Lovens hovedinnhold
I proposisjonen legges det frem forslag til ny lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting. Formålet med loven er å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmulighetene og et allsidig medietilbud gjennom en lovgivning som gir mulighet til å gripe inn mot eierkonsentrasjon i massemedier.
Lovforslaget har bakgrunn i Eierskapsutvalgets utredning, NOU 1995:3 Mangfold i media og et høringsnotat utarbeidet av departementet i august 1996. Begge dokumenter har vært til allmenn høring.
Departementet foreslår i proposisjonen at en offentlig myndighet - Statens medieforvaltning - gis myndighet til å gripe inn mot erverv av eierandeler som vil gi en eierkonsentrasjon i strid med lovens formål. Statens medieforvaltning vil i egenskap av tilsynsorgan for regelverket få en fri stilling i forhold til de sentrale statsmyndighetene. I dette ligger det at Kongens instruksjonsrett skal være avskåret i saker som behandles etter denne loven. Videre skal vedtak klages til et særskilt klageorgan. Også overfor klageorganet skal Kongens instruksjonsrett være avskåret.
Når departementet har valgt å foreslå at Kongens instruksjonsrett skal være avskåret overfor både tilsynsorganet og klagenemnda, har dette sammenheng med et ønske om å sikre fullt ut at loven ikke kan misbrukes av politiske myndigheter til å utøve meningskontroll, og for å avskjære enhver debatt om slikt misbruk.
Lovens saklige virkeområde er avgrenset til dagspresse og kringkasting i kraft av at disse utgjør de viktigste meningsbærende mediene. Elektroniske medier kan på sikt komme til å spille en viktig rolle som meningsdannende medium. I proposisjonen har departementet foreslått at loven foreløpig ikke regulerer disse. Den primære begrunnelse for dette er at disse mediers rolle som meningsbærende og meningsdannende medier foreløpig er begrenset. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye, og eventuelt komme tilbake til disse spørsmålene.
Departementet antar samtidig, bl.a. på grunnlag av Eierskapsutvalgets utredning, at den nåværende konsentrasjonen av eierinteresser innen mediesektoren i Norge foreløpig ikke har hatt skadelige effekter for ytringsfriheten og de reelle ytringsmuligheter. Lovforslaget baserer seg derfor på et « føre var »-prinsipp. Hensikten er å etablere et rettslig grunnlag for at det heretter kan gripes inn mot erverv i dagspresse og kringkasting som fører til en uønsket grad av eierkonsentrasjon.
Departementet legger opp til at Statens medieforvaltning i hver enkelt sak skjønnsmessig skal vurdere om lovens inngrepsfullmakt er oppfylt. Departementet foreslår dermed ingen absolutte grenser for eierskap i media. Departementet har angitt visse utgangspunkter for skjønnsutøvelsen.
Departementet legger til grunn at det som en hovedregel vil være i strid med lovens formål om en aktør får betydelig innflytelse over mer enn 1/3 av det nasjonale dagsopplaget for dagspressen. Tilsvarende vil gjelde for erverv som medfører krysseierskap mellom aktører med betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen.
Inngrepskriteriet kan også være oppfylt overfor erverv som gir erverver alene eller sammen med andre en betydelig eierstilling i lokale eller regionale mediemarkeder.
Hvis Statens medieforvaltning vil gripe inn mot et erverv, må dette som en hovedregel skje innen seks måneder etter at endelig avtale om erverv ble inngått. Før Statens medieforvaltning griper inn mot et erverv, skal medieforvaltningen ha forsøkt å komme fram til en minnelig løsning med partene.
Det kan være av betydning for partene i en transaksjon å få avklart spørsmålet om det vil bli foretatt inngrep før det inngås endelig avtale. For å imøtekomme dette behovet foreslår departementet en ordning med frivillig forhåndsklarering av et erverv før transaksjonen gjennomføres.
Det foreslås at Statens medieforvaltning får myndighet til å ilegge en løpende mulkt, samt i samarbeid med namsmyndighetene å gi pålegg om tvangssalg, for å sikre at dets vedtak blir etterlevd.
For dagspressen representerer dette lovforslaget en ny type rammevilkår. Eierskap i dagspressen er ikke regulert i gjeldende rett. Situasjonen er en annen for kringkastingssektoren, der det er gitt regler om eierskap.
Denne lovs inngrepsfullmakt kommer også til anvendelse overfor erverv av andeler i kringkastingsforetak. Slike erverv kan ha stor betydning for de reelle ytringsmuligheter, samtidig som det også reises særlige problemstillinger knyttet til bl.a. kapitalbehovet i kringkasting. Dette aktualiseres av at det allerede eksisterer regler som legger begrensninger på eierskap i kringkastingsforetak.
Det varsles også at det vil bli foretatt en gjennomgang av virkningene av det samlede regelverket. Departementets mål på noe lengre sikt er at alt regelverk som vedrører eierskap i media bør samles innenfor rammene av denne lov.
Departementet peker på at kontroll med eierskap bare vil utgjøre ett av flere virkemidler i mediepolitikken. Det vises blant annet til St.meld. nr. 18 (1996-1997) om eierforhold i mediesektoren, der det varsles at Regjeringen vil fremme forslag om å lovfeste innholdet i Redaktørplakaten. I meldingen varsles det også et forslag om å lovfeste en plikt for mediene til å informere om eierforhold. Disse forslagene vil komme som tillegg til de etablerte virkemidlene, der pressestøtten og momsfritaket for dagspressen og konsesjonsreglene for kringkastingsforetak utgjør de viktigste elementene.
Formen for lovregulering og reguleringens omfang
Departementet har vurdert ulike former for lovregulering av eierskap i de meningsbærende medier. De aktuelle alternativer faller i to hovedkategorier.
Den første kategorien er regulering gjennom en forbudslov, dvs. regler som setter lovbestemte forbud mot eierposisjoner basert på visse måltall/terskler for eierskapskonsentrasjon o.l. knyttet til bestemte medier. Dette er den type lovgivning som Eierskapsutvalget foreslår.
Den andre hovedkategorien er lovgivning som etablerer en hjemmel for offentlig myndighet til å gripe inn mot visse erverv hvor spørsmålet om en eierposisjon skal nektes eller tillates, eventuelt tillates med visse begrensninger, overlates til myndighetenes vurdering av behovet for inngrep i det enkelte tilfelle. Den nærmere utformingen av en slik lovgivning kan variere. En mulighet er å la ethvert erverv være lovlig og ubegrenset av loven inntil det eventuelt måtte bli truffet vedtak om inngrep i medhold av loven.
I høringsnotatet tok departementet det standpunkt at en lov som gir offentlig myndighet hjemmel til etter en vurdering av det konkrete tilfelle å gripe inn mot et uønsket erverv, er best egnet til å begrense uønsket eierkonsentrasjon.
Etter en vurdering av kryssende hensyn og etter å ha gjennomgått høringsuttalelsene er departementet blitt stående ved at eierskap i meningsbærende medier bør reguleres ved en fullmaktslov. Et offentlig organ bør gis hjemmel til å gripe inn mot uønskede erverv etter en konkret vurdering. Dette er parallelt til bestemmelsen om kontroll med bedriftserverv i konkurranseloven. I henhold til denne loven er alle bedriftserverv i utgangspunktet lovlige, men Konkurransetilsynet kan etter en konkret vurdering fatte vedtak om forbud.
For å ivareta de hensyn som anføres for en forbudslov, bør det etableres nærmere rammer for når det kan foretas inngrep mot et erverv. For å styrke forutsigbarheten i det enkelte tilfelle foreslår departementet bl.a. en adgang til forhåndsklarering av erverv som kan tenkes å medføre inngrep etter loven. Med delvis samme begrunnelse foreslås det tatt inn i loven et generelt unntak for erverv som har « bagatellmessig » betydning for lovens formål. Departementet foreslår videre at lovens fullmakt legges til et forvaltningsorgan som på dette området har en selvstendig stilling i forhold til departementet.
Dersom Stortinget slutter seg til dette lovforslaget, vil eierskap i kringkastingssektoren inntil videre bli regulert gjennom to forskjellige lovsett. Som nevnt i kap. 5.4.1 i proposisjonen er dette prinsipielt ingen ønskelig situasjon. Departementet tar derfor sikte på etterhvert å samle alt regelverk som vedrører eierskap i kringkastingssektoren innenfor rammene av denne lov.
I forbindelse med arbeidet med å samle alt regelverk innenfor rammene av én lov, vil departementet foreta en generell gjennomgang og evaluering av det særlige regelverket for kringkasting. For øvrig vises det til kap. 2.7.6 i proposisjonen der departementet drøfter på hvilken måte det etablerte regelverk for kringkastingssektoren kan få konsekvenser for praktiseringen av inngrepsfullmakten etter denne lov.
Lovens virkeområde
Eierskapsutvalgets forslag til eierbegrensninger ble forutsatt å ha en saklig begrensning til de meningsbærende medier som dagspresse, fjernsyn og radio, jf. utredningen kap. 10.2.
I høringsnotatet fulgte departementet forslaget fra utvalget.
Flere av høringsinstansene (Norsk Aller, Norske Avisers Landsforening, Schibsted og TV2) berører det synspunkt at regulering av eierskap til de tradisjonelle meningsbærende medier bør sees i sammenheng med utviklingen av nye meningsbærende medier. Behovet og mulighetene for å regulere også disse vil være relevant ved vurderingen av behovet for, og ønskeligheten av, å regulere eierskap til dagspresse og kringkasting.
Departementets oppfatning er imidlertid at lovens saklige virkeområde inntil videre bør avgrenses til de sentrale meningsbærende medier; dagspresse og kringkasting. Departementet er samtidig oppmerksom på at mediestrukturen er i stadig utvikling, særlig drevet frem av teknologiske nyvinninger. Allerede i dag spiller elektroniske medier en viss rolle som meningsbærende medier. Blant annet opererer de fleste større aviser med elektroniske versjoner av papirutgavene. Videre ser man også tendenser til at det etableres egne publikasjoner som kun finnes i elektronisk versjon. Nettavisen representerer foreløpig det klareste eksemplet i Norge på denne type medier.
Elektroniske mediers foreløpig begrensede betydning, annen lovregulering, samt disse medienes « umodenhet » tilsier etter departementets oppfatning at de foreløpig ikke bør falle inn under lovens virkeområde. Departementet vil imidlertid følge utviklingen nøye og fortløpende vurdere behovet for endringer på dette punkt.
Avgrensningen av lovens virkeområde innebærer at den heller ikke kommer til anvendelse overfor vertikal integrasjon, dvs. sammenslutninger mellom bedrifter på ulike omsetningsledd i produksjonskjeden. Dette medfører at lovens inngrepsfullmakt f.eks. ikke kan brukes overfor et kringkastingsselskap som kjøper et produksjonsselskap. Dette kan i prinsippet være problematisk, fordi slike oppkjøp kan, gitt at den aktuelle kjøper har en dominerende posisjon på kringkastingsfeltet, få negative virkninger for mangfoldet i programproduksjonen. Man kan risikere at programproduksjonen på kringkastingsfeltet blir dominert av vertikalt integrerte produksjonsselskap og at uavhengige programskapere blir stående overfor faktiske etableringsbarrierer.
Når departementet likevel har valgt å ikke la loven komme til anvendelse for slike erverv, har dette primært sammenheng med at erfaringene tyder på at denne type saker effektivt kan håndteres av nasjonale eller regionale konkurransemyndigheter.
Med hensyn til det stedlige virkeområdet, må det avgjørende kriterium være om et erverv får virkning eller er egnet til å få virkning her i riket (virkningsdoktrinen), slik bl.a. konkurranselovgivningen bygger på. Det vises for øvrig til særmerknadene til § 4 i lovutkastet.
Inngrep mot erverv eller eierskap?
Departementet foreslår at inngrepsmyndigheten bare kan nyttes til å gripe inn i eierposisjoner i tilknytning til erverv av eierandeler, og ikke mot eierposisjoner generelt. Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette utover merknader til selve valget mellom forbudslov og inngrepslov.
I lovutkastets § 16 er det imidlertid tatt inn en overgangsbestemmelse som åpner for at tilsynsorganet skal kunne gripe inn overfor eierposisjoner etablert før lovens ikrafttredelsestidspunkt. Hensynet bak denne bestemmelsen er å gi tilsynsorganet en mulighet til å handle overfor aktører som f.eks. benytter interimsfasen frem til loven trer i kraft til vesentlige oppkjøp av eierandeler i medieforetak.
Når det gjelder de særlige spørsmål som knytter seg til eierposisjoner som eksisterer ved lovens ikrafttredelse, vises det til kap. 2.13 i proposisjonen.
Lovutkastets § 9 gir hjemmel til å gripe inn mot erverv av eierandel. Det behøver ikke nødvendigvis være eierandel i et foretak som utgir dagsavis eller driver kringkasting. Således kan f.eks. erverv av eierandeler i et holdingselskap som ikke driver egen virksomhet, men som eier andeler i et utgiverforetak, gi grunnlag for inngrep. Begrensningen ligger her i lovens formål.
Lovens formål tilsier at tilsynsmyndigheten bør ha flere inngrepsalternativer enn bare forbud. Etter § 9 kan derfor vedtak om inngrep foruten å gå ut på å nedlegge forbud eller å gi påbud, kunne gå ut på å gi tillatelse til ervervet på bestemte vilkår. Departementet antar at disse alternativene vil dekke de praktiske behov og vil gi tilsynsorganet den nødvendige fleksibilitet i bruk av virkemidler. Det vises også til særmerknadene til § 9.
Inngrepskriteriet
I bestemmelsen er det lagt opp til at to betingelser må være oppfylt samtidig, for at tilsynsorganet skal kunne gripe inn mot et erverv.
Den første betingelsen er at erververen har eller får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt. Hva som utgjør en betydelig eierstilling blir nærmere drøftet i kap. 2.7 i proposisjonen for ulike kategorier av erverv.
Den andre betingelsen er at denne betydelige eierstillingen er i strid med lovens formål. Man kan ikke uproblematisk forutsette at en betydelig eierstilling alltid er i strid med lovens formål. I noen tilfeller vil alternativet til å akseptere et erverv som medfører at en aktør får en betydelig eierstilling være lite attraktivt. Alternativet kan f.eks. være at et inngrep medfører at mediebedriften blir lagt ned.
Departementet vil videre påpeke at inngrep mot bedriftserverv representerer et sterkt reguleringstiltak. En legger derfor til grunn at inngrep bare bør bli gjort i forhold til erverv av en viss betydning.
Utøvelse av inngrepsmyndigheten: Når er inngrepskriteriet oppfylt?
Ved avgjørelsen av om det skal gripes inn mot et erverv etter loven, skal ervervet prøves mot lovens formål. I den forbindelse skisserer departementet noen generelle utgangspunkter for når inngrepskriteriet må antas å være oppfylt.
Etter lovforslaget er det eierstillingen i det relevante/aktuelle mediemarkedet som skal vurderes i forhold til formålet. Det relevante marked vil være det knippe av medier som fyller samme funksjon for mediebrukerne i det aktuelle geografiske området. Begrepet « det relevante marked » er særlig av relevans for vurderingen av erverv som i hovedsak har virkninger på det lokale plan, samt for erverv som fører til multimediekonsentrasjon (dvs. at aktører får eierinnflytelse i flere kategorier medier).
Eierskapsutvalgets flertall foreslår å fastsette en øvre grense for eierskap i dagspressen på 30 % av det nasjonale dagsopplaget. I høringsnotatet uttalte departementet at betydelig innflytelse med inntil 1/3 av dagsopplaget i det relevante marked normalt ikke ville gi grunn til inngrep. Norsk Grafisk Forbund støtter en (fast) grense på 1/3 av nasjonalt dagsopplag. Norsk Journalistlag ønsker en (fast) grense på ca 30 %. Norske Avisers Landsforening ønsker å sikre minst tre store eiergrupper i det norske avismarkedet, og at opplagsgrensen skal være 50 %.
Departementet legger til grunn at inngrepskriteriet « betydelig eierstilling » i mediemarkedet er oppfylt dersom en aktør oppnår en andel på 1/3 eller mer av dagsopplaget for dagspressen på nasjonalt nivå. Kriteriet om betydelig eierposisjon kan også være oppfylt når erverver oppnår en slik stilling i lokale eller regionale områder, eller når erverver har omfattende eierinteresser i andre former for meningsbærende medier. Grensen på 1/3 vil imidlertid bare være et utgangspunkt for tilsynsorganets skjønnsutøvelse.
Eierskapsutvalgets flertall foreslo videre et forbud mot at dominerende aktører innen dagspressen har eierandeler hos hverandre (krysseierskap). Departementet mener at det som utgangspunkt bør gripes inn mot erverv som medfører at noen som har betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen, blir deleier i et foretak som inngår i en annen gruppering med betydelig innflytelse over 1/10 av dagsopplaget for dagspressen.
Norsk Grafisk Forbund støtter dette synet, mens Norsk Journalistlag ønsker forbud mot krysseierskap mellom store aktører. Orkla Media AS gir sin tilslutning til begrensninger i adgangen til krysseierskap, men mener at lovforslaget går for langt, og vil tillate såkalt finansielt eierskap (eierskap uten reell eiermessig innflytelse) inntil en grense på 20 % av aksjekapitalen.
Departementet bemerker bl.a. at loven skal sikre et mangfold av uavhengige miljøer i dagspressen, og dette taler mot å akseptere krysseierskap mellom dominerende aktører. Det vil imidlertid kunne vurderes om et rent finansielt eierskap bør tillates, dersom det settes vilkår for ervervet som sikrer at eierskapet i realiteten forblir av finansiell karakter.
Utvalget foreslo ikke regler om krysseierskap mellom dagspressen og aktører i andre medier idet de gjeldende regler for begrensning i adgangen til å eie kringkastingsselskap ble ansett som tilstrekkelige.
Generelt legger departementet til grunn at tilsynsorganet bør innta en relativt kritisk holdning til erverv som medfører økt mediekonsentrasjon av eierstrukturen i kringkasting, eller til økt krysseierskap mellom kringkasting og dominerende dagspressekonsern. Samtidig har departementet kommet til at det neppe er grunnlag for å vurdere riksdekkende kringkastingsforetak på samme måte som en gruppering med betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget for dagspressen slik det ble lagt opp til i høringsnotatet, og som Kredittilsynet har stilt seg kritisk til. Bakgrunnen for dette er bl.a. at en streng inngrepspraksis kan virke konkurransevridende til ugunst for de største norske mediekonsernene. Det er etter departementets oppfatning ikke hensiktsmessig å skissere konkrete terskler for når en legger til grunn at inngrepskriteriet er oppfylt i disse tilfellene. Tilsynsorganet må i hvert enkelt tilfelle ta stilling til de samlede virkninger. Departementet finner ikke grunnlag for en mer aktiv inngrepspraksis overfor erverv av kringkastingsforetak enn det som ble skissert ovenfor vedrørende erverv av dagspresseforetak.
Eierskapsutvalget foreslår ikke regulering av eierskap på regionalt og lokalt nivå under henvisning til utvalgets forslag med hensyn til pressestøtteordningen. Departementet tok i høringsnotatet til orde for at inngrep mot et erverv bør kunne skje når det ut fra et lokalt eller regionalt perspektiv fortoner seg nødvendig for å ivareta lovens formål.
Orkla Media AS uttaler at inngrepskompetansen ikke bør gjelde på regionalt/lokalt nivå.
Departementet mener at også virkninger på lokalt eller regionalt nivå av et erverv må vurderes av tilsynsorganet selv om den nærmere vurdering av saken kan bli mer sammensatt enn når det gjelder konsentrasjon på nasjonalt nivå.
Inngrepsfrister og adgang til forhåndsklarering
Departementet foreslo i høringsnotatet en frist for inngrep på seks måneder, eller i særlige tilfeller 1 år - regnet fra den dag ervervet var kjent eller burde være kjent for Eierskapstilsynet. Videre foreslo departementet en adgang til forhåndsklarering av et erverv.
Flere av høringsinstansene pekte på at utgangspunktet for fristberegningen var uklar, og departementet foreslår i proposisjonen at alle frister løper fra tidspunktet for inngåelse av endelig avtale om erverv.
Når det gjelder spørsmålet om adgang til forhåndsklarering uttaler Schibsted ASA at en slik adgang ikke alene tilfredsstiller en erververs behov for forutsigbarhet. Departementet opprettholder forslaget om forhåndsklarering, jf utkastets § 10. I høringsnotatet la departementet opp til at tilsynsorganet skulle ha tre måneders frist på å avgi slik forhåndsuttalelse. Etter en fornyet vurdering har departementet kommet til at en periode på 30 dager bør gi tilsynsorganet tilstrekkelig med tid.
Forholdet til andre regler
I høringsrunden er spørsmålet om det bør gjøres unntak i lov om ervervsvirksomhet for erverv som reguleres av den nye loven tatt opp. Det er etter departementets syn vesentlige forskjeller mellom lovene som tilsier at et erverv bør kunne vurderes etter begge lovene. De to lovene ivaretar bl.a. hver sine formål. Dersom begge de respektive instanser kommer til at det bør gjøres inngrep mot et erverv i form av at det settes vilkår, bør utformingen av vilkårene samordnes.
Når det gjelder forholdet til konkurranseloven, slutter departementet seg til Konkurransetilsynets uttalelse om at det vil være hensiktsmessig at Konkurransetilsynet og tilsynsorganet utveksler informasjon i konkrete saker. Departementet legger til grunn at inngrepsfullmaktene i hhv. konkurranseloven og denne lov i praksis neppe vil komme i konflikt med hverandre.
Når det gjelder forholdet til Grunnloven § 100 om ytringsfrihet uttaler departementet bl.a. at det klart vil ligge utenfor, og vil være i direkte strid med lovens formål, dersom inngrepshjemmelen i realiteten skulle bli brukt til meningssensur. Loven tar tvert om sikte på å fremme den reelle ytringsmulighet ved å motvirke monopoltendenser på eiersiden. Under enhver omstendighet vil Grunnloven § 100 gjelde direkte som en materiell skranke, både i tillegg til og som overordnet lovens formålsbestemmelse i § 1. Dette må tilsynsorganet og klageinstansen ta hensyn til ved sin praktisering av loven.
I tilfelle et inngrepsvedtak etter lovutkastet i utgangspunktet skulle rammes av EMK Art. 10 første ledd om ytringsfrihet , antar departementet at unntaksregelen i bestemmelsens annet ledd vil komme til anvendelse.
Sanksjoner
Departementet foreslår en hjemmel for å ilegge tvangsmulkt overfor den som ikke etterlever et vedtak truffet av tilsynsmyndigheten. Størrelsen på mulkten bør tilpasses de økonomiske interesser den som vedtaket etter loven er rettet mot har i å opprettholde det underkjente forhold.
Dersom et inngrepsvedtak retter seg mot en utenlandsk part vil mulighetene for tvangsfullbyrdelse av tvangsmulkt være små. Av den grunn foreslås en adgang til å pålegge tvangssalg. Departementet foreslår også en straffebestemmelse.
Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til disse forslagene.
Bestemmelsene om tvangsmulkt, tvangssalg og straff fremgår av § 12 og § 14.
Tilsynsorgan og klagenemnd
I departementets høringsnotat var det skissert opprettelse av et eget uavhengig forvaltningsorgan med et eget styre, for å ta seg av oppgavene og fatte vedtak etter loven. Dette organet skulle ikke kunne instrueres av Kongen eller departementet. Vedtak skulle kunne påklages til en egen klagenemnd.
Flere av de høringsinstansene har uttrykkelig sagt seg enig med departementet i at tilsynsmyndigheten bør ha selvstendighet i forhold til statens myndigheter og de aktuelle medieaktørene. Videre er det særlig pekt på at tilsynsorganet bør ha høy kompetanse.
Departementet legger i proposisjonen til grunn at Statens medieforvaltning bør ha ansvar for å håndheve inngrepsfullmakten, og går dermed bort fra tanken om å etablere et eget Eierskapstilsyn. Det vises til at det er uklart hvor store administrative ressurser som vil gå med på myndighetssiden i arbeidet etter loven. For det andre er det noe usikkerhet knyttet til hvilke forpliktelser som kan følge av EØS-avtalen etter et mulig fremtidig regelverk om eierskap i mediene i EU. For det tredje legger departementet vekt på at Statens medieforvaltning allerede disponerer over relevant kunnskap om sektoren som loven retter seg mot. Det er videre lagt vekt på aktørenes behov for raskest mulig avklaring.
Det fastholdes imidlertid at Statens medieforvaltning ikke skal kunne instrueres av Kongen eller departementet om avgjørelser innenfor eierskapslovens område, verken generelt eller i enkelttilfeller, se lovutkastet § 6.
Forslaget i høringsnotatet om en egen frittstående klagenemnd opprettholdes, se lovutkastet § 8. Klagenemnda skal ha tre medlemmer oppnevnt av Kongen.
Saksbehandling
Forvaltningsloven vil gjelde for myndighetsutøvelse etter loven. Departementet viser til at tilsynsorganet skal avgi årsmelding, jf. lovutkastets § 7 annet ledd. Det vil være naturlig at vedtak og begrunnelser for disse gis omtale i årsmeldingen. Departementet vil dessuten legge opp til at Statens medieforvaltning offentliggjør generelle retningslinjer for praksis.
Berørte parter med rettslig klageinteresse kan klage et inngrepsvedtak inn for Klagenemnda. Dersom tilsynsorganet velger å ikke gripe inn mot et erverv, vil hovedreglen være at de fleste aktører ikke vil ha rettslig klageinteresse. Departementet har vurdert om andre enn sakens parter bør gis klageadgang, men har kommet til at det neppe vil være hensiktsmessig. Departementet foreslår i stedet at offentlighet omkring enkeltsaker brukes som et aktivt virkemiddel. Det foreslås at Klagenemnda gis adgang til å be om en skriftlig redegjørelse fra tilsynsorganet om saker der det ikke gjør bruk av sin inngrepsfullmakt.
Etablerte eierposisjoner - tilbakevirkning
Eierskapsutvalget hadde ikke noen egen drøftelse av forholdet mellom den foreslåtte nye lovgivning og de allerede etablerte eierposisjoner. Utvalget innhentet imidlertid en betenkning fra professor Eivind Smith om konstitusjonelle sider ved loven, som blant annet kom inn på dette spørsmålet. Betenkningen er inntatt som vedlegg VI til utredningen.
Under høringen mente Norsk Aller AS at forslaget om at tilsynet skal kunne gripe inn mot erverv foretatt inntil ett år før lovens ikrafttredelse er prinsipielt betenkelig, og vil kunne være i strid med Grunnloven.
Departementet viser til den nevnte betenkning og legger til grunn at et eventuelt inngrep i bestående eierforhold som er begrunnet i hensynet til å fremme reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud, ikke vil være utelukket av Grunnloven § 97 om tilbakevirkende kraft eller § 105 om full erstatning ved ekspropriasjon.
Rapporteringsplikt om erverv
Eierskapsutvalget konkluderer med at alle medievirksomheter som har en redaktør burde ha plikt til aktivt å informere om eierforholdene til virksomheten.
Departementet tok i høringsnotatet ikke inn forslag om bestemmelser om innsyn i eierforhold eller rapporteringsplikt til tilsynsorganet om eierforhold.
Norsk Grafisk Forbund går inn for at det etableres en offentlig innsynsordning og Norsk Journalistlag ønsker at rapporteringsplikten blir strengere enn det lovutkastet foreslår.
Departementet har vurdert om loven bør fastsette meldeplikt for erverv som kan omfattes av loven. Det er særlig administrative konsekvenser som taler mot slik meldeplikt. Departementet viser videre til at konkurranseloven ikke inneholder en generell meldeplikt, og går ikke inn for en slik ordning. På bakgrunn av høringsuttalelsene foreslås likevel en hjemmel for å pålegge enkelte eiere slik meldeplikt. Pålegg om meldeplikt skal maksimalt ha en varighet av ett år, jf. § 11.
Departementet viser til St.meld. nr. 18 (1996-1997) om eierforhold i mediesektoren når det gjelder utvalgets forslag om at medievirksomheter aktivt skal informere om eierforholdene.
Økonomiske og administrative konsekvenser
For erververe av eierandeler i dagspresse og kringkasting vil loven medføre plikt til å gi opplysninger, men dette ventes ikke å gi vesentlig merarbeid.
Departementet legger til grunn at Statens medieforvaltning kan ivareta dette ansvaret etter loven uten tilførsel av nye ressurser av vesentlig omfang. I forbindelse med etableringen av Klagenemnda vil det påløpe noen kostnader for det offentlige.
Generelle merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Roy N Wetterstad, vil legge målsettingene som St.meld. nr. 32 (1992-1993) trekker opp til grunn for den mediapolitikken som utformes. Dette er bakgrunnen for utformingen av en egen lov som skal hindre at eierskapskonsentrasjoner svekker disse målsettinger, og bidrar til at den faktiske ytringsfriheten reduseres. Flertallet ser at det er en fare for at økt eierkonsentrasjon både nasjonalt, regionalt og lokalt kan gi en innskrenkning i den reelle muligheten for ytringer, men vil samtidig vise til at det også kan være med å sikre tilbudet av mediekanaler. Dette ligger til grunn for de reguleringer som foreslås. Flertallet er kjent med eierskapsutvalgets påpekning om at erfaringene så langt av de eierkonsentrasjoner som har skjedd ikke har hatt skadelig effekt på ytringsfriheten. Likevel er det viktig å ha et regelverk som sikrer mot eierkonsentrasjoner som vil medføre slike innskrenkninger, bl.a. på bakgrunn av de raske endringer som skjer.
Flertallet har lagt til grunn at det er de viktigste meningsbærende mediene som omhandles av regelverket. I en tid med økt tilgang på nye medier er det viktig å følge opp denne utviklingen og gripe inn med eierreguleringer når de nye mediene får en viktig rolle som meningsdannende medier. Det er derimot viktig å ikke lage et regelverk som vil hindre fremvekst av nye medier som kan bidra til å styrke den reelle ytringsfriheten. Et lovverk må sikre ytringsfriheten, og ikke bidra til å begrense denne. Derfor er det viktig å ha en lov som gjør det mulig å gripe inn når det skjer uheldige eierkonsentrasjoner, men som tar høyde for at eierkonsentrasjoner i visse tilfeller også bidrar til å sikre ytringsfriheten og mangfoldet. Flertallet vil understreke at det tilsynsorganet som skal ivareta lovens intensjoner må ha en fri stilling i forhold til myndighetene. Dette er svært viktig for å unngå at det kan brukes til, eller oppfattes som offentlige meningsreguleringer. Flertallet vil videre understreke at de foreslåtte grenser for når inngrepskriteriet må antas å være oppfylt må håndheves på en slik måte at eierreguleringene blir effektive.
Komiteens medlemmer fra Høyre henviser til sine merknader til meldingen om eierforhold i mediesektoren ( Innst.S.nr.231 (1996-1997)), hvor det bl.a. understrekes at Høyre er villig til å anvende lovgivning og konkurranseregler for å motvirke omfattende makt- og eierkonsentrasjoner i medievirksomheter. Høyre støttet også oppnevnelsen av Eierskapsutvalget, for å få klarlagt omfanget av eierkonsentrasjon i norske medier og samtidig få vurdert evt. skadevirkninger av en konsentrasjonsprosess på eiersiden.
Disse medlemmer konstaterer at Eierskapsutvalget trekker den konklusjon at det ikke er grunnlag for å si at « den økte eierkonsentrasjonen til nå har ført til svekkelse av den redaksjonelle friheten eller til redusert meningsmangfold ». Disse medlemmer konstaterer også at departementet i meldingen om eierforhold i mediesektoren gir uttrykk for at utviklingen etter at Eierskapsutvalget avsluttet sitt arbeid « neppe i vesentlig grad (har) rokket ved utvalgets konklusjon ». Når man dessuten vet at Regjeringen har brukt 2 år på å vurdere situasjonen og utarbeide forslag, mener disse medlemmer at det er grunnlag for å trekke den konklusjon at situasjon når det gjelder eierkonsentrasjoner i media ikke er akutt, og at man derfor har tid til å sikre at de vedtak som fattes virkelig er egnet til å løse de problemer man ønsker å løse. Disse medlemmer mener at det er naturlig å vente med å ta stilling til konkrete forslag om regulering av eierforhold i mediene til Ytringsfrihetskommisjonens arbeid er avsluttet.
Disse medlemmer vil understreke at det foreliggende lovforslag fra Regjeringen lider av store svakheter. Forslaget er uklart, og vil åpne for en fullstendig og etter disse medlemmers syn uakseptabel vilkårlighet gjennom urimelige muligheter til skjønnsmessige avgjørelser. Det er også uheldig at tilsynet med om det foreligger urimelige konkurransebegrensninger blir splittet opp. Disse medlemmer mener derfor at Konkurransetilsynet bør styrkes med ressurser og kompetanse slik at det kan fungere som aktiv overvåker av eiersituasjonen i norske media. Disse medlemmer er også sterkt imot å åpne for at lovens virkeområde uten nærmere begrunnelse eller begrensning skal kunne utvides til også å gjelde andre medier (kfr. den foreslåtte fullmakt i § 3 annet punktum). Disse medlemmer finner denne type fullmaktslovgivning prinsipielt uheldig.
Disse medlemmer vil derfor stemme mot innstillingen og foreslå at lovforslaget sendes tilbake til Regjeringen. Disse medlemmer finner det riktig at departementet avventer Ytringsfrihetskommisjonens utredning før det fremmes eventuelle forslag om tiltak for å begrense eierkonsentrasjoner i mediene.
Når det gjelder krysseierskap i mediene vil Høyre ta opp forslag om å endre lov om konkurranse i ervervsvirksomhet, slik at det gis hjemmel for tiltak mot krysseierskap og/eller andre økonomiske bindinger mellom mediekonsern.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« Lovframlegget vert sendt tilbake til Regjeringa. »
« Stortinget ber Regjeringa fremja eventuelle forslag om tiltak for å avgrense eigarkonsentrasjonar i media når Ytringsfridomskommisjonen har avslutta sitt arbeid. »
« Stortinget ber Regjeringa å endre lov om konkurranse i ervervsvirksomhet « for å gje heimel (for tiltak) mot krysseigarskap og/eller andre økonomiske bindingar mellom mediekonsern. »
« Stortinget ber Regjeringa styrke Konkurransetilsynet med ressursar og kompetanse slik at det kan fungere som overvaker av eigarsituasjonen i norske media. »
Komiteens medlem representanten Roy N Wetterstad viser til sine merknader i Innst.S.nr.231 (1996-1997) og går imot lovforslaget.
Komiteens medlem representanten Arne Haukvik har merket seg at Eierskapsutvalget konstaterte at « det er betydelige konsentrasjonstendenser på mediesektoren », men at utvalget konkluderer med at det er gode tradisjoner for redaksjonell frihet og pressefrihet, og at eierkonsentrasjon til nå ikke i nevneverdig grad har påvirket redaksjonell frihet, variert medietilbud eller ytringsfriheten.
Departementet hevdar at « til tross for ulike former for konsentrasjon av eierskap fortsetter innen både kringkasting og dagspresse, har denne utviklingen neppe rokket ved utvalgets hovedkonklusjon ». Departementet finn òg at det har vore ein ytterlegare konsentrasjon etter at Eierskapsutvalget kom med innstillinga. Ikkje minst gjeld dette fjernsynet der det har vore « betydelig oppkjøp »: A-pressa har teke over 22 % av aksjane i TV2. Same gruppe har 4 % i TVNorge og har opsjon på inntil 20 %, medan Schibsted har 29 % av aksjane i TVNorge. 22. mai i år fekk ein vite at TV2 og TVNorge skal samarbeide innkjøp av program og sendingar. TV2 kjøper 33 % av aksjane i TVNorge frå Schibsted og A-pressen. Ein kan rekne med mindre TV-konkurranse etter dette.
Innan dagspressa er det A-pressa (der LO og Møller-konsernet er dei største aksjonærane) som etter departementets meining har vore særleg aktiv i 1997 med oppkjøp av lokalavisene Lofotposten, Østlands-posten, Firda og Indre Smaalenes Avis.
Etter at meldinga kom, er avisene Gudbrandsdølen-Lillehammer Tilskuer (GLT) og Dagningen på Lillehammer fusjonerte slik at byen berre får ei avis - Gudbrandsdølen Dagningen. Dette har òg andre ringverknader:
| 1. |
Annonsesamkøyringa Østlandssamkjøringen vert truleg oppløyst, skriv bladet Dagspressen som peikar på at dette kan føre til milliontap i annonseinntekter for aviser i samkøyringa: Valdres, Hadeland og Østlendingen med Hamar Dagblad og Ringsaker Blad. |
| 2. |
Oppland Arbeiderblad, Gjøvik, mister trykking av Dagningen. |
Østlendingen på Elverum eig 35 % i GLT etter å ha redda avisa frå konkurs. Sjefredaktør Thor Solberg seier til Dagspressen at han «er ført bak lyset». Østlendingen fekk ikkje vite noko før saka allereie var avgjort.
Oslo-aviser fortalde nyleg om organiserte i Norsk Grafisk i Kongsvinger og Gjøvik som møtte LO-kongressen 14. mai for å protestere mot «LO som aviseigar ». A-pressen har LO som hovedaksjonær og vil rasjonalisere avisdrifta på Austlandet, m.a. ved å leggje trykkinga av Kongsvinger-avisa Glåmdalen til eit sentraltrykkeri på Lillestrøm. Dei tilsette er forarga over at A-pressen har sett bort frå informasjonsplikta. Grafisk-tilsette på Gjøvik er redde for at det som skal hende i Kongsvinger, vil få verknad også for dei.
Dette tyder på at A-pressen satsar sterkare på « business » enn idealisme. Sjefredaktør Thor Solberg: « Uansett, avisbildet i Lillehammer er blitt fattigere etter oppkjøpet. Begrepet differensiert presse renner ut med et ytterst grumsete skyllevann, stadig på skrinnere grunn. »
Berre desse siste framstøyta for eigarkonsentrasjon i norsk presse tyder på at tilhøva ikkje er så idealistiske og roseraude og så gunstige for mangfaldet i pressa som til dømes Norsk Redaktørforening (NR), Norske Avisers Landsforening (NAL) og Schibsted vil ha det til.
NR hevdar at « adgang til eierregulering kan i ytterste konsekvens representere en fare for den redaksjonelle uavhengigheten i forhold til myndighetene » og at « det er utvilsomt om faren for ensretting først og fremst kommer fra eierne ».
NAL konstaterer at « utviklingen på eiersiden i norske aviser ikke har ført til uheldige konsekvenser » og at presset på redaksjonane er større fra andre miljø.
Schibsted meiner at den fare som departementet påpeker har i Norge vist seg å være adskillig større i teori enn i praksis. Vi mener å ha godt grunnlag for å hevde at adskillig av årsaken til dette ligger i norsk medieeierskaps tradisjoner og de innarbeidede redaksjonelle rettigheter... »
Denne sams lovprising av ei mest heilag haldning i desse presseorganisasjonane til spørsmål om ein ufarleg eigarkonsentrasjon, møter motbør.
NGF-leiaren Finn Erik Thoresen har sagt at « mange A-aviser går til drastiske tiltak for å øke profitten. I Glemdalen er ikke overskuddet stort nok for eierne ».
Redaktør Trond Degnes i NAL-bladet Dagspressen skriv m.a.:
|
« Vi kan ikke lenger være blinde for at avismønsteret i Norge er inne i en omfattende endring. Denne prosessen som A-pressen er drivkraften bak, kan føre til at vi kanskje før år 2000 passeres, kan se langt etter det gamle begrepet, den differensierte dagspresse. Nettopp for å opprettholde dette mønsteret har staten bevilget de nødvendige millioner kroner. VI må snarest venne oss til nye eierkonstellasjoner, samarbeidsformer og kjededannelser i avisbransjen. » |
Landslaget for lokalaviser peikar på at kjededanninga på eigarsida i dagspresse og kringkasting har same opplegget som kjededanninga i varehandelen. Situasjonen på annonsemarknaden gjer det vanskeleg for svært mange av dei avisene som ikkje er med i eigarkjedene (Orkla, Schibsted, A-pressen). Annonsane går helst til samkøyringar som i aukande grad er styrt av eigarkjeder.
Pressemannen Einar Olsen som var aktiv med i utvikling av annonsesamkøyringane, skriv i Dagspressen (3/97) at samkøyringane « fungerer på en måte som ofte ikke er tjenelig for avisene ». Han åtvarar: « Så kan avisa sitte der og suge pe Cubus og Rimi-labben mens Varner og Hagen boltrer seg med milliardene. Statsstøtte til subsidiering av storkapitalen kan de i hvert fall ikke mene å få beholde særleg lenge ».
I eit brev til kulturkomiteen frå ordføraren i Trondheim, Marvin Wiseth, heiter det m.a.:
|
« Jeg vil gjerne anbefale at Stortinget legger opp til et lovverk og et tilsyn som forhindrer makt- og eierkonsentrasjoner i mediene ... Jeg mener det er grunn til å advare mot utviklingen av uheldige eier- og maktkonsentrasjoner. » |
Ordføraren peikar på at utviklinga kan ha uheldige konsekvensar for mangfaldet i pressa. Tre store mediekonsentrasjonar dominerer marknaden. Det ville vere særs uheldig om dei skulle smelte saman, og like uheldig ville det vere om mediekonserna fekk leggje under seg dei regionavisene som ennå er sjølvstendige.
Ut frå dette vil dette medlem hevde: Det er ingen grunn til berre å lite på at dei sterke eigarselskap i norsk dagspresse utan unntak arbeider med eit sterkt omsyn til mangfaldet i pressa. Krav til lønsemd og overskot viser seg meir og meir i denne økonomiske verksemda.
Om enkelte bestemmelser
Fullmaktslov eller forbudslov
Komiteens flertall, alle unntatt Høyre og representanten Roy N Wetterstad, viser til de vurderinger som er gjort i Ot.prp.nr.30 (1996-1997) om hvorfor det foreslås en fullmaktslov framfor en forbudslov. Det legges spesielt vekt på at de svakeste leddene innen konsern, f.eks. små lokalaviser innen dagspressen vil kunne bli lagt ned på grunn av uheldige tilpasninger til et lovverk med absolutte grenser. Videre at dette kan føre til nedleggelse av virksomheter som ikke kan erverves på grunn av de absolutte grenser. Igjen er det innen dagspressen de små avisene som rammes. Innen kringkasting følger det av konsesjonene at det skal foreligge absolutte grenser uten at dette kan komme i konflikt med målsettingen om ytringsfrihet og mangfold.
Flertallet er enig i at eierreguleringer gjøres gjeldende ikke bare nasjonalt, men også regionalt og lokalt. Dette er en strengere regulering enn eierskapsutvalget foreslo, og vil være avhengig av en fullmaktslov med inngrepshjemmel. Uten en slik løsning vil det vanskeliggjøre reguleringer innen lokale og regionale markeder som i liten grad er preget av mangfold.
Flertallet viser til mulighetene for å utvikle denne loven til også å kombinere fullmakter med absolutte forbud eller å utvikle denne til å bli en forbudslov. Det forutsettes derfor at det gjøres en evaluering av denne fullmaktsloven etter to år fra lovens ikrafttredelse.
Flertallet støtter også intensjonen om å samle alle reguleringer av eierforholdene i en lov.
Inngrepskriterier
Komiteens flertall, alle unntatt Høyre og representanten Roy N Wetterstad, er opptatt av å sikre nasjonalt eierskap i kringkasting og er enig i departementets vurdering om ikke å innføre regler som hindrer norske eiere og favoriserer utenlandske eiere. Dette har bl.a. sammenheng med et ønske om å sikre eiere som har ståsted i den sterke tradisjonen med redaksjonell uavhengighet. Det er videre viktig å sikre norske kringkastere utviklingsmuligheter som sikrer en fortsatt sterk posisjon for de norske kanalene, og på den måten redusere muligheten for at utenlandske underholdningskanaler får en dominerende posisjon i Norge.
Flertallet vil understreke at et perspektiv er å hindre en svekkelse av norsk eierskap, et annet er å legge til rette for å styrke det norske eierskapet der dette er mulig. Flertallet ber på denne bakgrunn departementet utrede nærmere hvordan en mer reell konkurransesituasjon kan oppnås.
Flertallet slutter seg til departementets forslag.
Et annet flertall, alle unntatt Høyre, Sosialistisk Venstreparti og representanten Roy N Wetterstad, støtter prinsippet om at inngrepskriteriet er oppfylt når en aktør oppnår en eierandel på 1/3 av dagsopplaget for dagspressen på nasjonalt plan. Inngrep overfor erverv kan også være oppfylt ved mindre andeler dersom det er i strid med lovens formål om å sikre ytringsfrihet og mangfold.
Dette flertallet er opptatt av at mangfoldet i pressen er svært viktig for den funksjon pressen har for et demokratisk samfunn. Særlig på regionalt og lokalt plan er det ofte begrenset antall eiere med mulighet til å sikre et godt og variert mediatilbud. Dette flertallet er opptatt av at lokale og regionale medier også skal omfattes av eierskapsreguleringer. Derfor bør krysseierskap vurderes på selvstendig grunnlag for å sikre at ingen aktør blir enerådende i flere medier på lokalt og regionalt plan.
Dette flertallet er skeptisk til såkalt finansielt eierskap. Det vises i denne forbindelse til konkurranselovens begrensninger for dette. Dersom det settes vilkår for dette ervervet som sikret at eierskapet også i realiteten forblir finansielt, vil tilsynsorganet kunne vurdere om dette bør tillates i hvert enkelt tilfelle. Derimot må tilsynsorganet gjøre en selvstendig vurdering i hvert enkelt tilfelle for å sikre at den uformelle innflytelsen ikke eksisterer gjennom et finansielt eierskap. Dette flertallet ser at kravet til hurtig avkastning og god inntjening kan kollidere med hensynet til ytringsfriheten. Imidlertid vises det til St.meld. nr. 18 (1996-1997) der det foreslås å lovfeste de grunnleggende prinsippene i Redaktørplakaten og lovbeskyttelse av den redaksjonelle friheten. Dette vil ivareta sikkerheten for vern om ytringsfriheten.
Dette flertallet vil videre understreke at ved regulering av krysseierskap mellom de store medieaktørene, vil inngrepskriteriet gjelde når en aktør har betydelig innflytelse over mer enn 1/10 av dagsopplaget blir deleier i et foretak som inngår i en annen gruppering med betydelig innflytelse over 1/10 av dagsopplaget for dagspressen. I dagsopplaget regnes også lokale og regionale aviser slik at det er det samlede antall utgivelser som regnes inn i dagsopplaget. Ved å sette grensene på 10 % av det totale dagspresseopplaget reguleres krysseierskap betydelig kraftigere enn annet eierskap som aksepterer 33 % eierskap i dagspressen.
Dette flertallet er av den oppfatning at når inngrepskriteriet er oppfylt, skal tilsynsorganet vurdere om dette er i strid med lovens formålsparagraf (§ 1). Dersom erverv av eierandeler ikke er forenlig med målsettingene gis det etter loven fullmakt til at tilsynsorganet griper inn.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke den bekymringsfulle utvikling som finner sted i forhold til eierkonsentrasjoner i media. Det tas til etterretning at både utvalg og departement påpeker at slike eierkonsentrasjoner så langt ikke kan sees å ha hatt noen betydning for ytringsfriheten. Det forslag som her foreligger til lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting må anses som nødvendig og positivt, og vil klart forbedre muligheter for tilsyn.
Dette medlem mener det er sterkt uheldig at store enkeltaktører gis mulighet til eierkonsentrasjon på opp til 33 1/3 %, som til og med er en større eierandel enn Eierskapsutvalget foreslo. Det er uheldig, særlig med tanke på mangfoldet, dersom en enkelt aktør disponerer for stor andel av det samlede nasjonale markedet. Ingen enkelt aktør bør kunne disponere mer enn 20 % av det samlede nasjonale markedet.
Det fremmes følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringen sikre gjennom lovverket at ingen enkelt aktør skal kunne disponere mer enn 20 % av det samlede nasjonale markedet. »
Dette medlem vil samtidig i forhold til eierskapskonsentrasjoner støtte eierskapsutvalgets forbud mot at dominerende aktører innen dagspresse har eierandeler hos hverandre (krysseierskap). Slike eierandeler gir stor innflytelse, både formelt og reelt, og er av stor uheldighet hvis man samtidig skal beholde et mangfoldig medielandskap. Orkla Media AS har i sin høringsuttalelse påpekt mulighet for såkalt finansielt eierskap uten reell eiermessig innflytelse. Også i slikt eierskap vil det ligge mye uformell makt, og en prosentandel begrenset til 20 % vil uansett utgjøre en uformell maktfaktor.
Dette medlem mener at krysseierskap, der dominerende aktører innen dagspresse har eierandeler hos hverandre, er en trussel mot ønsket om et allsidig og seriøst nyhetsbilde, mangfold og kvalitet i kultur- og kunnskapsformidlingen. Det er viktig å motvirke eierkonsentrasjon og i neste omgang kulturell og politisk ensretting innen massemedia. Det bør ikke være mulig med krysseierskap, der hvor f.eks. fjernsynskanal også eier avis.
Det fremmes følgende forslag:
« § 9, annet ledd nytt annet punktum skal lyde:
Dominerende aktører innen dagspresse skal ikke kunne ha eierandeler hos hverandre og Eierskapstilsynet skal gripe inn ved forsøk på slikt oppkjøp. »
Tilsynsorgan og Klagenemnd
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Roy N Wetterstad, viser til at departementets høringsnotat hadde skissert opprettelse av et eget uavhengig forvaltningsorgan for å ta seg av oppgavene og fatte vedtak etter loven. Flere av de høringsinstansene som har uttalt seg, har uttrykkelig sagt seg enig med departementet i at tilsynsmyndigheten bør ha selvstendighet i forhold til statens myndigheter. Det er pekt på at tilsynsorganet også må være selvstendig i forhold til de aktuelle medieaktørene. Videre er det pekt på at tilsynsorganet bør ha høy kompetanse i forhold som gjelder ytrings- og informasjonsfrihet, og bør besitte bred kunnskap om de tidvis komplekse eierforholdene i mediebransjen.
Flertallet vil derfor gå inn for at det opprettes et eget Eierskapstilsyn.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Arne Haukvik viser til at ingen myndighet eller annen instans har i dag full oversikt over eierforhold i medier. Selv om disse medlemmer innser at tilsynsorganet vil måtte tilføres ytterligere ressurser, går disse medlemmer inn for at det innføres en generell rapporteringsplikt om eierforhold i medier som er omfattet at lov om erverv i dagspresse og kringkasting, og til enhver tid endring i eierforholdene.
Disse medlemmer mener at Eierskapstilsynet skal organiseres med et fast sekretariat og et eget styre.
Disse medlemmer vil komme tilbake med konkrete forslag under behandlingen av budsjettet for 1998.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener at Konkurransetilsynet bør styrkes med ressurser og kompetanse og finner det uheldig dersom tilsynet med om det foreligger urimelige konkurransebegrensninger blir splittet opp i flere instanser.
Nye medier
Komiteen viser til at mediestrukturen er i stadig utvikling, ikke minst på bakgrunn av den teknologiske utviklingen. Den framtidige utviklingen er lite forutsigbar og avhengig av flere forhold.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Sosialistisk Venstreparti og representanten Roy N Wetterstad, har en intensjon om å regulere også nye medier. Departementet må derfor foreta en løpende vurdering av utviklingen innen nye medier, og om loven også bør omfatte erverv av eierandeler i elektroniske medier.
Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg at flertallet bruker uttrykket « meningsbærende medier » som kriterium for offentlige inngrep overfor dagspresse og kringkasting. I proposisjonen brukes « meningsbærende » også for å begrunne den foreslåtte fullmakt til å la loven helt eller delvis gjelde andre medier enn dagspresse og kringkasting. Flertallet har « en intensjon om ogse å regulere nye medier når de får en rolle som meningsbærere og blir et viktig innslag for ytringer ». Disse medlemmer mener at denne bruk av begrepene « meningsbærende » og « viktig innslag for ytringer » virker lite meningsfull, og i sin ytterste konsekvens kan begrunne at så å si alle norske medier og virksomheter av samme karakter kan underkastes offentlige reguleringer. Det kan f.eks. med adskillig rett hevdes at generelle tidsskrifter (f.eks. Samtiden og Syn og Segn), fagpresse, organisasjonsblad, menighetsblad, ukepresse, pamfletter og annen debattlitteratur er viktigere for meningsdannelse og påvirkning i samfunnet enn fjernsynskanaler som i hovedsak sender lettere underholdningsprogrammer av utenlandsk opprinnelse. Disse medlemmer mener at det er viktig å holde fast ved at hovedregelen i et demokratisk samfunn må være at mediene skal være uavhengige av det offentlige, og at offentlige inngrep overfor mediene derfor bare kan forsvares når det er nødvendig for å sikre opprettholdelse av ytringsfrihet, informasjonsfrihet og meningsmangfold.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti merker seg at det ikke på dette tidspunkt er foreslått noen form for regulering av elektroniske medier. Utviklingen her går meget hurtig med stadige nyvinninger. Ved sammenslåingen av Schibsted Nett A/S og Telenor Online A/S til Scandinavia Online A/S fikk man en stor eierkonsentrasjon som kontrollerer 75 % av de private abonnentene som har tilgang til Internett. En eierkonsentrasjon av denne typen anses ikke som heldig, og vil heller ikke være gunstig for abonnentene da det ikke vil være noen særlig grad av konkurranse i markedet. Selv om dette er et markedsområde i rask utvikling bør det allikevel ses nærmere på om det er ønskelig med en regulering i likhet med andre deler av media.
Følgende forslag fremmes:
« Stortinget ber Regjeringen utrede behovet for en regulering av de elektroniske mediene og aktørene som tilbyr nettjenester. »
« Stortinget ber Regjeringen utrede aktiviteten til nettmediene og mulig behov for pressestøtte til disse. »
Etablerte eierposisjoner - tilbakevirkning
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og representanten Roy N Wetterstad, vil peke på at eierkonsentrasjoner i media har økt etter at Eierskapstilsynet uttalte at erfaringene så langt er at eierkonsentrasjoner i media ikke har hatt skadelig effekt på ytringsfriheten. Behovet for et lovverk som regulerer eierforhold i media er åpenbart økende. Det er understreket at inngrepsmyndigheten bare kan nyttes til å gripe inn i tilknytning til erverv av eierandeler, og ikke mot eierposisjoner generelt. Flertallet vil derfor understreke nødvendigheten av at eierandeler som er overtatt før lovens ikrafttredelse (jf. § 16 Overgangsbestemmelser) aktivt må vurderes av Eierskapstilsynet (jf. § 5 Tilsynsmyndighetens organisasjon) før fristen for inngrep etter lovens § 9 (Inngrep mot erverv av eierandel) løper ut ved at loven om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting trer i kraft.
Forslag fra Høyre:
Forslag 1
Lovframlegget vert sendt tilbake til Regjeringa.
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringa fremja eventuelle forslag om tiltak for å avgrense eigarkonsentrasjonar i media når Ytringsfridomskommisjonen har fullført sitt arbeid.
Forslag 3
Stortinget ber Regjeringa å endre « Lov om konkurranse i ervervsvirksomhet » for å gje heimel (for tiltak) mot krysseigarskap og/eller andre økonomiske bindingar mellom mediekonsern.
Forslag 4
Stortinget ber Regjeringa styrke Konkurransetilsynet med ressursar og kompetanse slik at det kan fungere som overvakar av eigarsituasjonen i norsk media.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 5
Stortinget ber Regjeringen sikre gjennom lovverket at ingen enkelt aktør skal kunne disponere mer enn 20 % av det samlede nasjonale markedet.
Forslag 6
§ 9 annet ledd nytt annet punktum skal lyde:
Krysseierskap tillates ikke, og Eierskapstilsynet skal gripe inn ved forsøk på slikt oppkjøp.
Forslag 7
Stortinget ber Regjeringen utrede behovet for en regulering av de elektroniske mediene og aktørene som tilbyr nettjenester.
Forslag 8
Stortinget ber Regjeringen utrede aktiviteten til nettmediene og mulig behov for pressestøtte til disse.
Komiteen viser til proposisjonen og til det som står foran og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov:
om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting.
§ 1. Lovens formål
Lovens formål er å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud.
§ 2. Definisjon
I denne lov forstås med erverv av eierandel:
Enhver form for overtakelse av eierandel, herunder kjøp, bytte, gave, leie, erverv ved arv eller skifte, tvangssalg og ekspropriasjon, samt tegning av eierandel i foretak. Som erverv av eierandel anses også erverv av aktiva som innebærer hel eller delvis overtakelse av virksomhet.
§ 3. Lovens saklige virkeområde
Loven gjelder foretak som utgir dagsavis eller driver kringkasting, samt foretak som har eiermessig innflytelse over slike foretak. Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde også for andre medier enn dagspresse og kringkasting.
§ 4. Lovens stedlige virkeområde
Loven gjelder erverv av eierandel som har virkning eller er egnet til å ha virkning her i riket.
§ 5. Tilsynsmyndighetens organisasjon
Tilsynsmyndigheten etter denne lov er Eierskapstilsynet.
§ 6. Forholdet mellom tilsynsmyndigheten og de sentrale myndigheter
Kongen kan ikke gi Eierskapstilsynet generelle instrukser om håndhevingen av loven, og kan heller ikke gi pålegg om myndighetsutøvelsen i enkelttilfeller. Eierskapstilsynets vedtak etter denne lov kan ikke omgjøres av Kongen.
§ 7. Tilsynsorganets oppgaver
Eierskapstilsynet forestår det løpende tilsynet etter denne lov og skal herunder føre tilsyn med markeds- og eierforhold i dagspresse og kringkasting, og eventuelt treffe vedtak i henhold til § 9.
Eierskapstilsynet skal hvert år utarbeide årsmelding om sin virksomhet etter denne lov. Meldingen skal sendes departementet innen utgangen av mars det påfølgende år.
§ 8. Klagenemnd
Kongen oppnevner en klagenemnd for enkeltvedtak etter denne lov. Nemnda skal ha tre medlemmer med varamedlemmer, og Kongen fastsetter hvem som skal være nemndas leder og nestleder.
Klagenemnda kan ikke omgjøre tilsynsorganets vedtak etter eget tiltak.
Bestemmelsen i § 6 gjelder tilsvarende for forholdet mellom Kongen og Klagenemnda.
Eventuelle søksmål skal rettes mot staten v/Klagenemnda for eierskap i media.
I forbindelse med erverv av eierandel i dagspresse- eller kringkastingsforetak der Eierskapstilsynet ikke anvender lovens inngrepsfullmakt, kan Klagenemnda be om en skriftlig redegjørelse.
§ 9. Inngrep mot erverv av eierandel
Eierskapstilsynet kan gripe inn mot erverv av eierandel i dagspresse- eller kringkastingsforetak dersom erververen alene eller i samarbeid med andre har eller får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt, og dette er i strid med formålet i lovens § 1.
Det kan ikke gripes inn overfor erverv innen dagspresse dersom erververen alene eller i samarbeid med andre ikke har eller får en samlet andel av nasjonalt dagspresseopplag på mer enn 20 % og dersom ervervet heller ikke fører til økt eierkonsentrasjon i dagspresse og kringkasting i noe regionalt eller lokalt mediemarked.
Vedtak om inngrep etter første ledd kan blant annet gå ut på å:
| b. |
påby avhendelse av eierandeler som er ervervet og gi pålegg som er nødvendige for at formålet med påbudet blir oppnådd, eller |
| c. |
tillate erverv på slike vilkår som er nødvendige for å motvirke at ervervet kan stride mot formålet i lovens § 1. |
Før det foretas inngrep etter denne paragraf, skal tilsynet ha forsøkt å komme fram til en minnelig løsning med erververen, eller med den inngrepet ellers er tenkt rettet mot.
Eierskapstilsynet kan gripe inn mot erverv ved vedtak innen seks måneder etter at det er inngått endelig avtale om ervervet. Dersom særlige hensyn tilsier det, kan tilsynet gjøre inngrep innen ett år fra samme tidspunkt.
§ 10. Forhåndsklarering
Den som har en aktuell interesse i å få avklart om det vil bli aktuelt med inngrep etter § 9, kan melde et erverv av eierandel til Eierskapstilsynet før ervervet gjennomføres. Dersom Eierskapstilsynet ikke innen 30 dager etter at meldingen er mottatt varsler at inngrep kan bli aktuelt, kan Eierskapstilsynet ikke beslutte inngrep mot ervervet etter § 9. Dersom det varsles inngrep, gjelder fristen i § 9 siste ledd for tilsynets videre behandling.
Eierskapstilsynet kan gi nærmere bestemmelser om melding etter denne paragraf.
§ 11. Opplysningsplikt m.v.
Enhver plikter å gi Eierskapstilsynet de opplysninger Eierskapstilsynet krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, blant annet for å undersøke om lovens inngrepskriterium er oppfylt eller om vedtak i medhold av loven er overtrådt. Opplysningene kan kreves gitt skriftlig eller muntlig innen en fastsatt frist både fra enkelte og fra grupper av foretak.
Eierskapstilsynet kan gi medieforetak stående pålegg om å sende melding om eventuelle erverv av aksjer eller andeler i andre medieforetak. Slike pålegg kan ikke gis for mer enn ett år av gangen.
Opplysninger som kreves etter første ledd, kan gis uten hinder av den lovbestemte taushetsplikt som ellers påhviler ligningsmyndigheter, andre skattemyndigheter og myndigheter som har til oppgave å overvåke offentlig regulering av ervervsvirksomhet. Slik taushetsplikt er heller ikke til hinder for at dokumenter som befinner seg hos slike myndigheter, utleveres for gransking.
§ 12. Tvangsmulkt
For å sikre at et enkeltvedtak i medhold av denne lov overholdes, kan Eierskapstilsynet bestemme at den vedtaket retter seg mot, skal betale en daglig løpende mulkt til staten til forholdet er rettet.
Mulkten begynner ikke å løpe før klagefristen er ute. Hvis vedtaket påklages løper ingen mulkt før vedtak i klagesaken foreligger, med mindre Klagenemnda bestemmer noe annet.
Ilagt tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg.
Eierskapstilsynet kan frafalle ilagt tvangsmulkt når det finnes rimelig.
§ 13. Tvangssalg
Dersom vedtak om salg av aksjer eller andeler etter § 9 ikke etterleves, kan Eierskapstilsynet la andeler selge gjennom namsmyndighetene etter reglene om tvangssalg så langt de passer. Bestemmelsene i lov av 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse og midlertidig sikring, § 8-16 om forholdet til bedre prioriterte rettighetshavere, gjelder ikke.
§ 14. Straff
Med bøter eller med fengsel inntil to år straffes den som forsettlig eller uaktsomt
| a. |
overtrer vedtak etter § 9 |
| b. |
unnlater å etterkomme pålegg om å gi opplysninger etter § 11, |
| c. |
gir uriktige eller ufullstendige opplysninger til Eierskapstilsynet, eller |
| d. |
medvirker til overtredelse som nevnt i bokstavene a) til c). |
§ 15. Ikrafttredelse
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
§ 16. Overgangsbestemmelser
For eierandeler som er overtatt før lovens ikrafttredelse løper fristen for inngrep etter lovens § 9 fra lovens ikrafttredelse.
|
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 2. juni 1997.
|
| Grethe G Fossum, |
Jon Olav Alstad, |
Eli Sollied Øveraas, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |