sentralt for at asylsystemet skal fungere etter
hensikten, at personer uten reelt behov for beskyttelse i Norge
kan returneres til land der de tidligere har hatt opphold. Verken
flyktningkonvensjonen eller andre internasjonale konvensjoner innebærer
en ubetinget rett til selv å velge hvilket land man vil søke asyl
i. Trygt tredjeland-konseptet er ikke direkte regulert i flyktningkonvensjonen,
men har utviklet seg gjennom statspraksis.
Det tidligere kravet
i utlendingsloven § 32 første ledd bokstav d om at realitetsbehandling
bare kan nektes dersom søkeren vil få en søknad om beskyttelse behandlet
i tredjelandet, gjør det vanskelig å nekte realitetsbehandling for
personer som har oppholdstillatelse i et tredjeland på annet grunnlag
enn beskyttelsesbehov, for eksempel fordi de har arbeidstillatelse
eller tillatelse til å studere der. Vilkåret om at søknaden om beskyttelse
må behandles i tredjelandet, går ut over det som følger av Norges
folkerettslige forpliktelser, herunder flyktningkonvensjonen og
EMK artikkel 3. Vilkåret er tatt inn i EUs prosedyredirektiv (Direktiv
2013/32/EU) i artikkel 38, men Norge er som tidligere vist ikke bundet
av dette direktivet.
Noen av høringsinstansene
viser til faren for såkalt «chain refoulement», det vil i denne
sammenheng si at utlendinger som returneres fra Norge til et tredjeland, kan
bli sendt videre til et annet land der de risikerer forfølgelse.
Til dette bemerker departementet i proposisjonen at det sentrale
vilkåret for å returnere en person til et trygt tredjeland, er at
personen ikke risikerer å bli utsatt for behandling i strid med
Grunnloven eller våre folkerettslige forpliktelser, herunder EMK
artikkel 3, eller å bli sendt videre til et land der vedkommende
risikerer slik behandling. Dette vilkåret må fortsatt være oppfylt,
og asylsøkere kan bare returneres dersom det kan legges til grunn
at de er sikret tilstrekkelig effektiv beskyttelse i mottakerstaten.
Departementet mener
ut fra det ovenstående at det ikke er nødvendig eller ønskelig å
oppstille et absolutt vilkår om behandling av asylsøknad for personer
som på annen måte vil være sikret effektiv beskyttelse mot behandling
i strid med EMK artikkel 3 eller videre retur.
Departementet vil
også vise til at EU-kommisjonen i 2016 la frem utkast til ny prosedyreforordning
(COM (2016)467), hvor det blant annet foreslås endringer i vilkårene
for å nekte å ta en asylsøknad til realitetsbehandling fordi utlendingen
kan henvises til et trygt tredjeland. Etter gjeldende prosedyredirektiv
er det et vilkår at det i tredjelandet er mulig å søke flyktningstatus
og oppnå beskyttelse som flyktning, dersom man anerkjennes som dette.
Etter utkastet skal ikke dette lenger være et vilkår.
Det bemerkes at
vedtak etter utlendingsloven § 32 første ledd bokstav d så langt
ikke har vært gjenstand for domstolsprøving, men én sak som sto
for retten, har blitt hevet. Se omtale i proposisjonen.
Departementet viser
i proposisjonen til det som er sagt om erfaringer med bruk av ny
§ 32 første ledd bokstav d etter lovendringen i november 2015. Erfaringene knytter
seg i hovedsak til saker i Storskog-porteføljen. UNE mener det er
sannsynlig at lovendringen har ført til at realitetsbehandling har
blitt nektet i flere saker enn dersom lovendringen ikke hadde blitt
gjennomført, samt at saksbehandlingen i enkelte saker ble enklere. Etter
departementets mening har bestemmelsen hatt ønsket effekt, ved at
flere er henvist tilbake til et trygt land de har hatt opphold i.
Dette er viktig for å ivareta asylinstituttet.
Departementet viser
videre til at bestemmelsen også har blitt anvendt overfor asylsøkere
som har hatt opphold i andre tredjeland enn Russland. Dette viser
at bestemmelsen er viktig også i en situasjon hvor det ikke lenger
er stor tilstrømning av asylsøkere over Storskog grensepasseringssted.
At returarbeidet
i Storskog-porteføljen har tatt tid, bør ikke være avgjørende for
vurderingen av om endringen i utlendingsloven § 32 første ledd bokstav
d skal videreføres.
UNE uttaler at der
utlendingen har hatt opphold i et trygt tredjeland, vil det også
være grunnlag for avslag etter utlendingsloven § 28, og at en slik
saksbehandling ikke nødvendigvis er mer arbeidskrevende. Det kan
derfor spørres om det er et reelt behov for videreføring av endringen
i utlendingsloven § 32 første ledd bokstav d. Til dette bemerker
departementet at utlendingsloven § 32 første ledd bokstav d også
må sees i sammenheng med utlendingslovens øvrige regler for denne
sakstypen, herunder bruk av tvangsmidler, unntak fra utreisefrist
og adgangen til å iverksette et vedtak før det er endelig, jf. utlendingsloven
§ 90 tredje ledd og femte ledd bokstav a. Samlet sett vil dette
legge til rette for rask og effektiv saksbehandling i saker der
asylsøkere tidligere har hatt opphold i et trygt tredjeland. I tillegg
innebærer det en sterk signaleffekt at en asylsøknad ikke tas til
realitetsbehandling.
Bestemmelsen i utlendingsloven
§ 32 gjelder både i de tilfeller der en asylsøker reiser direkte
til Norge fra det aktuelle tredjelandet, og i tilfeller der søkeren
har reist til Norge via andre land.