Jeg viser til Kontroll- og konstitusjonskomitéens brev
av 13. mars 2012 om forvaltningen av tilskuddsordninger i Finansdepartementet.
I brevet ber komitéen om at departementet ”foretar en gjennomgang og kvalitetssikring
av interne rutiner i denne typen prosesser”. Videre ber komitéen om
å bli informert om praktisering av ulike lovverk ved håndtering
av tilskuddsforvaltningen. Den ber videre om at departementet går
gjennom alle tilskudd som er gitt i 2011, med sikte på å undersøke
om relevant regelverk er fulgt. Endelig vil komitéen ha en redegjørelse
for hva man vil gjøre for å sikre en tilskuddsforvaltning som er
i tråd med økonomiregelverket framover.
I min redegjørelse vil jeg søke å gi en oversikt over
noen bestemmelser som har betydning for tilskuddsforvaltningen både
i økonomiregelverket, bevilgningsreglementet og forvaltningsloven,
jf. punkt 3 nedenfor. Jeg finner det hensiktsmessig å begrense denne
delen av svaret til å gjelde enkelte punkter i lov- og regelverket.
Det er min vurdering at en fullstendig drøfting av praksis innenfor
det samlede lov- og regelverket på dette området ikke vil la seg
håndtere innenfor rimelige tidsrammer og ressursbruk.
Bevilgningsreglementet og forvaltningsloven
er regelverk som Stortinget har fastsatt. Økonomiregelverket er
derimot fastsatt av forvaltningen selv. Etter mitt syn er det viktig
at forvaltningen og Stortinget følger opp disse bestemmelsene med
utgangspunkt i sine ulike konstitusjonelle roller, jf. punkt 2.
I punkt 4 vil jeg besvare komiteens spørsmål
om Finansdepartementets tilskudd der departementet selv er tilskuddsforvalter,
og kort beskrive departementets rutiner for intern kontroll på dette
punktet.
Avslutningsvis vil jeg kort gjøre rede for hvilke tilbud
om veiledning og kompetanse-bygging i tilskuddsforvaltning som er
tilgjengelige i dag, jf. punkt 5.
Reglement for økonomistyring i staten ble fastsatt
ved kronprinsregentens resolusjon 12. desember 2003. Samme dato
fastsatte Finansdepartementet utfyllende bestemmelser til reglementet
(Bestemmelser om økonomistyring i staten, eller ”Bestemmelsene”).
Begge regelsettene, som til sammen kalles ”økonomiregelverket”,
trådte i kraft 1. januar 2004. Reglene om tilskudd er i det vesentlige
uendret siden regelverket først ble fastsatt i 1996. Regelverket inneholder
blant annet en rekke generelle bestemmelser om disponering av gitte
bevilgninger, slik som planlegging, gjennomføring, kontroll og evalueringer.
Videre inneholder regelverket utførlige bestemmelser om forvaltningen
av tilskudds- og stønadsordninger, jf. kapitlene 6 og 7 i Finansdepartementets
bestemmelser om økonomistyring i staten.
Et av hovedformålene med økonomiregelverket er
å bidra til at forvaltningen etablerer administrative ordninger
som sikrer at Stortingets vedtak og forutsetninger blir fulgt opp.
Dette uttrykkes både i økonomireglementet § 1 og i Finansdepartementets
bestemmelser punkt 1.2.
Etter Grunnloven § 3 ligger den utøvende myndighet
hos Kongen. Etter vår konstitusjonelle praksis må imidlertid myndigheten
utøves innenfor de rammer Stortinget fastsetter, for eksempel gjennom
lov og andre stortingsvedtak.
Myndighetsfordelingen mellom Stortinget og regjeringen
innebærer at det i utgangspunktet er opp til forvaltningen selv
å bestemme hvordan Stortingets vedtak og forutsetninger bør følges
opp, for eksempel når det gjelder spørsmål om hvordan forvaltningen
bør organiseres og hvilke virkemidler som bør tas i bruk. Fastsettelse
av økonomiregelverket er et ledd i forvaltningens utøvende myndighet.
En konsekvens av myndighetsfordelingen mellom
Stortinget og regjeringen er at ansvaret for å følge opp brudd på
økonomiregelverket ligger hos forvaltningen. Brudd på bestemmelsene
kan imidlertid føre til at Stortingets vedtak og forutsetninger
ikke blir fulgt opp slik de skal. Etter mitt syn kan Stortinget
ha grunnlag for å påpeke manglende etterlevelse av regjeringens
regelverk dersom dette samtidig har ført til manglende oppfølging
av Stortingets vedtak og forutsetninger.
Bestemmelser som har betydning for tilskuddsforvaltningen
finnes i flere statlige regelverk. Nedenfor omtales økonomiregelverket,
bevilgningsreglementet og forvaltningsloven.
De mest utførlige bestemmelsene om tilskuddsforvaltningen
finnes i Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten,
jf. Bestemmelsenes kapittel 6 om forvaltning av tilskuddsordninger og
kapittel 7 om forvaltning av stønadsordninger til privatpersoner.
Her gis det bestemmelser om utarbeidelse av en tilskuddsordning
med tilhørende regelverk, krav til hva som skal inngå i en slik
ordning og regler for hvordan den skal følges opp i praksis. Normalprosedyren
for utforming og forvaltning av tilskudd i Bestemmelsenes pkt. 6.2
og 6.3 innebærer at tilskudd fordeles på mottakere etter åpne (søknads-)prosesser
og kjente tildelingskriterier.
Alle bevilgninger er knyttet til et eller annet
formål som kan være mer eller mindre spesifisert. Graden av spesifisering
kan være liten, for eksempel dersom bevilgninger er ”til disposisjon
til allmenne kulturformål”, jf. Prop 1 S (2011-2012) for Kulturdepartementet,
kap. 320 Allmenne kulturformål, post 79 Til disposisjon. Dette betyr
at departementet har stor frihet til å velge hvilke type tiltak
som kan settes i verk, for eksempel hvilke typer kulturformål som kan
støttes. Noen ganger har disse bevilgningene blitt kalt ”disposisjonsbevilgninger”.
De må likevel forvaltes i samsvar med regelverk som gjelder for gjennomføring
av vedtatt budsjett, med mindre Stortinget vedtar noe annet for
den enkelte bevilgning. Bevilgningsreglementets krav til at ressursbruk
og virkemidler er effektive i forhold til forutsatte resultater,
gjelder således i utgangspunktet også for ”disposisjonsbevilgninger”.
Det samme gjelder forvaltningslovens krav til habilitet, saksbehandling
m.v. Videre må tilskuddsforvalteren også ivareta andre forvaltningsrettlige
krav, herunder kravet om at det ikke må skje usaklig forskjellsbehandling
ved utøvelse av skjønn.
Å etablere en tilskuddsordning innebærer at
man må klargjøre målet med ordningen og fastsette kriterier som
kan si om målet blir nådd. Det skal være kriterier for tildeling
og regler om oppfølging og kontroll etter at tilskuddet er gitt.
Uten å ha klargjort målet med tilskuddet og kriterier for tildeling
kan det være vanskelig å vurdere om en har kunngjort på en tilfredsstillende
måte.
I bestemmelsene pkt. 6.4 er det gjort noen unntak fra
kravet om kunngjøring. Dette gjelder for det første rammetilskudd
til kommuner og fylkeskommuner. Ut over dette gjelder unntaket fra
kravet om kunngjøring for tilskudd der mottaker er navngitt i bevilgningsvedtaket
eller må anses øremerket i budsjettproposisjonen, og tilskudd som
staten gir som medlem av en internasjonal organisasjon. Det er disse
unntakene som kalles enkeltstående tilskudd. Andre tilskudd skal
gjøres kjent på en slik måte at man når hele målgruppen som tilskuddsbevilgningen
retter seg mot.
Avhengig av hvor stor målgruppen er, og om den er
kjent eller ikke, kan en gjøre dette ved å informere allment (på
departementets nettside eller i avisen) eller målrettet (ved å sende
brev eller per telefon). Det normale vil være at det er behov for
å operasjonalisere Stortingets vedtak, og dermed gi flere opplysninger
til bruk for potensielle mottakere. I noen situasjoner kan det imidlertid
være nok at tilskuddsordningen er omtalt i budsjettproposisjonen.
Hvordan en kunngjør, vil avhenge av en konkret vurdering av om en
når hele målgruppen. Regelverket stiller ikke krav til formen på
kunngjøringen, men åpner for skjønn på dette punktet.
Det framgår av pkt. 6.2.1.3 at Stortinget skal
få presentert hovedelementene i ordningen og sammenhengen mellom
dem når det fremmes forslag om en ny tilskuddsordning. Departementene
skal også rapportere til Stortinget i budsjettproposisjonen om resultater
som er oppnådd ved tilskuddsordningen i forhold til fastsatte mål.
Bestemmelsene om tilskuddsforvaltning i økonomiregelverket
er utformet med tanke på at også annet sentralt regelverk skal etterleves,
for eksempel bestemmelser i bevilgningsreglementet.
Gjeldende bevilgningsreglement ble vedtatt av Stortinget
26. mai 2005 og trådte i kraft 1. januar 2006. Reglementet retter
seg både mot Stortinget og mot Kongen som øverste representant for
forvaltningen. Det er det overordnede regelverket for budsjettbehandlingen
i Stortinget og i forvaltningen. Det inneholder også regler for
føringen av statsregnskapet.
§ 4 i bevilgningsreglementet gjelder bruk av
poster i statsbudsjettet. Tilskudd skal som utgangspunkt bevilges
på postene 60-85. Reglene for tilskuddsforvaltning vil gjelde også
der tilskuddet er utbetalt over andre budsjettposter enn de som
er øremerket for tilskudd.
I § 9 settes det krav om at en skal redegjøre
for ’de resultater som tilsiktes oppnådd’, og det skal ’gis opplysninger
om oppnådde resultater’. § 10 første ledd sier at utgiftsbevilgninger
skal disponeres i samsvar med Stortingets bevilgningsvedtak og på
en slik måte at ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold
til de forutsatte resultatene. Kravet om å utforme en tilskuddsordning
skal gi et godt grunnlag for å følge bevilgningsreglementet på dette
punktet.
§ 10 andre ledd krever at det ved tilskudd eller lån
til offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er undergitt
statlig kontroll, skal tas forbehold om adgang for tilskuddsforvalteren
til å føre kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene.
§§ 9 og 10 er videreført i Finansdepartementets bestemmelser
om økonomistyring i staten pkt. 6.3.
Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring
i staten gir ikke uttømmende regler om alle sider av saksbehandlingen
for tilskuddsordninger. Det må suppleres med bestemmelser fra andre
regelsett, i første rekke fra forvaltningsloven.
For alle forvaltningsorganer (som ikke er uttrykkelig
unntatt i lov) gjelder reglene i forvaltningsloven kapitlene II
og III (om inhabilitet, veiledningsplikt, saksbehandlingstid og
taushetsplikt m.m.). Videre vil vedtak om tildeling av tilskudd
ofte være bestemmende for rettigheter eller plikter til en eller
flere bestemte private personer (enkeltpersoner eller andre private
rettssubjekter). Er et slikt vedtak truffet under utøvelse av offentlig
myndighet, foreligger det et enkeltvedtak, jf. forvaltningslovens
§ 2, første ledd bokstav a og b. Da gjelder i tillegg lovens kap. IV
– VI om utrednings- og informasjonsplikt, partsoffentlighet, begrunnelse,
underretning, klage og omgjøring.
Tildelingen er et enkeltvedtak når mottakeren
har krav på ytelsen i henhold til en lovbestemmelse eller liknende
hjemmel. Avgjørelsen kan imidlertid være enkeltvedtak selv om den
enkelte ikke har krav på tilskudd.
Regelverk for en tilskuddsordning kan være en forskrift
i forvaltningslovens forstand, forutsatt at det er bestemmende for
rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt
krets av personer og for øvrig oppfyller kravene i forvaltingslovens
§ 2 første ledd bokstav a og c. Da vil forvaltningslovens kap. VII
gjelde.
Jeg vil for øvrig vise til de alminnelige krav
som gjelder til forvaltningens myndighetsutøvelse. Dette innebærer
blant annet at det ved utøvelse av myndigheten ikke skal tas hensyn
som ligger utenfor forutsetningene for den bevilgningen som ligger
til grunn for en tilskuddsordning og det regelverket som ellers gjelder.
Det skjønnet som utøves, må heller ikke innebære usaklig forskjellsbehandling,
vilkårlighet eller sterk urimelighet.
Finansdepartementet administrerer én tilskuddsordning
- tilskudd til EU-opplysning. Det gis en egen bevilgning til ordningen
over statsbudsjettets kapittel 1637 EU-opplysning, post 70 Tilskudd
til frivillige organisasjoner. Ordningen er beskrevet i Finansdepartementets
budsjettproposisjon for 2011, side 101.
Siden ordningen ble etablert i 1993 har bevilgningen
blitt fordelt likt mellom Europabevegelsen og Nei til EU. Av 2011-bevilgingen
på 4,8 mill. kroner fikk derfor hver av organisasjonene 2,4 mill.
kroner.
Tilskuddsordningen og de to mottakerne omtales i
departementets budsjettproposisjoner, og det har således ikke vært
nødvendig med ytterligere kunngjøringer, jf. punkt 6.4.2 a i Bestemmelsene.
Departementet mottar hvert år søknad fra hver
av de to organisasjonene. Fra Finansdepartementets side er det ikke
knyttet andre vilkår til tilskuddet enn at det skal anvendes til
informasjonsarbeid, og at denne bruken skal revisorbekreftes.
I tildelingen er det opplyst at departementet
eller Riksrevisjonen har adgang til å iverksette kontroll med bruken
av tilskuddet. Det innhentes hvert år bekreftelse fra revisor på
at tilskuddet er blitt benyttet som forutsatt. Nytt tilskudd utbetales
ikke før rapport, regnskap og revisorbekreftelse for foregående år
foreligger.
Forvaltningslovens regler om habilitet gjelder
for statssekretærer, politisk rådgiver, embetsmenn og tjenestemenn.
For statsråden gjelder reglene i egenskap av departementssjef. Hver
enkelt ansatt i departementet har et selvstendig ansvar for å opplyse
om det foreligger konkrete forhold som gjør at det kan reises tvil
om vedkommendes habilitet. Vanskelige tvilsspørsmål forelegges Justisdepartementets
lovavdeling.
Finansdepartementet har gått gjennom andre utbetalinger
fra departementet i 2011 som eventuelt kan karakteriseres som tilskudd.
Departementet har identifisert en utbetaling på 50 000 kroner til
Norsk Øko-Forum (NØF). Dette er en tverrfaglig interesseorganisasjon
med medlemmer fra politi, påtalemyndighet, skatteetaten, toll- og
avgiftsetaten og andre virksomheter som arbeider med bekjempelse
av økonomisk kriminalitet. Finansdepartementet har siden 90-tallet
gitt NØF en årlig kompensasjon på 50 000 kroner over sitt driftsbudsjett,
for kompetansespredningsoppgaver som tidligere ble utført av departementet.
Direktoratet for økonomistyring (DFØ) er delegert
ansvaret for å forvalte regelverket, med unntak av Bestemmelsenes
kap. 1 om etatsstyring. En av hovedoppgavene for DFØ er å forvalte
og formidle kunnskap om innholdet i økonomiregelverket, herunder
reglene om tilskudd. Dette omfatter også utvikling av metoder basert
på god praksis.
Det er utarbeidet en egen veileder om tilskuddsforvaltning,
en sjekkliste for utvalgte prosesser i tilskuddsforvaltningen og
en veileder i evaluering av tilskuddsordninger. Disse dokumentene
er tilgjengelige på nettsidene til DFØ. Her fremkommer kravene til
utforming og forvaltning av tilskudd, herunder viktige momenter
ved kunngjøring av tilskudd og søknadsbehandling. På nettsidene
legger direktoratet også ut svar på spørsmål det har fått om fortolking
av regelverket.
DFØ tilbyr flere kurs og seminarer på området
og har etablert et faglig nettverk for tilskuddsforvaltning med
om lag 100 medlemmer fra ulike departementer og virksomheter. Nettverket
vil i løpet av 2012 ha to samlinger hvor temaet er forvaltningslovens
krav dersom hele eller deler av regelverket for en tilskuddsordning
er en forskrift etter forvaltningsloven. Direktoratet gir jevnlig
ut rapporter om ulike sider ved praktiseringen av regelverket og
er i øyeblikket i ferd med å ferdigstille en kartlegging av tilskudd
som er øremerket i budsjettproposisjonene for 2011, jf. Bestemmelsenes
pkt. 6.4.2 a om avvik fra normalprosedyren.
Den enkelte virksomhet har selv ansvaret for
at den rår over tilstrekkelig kompetanse til å utføre oppgavene
på en god måte. Det vil alltid være rom for å øke kompetansenivået
på enkeltområder i departementer og virksomheter. Jeg har i tildelingsbrevet
for 2012 gitt DFØ i oppdrag å kartlegge og analysere kompetansesituasjonen
i staten på direktoratets fagområde, også når det gjelder tilskuddsforvaltning. Formålet
med analysen er å avdekke behov for kompetanseheving og legge grunnlaget
for å prioritere mellom ulike kompetansetiltak.