8.1 Sammendrag

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

Ved utgangen av 2002 utgjorde Petroleumsfondet 604,6 mrd. kroner, jf. St.meld. nr. 3 (2002- 2003) Statsrekneskapen 2002. Avkastningen for den internasjonale verdipapirporteføljen (inkl. Miljøfondet) for 2002 var minus 4,7 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Målt i norske kroner var avkastningen minus 19,1 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene skyldes at den norske kronen styrket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden.

Petroleumsfondets kapital anslås å vokse til 816 mrd. kroner ved utgangen av 2003. En har i dette anslaget lagt til grunn fondsverdien ved utgangen av 2002, samt en forutsetning om 4 pst. realavkastning på porteføljen målt i Petroleumsfondets valutakurv i 2003. Det er lagt til grunn at kronekursen utvikler seg i samsvar med terminkursene per utgangen av 1. kvartal, dvs. at kronen veid mot valutakurven til Petroleumsfondet svekker seg med 8-9 pst. gjennom 2003 i forhold til kursen ved utgangen av 2002.

Samlede netto overføringer fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av 2003 er anslått til drøyt 107 mrd. kroner.

I forskriften om forvaltningen av Statens petroleumsfond er utøvelsen av eierrettigheter regulert i § 11 der det heter at:

"Norges Bank skal ikke utøve eierrettigheter knyttet til aksjer med mindre det er nødvendig for å sikre fondets finansielle interesser."

I de første årene etter at Petroleumsfondet i 1998 begynte å investere i aksjer ble hele aksjeporteføljen forvaltet av eksterne forvaltere. Siden 1999 har Norges Bank også selv forvaltet aksjeporteføljer for Petroleumsfondet. Norges Bank har etablert interne retningslinjer for eierskapsutøvelse, men har inntil nylig ikke utøvd stemmerett i de internt forvaltede aksjeporteføljene.

I brev av 12. februar 2003 til Finansdepartementet orienterer Norges Bank om at de interne retningslinjene for eierskapsutøvelse er blitt revidert. Norges Bank skriver i brevet at banken framover, innenfor gjeldende forskrift, legger opp til en noe større aktivitet innen eierskapsutøvelsen enn tidligere.

Norges Bank peker på at flere utviklingstrekk gjennom de siste årene har aktualisert spørsmålene om utøvelsen av eierrettighetene i aksjeporteføljen i Statens petroleumsfond, herunder skandalene knyttet til dårlig styring av store selskaper, som er synliggjort særlig i USA. Norges Bank peker videre på at store institusjonelle eiere i økende grad har styrket samarbeidet seg imellom for å kunne øve mer innflytelse for å ivareta sine finansielle interesser.

Norges Bank skriver følgende i brevet:

"Økningen i eierandelene og mulighetene til å øve innflytelse gjennom samarbeid med andre institusjonelle investorer, tilsier en økende sannsynlighet for at Norges Bank gjennom noe mer aktiv utøvelse av eierrettigheter kan bidra til å beskytte og utvikle Petroleumsfondets finansielle interesser."

Departementet merker seg de endringer Norges Bank legger opp til når det gjelder eierskapsutøvelse framover. Finansdepartementet legger til grunn at Norges Bank, i tråd med brevet fra banken, rapporterer om den eierskapsutøvelse som er blitt foretatt, herunder om stemmegivningen på generalforsamlinger.

Petroleumsfondet er en langsiktig investor, og forskriftens ordlyd om å "sikre fondets finansielle interesser" refererer således til de langsiktige finansielle interessene. Norges Bank peker i brevet på at et fellestrekk ved de mange eksemplene på dårlig selskapsstyring man har sett de siste årene, er at verken bedriftsledelse eller investorer har hatt tilstrekkelig fokus på den langsiktige verdiutviklingen.

Departementet merker seg dette og deler bankens syn på disse problemstillingene. Krav til hyppig rapportering og stor oppmerksomhet rundt løpende resultater gjør at forvaltere og bedriftsledere i for stor grad vil kunne fokusere på kortsiktige resultater på bekostning av langsiktige hensyn. Aktiv eierskapsutøvelse er et virkemiddel for særlig å ivareta langsiktige finansielle hensyn. Eierskapsutøvelse er også et virkemiddel som benyttes innen forvaltning etter etiske retningslinjer. Aksjonærenes langsiktige finansielle interesser tilsier også at bedriftene de eier bør være opptatt av å drive virksomheten innenfor sosialt ansvarlige rammer. Når langsiktige finansielle mål og etiske mål er sammenfallende, vil eierskapsutøvelse kunne være velegnet for å påvirke bedriftenes adferd i ønsket retning.

Regjeringen har oppnevnt et offentlig utvalg som skal fremme forslag om etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Regjeringen tar sikte på, blant annet på bakgrunn av utvalgets rapport, å følge opp dette spørsmålet overfor Stortinget våren 2004. Det kan være naturlig å vurdere ordlyden i § 11 i forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet i den sammenhengen.

Som eier av Petroleumsfondet er det departementets oppgave å påse at forvaltningen gjøres på en god og forsvarlig måte. Departementet har ansett som det viktig at en får en vurdering av forvaltningen også av en uavhengig ekstern konsulent. I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det vist til at Finansdepartementet har gitt i oppdrag til konsulentselskapet Mercer å evaluere forvaltningen av Petroleumsfondet. Mercer har nå kommet med en rapport med sine vurderinger. Rapporten er tilgjengelig på internettsidene til Finansdepartementet (www.odin.dep.no/fin).

Departementet har merket seg at Mercer gjennomgående er positive til måten Norges Bank forvalter Petroleumsfondet på. Samtidig pekes det på utfordringer ved forvaltningen som man må være oppmerksom på framover. Mercers rapport gir etter departementets mening nyttige innspill i arbeidet med Petroleumsfondet framover.

Regjeringen oppnevnte i november 2002 et offentlig utvalg som skal foreslå etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Utvalget er nå i avslutningen av sitt arbeid, og skal avgi sin innstilling i sommer. På grunnlag av bl.a. utvalgets rapport og tilhørende høringsuttalelser vil Regjeringen legge fram sak om dette for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

Det er etablert en uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet som skal sikre at fondets investeringer ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det varslet at Finansdepartementet ville undersøke systematisk om det finnes selskaper i Petroleumsfondets portefølje som er involvert i produksjon av landminer, kjemiske eller biologiske våpen, eller har virksomhet som er i strid med FNs barnekonvensjons artikler 34 og 35 om bl.a. seksuell utnyttelse av barn eller ILO-konvensjon nr. 182 om de verste former for barnearbeid.

Etter en anbudskonkurranse, ble det svenske selskapet Caring Company valgt til å utføre dette arbeidet. Caring Company leverte sin første rapport 30. mars 2003. Denne rapporten er nå oversendt Folkerettsrådet for Petroleumsfondet for en vurdering. Folkerettsrådet har fått frist for tilbakemelding den 15. juni 2003. Departementet avventer Folkerettsrådets vurdering før en behandler rapporten nærmere. En vil komme tilbake til dette i Nasjonalbudsjettet 2004.

8.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, tar dette til etterretning.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil peke på at selv om disse medlemmer i all hovedsak støtter opp om fondets investeringsstrategi så lenge det er politisk flertall for at alle midlene skal investeres utenfor Norge, så har disse medlemmer ved flere anledninger tatt til orde for at noen av midlene som overføres til fondet burde ha vært benyttet til å redusere skatter og avgifter i Norge for å bedre grunnlaget for innenlandsk verdiskapning. Disse medlemmer viser også til at Fremskrittspartiet ved ulike anledninger har tatt til orde for at noen av midlene også burde investeres i Norge. Dette er forslag disse medlemmer vil gjenta på egnet måte og vil i denne omgang ta Regjeringens omtale til orientering.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at oljefondet har fått en betydelig størrelse, på tross av dårlig avkastning de senere år. Med unntak av 1 mrd. kroner i miljøfondet, investeres hele fondets kapital nå med høyest mulig avkastning innenfor gitt risiko som eneste retningslinje. Et minimumskrav må være at den norske stat som aktør på verdens kapitalmarkeder, må tilfredsstille de etiske standarder som gjelder for vår politikk for øvrig.

Etter lang tids påtrykk fra disse medlemmer klarte omsider den forrige regjeringen å etablere den såkalte uttrekksmekanismen i oljefondet. Det er en åpning i retningslinjene for fondet som gir mulighet til å unngå å investere i enkeltbedrifter som driver i strid med folkerettslige avtaler Norge er forpliktet av. Dette betyr for eksempel at oljefondet har formell mulighet til å trekke sin investering i en landmineprodusent, etter at denne plasseringen ble dokumentert av Sosialistisk Venstreparti.

Fremdeles er imidlertid nordmenn gjennom oljefondet eiere i en rekke selskaper som tjener penger på virksomhet vi ikke vil assosiere oss med. Våpenproduksjon, miljøødeleggelser, barnearbeid, etc. - oljefondet har plassert penger i selskaper som er involvert i alt dette og mye mer. Problemet er at dette må avdekkes av Sosialistisk Venstreparti og andre for at denne bestemmelsen kan tre i kraft.

Disse medlemmer viser i den forbindelse til flertallsvedtaket i Revidert budsjett for 2002 om nedsettelse av et utvalg som skal foreslå etiske retningslinjer for oljefondet i 2004. Slike retningslinjer vil kunne bidra til at de verste investeringene unngås. Disse medlemmer har notert seg at utvalget ble nedsatt i oktober 2003, og at det vil avgi sin innstilling i disse dager. Disse medlemmer vil følge dette arbeidet nøye og vil komme tilbake til saken når utvalgets arbeid blir presentert for Stortinget.

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet noterer at Petroleumsfondets avkastning i 2002, målt i norske kroner, var minus 19,1 pst. Målt i utanlandsk valuta var resultatet noko betre; minus 4,7 pst. Isolert sett er det siste avkastningsresultatet det relevante i høve fondets internasjonale kjøpekraft. Det fyrste er derimot minst like viktig all den tid handlingsregelen spesifiserer at det strukturelle, oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet skal svare til forventa realavkastning av fondet, målt i norske kroner ved inngangen til budsjettperioden. Skilnaden mellom dei to resultata kjem av endringar i kronekursen, som eit stykke på veg kan forklarast av rentepolitikken til Noregs Bank.

Denne medlemen minner om at siktemålet for Petroleumsfondet er høg avkastning innanfor moderat risiko. Eitt problem med den noverande investeringsprofilen til fondet botnar i eksponeringa mot internasjonale aksjemarknader. Senterpartiet vurderer denne som for høg, og har fremja forslag om at berre 25 pst. av investeringane til fondet skal investerast i aksjar, jf. Dokument nr. 8:107 (2002-2003). Ein kontrafaktisk analyse viser at ein aksjeandel lik 25 pst. f.o.m. 1998, som er tidspunktet då delar av Petroleumsfondet også vart investert i aksjar, ville ha generert ei realavkastning på just 4 pst. Dette svarer til det nivået som har vorte spesifisert som forventa avkastning. Reint faktisk har realavkastninga sidan 1997 vore på 2,53 pst. Denne medlemen meiner at handlingsregelens legitimitet vil verte svekka dersom faktisk realavkastning over tid er konsistent lågare enn den forventa real­avkastninga. Dessutan vil handlingsregelen då innebere at Noreg etter kvart bruker meir enn permanentinntekta, slik at realverdien av petroleumsformuen over tid minskar.

Komiteens medlem fra Kystpartiet mener at man skal være kritisk til å plassere og investere statsformuen utenriks mens det fremdels er investeringsoppgaver som skulle ha vært løst i vårt eget land, og disse investeringene kan gjøres uten at det blir skapt for stor etterspørsel i økonomien. Dette medlem viser til at Statistisk sentralbyrå tidligere i vår antydet at det var rom for å bruke betydelig mer innenlandsk, herunder både forbruk og investeringer, uten at det skulle medføre store problemer i forhold til inflasjon. Dette medlem mener at inflasjons-momentet ikke er det viktigste, da "olje-fondet" etter planen skal føres tilbake til den norske økonomien om en generasjons tid. Dette medlem mener at det på dette tidspunktet, fra om lag 2020 og utetter, vil være større fare for inflasjon enn om man investerer oljeformuen i infrastruktur og tilrettelegging av næringsutvikling i dagens samfunn.