Stortingspresident Dag Terje Andersen åpnet grunnlovsseminaret i lagtingssalen på Stortinget med noen betraktninger om Grunnlovens betydning som et samlende symbol for nasjonalstaten Norge, som et uttrykk for hvilke verdier staten er forpliktet på, og som rettslig grunnlag for styringen av staten.

Bestandig dokument

Grunnloven angir hva statsmaktene kan gjøre, og den setter skranker for hva de kan beslutte, blant annet av hensyn til borgernes rettssikkerhet. Slike grunnleggende regler for statsstyrelsen er ikke noe som kan være i stadig endring. Det ligger i en grunnlovs natur at den skal være et relativt bestandig dokument. Samtidig har Grunnloven hele tiden vært levende, både i den forstand at den fremdeles har rettslig betydning, og ved at den har blitt forsiktig endret i tråd med samfunnsutviklingen i de snart 200 årene som har gått siden den ble vedtatt.

Stortingspresidenten trakk frem at det kunne være riktig å endre Grunnloven for å ivareta Grunnlovens opprinnelige intensjon om maktfordeling mellom statsmaktene. Den viktigste institusjonen i det norske demokratiet er hverken Høyesterett, statsrådet eller Stortinget, men velgerne i valg. Bare velgerne i valg skal bestemme Stortingets sammensetning. Det er derfor problematisk når regjeringen utnevner stortingsrepresentanter til statssekretærstillinger. Statssekretærene tilhører ikke Kongens råd, og er ikke konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvarlig overfor Stortinget, slik statsrådene er.

Det strider mot den konstitusjonelle rollefordelingen mellom storting og regjering at en regjering kan ta representanter ut av sitt folkevalgte verv uten at de i sitt nye verv står ansvarlig overfor Stortinget. Stortingspresidenten varslet derfor at han sammen med flere andre representanter vil legge frem et forslag om endring av Grunnloven § 14 slik at regjeringen ikke lenger skal kunne utnevne stortingsrepresentanter til statssekretærer.

Folkesuverenitet i grunnlovssaker?

Professor Eivind Smith trakk i sitt innlegg frem at folket i valg er vårt høyeste statsorgan, og at folket også har en viktig rolle i forbindelse med grunnlovsendringer. Ettersom endringsforslag skal fremsettes i én valgperiode og behandles etter neste valg, har folket mulighet til å påvirke sammensetningen av Stortinget og dermed om forslaget blir vedtatt. Det er likevel synd å si at grunnlovsforslag preger valgkamp og stemmegivning. Mediene har noe av ansvaret for dette, men interessen i det politiske miljøet er nok ikke uten betydning for hva mediene løfter frem.

Også professor Aanund Hylland trakk i sitt innlegg frem at folket i realiteten har liten mulighet til å påvirke behandlingen av grunnlovsforslag. Grunnlovsforslag er svært sjelden tema i valgkampen, og det er ofte vanskelig for velgerne å vite hvordan de forskjellige partiene stiller seg til fremsatte forslag. Mange grunnlovsforslag er dessuten dårlig forberedt. Hylland viste til at det tidligere, frem til 1956, ikke var uvanlig at regjeringen selv la frem eller deltok i forberedelsen av grunnlovsforslag. I nyere tid er dette svært uvanlig, uten at Hylland kunne peke på en god grunn for at det har blitt slik.

Hylland kom med noen konkrete forslag til forbedring av saksforberedelsen av grunnlovsvedtak. For det første kunne man legge opp til en mer «normal» saksbehandling, som i lovsaker, med utredning, høring og eventuelt proposisjon fra regjeringen. Dette ville gjøre forslagene bedre utredet og bidra til å opplyse allmennheten om forslagene. For det andre kunne det legges opp til en debatt i Stortinget om fremsatte forslag, i samme valgperiode som de fremsettes. Dette kan gi grunnlag for en bredere debatt om forslagene, og gi velgerne bedre muligheter til å få kunnskap om de enkelte partienes standpunkter til dem. Det kunne eventuelt også etableres en mulighet til å forkaste fremsatte forslag etter en slik debatt, slik at det påfølgende Stortinget ikke trengte å behandle forslag som ikke har noen reell mulighet til å bli vedtatt.

Den politiske behandlingen av grunnlovsforslag

Leder av kontroll- og konstitusjonskomiteen, Anders Anundsen, viste til at alle partiene på Stortinget er representert i komiteen, og dermed deltar i komitébehandlingen av grunnlovsforslag. Også Anundsen trakk frem at folket som regel har liten mulighet til å påvirke behandlingen av fremsatte forslag gjennom stortingsvalg, ettersom forslagsstillerne ofte er fristilt fra partiene i grunnlovssaker. Partiene går derfor som regel ikke inn i grunnlovsforslag før i den valgperioden de behandles. Anundsen opplyste at komiteen i inneværende valgperiode har 25 grunnlovsforslag til behandling. Ni er allerede behandlet, hvorav ett ble vedtatt. Syv forslag er utsatt til etter at menneskerettsutvalget har avgitt sin innstilling, ettersom de henger nært sammen med forhold som dette utvalget utreder. De resterende ni forslagene vil bli behandlet fortløpende utover høsten og våren.

Stortingsrepresentant Trine Skei Grande trakk frem at det tidligere var vanligere å forsøke å skaffe bred, tverrpolitisk støtte til grunnlovsforslag før de ble fremsatt. Dette skapte større sannsynlighet for at de ble vedtatt, og ga opphav til en debatt i partigruppene om grunnlovsforslag før de ble fremsatt, og ikke bare i den valgperioden de blir behandlet. Skei Grande utfordret presidentskapet til å skape en arena for debatt om grunnlovsforslag før fremsettelsesfristen, for eksempel i form av seminar i lagtingssalen. På den måten kunne forslagsstillerne få innspill og reaksjoner på forslagene, og de kunne eventuelt justeres før de ble endelig fremsatt.

Regjeringens rolle i behandlingen av grunnlovsforslag

Statssekretær i Justisdepartementet, Astri Aas-Hansen, viste til at det tidligere ikke var uvanlig at regjeringen hadde en rolle i forberedelsen av grunnlovsforslag. Prosedyren for grunnlovsendringer fastsatt i Grunnloven § 112 er ikke til hinder for det. I dag er det som regel slik at regjeringen ikke bringes inn i forberedelsesfasen overhodet. Grunnlovsforslag er heller ikke gjenstand for høring under komitéforberedelsen.

Aas-Hansen viste til at man for representantforslag har en ordning hvor komiteen kan gi innstilling om at forslaget oversendes regjeringen til utredning og uttalelse (jf. forretningsordenen § 29 annet ledd). Man kunne tenke seg en liknende ordning for grunnlovsforslag, enten i den valgperioden forslaget blir fremsatt eller i den perioden de blir behandlet.

Stortingspresidentens oppsummering

Etter kommentarer fra stortingsrepresentant Per Kristian Foss og leder av Stortingets menneskerettighetsutvalg Inge Lønning, oppsummerte stortingspresidenten, og takket for seminaret og for nyttige innspill. Han trakk frem at det kan være mer aktuelt med bistand fra regjeringen i forberedelsen av grunnlovsforslag som angår borgernes rettssikkerhet, enn ved forslag som angår forholdet mellom statsmaktene. Stortingspresidenten signaliserte også at han ville ta forslagene om å skape debatt om grunnlovsforslag i den valgperioden de blir fremsatt, med seg til Stortingets presidentskap.