Til Odelstinget.
I proposisjonen vert det gjort framlegg om ein ny lov om styrking av menneskerettane i norsk rett. Loven fastset at den europeiske menneskerettskonvensjon og dei to FN-konvensjonane om høvesvis økonomiske, sosiale og kulturelle rettar og sivile og politiske rettar, skal gjelde som lov i den grad dei er bindande for Noreg. Loven vil styrke dei inkorporerte konvensjonane si formelle stilling i norsk rett, og vil i første rekke å få ein signaleffekt. Etter lovframlegget skal reglar i dei inkorporerte konvensjonane ved motstrid gå føre reglar i annan norsk lovgjeving.
I proposisjonen vert det gjort greie for ein del tiltak som saman med loven kan bidra til å styrke kunnskapen om menneskerettskonvensjonane, og sikre at det blir teke omsyn til konvensjonane i lovførebuingsprosessen og i forvaltninga si verksemd elles.
Justisdepartementet oppnevnte i 1989 eit utval til å vurdere
og leggje fram forslag om innarbeiding av sentrale menneskerettskonvensjonar
i norsk lov. Utvalet si utgreiing er trykt som NOU 1993:18 Lovgivning
om menneskerettigheter.
Utvalet foreslo ein grunnlovsregel som gjev styresmaktene pålegg
om å respektere og sikre menneskerettane, men tilrådde
at sjølve inkorporeringa av menneskerettskonvensjonar burde
skje ved lov. Utvalet sitt lovforslag går ut på at
den europeiske menneskerettskonvensjon (1950) og dei to FN-konvensjonane
om høvesvis økonomiske, sosiale og kulturelle rettar
og sivile og politiske rettar (1966), skal gjelde som lov i den
grad dei er bindande for Noreg.
Høyringsinstansane er i hovudsak positive til utvalget
sitt forslag.
Stortinget gjekk i 1994 einstemmig inn for det forslaget til
grunnlovsregel som utvalet hadde tilrådd, jf. Innst. S.
nr. 172 (1993-94). Regelen er teken inn i Grunnloven som § 110
c og lyd:
«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og
sikre Menneskerettighederne.
Nærmere Bestemmelser
om Gjennomførelsen av Traktater herom fastsættes
ved Lov.»
Menneskerettskonvensjonar er folkerettslege tekstar. Det er i
denne samanhangen vanleg å skilje mellom «monistiske» og «dualistiske» statar.
I monistiske statar følgjer det av forfatninga at folkerettslege reglar
utan vidare vert rekna som interne reglar. I dualistiske statar
vert folkeretten og det nasjonale rettssystemet rekna som to ulike
system. Staten har også der plikt til å følgje
folkerettslege reglar, men for at slike reglar skal kunne gjelde
på line med nasjonale reglar, krevst det ein særskilt
gjennomføringsakt, som regel lovvedtak, som gjennom tilvising
(inkorporasjon) eller gjengjeving i nasjonal språkdrakt
(transformasjon) gjer den folkerettslege regelen til ein nasjonal regel.
Dei nasjonale reglane vil likevel bli tolka slik at dei stemmer
overens med staten sine folkerettslege plikter, men i tilfelle av
motstrid vil nasjonale reglar ha forrang.
Ein stat sitt formelle utgangspunkt for tilhøvet mellom
folkeretten og den nasjonale retten, seier likevel lite om i kva
grad staten i praksis oppfyller sine folkerettslege plikter.
Det tradisjonelle synet er at Noreg følgjer det dualistiske
prinsippet, noko som òg går fram av praksis i
Høgsterett. Høgsterett si tolking av menneskerettskonvensjonane
viser at slike konvensjonsreglar er relevante rettskilder med stor
vekt.
Når styresmaktene vurderer ratifikasjon av ein konvensjon,
må dei samstundes vurdere tilhøvet til norsk lovgjeving.
Det finnest reglar i lovverket som uttrykkeleg gjev folkeretten
- også menneskrettskonvensjonane - vekt innanfor sitt område.
I proposisjonen nemner ein straffeprosessloven § 4
som fastset at loven gjeld med dei avgrensingar som følgjer
av folkeretten eller traktat med framand stat. Tilsvarande regel
er gjeve m.a. i straffeloven § 1 andre ledd. Dersom
det skulle vise seg at ein menneskerettskonvensjon som Noreg er
tilslutta, set snevrare grenser for høvet til å straffe
enn den norske straffelovgjevinga, følgjer det av regelen
at straffelovgjevinga må vike. Også i utlendingsloven § 4
er det gitt ein regel om at loven skal tolkast i samsvar med internasjonale
reglar som Noreg er bunde av når desse har til formål å styrke
utlendingen si stilling.
Det vert m.a. opplyst at dei aller fleste vesteuropeiske land
har inkorporert den europeiske menneskerettskonvensjonen. Det er
likevel - i alle fall i prinsippet - stor variasjon mellom dei europeiske
statane når det gjeld konvensjonane si vekt i intern rett.
I proposisjonen vert det gjort greie for rettsstillinga i dei øvrige
nordiske landa.
Ei innarbeiding av ein eller fleire menneskerettskonvensjonar
i lovgjevinga, vil skape eit formelt grunnlag for å bruke
desse konvensjonane, og styrke konvensjonane si stilling. Menneskerettighetslovutvalget
uttalar mellom anna at innarbeiding av konvensjonane i lovgjevinga
kan oppfattast som ei ny understreking av at norske styresmakter
tek menneskerettane alvorleg. Dette kan kanskje styrke gjennomslaget for
norske styresmakter og ikkje-statlege organisasjonar sitt arbeid
for respekt for menneskerettane i andre land.
Blant høyringsinstansane vert det gjeve uttrykk for
at innarbeiding av menneskerettskonvensjonar vil gje eit viktig
signal om norske styresmakter si vektlegging av menneskerettane
i den nasjonale rettsorden.
Departementet er einig i desse vurderingane. Innarbeiding av
menneskerettskonvensjonar i norsk lovgjeving vil òg kunne
føre til auka kunnskap om konvensjonane.
Før Noreg ratifiserer menneskerettskonvensjonar, vert
det gjort ein gjennomgang av konvensjonsreglane i høve
til norsk rett, og dei nødvendige tilpassingar eller atterhald
vert teke. Denne prosedyren fører til at norsk rett som
regel innfrir krava i menneskerettskonvensjonane som Noreg er bunde
av. Det kan likevel finnast område i lovgjevinga som er
blitt oversett. Det kan heller ikkje utelukkast at konvensjonsorgana
si tolking av konvensjonen vert endra over tid og at dette kan føre
til motstrid med ein norsk lov eller praksis.
Slik departementet ser det, kan det ikkje på generelt
grunnlag konkluderast med at menneskerettskonvensjonar bør
eller ikkje bør innarbeidast i lovgjevinga. Dette må vurderast
konkret i høve til kvar einskilde konvensjon. Gjeldande
praksis, som går ut på at ein utan vidare nøyer
seg med å konstatere eller skape rettsharmoni gjennom atterhald
eller spredte lovendringar, bør ein likevel gå bort
frå.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Vidar Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Jan Petter Rasmussen
og Ane Sofie Tømmerås, frå Framstegspartiet Jan
Simonsen, og Jørn L. Stang, frå Kristeleg Folkeparti,
Finn Kristian Marthinsen og Åse Wisløff Nilssen,
frå Høgre, leiaren Kristin Krohn Devold og Bjørn
Hernæs, og frå Senterpartiet, Tor Nymo,
vil understreke at det er eit svært viktig signal til enkeltpersonar,
institusjonar, styresmakter og omverda at Noreg no inkorporerar
som eiga lov den europeiske menneskerettskonvensjon og dei to FN-konvensjonane
om høvesvis økonomiske, sosiale og kulturelle
rettar, og sivile og politiske rettar.
Komiteen vil understreke at den europeiske menneskerettskonvensjonen
og dei to FN-konvensjonane er ei demokratisk, moralsk og etisk rettesnor
for eit rettferdig samfunn, for utvikling av verda og for eit globalt
ansvar for utsette menneske. Målsettinga med lov om styrking
av menneskerettar er å styrkje enkeltmenneska si stilling
i norsk rett. Inkorporeringa i norsk lov vil styrke rettsvernet
til enkeltindividet og slik legge grunnlaget for at alle får
ei mest mogleg rettferdig handsaming i vårt eige land.
Det er innafor den enkelte stat at individa eller minoritetar får
sine menneskerettar anten respektert eller krenka.
Komiteen vil understreke at det er viktig å vektlegge
at Noreg no i lovs form underlegg seg dei nemnde menneskerettskonvensjonane.
Det er ei understreking av at norske styresmakter tek menneskerettane
på alvor. Det vil styrke rettstryggleiken til eigne borgarar
og samstundes gje oss truverde i vårt internasjonale arbeid,
der norske styresmakter og ikkje-statlege organisasjonar arbeider
for respekten for menneskerettane i andre land.
Ved inkorporeringa vil ein styrke det enkelte menneske sine rettar
som grunnleggjande, som må takast omsyn til i norsk rettsvesen
og som det etter Grunnlova § 110 c påligg
staten å sikre:
«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og
sikre Menneskerettighederne.
Nærmere Bestemmelser
om Gjennomførelsen av Traktater herom fastsættes
ved Lov.»
Komiteen er samd med departementet i at dei grunnleggjande
menneskerettskonvensjonar bør innarbeidast i lovgjevinga.
Gjeldande praksis, som går ut på at ein utan vidare
nøyer seg med å konstatere eller skape rettsharmoni
gjennom atterhald eller spredte lovendringar, bør ein gå bort
frå. Sjølv om konvensjonane er ratifisert frå norsk
side og Noreg er bunden av dei, gjer vi dei uttrykkjeleg operative
for norske domstolar gjennom lov. Med denne lovfestinga sikrar vi
at menneskerettar fullt ut vert lagde til grunn ved norske domstolar.
Komiteen vil likevel understreke at det ikkje
er nokon automatikk i at ei innarbeiding av menneskerettskonvensjonane
i norsk lovgjeving fører til auka kunnskap om konvensjonane.
Her trengst spesiell kompetanse for å bygge opp den nasjonale
kompetansen. Komiteen kjem attende til dette punktet
i merknadene under pkt. 9.
I NOU 1993:18 kap. 7 går utvalet gjennom føremoner og ulemper ved dei to innarbeidingsmetodane - inkorporasjon og transformasjon.
Utvalet konstaterer først at det umiddelbart framstår som ein fordel ved transformasjon at reglane får norsk språkdrakt. Transformasjonskomiteen (NOU 1972:16) meinte at ein fordel med transformasjon var at det i første rekkje vil vere sentraladministrasjonen som tolkar konvensjonen. Ved inkorporasjon vert tolkinga i større grad overlatt til domstolane.
Menneskerettighetslovutvalget reiser spørsmål ved om det på menneskerettsområdet prinsipielt sett er rett at forvaltningsorgan og domstolar skal følgje den oppfatninga om tolkninga av konvensjonen som er lagt til grunn av dei politiske styresmakter ved ratifikasjon. Lovtekniske omsyn kan tale for transformasjon framfor inkorporasjon, men jo meir ein skriv konvensjonsreglane om for å gjere dei lettare tilgjengelege og avskjære tolkingstvil, desto lenger fjernar ein seg frå originalteksten.
Til fordel for inkorporasjon vert det først og fremst framheva ønskjet om, og behovet for, den høgaste grad av rettseining mellom konvensjonsstatane, særleg på menneskerettsområdet. Eksistensen av internasjonale oppfølgingssystem tilseier òg at statane har det same formelle grunnlaget for sine reglar. Praktisk talt alle land som har innarbeidd Den europeiske menneskerettighetskonvensjon i si nasjonale lovgjeving har valt inkorporasjonsmetoden, og utvalet konkluderar med at dei konvensjonane som skal innarbeidast i norsk lovgjeving, bør inkorporerast.
Med unnatak av Landsorganisasjonen i Noreg er alle høyringsinstansane som uttalar seg om spørsmålet einige med utvalet.
Departementet er òg einig med utvalet og fleirtalet av høyringsinstansar, og uttalar elles at på område som vert regulerte av særkonvensjonar vil det kunne vere ønskjeleg å transformere dei internasjonale reglane i dei aktuelle lovene.
Komiteen er samd i at det er trong
for rettseining mellom konvensjonsstatene, særleg på menneskerettsområdet.
Dei aller fleste land har valt inkorporasjonsmetoden. Komiteen er
samd i at inkorporasjonsmetoden vert valt for konvensjonane som
no skal innarbeidast i norsk lovgjeving.
Tradisjonelt har menneskerettane blitt delt i to grupper: dei
sivile og politiske, og dei økonomiske, sosiale og kulturelle.
Denne todelinga gjev seg mellom anna uttrykk i at det i 1966 ble
utarbeidd to FN-konvensjonar som ein oppfølging av FNs
menneskerettserklæring, éin om økonomiske,
sosiale og kulturelle rettar og éin om sivile og politiske
rettar, men todelinga er ikkje absolutt.
Det kan òg trekkjast eit skilje mellom konvensjonar
som inneheld rettar om ei rekkje tilhøve som gjeld for
alle menneskje uansett alder, kjønn, etnisk tilknyting
o.l., og konvensjonar som har eit mer avgrensa verkeområde
(særkonvensjonar).
Utvalet går inn for at dei konvensjonane som vert inkorporerte
skal nemnast i loven. Opprekningsmetoden vil gje ein konkret vurdering
av kvar einskilt konvensjon og vil gjere rekkjevidda av reformen
klår.
Ingen høyringsinstansar går imot dette.
Justisdepartementet er òg einig med utvalet i at konvensjonar
som skal inkorporerast, bør nemnast. Det er etter departementet
sitt syn ikkje aktuelt å foreslå inkorporasjon
av alle eller mange menneskerettskonvensjonar no.
Utvalet føreslår at berre hovudkonvensjonar
skal omfattast av ein inkorporeringslov, i alle fall i første omgang.
Jo fleire som vert tekne med, desto meir nærliggjande vil
det vere å leggje stor vekt på at nokre konvensjonar
ikkje vert nemnde, og loven vil bli uoversiktleg. Utvalet viser
vidare til at nokre konvensjonar i dag framstår som ei
grunnstamme i det internasjonale mennneskerettsvern. På europeisk
plan står Den europeiske menneskerettighetskonvensjon i
ei særstilling. På globalt nivå gjeld
det same dei to FN-konvensjonane om hhv. sivile og politiske rettar
og økonomiske, sosiale og kulturelle rettar. Dessutan er Den
europeiske sosialpakt ein hovudkonvensjon på europeisk
plan.
Av dei høyringsinstansane som har uttalt seg om spørsmålet,
stør eit klårt fleirtal at berre hovudkonvensjonar
bør inkorporerast. Likestillingsombudet meiner likevel
at FNs kvinnediskrimineringskonvensjon ikkje kan reknast som ein
særkonvensjon. Også Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
og Barne- og familiedepartementet uttrykkjer ønskje om at
kvinnediskrimineringskonvensjonen skal inkorporerast.
Redd Barna meiner alle menneskerettskonvensjonar bør
inkorporerast. Dersom det vert gjort ei avgrensing, meiner organisasjonen
at FNs barnekonvensjon bør inkorporerast. Barne- og familiedepartementet
er i si uttale i prinsippet einig i det siste, men meiner ein bør
vente noko.
Sametinget stør dei to utvalgsmedlemene som har gått
inn for at det monistiske systemet bør innførast
i Noreg. Dersom dette ikkje får gjennomslag, krev Sametinget
at ILO-konvensjonen om urbefolkningsrettar blir inkorporert.
Landsorganisasjonen i Noreg meiner reformen må omfatte
ILO-konvensjon nr. 87 og 98 om organisasjonsretten.
Departementet er einig med utvalet og fleirtalet av høyringsinstansane
i at ein i denne omgangen bør avgrense inkorporasjonen
til hovudkonvensjonar. Ein har spesielt lagt vekt på dei
avgrensningsspørsmåla som oppstår hvis
det vert opna for inkorporering av fleire konvensjonar. Dersom nokre
særkonvensjonar blir inkorporerte og ikkje andre, vil det
lett kunne oppfattast som ei rangering av ulike grupper sine rettar eller
ulike typer rettar. Departementet meiner det ikkje er naturleg å sjå kvinnediskrimineringskonvensjonen
som ein hovudkonvensjon. Barnekonvensjonen kjem derimot i ei særleg
stilling, og Regjeringa vil kome attende til spørsmålet
om innarbeiding av barnekonvensjonen, t.d. i barnelova, om kort
tid. M.a. fordi arbeidet med barnekonvensjonen ikkje var førebudd
av utvalet, krev dette eit meir omfattande arbeid enn for dei øvrige
konvensjonane.
Departementet presiserar at det ikkje er nokon degradering av
særkonvensjonane i høve til gjeldande rett, når
ein ikkje foreslår å inkorporere desse no.
Av dei fire hovudkonvensjonane; den europeiske menneskerettskonvensjon
(EMK), FN-konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle
rettar (ØSK) og om sivile og politiske rettar (SP) og den
europeiske sosialpakt, foreslår utvalet at dei tre førstnemnde
med protokollar vert inkorporerte. Ei nærare skildring
av konvensjonane er gjeve i proposisjonen kap. 12 under merknadene
til § 2. Det knytter seg nokre innvendingar til
inkorporering av konvensjonen om økonomiske, sosiale og
kulturelle rettar, men utvalet peikar på at FNs verdserklæring
om menneskerettane prinsipielt likestiller dei to typane rettar.
Utvalet foreslår ikkje at den europeiske sosialpakta
skal inkorporerast. Det stiller spørsmål ved kor
sentral denne konvensjonen eigentlig er, og viser til den kritikken
som er kome fram mot sosialpakta i mange år.
Dei aller fleste høyringsinstansane som uttalar seg om
dette spørsmålet, stør utvalet.
Regjeringsadvokaten går som eineste høyringsinstans
mot inkorporering av FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale
og kulturelle rettar, og understrekar m.a. at dei aktuelle reglane
har ein sterkt skjønsmessig karakter, og at sterke omsyn
talar mot å leggje ansvar for styring av ressursbruken
til domstolane.
Departementet er einig med utvalet og fleirtalet av høyringsinstansene
i at den europeiske menneskerettskonvensjon og FN-konvensjonane
om sivile og politiske rettar, og om økonomiske, sosiale
og kulturelle rettar med protokollar bør inkorporerast.
Når det gjeld ØSK, peikar departementet på at konvensjonen
også inneheld presise reglar som kan gje grunnlag for individuelle
rettar. Inkorporering av konvensjonen korkje bør eller
vil etter departementet si meining føre til noko vesentleg
maktoverføring frå dei politisk valde organa til
domstolane. Inkorporering berre av konvensjonar om sivile og politiske rettar
vil kunne gje eit signal om at ein i Noreg ser sivile og politiske
rettar som viktigare enn økonomiske, sosiale og kulturelle
rettar.
Den europeiske sosialpakta har ikkje oppnådd den statusen
og praktiske vekta som den var tiltenkt. Mellom anna av den grunn
vedtok Europarådets ministerkomité i 1996 ei ny
revidert sosialpakt. Den reviderte sosialpakta er ennå ikkje
ratifisert av Noreg. I denne situasjonen meiner departementet at
det ikkje er hensiktsmessig å inkorporere sosialpakta.
Landsorganisasjonen uttaler m.a. at det ikkje er akseptabelt å lovfeste
den negative organisasjonsfridomen, dvs. rett til ikkje å slutte
seg til organisasjonar Departementet meiner at det negative aspektet
av organisasjonsfridomen alt er gitt eit vern i norsk rett. Kor
langt vernet går, må klarleggjast gjennom rettspraksis.
Situasjonen vil i praksis neppe bli vesentleg endra ved ein inkorporasjon
av dei aktuelle menneskerettskonvensjonane.
Komiteen er samd i at dei konvensjonane
som vert inkorporerte skal nemnast i lova, og er nøgd med at
Regjeringa understrekar at inkorporering av namngitte konvensjonar
ikkje er meint å skulle føre til at andre menneskerettskonvensjonar
får ei svakare stilling enn dei har i dag. Komiteen ser
at det ikkje er aktuelt å føreslå inkorporasjon
av alle menneskerettskonvensjonar no.
Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Arbeidarpartiet
og Høgre, meiner likevel at det er nokon som skiller
seg spesielt ut som t.d. FNs barne- og kvinnediskrimineringskonvensjonar. Fleirtalet vil
peike på at nokre konvensjonar står fram som ein
grunnstamme i det internasjonale menneskerettsvern og meiner at
både barne- og kvinnediskrimineringskonvensjonane er mellom
desse.
Fleirtalet syner her til Redd Barnas høyringsuttale,
kor dei er ueinige i at FNs barnekonvensjon er ein spesialkonvensjon.
Etter Redd Barna si meining høyrer barnekonvensjonen utan
tvil heime i grunnstammen over meneskerettskonvensjonane. Dei grunngjev
dette med at den innhaldsmessig er den av dei internasjonale menneskerettskonvensjonane
som inneheld det breiaste spekteret av vern og rettar.
Fleirtalet har merka seg at Regjeringa vurderar å ta
den inn i barnelova. Fleirtalet meiner dette kan
bli for snevert, då barnelova omhandlar tilhøvet mellom
borna og foreldra, medan barnekonvensjonen omhandlar tilhøvet
mellom borna og staten.
Fleirtalet syner også til brev frå Barneombodet
til komiteen av 2. februar 1999. Barneombodet peikar her på at
barnekonvensjonen må sjåast som ein integrert
del av menneskerettskonvensjonen og ikkje som ein særkonvensjon.
Ein inkorporasjon vil føre til at barnet vert å betrakte
som eit sjølvstendig rettsobjekt.
For at konvensjonen skal bli underlagt eit meir konkret og forpliktande
innhald på alle område i barn og unge sitt liv,
må konvensjonen kunne nyttast som rettskjelde, slik at
norske domstolar, gjennom sine avgjersler kan skape presedens i
forhold til borns rettstryggleik. Fleirtalet er samd
i dette synet.
Fleirtalet vil peike på at det same syn
gjer seg gjeldande i høve til kvinnediskrimineringskonvensjonen.
Retten til sjølv å rå over eige liv,
utdanning og val av ektemake t.d. er ein menneskerett. Men vi ser òg døme
på i vårt land at denne retten ikkje alltid blir følgt.
Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettar,
artikkel 23.3, lyder i norsk oversetting: «Intet ekteskap
må inngåes, uten de fremtidige ektefellers frie
og uforbeholdne samtykke". I forslag til lov om styrking av menneskerettane
si stilling i norsk rett (Ot.prp. nr. 3 (1998-99)) er det føreslege
at sivile og politiske rettar skal gjelde som norsk lov og gå framom
reglar i anna lovgjeving dersom det ligg føre motstrid.
Likestilling mellom kvinner og menn bør vere ein grunnleggjande
rett i alle samfunn og difor bør også denne konvensjonen
bli inkorporert i lovs form.
Fleirtalet ber difor Regjeringa innan rimeleg tid å kome
attende til Stortinget med forslag om å inkorporere i lovs
form dei nemnde konvensjonane.
Fleirtalet set fram følgjande forslag:
Komiteen sine medlemer frå Kristeleg
Folkeparti og Senterpartiet er samd med departementet i
at ein i denne omgangen avgrensar inkorporasjonen til hovudkonvensjonar. Desse medlemene viser
til at fleire høyringsinstansar har trekt fram ulike konvensjonar
og argumentert for ei inkorporering av desse, m.a. har LO framheva
ILO sine konvensjonar om organisasjonsretten, og Likestillingsombodet
har framheva likestillingskonvensjonen. Desse medlemene peikar
på at departementet si løysing, der ein i denne
omgangen prioriterer dei mest grunnleggjande menneskerettskonvensjonane
som omfattar alle menneske, hindrar at det oppstår avgrensingsproblem,
og ser det som vanskeleg i denne omgangen å gjere noko velgrunna
anna utval av konvensjonar enn det departementet har konkludert
med.
Desse medlemene meiner som departementet, at barnekonvensjonen
kjem i ei særstilling, og har med glede merka seg at Regjeringa,
i tråd med Voksenåsenerklæringa, vil
prioritere arbeidet med innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk
rett. Desse medlemene viser til at ein i proposisjonen
peikar på inkorporering av barnekonvensjonen i barneloven som
ein mogleg framgangsmåte, men at det ikkje vert konkludert
i proposisjonen kva for innarbeidingsform som bør veljast. Desse
medlemene finn det naturleg å vente på forslaget
frå Regjeringa før ein tek nærare stilling
til korleis konvensjonen bør innarbeidast i lovverket.
Desse medlemene vil presisere at det ikkje inneber
noko degradering av særkonvensjonane når ein i
denne omgangen vel å konsentrere loven om hovudkonvensjonane
innanfor menneskerettsområdet.
Utvalet reknar med at deira forslag om ein prinsippregel i Grunnloven
vil bidra til å styrke konvensjonane si stilling dersom
det er motstrid med annan lovgjeving. Som eit supplement kan det òg
vere aktuelt å ta inn ein regel i inkorporasjonsloven om
at konvensjonsreglane har forrang i tilfelle konflikt med andre
lover. Utvalet gjer framlegg om ein slik regel.
Ingen av høyringsinstansane går imot dette.
Nokre meiner at konvensjonane burde innarbeidast i norsk rett med
grunnlovs rang, noko som automatisk ville gje konvensjonane forrang.
Departementet peikar på at om det vert vedtatt ein forrangsregel
eller ikkje normalt ikkje vil ha noko å seie for avgjerda
av rettsspørsmål i tilknytning til dei inkorporerte
konvensjonane, m.a. fordi norske reglar vil bli tolka slik at det
i minst mogleg grad oppstår motstrid. Ein reknar med at
det i første rekkje vil vere i dei tilfella der ein nyare
lov er i strid med ein av dei inkorporerte konvensjonane at ein
forrangsregel vil kunne ha noko å seie.
Departementet viser til regelen i straffeprosessloven § 4,
og foreslår at ein tilsvarande regel - i ei noko anna språkleg
utforming - blir teken inn i inkorporeringsloven. Det vart påpeikt
under høyringa at ordlyden i den forrangsregelen som vart
føreslått av Menneskerettighetslovutvalet, kan
skape uvisse om kva ein skal gjere når to menneskerettar
må balanserast mot kvarandre. Departementet går
derfor inn for ein noko anna utforming av regelen enn utvalet, jf.
lovutkastet § 3.
Komiteen vil understreke at inkorporeringa
fører med seg ein ny rettsleg situasjon ut frå det
overordna målet å styrkje enkeltmenneska si rettslege
stilling. Det må difor sjåast som eit av føremåla
med inkorporeringa at den skal påverke rettsutviklinga
i Noreg i retning av å høyre på, og ha
eit ope forhold til, praksis ved Strasbourgdomstolen og andre internasjonale handhevingsorgan. Komiteen vil
i denne samanhengen syne til domstolane sin fridom til sjølv å ha
si eiga tolking av den internasjonale praksis og at denne fridomen
naturleg vil få konsekvensar når det gjeld den
vekt som for framtida må leggjast på norske rettsavgjerder
frå perioden før inkorporeringa. Denne fridom
for norske domstolar til sjølv å tolke og vektlegge
internasjonal praksis må i prinsippet også omfatte dei
avgjerder som er tekne i forhold til andre land enn Noreg. Komiteen vil
framheve det overordna mål at norsk rettspraksis i størst
mogeleg grad samsvarar med den til ei kvar tid gjeldande internasjonale
tolkingspraksis.
Komiteen er samd i at formålet med lova
er å styrkje menneskerettane si stilling i norsk rett og
har ingen innvendingar til at dei nemnde konvensjonane og protokollane
går føre anna norsk lovgjeving.
Komiteen er difor samd i den regelen som er teken
inn i § 3 i lovteksten.
Inkorporasjonsloven aleine er ikkje nok til å sikre auka
kunnskap om dei internasjonale menneskerettane. I det følgjande
vert det vurdert om det er behov for særlege tiltak for å gjere
rettskildene meir tilgjengelege og for å spreie informasjon
og kunnskap om menneskerettskonvensjonane i samband med inkorporeringsloven.
Konvensjonane og oversetjinga av dei er publisert i fleire samanhangar.
Norges Lover gjengjev den europeiske menneskerettskonvensjon i norsk
oversetjing.
Utvalet foreslår at dei inkorporerte konvensjonane vert
kunngjorde saman med inkorporeringsloven i Norsk Lovtidend, og at
dei konvensjonane som vert inkorporerte i omsett form blir tekne
inn i Norges Lover. Dei omsetjingane av inkorporerte konvensjonar som
ligg føre bør gjennomgåast kritisk, for å gjere
dei så dekkjande som mogleg.
Nokre høyringsinstansar uttalar m.a. at inkorporerte
konvensjonar òg bør takast inn på eit
originalspråk i Norges Lover og at konvensjonane bør
registrerast på Lovdata.
Departementet er einig i at tekstane til dei konvensjonane som
vert inkorporerte bør kunngjerast i Norsk Lovtidend på engelsk
og i norsk omsetjing saman med inkorporeringsloven. Det er òg
sterkt ønskjeleg at tekstane til dei inkorporerte konvensjonane
i neste omsetjing blir inntekne i samlinga Norges Lover, og departementet
reknar med at dette vil skje. Vidare bør tekstane på originalspråket òg
i omsetjing finnast på Lovdata. Departementet er og einig
i at FN-konvensjonane om økonomiske, sosiale og kulturelle
rettar og om sivile og politiske rettar bør gjennomgåast
og reviderast.
Dei tre konvensjonane som vert foreslått inkorporert,
har eigne organ til å overvake om statane følgjer opp
konvensjonane. Det er gjort nærare greie for konvensjonsorgana
og deira arbeidsmetoder i proposisjonen kap. 12 under merknadene
til lovforslaget §§ 2 og 3.
Dommar frå Den europeiske menneskerettsdomstol vert
først publiserte i førebels versjon, og er tilgjengelege
på internett. Deretter vert dei publiserte i ein offisiell
serie. Også ein del avgjerder og rapporter frå Den
europeiske menneskerettskommisjon er tilgjengelege på internett,
og eit utval av avgjerder vert utgitt av Europarådet. Eigne
samandrag av ca. 1/3 av dommane vert publiserte på norsk
i tidsskriftet Mennesker og Rettigheter. Ved Europarådet
finnest òg ein database som omfattar avgjerder og rapportar
frå konvensjonsorgana, og ein har teke sikte på å gjere
ein ny versjon av basen tilgjengeleg for ålmenta over nettet frå november
1998.
Det finnest ein omfattande dokumentasjon frå tilsynsorgana
til dei to FN-konvensjonane. Materiale frå FNs menneskerettskomité,
som fører tilsyn med om statane følgjer opp konvensjonen
om sivile og politiske rettar vert utgjeve etter kvar sesjon, og årleg.
FNs menneskerettskomité sine synspunkt ("views") i utvalde
klagesaker er offentleggjort i FN-publikasjonar. Ei rekkje av dei
relevante uttalene og avgjerdene frå dei to konvensjonsorgana
er dessutan inntekne på internett.
Utvalet meiner at den juridiske litteraturen ein har i dag ikkje
tilfredsstiller behovet for informasjon. Dommane frå Den
europeiske menneskerettsdomstol, som i fulltekst er tilgjengelege
på dei sentrale biblioteka, bør bli sende på anmodning
pr. telefaks eller post, medan samandraga av dommane bør
trykkjast i Norsk Retstidende. Utvalet foreslår at opplæring
i å søkje etter relevante dommar frå europarådsorgana vert
gjeve - i første rekkje til dei aktuelle biblioteka. Det
vil òg vere ønskjeleg om ein set av midlar slik
at Institutt for menneskerettar kan halde fram å ha særleg
kompetanse i veiledning i dette materialet.
Dei fleste høyringsinstansane fremhevar behovet for
tilgjengelege kjelder om konvensjonsorgana sin praksis. Fleire stør
utvalet sine forslag, eller meiner dei er eit minimum. Nokre er
skeptiske til forslaget om å trykkje samandrag av Den europeiske
menneskerettsdomstol sine dommar i Norsk Retstidende, og meiner
publisering av domsreferat i tidsskriftet Mennesker og Rettigheter
er betre. Instituttet for menneskerettar opplyser at det tek sikte
på å kunne gje bistand på dette området
framover.
Departementet er einig med utvalet og høyringsinstansane
i at det er viktig at ein utan store problem kan få tilgang
til konvensjonsorgana sine avgjerder, men opplyser at det ikkje
er aktuelt å ta inn samandrag av anna enn Høgsterett
sine avgjerder i Norsk Retstidende. For å sikre at det
ligg føre ei fullstendig samling av referat på norsk
av dommar frå Den europeiske menneskerettsdomstol, har
departementet løyvd kr 300 000 til ei
referatsamling som vil bli utarbeidd av Institutt for menneskerettar.
Departementet legg òg vekt på at det om kort tid
vil vere mogleg å søkje etter relevante avgjerder
under den europeiske menneskerettskonvensjon via internett. På denne
bakgrunn er det neppe behov for fleire tiltak her.
Når det gjeld generelle og spesielle uttaler frå FNs menneskerettighetskomité og
komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettar,
vil mange potensielle norske brukarar ha tilgang til dei via internett.
Departementet tilrår spesielt lagmannsrettane å vurdere å abonnere
på dommane frå den europeiske menneskerettsdomstol.
Menneskerettighetslovutvalet gjev uttrykk for at informasjon,
undervisning og utdanning er blant dei viktigaste verkemidla som
ein kan ta i bruk for å verne og fremme menneskerettane.
Departementet vil sende ut eit rundskriv til aktørane
i rettslivet om loven når den er sett ikraft, men ser det
ikkje som naturleg at departementet sjølv tek initiativ
til å gå breiare ut med informasjon om menneskerettane
i den samanhangen.
Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet viser m.a. til
at menneskerettar inngår som ein del av vidaregåande
opplæring, og også bør inngå i
lærarutdanninga.
Utvalet opplyser at grunnleggjande kunnskap om menneskerettane
er ein obligatorisk del av den juridiske grunnutdanninga i Oslo,
og burde også bli obligatorisk ved jusstudia elles i landet.
Utvalet peikar på at det er eit særleg vidare-
og etteropplæringsbehov for dei som har sitt arbeid innan
det praktiske rettslivet, og det er etter utvalet sitt syn grunn
til å overveie tiltak for å styrke opplæringa
overfor juristar, politi og fengselstenestemenn.
Fleire instansar understrekar sterkt behovet for opplæring
og etterutdanning innan området. Institutt for menneskerettar
opplyser at instituttet forutan undervisning til universitetsstudentar,
tek sikte på å starte undervisning for advokatar.
Departementet vil stille seg bak utvalet si oppfordring om at
menneskerettar bør bli obligatorisk fag ved jusstudiet.
Ein viser vidare til at ved Kriminalomsorgens utdanningssenter vert
det no undervist i den europeiske menneskerettskonvensjon i faget
fengselsrett, og tilrår at undervisningstilbodet vert utvida
noko både her og ved Politihøgskolen.
Når det gjeld etter- og vidareutdanning av juristar, sluttar
departementet seg til utvalet si oppfordring om å sikre
at dei internasjonale menneskerettane blir tekne med.
Menneskerettighetslovutvalet uttalte m.a. at i samband med reformen
kan det vere behov for fleire tiltak innan forsking. Departementet
oppmodar offentlege styresmakter til ved hjelp av bidrag, studiepermisjoner
m.v. å leggje tilhøva til rette for dette.
Komiteen vil understreke at inkorporeringa
av konvensjonane åleine ikkje er nok til å sikre
auka kunnskap om dei internasjonale meneskerettane.
Dei inkorporerte konvensjonane bør kunngjerast i Norsk
Lovtidend, og dei konvensjonane som vert inkorpererte bør
i omsett form takast inn i Noregs Lover. Vidare bør tekstane
liggje føre i originalspråket, og i omsetjing
finnast tilgjengeleg på Lovdata.
Komiteen vil understreke at informasjon, undervisning
og utdanning er mellom dei viktigaste verkemidla som ein kan ta
i bruk for å verne og fremje menneskerettane. Det må byggjast
opp eit fagmiljø på desse områda og komiteen ser
at Institutt for menneskerettar er naturleg å gje denne
mynden.
Komiteen har merka seg at departementet vil sende
ut eit rundskriv til aktørane i rettslivet om lova når
den er sett i kraft.
Komiteen vil understreke at all opplæring
frå barnehage til grunnskole og høgare utdanning
bør ha innføring i generelle kunnskaper om menneskerettar. I
tillegg må det kunne gjevast grunnleggjande kunnskap om
menneskerettane til folk som arbeider innafor utdanning, sosial
og helse, politi, fengsel, dommarar og juristar for å styrkje
oppfatninga av menneskeverd og meneskerettar. Komiteen ser
det som viktig at det vert sett i gong opplæring og etterutdanning
innan området. Midlar til dette må stillast til
rådvelde og det er naturleg å styrke Institutt
for meneskerettar slik at dei kan informere generelt, undervise
studentar og starte opp etterutdaning for advokatar. Komiteen vil
understreke at det er viktig å ha ein universitetsinstitusjon
som har kompetanse på området og som kan setje
i gong tiltak innan opplæring og kompetanseoppbyggjing
for andre. Gjennom slik oppbyggjing vil vi styrkje Noregs arbeid
for menneskerettar nasjonalt og internasjonalt.
Komiteen ber difor Regjeringa om å leggje fram
ein overordna handlingsplan for desse spørsmåla,
og set fram følgjande forslag:
«Regjeringa vert oppmoda om å utarbeide ein overordna
handlingsplan for informasjon, undervisning og utdanning for å verne
og fremje menneskerettane i Noreg.»
I Høgsterett si avgjerd som er teken inn i Rt 1994 side
1244, var spørsmålet kva for grense tvistemålsloven § 54
set for retten til å gå til fastsetjingssøksmål med
påstand om at ein menneskerettskonvensjon er krenka. Det
er etter tvistemålsloven § 54 eit vilkår
for fastsetjingsdom at det ligg føre rettsleg interesse.
Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 13 og konvensjonen
om sivile og politiske rettar artikkel 2 gjev den som har fått
krenka sin rett etter konvensjonane, krav på effektiv prøving
av spørsmålet for ein nasjonal instans. Fleirtalet
i Høgsterett fann at kravet i desse konvensjonsreglane
ikkje skaper problem i samband med § 54 der det
krevst erstatning på grunnlag av det påståtte
konvensjonsbruddet. Hvis saka er reist utan at det vert kravd erstatning,
må den derimot etter fleirtalet sitt syn i utgangspunktet
avvisast pga. manglande rettsleg interesse dersom det tilhøvet
som er grunnlaget for saka er avslutta. Mindretalet meinte at eit
fastsetjingssøksmål med påstand om at
den europeiske menneskerettskonvensjon er krenka måtte godtakast,
også om tilhøvet var avslutta.
Departementet uttalar at skulle det etter inkorporasjonen oppstå ein
situasjon der dei nemnde konvensjonsreglane krev rett til domstolprøving
utan at tvistemålsloven § 54 gjev ein
tilsvarande rett, må ein tillate domstolprøving.
Departementet vil i nær framtid setje ned eit utval til å gjennomgå tvistemålsloven med
sikte på revisjon, og finn det naturleg at dette utvalet
vurderer spørsmålet om ein endring av tvistemålsloven
på dette punkt.
Det er eit spørsmål om norsk rett gjev god
nok tilgjenge til å kreve gjenopptaking av ei sak som har vore
handsama av eit konvensjonsorgan. Spørsmålet har
vore på høyring, og Justisdepartementet er for
tida i ferd med å utarbeide ein eigen proposisjon om dette.
Utvalet peiker på at det internasjonale regelverket til
vern om den einskilde sine fundamentale rettar misser mykje av sin
praktiske og tilsikta verdi dersom den som meiner at hans rettar
er krenka, ikkje har reell tilgang til juridisk hjelp for å få vurdert
dette. Utvalet meiner at slik tilgang vanskjeleg kan sikrast utan
ei ordning med heilt eller delvis fri rettshjelp.
Departementet er einig i dette. Ved vurdering av rettshjelpsordninga
vil departementet vere særleg merksam på menneskerettane.
Komiteen er samd med Regjeringa i at
dersom det skulle oppstå ein situasjon kor dei nemnde konvensjonsreglane
krev rett til domstolsprøving utan at tvistemålslova § 54
gir ein tilsvarande rett, må domstolprøving tillatast. Komiteen er òg
nøgd med at Regjeringa i nær framtid vil sette
ned eit utval til å gå gjennom tvistemålslova
med sikte på revisjon.
Komiteen er vidare nøgd med at Regjeringa
no vil leggje fram ein proposisjon om retten til å få teke opp
att saker som har vore til handsaming av konvensjonsorgan, og ser
fram til denne.
Komiteen vil understreke at retten til rettshjelp er
viktig for at einskildspersonar skal kunne forfølgje brot
på menneskerettane. Komiteen er difor nøgd med
at Regjeringa ved vurdering av rettshjelpsordningane vil vere særleg
merksam på menneskerettane.
Det er ikkje ein føresetnad for lovforslaget i seg sjølv
at det vert gjort administrative endringar.
Både Justisdepartementet si lovavdeling, Utanriksdepartementet
si rettsavdeling og regjeringsadvokaten vil trulig kunne bistå andre
statsetatar med utgreiingar. Det er teke til orde for at det bør
opprettast eit einskapeleg kontrollsystem for alle nye forslag til lover,
føresegner o.l. for å sikre at desse så langt
som mogleg samsvarar med menneskerettane.
Departementet vil ikkje gå inn for å utpeike
eit slikt ekspertpanel, mellom anna fordi tida ofte er knapp og
premissane lagt på dette stadiet i lovførebuingsprosessen.
Derimot bør lovforslag der menneskerettar kan ha relevans,
på høyringsstadiet - og eventuelt seinare dersom
det er skjedd omfattande endringar, leggjast fram for minst éin
høyringsinstans som har kunnskap om og interesse for menneskerettsspørsmål. Dessutan
bør Justisdepartementet si lovavdeling og Utanriksdepartementet
ha eit særleg ansvar i høyringsrunden for å undersøkje
at tilhøvet til konvensjonane er tilstrekkeleg utgreidd.
Utvalet vurderte, men gjekk ikkje inn for at det i kvart departement
burde utpeikast ein person med særleg ansvar for departementet
si menneskerettsoppfølging. Departementet deler denne oppfatninga,
men vil ikkje sjå bort frå at det kan vere praktisk
i nokre departement å ha ein slik menneskerettskoordinator.
Menneskerettighetslovutvalget foreslo at det skulle fastsetjast
i instruks frå Regjeringa at statlege styresmakter skal
ha plikt til å vurdere i kva grad menneskerettane vert
fremma i samband med sitt budsjettarbeid. Departementet går
ikkje inn for å instruksfeste ei slik plikt.
Som eit ledd i arbeidet med å styrke menneskerettane
si stilling i norsk rett, er det vedtatt å overføre
det administrative hovedansvaret for individklagesaker for Den
europeiske menneskerettskommisjon og -domstol og for FNs menneskerettskomité til
Justisdepartementet. Medlemsstatane skal i slike klagesaker vere
representerte overfor menneskerettsorgana ved ein agent. Regjeringsadvokaten
er oppnemnd til Noregs faste agent.
Statsklagesaker skal oversendast Utanriksdepartementet. Noreg
sitt standpunkt til statsklagesaker vil bli handsama i regjeringa.
Regjeringa vil fremje ein handlingsplan om gjennomføring
av menneskerettar. Ein må gjere rekning med at desse tiltaka
vil føre til auka fokusering på menneskerettar
i tida framover. Dette kan på sikt gjere det nødvendig
med ei viss auke i bemanninga i forvaltninga.
Dersom saksutviklinga elles ikkje endrar seg vesentleg, vil regjeringsadvokaten
i næraste framtid kunne håndtere den auka saksmengden
med dagens ressursar.
Menneskerettighetslovutvalet meiner det er usikkert om det som
følgje av inkorporeringsloven vil bli fleire søksmål,
medan Regjeringsadvokaten meiner at ei slik auke er realistisk.
Departementet ser ikkje bort frå at det kan skje ei auke,
men det er liten grunn til å tru at det vil vere tale om
ei auke av eit slikt omfang at det er behov for å tilføre
domstolane nye stillingar.
Utvalet føreslår at det i samband med reformen vert
sett av midlar som kan nyttast til å styrke menneskerettane
i norsk rett.
Departementet viser til at lovforslaget isolert sett neppe får
nemneverdige økonomiske konsekvensar. Departementet har
i samband med lovforslaget løyvd midlar til ein samla publikasjon
av samandrag av dommar frå Den europeiske menneskerettsdomstolen. Elles
vil denne type spørsmål bli vurdert i samband med
den ordinære budsjetthandsaminga.
Komiteen vil igjen understreke kor
viktig det er med kompetanseoppbyggjing i samband med inkorporeringa
av menneskerettane i norsk lovgjeving og at midlar må stillast
til rådvelde.
Komiteen viser til proposisjonen og
rår Odelstinget til å gjere følgjande
vedtak:
A.
Vedtak til lov
om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett
(menneskerettsloven).
§ 1
Lovens formål er å styrke menneskerettighetenes stilling
i norsk rett.
§ 2
Følgende konvensjoner skal gjelde som norsk lov i
den utstrekning de er bindende for Norge:
1. Europarådets
konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene
og de grunnleggende friheter som endret ved ellevte protokoll 11.
mai 1994, med følgende tilleggsprotokoller:
a) Protokoll 20. mars 1952,
b) Fjerde protokoll 16. september 1963 om beskyttelse av
visse rettigheter og friheter som ikke allerede omfattes av konvensjonen
og av første tilleggsprotokoll til konvensjonen,
c) Sjette protokoll 28. april 1983 om opphevelse av dødsstraff,
d) Syvende protokoll 22. november 1984,
2. De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember
1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter,
3. De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember
1966 om sivile og politiske rettigheter med følgende tilleggsprotokoller:
a) Valgfri protokoll 16. desember
1966,
b) Annen valgfri protokoll 15. desember 1989 om avskaffelse
av dødsstraff.
§ 3
Bestemmelsene i konvensjoner og protokoller som er nevnt
i § 2 skal ved motstrid gå foran bestemmelser
i annen lovgivning.
§ 4
De konvensjoner og protokoller som er nevnt i § 2,
kunngjøres i Norsk Lovtidend på ett originalspråk og
i norsk oversettelse.
§ 5
Loven gjelder også for Svalbard og Jan Mayen.
§ 6
Loven trer i kraft straks.
B.
1. Regjeringa vert oppmoda om innan rimeleg
tid å inkorporere i lovs form FNs barne- og kvinnediskrimineringskonvensjonar.
2. Regjeringa vert oppmoda om å utarbeide ein overordna
handlingsplan for informasjon, undervisning og utdanning for å verne
og fremje menneskerettane i Noreg.
Oslo, i justiskomiteen,den 3. mars 1999.
Kristin Krohn Devold, |
Astrid Marie Nistad, |
Jan Simonsen, |
leder. |
ordfører. |
sekretær. |