1.1 Innledning

Sosial- og helsedepartementet legger i proposisjonen fram forslag til ny helsepersonellov. Det foreslås en felles helsepersonellov for alt helsepersonell som skal erstatte følgende 9 lover:

• lov om fysioterapeuter og mensendiecksykegymnaster av 13. juli 1956

• lov om godkjenning av sykepleiere av 8. januar 1960 nr. 1

• lov om ortopediingeniører og om omsetning av ortopediske hjelpemidler av 11. juni 1971 nr. 54

• lov om offentleg godkjenning av pleiarar i psykiatriske sjukehus av 23. juni 1972 nr. 69

• lov om godkjenning mv av psykologer av 9. mars 1973 nr. 13

• lov om godkjenning m.v. av helsepersonell av 14. juni 1974 nr. 47

• lov om leger av 13. juni 1980 nr. 42

• lov om tannleger av 13. juni 1980 nr. 43

• lov om jordmødre av 26. april 1985 nr. 23

Lovrevisjonen tar sikte på å samle reguleringer av helsepersonell i en felles lov for på en bedre måte å ivareta krav til kvalitet og pasienters sikkerhet i helsetjenesten og motvirke en uakseptabel profesjonskamp. Det uttales at forslaget innebærer et mer tilgjengelig og ensartet regelverk og videre en presisering, forenkling og på visse punkter en endring av gjeldende regelverk.

Autorisasjonsordningen skal som i dag være et statlig styringsmiddel for å ivareta pasientens sikkerhet i helsetjenesten. Styringsmiddelet knyttes til kontroll med yrkesutøvelsen, ved at en viss yrkesutøvelse forutsetter autorisasjon, og at denne kan nektes utstedt og kan tilbakekalles. Departementet foreslår at helsepersonellgrupper får autorisasjon ved oppfyllelse av vilkår knyttet til utdanningens innhold, yrkesrollens innhold og selvstendighet og internasjonale forhold. Begrepet «offentlig godkjenning» foreslås anvendt i forhold til spesialistgodkjenning, mens begrepet «autorisasjon» erstatter det som tidligere var offentlig godkjenning og autorisasjon.

Kravene som stilles til helsepersonells yrkesutøvelse og behandling av pasientopplysninger er i hovedtrekk en videreføring og generalisering av gjeldende rett for de grupper som i dag er offentlig godkjent/autorisert. Plikter som tidligere var forbeholdt noen grupper, for eksempel plikt til å involvere pasienter i behandlingen, plikt til å informere, plikt til forsvarlig ressursbruk og plikt til å tegne forsikring gjelder etter forslaget for flere grupper. Det er nytt at også annet personell i helsetjenesten enn offentlig autoriserte reguleres direkte av loven. Det er foreslått enkelte nye reguleringer, for eksempel om organisering av helsetjenester, herunder plikt til internkontroll, om markedsføring av virksomhet, og om pliktmessig avhold m.m.

Departementet foreslår en rett for pasienter til å bringe saker inn for tilsynsmyndighetene. Pasientene får imidlertid ingen klageadgang overfor den foreslåtte helsepersonellnemnda som i hovedsak skal ivareta helsepersonells rettssikkerhet. I denne sammenhengen foreslås det også visse endringer av tilsynsloven, og det foreslås opprettet en helsepersonellnemnd som klageinstans for helsepersonells klager på administrative reaksjoner. De ulike profesjonsråd foreslås nedlagt.

Videre foreslås det et forenklet og ensartet system for reaksjoner mot helsepersonell, og at det gis en viss veiledning med hensyn til formål og innhold i de forskjellige reaksjonsformer.

Med visse unntak foreslår departementet at helsepersonelloven i hovedsak skal inneholde reguleringer av det enkelte helsepersonells plikter og ansvar - og ikke reguleringer av bestemte faglige ledelsesforhold eller organisasjonsformer i helsetjenesten. Bortsett fra de spesifiserte unntak bør etter departementets vurdering organisatoriske forhold overlates til arbeidsgiver/eier, eventuelt reguleres i tjenestelovgivningen eller i særlovgivningen.

1.2 Bakgrunn

Det vises til at på bakgrunn av behandlingen av S.meld. nr. 41 (1987-88) - Helsepolitikken mot år 2000, jf. Innst. S. nr. 120 (1988-89) igangsatte Sosial- og helsedepartementet arbeidet med å utrede ny helsepersonellov med sikte på ny regulering av helsepersonell. Utredning om helsepersonellovgivningen forelå i 1993 (NOU 1993:33), og det redegjøres fra høringsrunden til denne.

I gjeldende rett er helsepersonells yrkesutøvelse regulert av ni profesjonslover og kvakksalverloven. I tillegg finnes det særlover knyttet til ulike typer temaer, formål, oppgaver eller tiltak som abortloven, transplantasjonsloven, tobakkskadeloven, lov om medisinsk bruk av bioteknologi, smittevernloven m.v. Tilsynsloven regulerer tilsynsmyndighetenes tilsynskompetanse overfor helsepersonell og helsetjenesten, herunder myndighet til å sanksjonere lovbrudd. Regulering av autorisert og offentlig godkjent personell finnes i ulike lover for forskjellige grupper av helsepersonell, og gjelder uavhengig av om yrkesutøvelsen skjer i eller utenfor offentlig helsetjeneste. Offentlig autoriserte/godkjente yrkesgrupper er regulert i egne lover, eller i forskrift med hjemmel i den generelle loven om offentlig godkjenning av helsepersonell. I lov om godkjenning m.v. av helsepersonell gis Kongen fullmakt til i forskrift å regulere helsepersonell som ikke omfattes av spesiallovgivningen. I medhold av fullmaktsbestemmelsen er i dag følgende grupper offentlig godkjent og regulert i forskrift: hjelpepleiere, radiografer, ergoterapeuter, vernepleiere, fotterapeuter, bioingeniører, optikere, tannpleiere og kiropraktorer. Det er i alt 17 helseprofesjonsgrupper som omfattes av godkjenningsordninger etablert ved lov eller med hjemmel i lov. Det uttales at eksisterende lovgivning bærer preg av store ulikheter med hensyn til utforming og innhold, og at det utvilsomt er behov for å harmonisere, samordne og gjøre regelverket mer fullstendig.

Det redegjøres for hvordan regulering av helsepersonell foregår i EU/EØS og i Norden. Helsepersonell omfattes av bestemmelsene om fri bevegelighet for personer i EU/EØS, der lik rett til etablering og til å yte tjenester og til å søke og ta arbeid innen EØS-området er et grunnleggende prinsipp. Helsepersonell berøres også direkte av en rekke direktiver om gjensidig godkjenning av kvalifikasjonsbevis, som er en del av EØS-avtalen. En rekke av de helsepersonellgruppene som ikke er regulert ved sektordirektiver, omfattes av generelle godkjenningsregler. For Norges vedkommende omfattes bioingeniører, ergoterapeuter, fysioterapeuter, kiropraktorer, optikere, ortopediingeniører, psykologer, radiografer, vernepleiere, reseptarer, tannpleiere, hjelpepleiere og fotterapeuter. De generelle direktivene oppstiller ikke krav til de enkelte utdanninger. Forutsetningen er at utøvere av en profesjon i et EØS-land skal anses kvalifisert til å utøve vedkommende yrke også i andre EØS-land. I forhold til utforming av ny norsk lovgivning om helsepersonell begrenser EF-direktivene om gjensidig godkjenning av kvalifikasjonsbevis lovgivers frihet bare med hensyn til minimumskrav til utdanning. Helsepersonell fra andre EØS-land innen profesjoner som er regulert her i landet, skal fortsatt ha norsk godkjenning eller autorisasjon for å utøve yrket i Norge. Etter EØS-avtalen kan det likevel ikke stilles «nasjonale tilleggskrav» med hensyn til språkkunnskaper, særlige norske fag, norsk turnus eller lignende som vilkår for godkjenning. Arbeidsgiver kan likevel stille krav til slike kunnskaper for vedkommende stilling.

I Sverige har lovgivningen etablert godkjenningsordninger for tolv profesjonsgrupper (leger, tannleger, psykologer, psykoterapeuter, fysioterapeuter, sykepleiere, tannpleiere, jordmødre, optikere, kiropraktorer, naprapater og logopeder). Høsten 1996 sluttførte Socialdepartementet i Sverige et utredningsarbeid blant annet om hvilke grupper som skal autoriseres. Sverige har utvidet virkeområdet for lovgivningen om helsepersonell ved å utferdige en generell lov om helsepersonell, det vil si at loven gjelder for alle yrkeskategorier som driver pasientbehandling, ikke bare for helsepersonell som innehar autorisasjon. Spørsmål vedrørende ledelsesansvar er i svensk rett regulert i institusjonslovgivningen. Sanksjonssaker i svensk helsetjeneste tas hånd om av et uavhengig disiplinærorgan.

I Danmark har leger, tannleger, tannpleiere, kliniske tannteknikere, kiropraktorer, psykologer, optikere, kliniske ernæringsveiledere, fysioterapeuter, ergoterapeuter, fotterapeuter, sykepleiere og jordmødre offentlig autorisasjon. I tillegg har et antall personellgrupper innenfor helsevesenet offentlig godkjent utdanningsbevis uten å inneha autorisasjon.

I Finland har man nylig samlet reglene om helsepersonell i en egen lov om helsepersonell med yrkesutdanning. Den finske loven inneholder i all hovedsak alle overgripende bestemmelser om personell med yrkesutdanning innen helsevesenet.

I Island gjelder en lovbestemt rett til å utøve et yrke i helsevesenet for følgende fjorten profesjonsgrupper: leger, tannleger, sykepleiere, apotekere, fysioterapeuter, ergoterapeuter, jordmødre, optikere, reseptarer, røntgenassistenter, tandhygienister, tannpleiere, hjelpepleiere og kiropraktorer. Island har egne lover om helsepersonells yrkesutøvelse gjeldende for de ulike profesjonsgruppene. Disse enkeltlovene beskytter både yrkesbetegnelsen og retten til å utøve de respektive yrker.

Det redegjøres for annen norsk lovgivning som har relevans for helsepersonellovgivningen, herunder kommunehelsetjenesteloven, tannhelsetjenesteloven, smittevernloven, lov om barneverntjenester, lov om sosiale tjenester m.v. og kommuneloven. Det redegjøres videre for at det vil bli fremmet forslag til ny lov om erstatning ved pasientskader, ny lov om helseregistre og behandling av helseopplysninger, og at det samtidig med forslag til ny helsepersonellov legges fram forslag til ny lov om spesialisthelsetjenesten, ny lov om pasientrettigheter og ny lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern.

1.3 Formålet med og hovedpunkter i lovforslaget

Det framholdes at hovedformålet med å ha en særskilt ordning med godkjenning/autorisasjon av helsepersonell er å bidra til nødvendig kompetanse og kvalitet i helsetjenesten og skape forutsigbarhet og sikkerhet for at brukere av disse titler har bestemte kvalifikasjoner. Et eget sanksjonssystem for helsepersonell kan dessuten ivareta helsepersonells og pasienters behov for evaluering av helsehjelp som er gitt, og dermed motvirke at domstolene belastes med slike søksmål.

Det understrekes at en felles lov vil gjøre regelverket lettere tilgjengelig for de personellgrupper som omfattes av bestemmelsene, og at det dermed vil bli en pedagogisk lettere oppgave å formidle sentrale rettighets- og pliktbestemmelser til helsepersonell og andre brukere. Det blir også enklere for helsepersonell å kunne sette seg inn i hvilke bestemmelser de plikter å etterleve. Videre framholdes at en felles lov vil tilrettelegge for samarbeid og kunne bidra til fellesskapsfølelse og helhetstenkning i en helsetjeneste som er preget av spesialisering og profesjonstenkning.

Generelt om lovforslaget uttales det at lovforslaget i hovedsak inneholder noen grunnleggende offentlige krav som stilles til helsepersonell uavhengig av hvor de arbeider, organisatorisk eller geografisk. Dette tilsier at loven blir av generell karakter, men det åpnes også for at mer detaljerte reguleringer av visse forhold, for eksempel journalføringsplikten, kan gjøres i forskrift.

Det har vært et formål å motvirke uhensiktsmessige og statiske krav til arbeidsfordeling. Loven er en personansvarslov med utgangspunkt i plikten til forsvarlig yrkesutøvelse. Det åpnes i lovforslaget for en fleksibel og rasjonell arbeidsfordeling der det er mulig, slik at helsepersonell som har ansvar for at bestemte oppgaver blir gjort, kan overlate til andre å utføre oppgaven ved bruk av medhjelper.

Om lovens virrkeområde understrekes det at det overordnede formål om kvalitet og sikkerhet i helsetjenesten tilsier at alt personell som yter helsehjelp i en eller annen form, omfattes av reguleringen. Hensynet til pasienters sikkerhet tilsier etter departementets mening at det personell som foretar handlinger overfor en pasient, har et selvstendig ansvar for det de gjør. Et slikt selvstendig ansvar bør etter departementets mening ikke være avhengig av en bestemt profesjon eller offentlig godkjenning/autorisasjon. Departementet mener derfor at formålet med lovreguleringen forutsetter at enhver som i sitt yrke undersøker, diagnostiserer, behandler eller på annen måte følger opp en pasient, må omfattes av lovens reguleringer. Dette innebærer en utvidelse av virkeområdet i forhold til dagens helsepersonellovgivning.

Loven gjelder helsepersonells yrkesutøvelse uavhengig av arbeidssted. Enkelte av lovens bestemmelser kommer også til anvendelse når helsepersonell blir kontaktet i privat sammenheng i egenskap av å være helsepersonell.

Det påpekes at utvidelsen av helsepersonellovens virkeområde innebærer at autorisasjonsordningen mister noe av den sentrale betydning den har i dag.

Det uttales at det i dag kan virke noe tilfeldig hvem som omfattes av dagens autorisasjonsordning. En gjennomgang av ulike grupper på bakgrunn av visse fastsatte kriterier begrunner departementets forslag om å autorisere flere grupper i tillegg til de som omfattes av dagens ordning. Det gjelder ambulansearbeidere med fagbrev (og Vegdirektoratets kompetansebevis), omsorgsarbeidere, audiografer, farmasøyter, helsesekretærer, tannhelsesekretærer, tannteknikere, perfusjonister og kliniske ernæringsfysiologer.

Kvakksalverloven fra 1936 foreslås innskrenket til kun å gjelde personell som faller utenfor helsepersonellovens anvendelsesområde. Det foreslås å nedlegge dagens profesjonsråd, og i stedet opprette en Statens helsepersonellnemnd.

En rekke plikter som i dag er lovregulert for noen grupper, gjøres generelle for alt helsepersonell. Det gjelder plikten til forsvarlighet, plikten til øyeblikkelig hjelp, plikter i forbindelse med pasientopplysninger m. fl. I tillegg gis det nye bestemmelser om en rekke plikter.

For å ivareta hovedformålet med loven, foreslår departementet at pasienters adgang til å bringe saker inn for helsemyndigheten formaliseres, i likhet med svensk, dansk og finsk lovgivning, men at den begrenses til å gjelde overfor tilsynsmyndigheten. Videre foreslås det et forenklet og ensartet system for alt helsepersonell, og at det i reaksjonssystemet gis en viss veiledning med hensyn til formål og innhold i de forskjellige reaksjonsformer. Hensynet til rettssikkerhet for helsepersonell begrunner forslaget om at det gis klageadgang på administrative reaksjoner og at det opprettes en helsepersonellnemnd som klageinstans.

1.4 Lovregulering av forsvarlighet og ansvar

I forslaget til lov om helsepersonell er det i § 4 foreslått en hovedbestemmelse som fastslår plikten til forsvarlighet i helsepersonells yrkesutøvelse.

Departementet mener at en lovfesting og konkretisering av forsvarlighetskravet vil tydeliggjøre kravet og dets innhold. Departementet legger videre til grunn at forsvarlighet er mer enn aktsomhet, slik at det som er uaktsomt alltid vil være uforsvarlig. Ved uforsvarlighet kan tilsynsmyndighetene reagere selv om handlingen ikke har ført til skade.

Departementet har funnet grunn til å understreke at arbeidsgiver må innrette virksomheten slik at helsepersonellet blir i stand til å overholde lovpålagte plikter. Det innebærer bl.a. at arbeidsgiver organisatorisk må legge til rette for at helsepersonell kan opptre i samsvar med sine plikter. Det understrekes at det enkelte helsepersonell foruten sine tjenesteplikter har et selvstendig ansvar for ivaretakelse av plikter i forbindelse med yrkesutøvelsen.

Som et hovedelement i forsvarlighetskravet nevnes at helsepersonell som utgangspunkt ikke skal gå inn i situasjoner de ikke er kvalifisert til å håndtere, og at kravet innbefatter en plikt til faglig ajourhold. Videre understrekes det at forsvarlighetskravet omfatter en etisk standard; dvs. at helsepersonell bl.a. plikter å oppføre seg hensynsfullt og ordentlig overfor pasientene.

Departementet mener at en generell plikt til forsvarlighet bør inntas i helsepersonelloven som en felles norm i forhold til administrative reaksjoner og straff.

Det drøftes nærmere i proposisjonen hvilke krav forsvarlighetskravet stiller til utstyr, legemidler, personell m.v. og til å innhente nødvendig tilgjengelig informasjon om pasienten og samtykke til helsehjelp. Det understrekes at det må foreligge et skjerpet krav til forsvarlighet ved forsøksvirksomhet og bruk av utradisjonelle metoder.

Departementet legger til grunn at forsvarlig yrkesutøvelse også innebærer at helsepersonell ikke utnytter det avhengighetsforhold som kan oppstå mellom pasient og helsepersonell.

Det presiseres at det ikke er krav om at det har inntrådt en skade for at en handling eller unnlatelse anses uforsvarlig. Kravet til forsvarlighet skjerpes imidlertid ved økt risiko for skade. Det framholdes at rammebetingelsene for yrkesutøvelsen er et sentralt moment i forsvarlighetsvurderingen og at dette er foreslått inntatt i lovteksten.

Departementet bemerker at forsvarlighetskravet også vil gjelde helsepersonells utøvelse av alternative behandlingsformer.

Plikten til forsvarlighet i ulike stadier i pasientbehandlingen drøftes nærmere i proposisjonen.

Under drøftingen av forsvarlighet, samhandling og ansvar tas i proposisjonen opp spørsmålet om det skal bestemmes at bestemte typer helsepersonell skal ha en overordnet posisjon, og dermed gi rett til å gi instrukser til andre (spørsmålet om særskilt regulering av medisinskfaglig ansvar).

Departementet er kommet til at helsetjenester og helseinstitusjoner utgjør et så mangfoldig og komplisert bilde, at det vanskelig lar seg gjøre gjennom helsepersonelloven og tilknyttede fullmakter å fastsette gjennomgående bestemmelser om medisinskfaglig ansvar og fullmakter. Departementet legger til grunn at det primære ansvaret for kontinuerlig å finne fram til gode samhandlingsmønstre, der også ansvarsforholdene er tilstrekkelig avklarte, primært må ligge hos fagene selv og hos de ulike fagansvarlige. Departementet foreslår imidlertid en særskilt regulering av diagnose- og behandlingssituasjonene som innebærer at i slike situasjoner er det leger som skal ta beslutninger om spesifikke medisinske spørsmål. Annet helsepersonell må bøye seg for de avgjørelser legen treffer, og innrette seg etter de instruksjoner som gis.

Etter departementets mening er det ikke hensiktsmessig å gi leger instruksjonsmyndighet i spørsmål der andre profesjoner har like høy eller høyere kompetanse.

Det foreslås ikke særskilte bestemmelser om instruksjonsfrihet for helsepersonell, men det påpekes at plikten til å følge en instruks ikke er absolutt idet det enkelte helsepersonell har et selvstendig ansvar for at deres virksomhet er forsvarlig. For å unngå at det oppstår motstrid mellom de pålegg som gis i kraft av styringsretten og kravet til forsvarlighet etter § 4, er det i § 16 foreslått en bestemmelse som pålegger virksomhet som yter helsetjenester, en plikt til å organisere virksomheten slik at helsepersonell gis nødvendig handlefrihet til å overholde sine lovbestemte plikter.

Departementet har valgt ikke å foreslå noen særregler om monopoler på bestemt yrkesutøvelse for enkelte grupper av helsepersonell. Departementet antar at hensynet til beskyttelsen av pasientene er tilstrekkelig ivaretatt gjennom forsvarlighetskravet som innebærer at enkelte typer handlinger er forbeholdt særskilt kvalifisert helsepersonell.

Departementet fremmer forslag om å innføre rett for helsepersonell til å overlate oppgaver til annet personell hvis det er forsvarlig ut fra egne kvalifikasjoner, oppgavens art, personellets kompetanse og den oppfølgning som gis. Forslaget innebærer også at elever og studenter vil kunne være medhjelpere.

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å knytte ledelse til profesjonstilhørighet uavhengig av tjenestens art og reelle kvalifikasjoner og uttaler at en slik bestemmelse vil binde arbeidsgiver i forbindelse med organisering av virksomheten. Organisering av virksomheter bør etter departementets oppfatning skje etter hva som er hensiktsmessig ut fra virksomhetens oppgaver, størrelse og kompetanse, samt personellets kvalifikasjoner.

1.5 Om plikten til å yte øyeblikkelig hjelp

Departementet mener at innholdet i den eksisterende plikten for helsepersonell til å yte øyeblikkelig hjelp bør videreføres, og at ethvert helsepersonell bør ha plikt til å yte øyeblikkelig hjelp.

Det framholdes som et alminnelig utgangspunkt at øyeblikkelig hjelp-plikten vil omfatte situasjoner der det oppstår et akutt behov for undersøkelse og behandling i bl.a. følgende tilfeller:

• for å gjenopprette og/eller vedlikeholde vitale funksjoner

• for å forhindre og/eller begrense alvorlig funksjonsnedsettelse som følge av skade eller sykdom

• for å gi adekvat smertebehandling ved smerter av kortvarig art

Det påpekes at helsepersonells plikt til å hjelpe må sees i sammenheng med pasienters rett til å motsette seg helsehjelp, jf. forslaget til pasientrettighetslov der det er foreslått at helsepersonell skal være avskåret fra å gripe inn i tilfeller der en person nekter å motta blod eller blodprodukter på grunn av alvorlig overbevisning, nekter å avbryte en pågående sultestreik eller dersom en person som er døende motsetter seg livsforlengende behandling, som i realiteten er en forlengelse av en pågående dødsprosess. Dette innebærer at helsepersonellet i slike tilfeller heller ikke har rett til å yte hjelp.

1.6 Om plikt til å involvere pasienter i behandlingen

Det understrekes i proposisjonen at pasientens rett til å bestemme over sitt eget liv og sin egen helse er en grunnleggende rett, noe som bl.a. innebærer at det i forbindelse med alle ytelser av helsetjenester må forutsettes et samtykke fra pasienten. Det er i dag gitt bestemmelser om informasjon og medvirkning i legeloven, tannlegeloven og jordmorloven som antas å gi uttrykk for generelle prinsipper som gjelder på tilsvarende måte for annet helsepersonell. Det vises til at pasientens rett til medvirkning, informasjon og selvbestemmelse er foreslått lovfestet i egen lov om pasientrettigheter.

Det redegjøres for de aktuelle bestemmelser i legeloven, tannlegeloven og jordmorloven og for særskilte informasjonsregler i det øvrige lovverk.

Bestemmelsen om informasjonsplikt som foreslås, omfatter en plikt til å gi informasjon til pasient, og plikt til å sørge for at pasienten mottar den informasjon som er nødvendig for å kunne få innsikt i egen helsetilstand samt innholdet i den helsehjelpen som foreslås gitt. Departementet foreslår at det i sykehus og andre helseinstitusjoner utpekes en person som skal ha ansvaret for den informasjon som gis til pasienten, og det påpekes at forslaget må sees i sammenheng med forslag i utkast til spesialisthelsetjenestelov om hjemmel til å gi forskrift om pasientansvarlig lege og tilsvarende ordninger for annet helsepersonell.

Departementet understreker at en forutsetning for at informasjonen skal nå fram, vil være at den tilpasses pasientens individuelle forutsetninger.

Det uttales at helsepersonell som yter helsehjelp, også skal sørge for at pasientens samtykke er innhentet, og at dette innebærer at informasjonen må være tilstrekkelig, slik at pasienten kan samtykke til videre behandling. Det understrekes at Helsepersonells plikt til å gi informasjon henger nært sammen med pasientens rett til medvirkning og informasjon, og at helsepersonell som yter helsehjelp, skal sørge for at de krav til pasientens medvirkning som følger av pasientrettighetsloven blir oppfylt. Pasientens rett til å medvirke vil likevel ikke under noen omstendighet frita helsepersonellet fra å treffe avgjørelser som sikrer forsvarlig helsehjelp til pasienten.

Plikten til å gi pasienten informasjon inkluderer også informasjon om mulige skader som kan følge av helsehjelpen.

1.7 Om pliktmessig avhold

Det vises til at gjeldende rett ikke har noen uttrykkelige bestemmelser om pliktmessig avhold for helsepersonell, men at det utvilsomt vil kunne komme i konflikt med forsvarlighetskravet dersom helsepersonell er påvirket av rusmiddel under utøvelse av virksomhet.

Det foreslås en bestemmelse om at helsepersonell ikke må nyte alkohol eller andre rusmidler i arbeidstiden. Departementet ønsker med forslaget å synliggjøre plikten til avholdenhet for helsepersonell i forbindelse med deres arbeid, og mener det er ønskelig med en hjemmel for å kunne fremstille helsepersonell for blodprøve og urinprøve. Det åpnes i forslaget for at det i forskrift kan gis eksakte tidsgrenser for bruk av rusmidler forut for arbeidstiden.

Forslaget gjør unntak fra forbudet mot å innta legemidler med berusende eller bedøvende virkninger hvis det på grunn av sykdom anses nødvendig. I disse tilfellene skal arbeidsgiver orienteres.

1.8 Om utilbørlig påvirkning av helsepersonell

Spørsmålet om helsepersonells adgang til å motta gaver, provisjon, eller lignende er ikke direkte regulert i dagens lovgivning, med unntak av gaver og lignende i forbindelse med legemidler.

Det vises til at det fra praksis finnes flere eksempler på at helsepersonell er ilagt reaksjoner på bakgrunn av disposisjoner som er begrunnet i kommersielle hensyn, eller hvor helsepersonell ikke har opptrådt forsvarlig etter egen eller andres utilbørlige påvirkning.

Departementet foreslår at et forbud mot gaver og andre ytelser til helsepersonell som er egnet til å påvirke på en utilbørlig måte, inntas i helsepersonelloven. Departementet mener det er behov for en bestemmelse som omfatter alt helsepersonell, og at en slik lovbestemmelse bør formuleres vidt med tanke på at alle former for ytelser som har preg av uheldig påvirkning, og som er egnet til å påvirke helsepersonells atferd, bør omfattes.

Forholdet til legemiddelindustrien drøftes særskilt, og departementet understreker at deler av den samhandlingen som er mellom helsepersonell og legemiddelindustri vil falle utenfor området for utilbørlighetsvilkåret. Dette er slik når det dreier seg om faglig forsvarlig og produkt- og produsentuavhengig informasjon som har rent opplæringsformål, som eksempelvis større internasjonale vitenskapelige kongresser eller forskningssamlinger som er sponset av legemiddelindustrien. Det understrekes på den annen side at dersom sponsingen mer eller mindre åpenlyst har til hensikt å påvirke helsepersonell til å bruke et bestemt produkt i sin behandling, og at bruk av slikt produkt er et vilkår for ytelsen, vil dette klart rammes av utilbørlighetskravet. Departementet tilrår at innholdet i utilbørlighetskravet når det gjelder ekstern sponsing av forskning, etterutdanning m.v. kan reguleres nærmere i forskrift.

Det uttales at gaver fra pasienter til helsepersonell vil rammes av forbudet dersom de er egnet til utilbørlig påvirkning. Departementet finner det vanskelig å håndheve en bestemmelse som kategorisk forbyr helsepersonell å motta gaver etc. fra pasienter, men går inn for et forbud mot å motta gaver som ikke er av ubetydelig verdi.

Det fastsettes ingen fast verdigrense, men det antydes at 1 000 1998-kroner er et utgangspunkt, som kan lempes ved spesielle anledninger.

1.9 Om undersøkelsesplikter

Det vises til at legeloven i dag har en bestemmelse om leges plikt til å ta blodprøve og annen undersøkelse av mistenkte. Plikten oppstår når slik blodprøve eller undersøkelse er hjemlet i lov og politiet anmoder legen om det.

Departementet foreslår i hovedtrekk å videreføre denne bestemmelsen i legeloven, men plikten til å ta blodprøver foreslås generalisert til å gjelde for sykepleier eller bioingeniør i samsvar med vegtrafikkloven.

1.10 Om innrettelse av yrkesutøvelsen

Helsesektorens plikt til å føre internkontroll er i dag hjemlet i lov om statlig tilsyn med helsetjenesten. Departementet mener at det er behov for en gjennomgang av regelverket når det gjelder tilsyn og internkontroll, og vil ta initiativ til at et slikt arbeid settes i gang. Departementet fastholder at organisering og utarbeidelse av systemer for internkontroll er et virksomhetsansvar, men ønsker å understreke virksomhetens plikt til internkontroll også i helsepersonelloven. Etter departementets syn er det også behov for å pålegge helsepersonell som driver selvstendig virksomhet med annet helsepersonell som ansatte, å etablere internkontroll.

Det foreslås i proposisjonen en generell meldeplikt for helsepersonell til kommunen eller fylkeskommunen, når vedkommende åpner, overtar eller trer inn i privat virksomhet. Tilsvarende gjelder der virksomheten flyttes, opphører, overdras, eller hvor helsepersonell trer ut av virksomhet. Meldeplikten gjelder også til andre kommuner og fylkeskommuner når virksomheten utøves regelmessig der. Videre pålegges kommunen og fylkeskommunen å underrette fylkeslegen og Statens helsetilsyn om slike meldinger. Departementet foreslår at blant annet tidspunkt for når melding skal gis, reguleres i forskrift.

Gjeldende rett har ingen lov- eller forskriftsbestemmelser som direkte regulerer helsepersonells bierverv, men det framholdes at kravet til forsvarlig yrkesutøvelse i en viss grad vil kunne forhindre bierverv hos helsepersonell der dette går ut over hovedarbeidet. Det finnes i dag heller ikke noen regler som direkte regulerer plikten til å melde fra om bierverv til arbeidsgiver. Det redegjøres for situasjonen i Sverige der en kollektivavtale innebærer at en offentlig arbeidsgiver kan pålegge leger å gi opplysninger om bierverv, og i Danmark der overenskomsten for overleger pålegger disse tilsvarende medleplikt ved bierverv ved private sykehus eller liknende institusjoner. Departementet foreslår i proposisjonen at det innføres en bestemmelse om meldeplikt i forbindelse med bierverv, og har kommet fram til at det er mest hensiktsmessig å hjemle regler om helsepersonells meldeplikt i forhold til bierverv i lov om helsepersonell, da den omfatter den personkrets man er interessert i å regulere. Det uttales at det i utgangspunktet er helsepersonellfaglige bierverv som bør omfattes av en meldeplikt, men at helsepersonell også bør være pliktig til å melde fra av eget tiltak om de bierverv som kan føre til interessekonflikter med arbeidsgiver som for eksempel ved eierinteresser m.v. i virksomhet som driver helsepersonellvirksomhet. Det understrekes at virksomhet som er nært knyttet til helsepersonellvirksomhet, som for eksempel arbeid i private medisinske laboratorier og røntgeninstitutter, forskningsarbeid, og salg og markedsføring av legemidler, vil omfattes av meldeplikten.

Under drøftingen av beordring av helsepersonell uttales det at departementet vurderer at ny lov om helsepersonell ikke bør inneholde bestemmelser som naturlig hører inn under lov om helsemessig og sosial beredskap, som for eksempel beordring under ekstraordinære forhold som naturkatastrofer o.l.

Departementet vil i helsepersonelloven foreslå hjemmel for departementet til direkte å pålegge helsepersonell å delta i vaktordninger og til å utferdige forskrifter om at helsepersonell skal delta i vaktordning på eget bosted eller arbeidssted. Bestemmelsen gir en generell hjemmel til å etablere vaktordninger for helsepersonell som for eksempel leger, tannleger, psykologer og ambulansearbeidere.

Departementet mener det er behov for regler som supplerer markedsføringslovens system når det gjelder markedsføring av helsetjenester. På bakgrunn av den senere tids utvikling og kommersialisering av helsetjenester mener departementet det kan være behov for å regulere adgangen til markedsføring i helsepersonelloven. For å motvirke at det alene er kommersielle interesser som avgjør hvilken informasjon pasienten mottar i forbindelse med tjenestetilbudet, mener departementet det er behov for å kunne regulere dette forhold i forskrift.

Departementet foreslår en generell plikt for helsepersonell til å påse at pasienter, helseinstitusjoner og trygden ikke påføres unødvendig tidstap eller utgifter. Plikten gjelder ved organisering av virksomheten, herunder prioritering av pasienter i tillegg til ved diagnostisering, behandling og oppfølging av den enkelte pasient. Bestemmelsen er i store trekk en videreføring av gjeldende rett uttrykt i lege- og tannlegeloven. Det understrekes at plikt til hensiktsmessig ressursbruk ikke må gå ut over kravet til forsvarlig virksomhet.

Det foreslås i lovutkastet en generell plikt for helsepersonell i privat virksomhet med autorisasjon og lisens til ved forsikring å stille sikkerhet for det økonomiske ansvar de på grunn av virksomheten kan pådra seg overfor pasienter. Departementet skal kunne gi nærmere bestemmelser om plikten til forsikring. Pliktens omfang og forsikringens dekningsområde vil for øvrig fremgå av lov om erstatning ved pasientskader. Bestemmelsen er i det alt vesentlige en videreføring av gjeldende rett om sikkerhetsstillelse.

Det understrekes at en forutsetning for et effektivt tilsyn med helsetjenesten og helsepersonell er at helsepersonell gir opplysninger og samarbeider med tilsynsmyndigheten, dvs. med Statens helsetilsyn og fylkeslegene. Departementet foreslår at denne plikten presiseres i loven, og mener at den personkrets som skal omfattes av loven, må pålegges en slik plikt, uavhengig av autorisasjon. Departementet vil framheve at det i utgangspunktet er opp til tilsynsmyndighetens skjønn å avgjøre hvilke opplysninger som anses nødvendige for å kunne utføre tilsynsoppgavene på en tilfredsstillende måte, slik at opplysninger utleveres etter tilsynsmyndighetens anmodning. Det enkelte helsepersonell må likevel sørge for at tilsynsmyndigheten får de opplysninger som er relevante.

1.11 Om behandling av pasientopplysninger

Det understrekes at taushetsplikten utgjør et sentralt element av personvernet, og at et sterkt vern om taushetsplikten er viktig av hensyn til tillitsforholdet mellom pasient og helsepersonell. Offentlig ansatt helsepersonell vil være bundet både av den forvaltningsmessige og den profesjonsbestemte taushetsplikt. I praksis vil den profesjonsbestemte taushetsplikt bli lagt til grunn fordi den går lengre enn den forvaltningsmessige taushetsplikt.

Departementet påpeker at alt helsepersonell i dag har taushetsplikt hjemlet i ulike profesjonslover, og at legelovens anvendes som grunnlag for tolkning og utfylling. Departementet foreslår en redaksjonell opprydning i helsepersonellovgivningen bl.a. ved at det foreslås en egen hovedregel og en bestemmelse om grunnlag for tilsidesettelse av taushetsplikten. Denne viser til de relevante rettsgrunnlag for tilsidesettelse av taushetsplikten og krav til prosedyrer ved slik tilsidesettelse. I tillegg gis en generell unntaksbestemmelse. Det framholdes at de foreslåtte bestemmelser ikke innebærer noen endring av gjeldende rett.

Det er i § 22 foreslått en egen bestemmelse om samtykke som i hovedsak innebærer en videreføring av gjeldende rett. Bestemmelsen er harmonisert med pasientrettighetslovens regler om samtykkekompetanse. Det framholdes at pårørendes krav på informasjon som hovedregel vil stå tilbake for pasientens ønsker, herunder pasientens krav på taushet, og departementet foreslår at dette kommer uttrykkelig fram i lovteksten.

Lovutkastet inneholder i § 23 nr. 4 en generell unntaksbestemmelse fra taushetsplikten. Bestemmelsen vil bl.a. være aktuell i ulike nødrettssituasjoner. Det understrekes at ved vurderingen av hvorvidt taushetsplikten skal settes til side, må de hensyn som taler for å gi opplysninger, veie langt tyngre enn de hensyn som taler for å bevare taushet.

Lovforslaget viderefører forslaget i NOU 1993:33 og i høringsnotatet om taushetsplikt i forhold til samarbeidende personell. Det framholdes at pasienten har rett til å motsette seg at opplysninger gis annet personell. Departementet er klar over at det i en del tilfeller kan synes faglig nødvendig å drøfte en pasient uten vedkommendes samtykke, men vil likevel ikke åpne adgang til dette p.g.a. den antatte faren for utglidning og misbruk. Departementet understreker at et tverrfaglig samarbeid primært bør være forankret i pasientens/klientens medvirkning og samtykke.

Angående dispensasjon fra taushetsplikten til forskningsformål, foreslås det at denne adgangen videreføres i en ny felles lov om helsepersonell.

Det framholdes at det i en rekke tilfeller er reist tvil om bedriftshelsetjenestens taushetsplikt i forhold til arbeidsgiver, under henvisning til at legene er arbeidsgivers sakkyndige, og at de samme problemer oppstår når legen skal avgi uttalelse til forsikringsselskap i forbindelse med at pasienten har fremmet søknad om forsikringsavtale. Det uttales at slike tilfeller i størst mulig grad bør søkes løst ved å få pasientens samtykke til eventuell kommunikasjon til oppdragsgiver.

Det påpekes at det kan reises spørsmål om pasienten overfor forsikringsselskap er i en slik situasjon at gyldig samtykke kan gis, med andre ord om det foreligger tilstrekkelig grad av frivillighet, eller om det er tillatt å innhente slik informasjon. Det uttales at det i slike tilfeller antakelig primært bør anbefales at legen kun forholder seg til sin pasient, eventuelt pasientens pårørende dersom pasienten er død, og bare utleverer opplysningene til pasienten eller pårørende, som så i neste omgang gir disse videre til forsikringsselskapet. Departementet har nedsatt et utvalg som skal utrede utlevering av helseopplysninger til forsikringsselskaper, og foreslå regulering på området.

Det framholdes at i de tilfeller bedriftshelsepersonell er behandlende personell i forhold til pasienten, har de vanlig taushetsplikt, og at i den grad opplysninger skriver seg fra vanlig kurativ virksomhet, må eventuell videreformidling av opplysningene bero på samtykke fra den opplysningene angår.

Departementet foreslår en forskriftshjemmel som innebærer at det kan gis adgang til å gi opplysninger om en arbeidstakers helseforhold videre til arbeidsgiveren i den grad opplysningene gjelder arbeidstakerens skikkethet til et bestemt arbeid eller oppdrag.

Dagens helselovgivning har ingen særskilt bestemmelse som regulerer administrative organers tilgang til pasientopplysninger. Det uttales at med dagens mer omfattende administrasjon, med ventelister, økonomiske oppgjørsordninger mellom fylkeskommuner, sykehusfinansiering basert på diagnose m.m., er det behov for omfattende administrative registre, som også til en viss grad må inneholde medisinske opplysninger. Departementet mener det er behov for å ha et klarere hjemmelsgrunnlag for å tilsidesette taushetsplikten ved å gi opplysninger til pasientadministrative systemer, og foreslår at det inntas et eget unntak fra taushetsplikten for disse opplysningene.

Det uttales at hensynet til offentlige interesser, pårørende eller andre privatpersoner kan veie tyngre etter en persons død, og at det i enkelte situasjoner kan antas å være i den avdødes egen interesse at opplysninger gis. Det er i lovforslaget tatt inn en egen bestemmelse om opplysninger etter en persons død.

Departementet foreslår at det inntas en egen bestemmelse om at taushetspliktreglene også gjelder for personer som bistår med elektronisk databehandling.

Det foreslås en ny bestemmelse om tilsidesettelse av taushetsplikten ved samarbeid mellom nødetater, bl.a. på bakgrunn av den usikkerhet som råder om taushetsplikten i disse situasjoner. I hovedtrekk innebærer bestemmelsen en presisering av nødrett i disse situasjoner. I bestemmelsen er det dessuten åpnet for at helsepersonell også ellers kan gi opplysninger for å avverge alvorlige skader på eiendom. Også i tilfeller der det er nødvendig for å hindre voldsutøvelse vil det kunne foreligge en opplysningsrett etter denne bestemmelsen. Bestemmelsen åpner også for at helsepersonell kan kontakte politiet for å hindre at en person som er påvirket av legemidler eller alkohol, kjører bil.

Oppsummeringsvis uttales det at departementet ikke har ansett at det foreligger grunnlag for vesentlig liberalisering av helsepersonells taushetsplikt. Departementet foreslår at dagens regelverk i hovedsak beholdes med visse presiseringer og endringer som anses nødvendig dels for å sikre mer ensartet og korrekt praksis, og dels for å åpne for at opplysninger kan gis i flere situasjoner enn i dag.

1.12 Særlige opplysnings- og meldeplikter

Det understrekes at hensynet til pasientens personvern og integritet og behovet for tillit mellom helsepersonell og pasient tilsier taushetsplikt, men at undertiden vil den enkeltes interesse av konfidensialitet komme i konflikt med andre interesser, og det er derfor gjort en rekke unntak i taushetsplikten gjennom bestemmelser om opplysnings- og meldeplikt. Det redegjøres for foreliggende situasjon med hensyn til opplysningsplikt for helsepersonell i forhold til folketrygden, ved pasientoppgjør og ventelisteordning, i forhold til kommunerevisjon og kommunal internkontroll og i forhold til ligningsmyndighetene. Det framholdes at de gjeldende bestemmelser om dette er gitt av hensyn til samfunnets behov for å etterprøve og kontrollere grunnlaget for krav som er tilknyttet offentlig betalingsplikt eller refusjon, eller som det offentlige trenger for å kontrollere inntektsgrunnlaget i forbindelse med skatteoppgjør. Det gjøres ingen endringer i disse særbestemmelsene gjennom det foreliggende forslaget til ny helsepersonellov.

Når det gjelder opplysningsplikt til sosial- og barnevernstjenesten, foreslår departementet for å forhindre mulig ansvarpulverisering at opplysningsplikter innen helseinstitusjoner må knyttes til en person som utpekes av institusjonen til å ha hovedansvaret for å gi slike opplysninger. Det understrekes at det bør være en utfordring for helsepersonell å innfri formålet med opplysningsplikten og samtidig opprettholde et tillitsforhold til pasienten. Departementet ønsker å synliggjøre dette ved å anbefale at samtykke forsøkes innhentet der et slikt forsøk ikke kommer i strid med formålet med bestemmelsen, som er å avhjelpe en situasjon som kan medføre skade. Det uttales at dersom vilkårene for opplysningsplikt er oppfylt, men pasienten motsetter seg slikt samarbeid, vil opplysninger måtte gis uten samtykke, og at det unntaksvis kan være situasjoner hvor hensyn til barn kan tilsi at foreldre/foresatte ikke gis informasjon.

Det foreslås i lovutkastet en bestemmelse om at lege, psykolog og optiker som har undersøkt en pasient, skal ha meldeplikt til myndighetene hvis vedkommende ikke fyller de helsemessige krav som stilles til å inneha førerkort for motorvogn eller sertifikat utstedt av luftfartsmyndighetene.

Når det gjelder meldeplikt om sykdom, fødsel og død og meldeplikt til helseregistre fremmer departementet forslag om at meldeplikten til Medisinsk fødselsregister hjemles særskilt, samtidig som bestemmelsen forutsetter at meldeplikten spesifiseres i forskrifter gitt av Kongen. Det redegjøres for hvorfor departementet går inn for at dødsmeldinger fortsatt bør sendes kommuneleger, og at kommunelegen bør pålegges en plikt til oppfølgning. Det foreslås derfor også en endring av kommunehelsetjenesteloven § 3-4 (ny § 3-5). Departementet foreslår at det gis hjemmel for Kongen til å opprette og godkjenne helseregistre i den grad dette er nødvendig for en forsvarlig styring og utvikling av helsetjenesten. Det uttales at bestemmelsen må ses i sammenheng med forslag til ny lov om helseregistre, som vil bli fremmet i løpet av 1999.

Departementet foreslår ingen endring i de opplysnings- og meldepliktordninger som er fastsatt i egen lov.

1.13 Om plikt til dokumentasjon

Departementet ønsker å knytte ansvaret for journalføring til den helsehjelp som gis, og ikke som tidligere til enkelte profesjonsgruppper, og foreslår derfor at alt helsepersonell som yter helsehjelp på selvstendig grunnlag, skal ha plikt til å føre journal. At plikten påhviler den som yter helsehjelp på selvstendig grunnlag, innebærer at den som kun har støttende funksjon, ikke skal ha journalføringsplikt. Den som har plikt til å føre journal, skal kunne overlate utførelsen til andre. Det foreslås at det på helseinstitusjoner skal utpekes en person som skal ha det overordnede ansvaret for hver enkelt journal.

Bare den som har behov for opplysninger i behandlings- eller pleieøyemed, skal ha tilgang til journalopplysninger. Adgangen til journalopplysninger begrenser seg til nødvendige opplysninger, dvs. at det må foreligge et konkret behov i det enkelte tilfelle. Pasienten skal, så langt råd er, vite når det utleveres opplysninger om vedkommende i samarbeidsøyemed, og skal kunne motsette seg at dette skjer, men departementet mener det bør åpnes en mulighet for at journalen kan overføres eller lånes ut til tross for at pasienten har motsatt seg det, dersom det er av særlig stor betydning for helsehjelpen.

Departementet mener at det normalt vil være hensiktsmessig med én journal og ikke flere avdelingsvise journaler ved sykehus m. v. slik at alle opplysninger om den enkelte pasient samles ett sted. Departementet vil i loven ikke stille krav om papirjournal, men vil åpne for at det i forskrift kan stilles krav til sikkerhet, tilgjengelighet, oppbevaring m. m. ved bruk av edb. Departementet foreslår at det gis adgang til at opplysninger som er nødvendige for internkontroll og kvalitetssikring og for å gi tilstrekkelig grunnlagsmateriale for effektiv styring, kan gis til helsetjenestens administrative systemer.

Departementet foreslår at loven skal inneholde en hjemmel til å bestemme ved forskrift at epikrise skal sendes innleggende lege uavhengig av om opplysningene trengs av hensyn til behandlingen, og vil i forskrift begrense overføring av pasientopplysninger ved bruk av telefaks og andre typer elektronisk overføring.

Departementet foreslår at adgangen til å rette feilaktige opplysninger i journal for pasient stort sett videreføres i samsvar med gjeldende rett, men vil foreslå at det blir større muligheter til å få slettet uriktige opplysninger i journal. Slettingsadgangen foreslås begrenset til tilfeller der det av allmenne hensyn ikke finnes grunn til å bevare opplysningene, og pasientjournalen eller den del som skal slettes, inneholder feilaktige eller misvisende opplysninger og opplysningene føles belastende for pasienten eller andre som er nevnt i journalen. Dessuten skal det etter forslaget være adgang til sletting i tilfeller der det er åpenbart at opplysningene ikke behøves for å gi pasienten helsehjelp. Departementet foreslår at det er den som fører journalen, som er pliktsubjekt og i institusjoner den som har det overordnede ansvaret for journalen. Fylkeslegen skal - etter å ha innhentet uttalelse fra Datatilsynet - kunne overprøve avslag på anmodning om retting og sletting av journalopplysninger.

Egenjournal er et sett av helseopplysninger om en person, som er i samme persons eie og varetekt, og som personen selv forventes å gi videre til helsepersonell som har behov for dem. Det foreligger i dag ikke rettsregler som hindrer bruk av egenjournal, forutsatt at denne er pasientens eiendom og bruken er frivillig både fra pasientens og helsepersonellets side. Det foreligger ikke hjemmel for å pålegge helsepersonell eller pasient å føre inn opplysninger i egenjournal. Departementet foreslår at det i loven skal gis en forskriftshjemmel til å pålegge helsepersonell plikt til å føre egenjournal. Forskriften vil regulere nærmere hvilke opplysninger egenjournalen skal inneholde, og for hvilke pasientgrupper det vil være aktuelt å innføre egenjournal.

Etter dagens lovgivning har pasienter rett til innsyn i egen journal. Retten er videreført i forslaget til pasientrettighetslov. Det foreliggende lovutkastet pålegger den som yter helsehjelp, en plikt til å gi pasienten innsyn i samsvar med pasientrettighetsloven. I helseinstitusjoner er det den personen som har det overordnede ansvaret for journalen, som skal sørge for at innsynsretten blir oppfylt.

1.14 Autorisasjon av helsepersonell

Det er i dag 17 helsepersonellgrupper som omfattes av godkjenningsordninger etablert ved lov eller med hjemmel i lov. Fylkeslegen skal i det enkelte fylket føre tilsyn med at de offentlige autoriserte yrkesutøvere oppfyller sine forpliktelser. Tilsynsmyndigheten har adgang til å tilbakekalle autorisasjonen til yrkesutøvere som begår alvorlige pliktbrudd.

Det uttales at det kan synes noe tilfeldig hvilke grupper som omfattes av dagens autorisasjonsordning.

Utdanning, yrkesrollens innhold og internasjonale forhold framholdes som viktige momenter for vurderingen av helsepersonellgruppers autorisasjon:

Etter departementets syn er det grunn til å drøfte om det finnes andre måter å regulere helsepersonellgruppers kvalifikasjoner og yrkesutøvelse på enn gjennom en autorisasjonsordning, men konkluderer med at man ved å fjerne autorisasjonsordningen vil tape et viktig offentlig styringsmiddel innen helsevesenet. Det understrekes at ved at helsemyndighetene kan tilbakekalle en autorisasjon hvis vedkommende finnes uskikket, har man en viktig mulighet for kontroll av helsepersonells yrkesutøvelse, og at uten en autorisasjonsordning gis uegnet helsepersonell større mulighet til å fortsette yrkesutøvelse med den risiko dette innebærer for pasientene. Departementet vil derfor ikke gå inn for å oppheve autorisasjonsordningen.

Departementet drøfter i proposisjonen noen mulige kriterier for at autorisasjon skal tildeles bestemte yrkesgrupper innen helsetjenesten, og framholder at et viktig utgangspunkt bør være om utdanningen tar sikte på å utdanne personell for arbeid innenfor helsevesenet til daglig pasientkontakt og det ansvar dette innebærer. Etter departementets syn er det en betingelse for en autorisasjonsordning at helsemyndighetene finner det helsefaglige innholdet i utdanningene tilfredsstillende. Utdanningens nivå nevnes også som et relevant kriterium ved vurderingen av hvorvidt en personellgruppe skal gis autorisasjon, men etter departementets oppfatning bør det ikke stilles opp en formell grense for hvilket nivå en utdanning skal ligge på. Det framholdes videre at det kan ha betydning for vurdering av autorisasjon om yrket bygger på spesiell grunnutdanning eller har sin bakgrunn gjennom en tilleggsutdanning. Det uttales at dersom det finnes en autorisasjonsgivende grunnutdanning, kan det være mindre relevant å karakterisere tilleggsutdanningen som autorisasjonsgivende. Departementet foreslår at det skal bli mulig å opprette spesialistgodkjenninger for flere helsepersonellgrupper enn i dag, og mener at dette reduserer noe av behovet for autorisasjon for enkelte grupper, eksempelvis anestesisykepleiere, optometrister, ortoptister m. fl.

Det uttales at det særlig er i de tilfeller der helsepersonellet i sin yrkesutøvelse har selvstendig pasientkontakt, at det kan være grunn til å innføre en slik styringsmekanisme som en autorisasjonsordning innebærer, men at også i tilfeller der yrkesutøveren ikke har direkte pasientkontakt, kan hans eller hennes bidrag til vurdering eller oppfølging av pasientens helsetilstand ha betydning. I slike situasjoner kan annet helsepersonell ha behov for sikkerhet og forutberegnelighet for at dette personellet har de rette kvalifikasjoner. Departementet mener også at det bør tillegges vekt at yrkesrollen kan innebære selvstendig næringsvirksomhet, men vil understreke at muligheter for yrkesutøvelse i form av selvstendig næringsvirksomhet ikke bør være noen absolutt betingelse for å få autorisasjon.

Det vises i proposisjonen til at det i Norden er inngått avtale om gjensidig godkjenning av autorisasjon av helsepersonell, og det uttales at det er av vesentlig betydning at reglene i de nordiske landene er harmonisert, fordi utveksling av helsepersonell er en av de viktigste områdene for arbeidsutveksling i Norden. I de andre nordiske land går utviklingen mot at flere grupper autoriseres. I Sverige er det i dag 15 autoriserte grupper, i Finland er 26 grupper autorisert, i Danmark 13 og i Island 12 grupper.

Det understrekes at norske autorisasjonsregler må være i overensstemmelse med EØS-avtalen og EF-direktivene som er en del av Norges forpliktelser etter avtalen. Norge er etter EF-direktivene ikke direkte forpliktet til å autorisere noen bestemte grupper innen helsevesenet. EF-direktivene omfatter imidlertid krav om ikke-diskriminering, gjensidig godkjenning og krav til utdanningenes innhold. Gjensidig godkjenning av kvalifikasjonsbevis er regulert gjennom to ulike typer av direktiv, sektordirektiv og generelle direktiv. Sektordirektivene regulerer spesifikke yrkesgrupper, og innen helsevesenet finnes det slike direktiver for leger, tannleger, sykepleiere, jordmødre og farmasøyter. Sektordirektivene pålegger ikke Norge å ha en offentlig autorisasjonsordning for noen yrkesgruppe, men utøvere fra andre EØS land må behandles likt med norske utøvere.

Det første generelle direktiv gir en generell ordning for godkjenning av yrkeskompetansegivende utdanninger på universitets- og høyskolenivå av minst tre års varighet. For Norges vedkommende omfattes bioingeniører, ergoterapeuter, fysioterapeuter, kiropraktorer, optikere, ortopediingeniører, psykologer, radiografer og vernepleiere av dette direktivet. Det andre generelle direktiv dreier seg om yrkesgrupper med utdanning av kortere varighet eller på lavere nivå og omfatter for Norges vedkommende reseptarer, tannpleiere, hjelpepleiere og fotterapeuter.

1.15 Om grupper som bør autoriseres

Følgende grupper er i dag omfattet av godkjenningsordninger i lov eller forskrift: Leger, tannleger, tannpleiere, fysioterapeuter, sykepleiere, kiropraktorer, psykologer, jordmødre, hjelpepleiere, vernepleiere, optikere, ergoterapeuter, ortopediingeniører, bioingeniører, fotterapeuter, radiografer og pleiere i psykiatriske sykehus(overgangsordning).

Det gjøres i proposisjonen en gjennomgang og vurdering av dagens autoriserte/offentlig godkjente personellgrupper i forhold til de kriterier som departementet foreslår skal ligge til grunn. Utgangspunktet for vurderingen er hensynet til pasienters sikkerhet, og om helsepersonell i sin yrkesutøvelse tar beslutninger eller utfører handlinger som kan innvirke på pasientsikkerheten. Det legges videre vekt på om utdanningen leder til arbeid innenfor helsevesenet og om yrkesrollen innebærer en viss selvstendig pasientkontakt. Departementet finner ikke at alle kriteriene må innfris. Departementets konklusjon er at alle de personellgrupper som i dag har autorisasjon/offentlig godkjenning, fortsatt skal autoriseres med unntak av pleiere i psykiatriske sykehus som har hatt en overgangsordning, og departementet antar at godkjenning for denne gruppen ikke lenger er aktuelt.

Det foretas i proposisjonen også en gjennomgang av følgende andre grupper, og departementet foreslår at følgende nye grupper autoriseres: Ambulansearbeidere, omsorgsarbeidere, audiografer, farmasøyter, kliniske ernæringsfysiologer, helsesekretærer og tannhelsesekretærer. Perfusjonister foreslås autorisert forutsatt at det faglige innhold i utdanningen blir godkjent av norske helsemyndigheter, og tannteknikere forutsatt at den nye høgskoleutdanningen kommer i gang.

Departementet vil ikke foreslå autorisasjon for ortoptister, medisinske fysikere, barnevernspedagoger, sosionomer, aktivitører, hudterapeuter, logopeder, kliniske pedagoger eller apotekteknikere.

Når det gjelder spørsmålet om egen autorisasjon av akupunktører og homøopater, uttales det at departementet vil avvente Aarbakke-utvalgets innstilling.

I forbindelse med autorisering av nye grupper, vil departementet vurdere overgangsordninger for medlemmer av yrkesgruppene som har utdanning fra før loven trer i kraft.

Det foreslås at departementet i forskrift skal kunne bestemme at helsepersonellgrupper som ikke eksplisitt er nevnt i loven, skal kunne gis autorisasjon etter søknad, og videre fastsette tilleggskrav for autorisasjon for den enkelte helsepersonellgruppe.

1.16 Vilkår for autorisasjon

Etter gjeldende rett er gjennomgått utdanning som fyller de gjeldende faglige krav, et grunnleggende vilkår for å få godkjenning som helsepersonell. De ulike nåværende helsepersonellovene forutsetter videre at en er skikket til å utøve yrket for at en skal kunne oppnå autorisasjon. Hvis søkeren oppfyller vilkårene for autorisasjon for vedkommende gruppe, har søkeren rettskrav på autorisasjon.

Departementet foreslår å videreføre retten til autorisasjon ved oppfylte vilkår i samsvar med gjeldende rett og forslaget i NOU 1993:33. Etter departementets syn skal vilkårene for å oppnå autorisasjon framgå av loven, og helsemyndighetenes frihet til å bestemme over avgjørelsens innhold skal fortsatt være begrenset av de hensyn som framgår av lov og forskrift. Departementet foreslår at det er et vilkår for autorisasjon at søkeren er skikket for yrkesutøvelse, og at når helsepersonell er uskikket, er også vilkåret for tilbakekall av autorisasjon oppfylt.

Helsemyndighetene gir i dag faglige anbefalinger i forhold til utdanningen av helsepersonell ved høgskoler og i videregående skole. Gjennom godkjenning av rammeplaner og fagplaner utøves indirekte kontroll med helsearbeidernes kvalifikasjoner. Etter universitetslovgivningen er ikke universitetene pålagt å få de helsefaglige utdanningene godkjent av helsemyndighetene. Helsemyndighetenes behov for å påvirke det faglige innhold i helsefagutdanningene er etter departementets oppfatning tilfredsstillende ivaretatt gjennom dagens ordninger.

Etter Sosial- og helsedepartementets vurdering er det viktig å ha regler for utestenging under studiet, slik som i universitets- og høgskoleloven. Bakgrunnen for dette er at pasienter bør ha samme krav på trygghet i behandlingen/undervisningen uavhengig av om det er studenter eller autoriserte helsearbeidere som foretar handlingen.

Det understrekes at krav til personlige kvalifikasjoner som et minimum innebærer at søkeren åpenbart ikke er uskikket til å inneha autorisasjon. Etter departementets oppfatning bør det stilles vilkår om at det ikke foreligger forhold som tilsier tilbakekall. Etter Sosial- og helsedepartementets vurdering er det nødvendig med informasjonsplikt for utdanningsinstitusjonene om forhold som viser at en student ikke er egnet til å drive virksomhet som helsepersonell.

Etter Sosial- og helsedepartementets vurdering bør det etableres lovhjemmel i universitets- og høgskoleloven som fastslår plikt for utdanningsinstitusjonene til av eget tiltak å informere autorisasjonsmyndighetene, og at informasjonsplikten bør omfatte at kandidaten har vært utvist og på hvilket grunnlag utvisningen skjedde. Departementet er videre av den oppfatning at det er nødvendig å etablere en forskriftshjemmel i tilknytning til bestemmelsen, hvor Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet kan gi nærmere regler om informasjonsplikten.

Når det gjelder elever/lærlinger under videregående opplæring, finner ikke departementet at det er behovet for informasjon om studenter som rammes av relegasjonsbestemmelsen i lov om videregående opplæring, siden denne ikke er like vidtrekkende som universitets- og høgskolelovens relegasjonsbestemmelser.

Departementet foreslår en bestemmelse i ny helsepersonellov som etablerer adgang til å gi pålegg om sakkyndig undersøkelse før autorisasjonsutstedelse.

1.17 Virkninger av autorisasjon

Offentlig godkjenning/autorisasjon utløser rett til å benytte beskyttet tittel og rett til å benytte bestemte undersøkelses- eller behandlingsmetoder. I tillegg innebærer autorisasjon en rekke forpliktelser. Ved mislighold av forpliktelser etter loven, kan autorisert helsepersonell tape autorisasjonen og de virkningene denne utløser.

Når det gjelder beskyttelse av tittel, mener departementet at formålet med tittelbeskyttelse tilsier at et minimum må være at selve yrkesbetegnelsen er beskyttet, men at formålet med tittelbeskyttelse tilsier at det bør være forbudt å bruke også andre yrkesbetegnelser enn selve yrkestittelen, særlig hvis slike andre yrkesbetegnelser er egnet til å villede publikum til å tro at vedkommende tilhører en autorisert helsepersonellgruppe.

Det understrekes at hovedformålet med en regulering av helsepersonells yrkesutøvelse ikke er å sikre enkelte grupper enerett til visse behandlingsmetoder o.l., men å beskytte pasientene i hensiktsmessig utstrekning mot ukyndig behandling. Det framholdes videre at å opprettholde enerett til yrkesutøvelse for visse grupper helsepersonell ikke behøver å svare til gruppens faktiske kompetanse, og at dette kan bidra til å forsterke motsetninger mellom helsepersonellgruppene og hindre fleksible løsninger yrkesgruppene imellom, i strid med departementets målsetting om mindre profesjonstenkning og fjerning av formelle hindre for rasjonell bruk av helsepersonell. Det uttales at en oppramsing av hvilke metoder og sykdommer som skal være forbeholdt visse grupper, fort kan få et for snevert virkeområde og også føre til at risikofylte metoder ikke rammes av loven.

Kvakksalverlovens virkeområde foreslås begrenset til personell som ikke faller inn under helsepersonelloven. Personell som kommer inn under helsepersonellovens anvendelsesområde, vil omfattes av det statlige tilsyn, og reaksjoner etter denne loven kan bli aktuelle hvis de går utover sin faglige kompetanse.

I forslaget til ny lov om helsepersonell tilstreber departementet å få et mer oversiktlig system med en felles regel vedrørende innskrenkninger i yrkesutøvelse etter kvalifikasjoner. Regelen vil omfatte en fleksibel rettslig standard som kan fange opp nye undersøkelsesmetoder, behandlingsformer o. l. Etter departementets forslag vil det ikke være forbeholdt yrkesgrupper som sådan å foreta visse typer yrkesutøvelse. Imidlertid vil det tilligge en lege å ta beslutninger i spørsmål av medisinsk art og tannlege i odontologiske spørsmål. Det understrekes at avgrensninger i forhold til hvem som kan gjøre hva, i første hånd må skje innad i gruppene, og at det avgjørende må være hvilken faglig kompetanse det enkelte helsepersonell innehar.

Etter departementets vurdering er det naturlig at helsepersonelloven gir hovedreglene om helsepersonells rett til å rekvirere legemidler, men at det ikke kan være noen uttømmende regulering idet viktige regler om legemiddelrekvirering naturlig hører hjemme både i legemiddelloven og apotekloven og i forskrifter gitt i medhold av disse lovene. I tillegg til helsepersonellovens regulering mener departementet det er nødvendig med enkelte endringer i legemiddelloven, slik at det oppnås sammenheng i regelverket om rekvirering av legemidler.

1.18 Administrasjon av autorisasjonsordningen

Etter gjeldende profesjonslover og forskrifter gitt i medhold av helsepersonelloven er det Kongen/Sosial- og helsedepartementet/Statens helsetilsyn som har myndighet til å godkjenne helsepersonell. Godkjenning av norskutdannet helsepersonell innen følgende grupper er delegert til Fylkeslegen i Oslo: Jordmødre, tannleger, leger, kiropraktorer, radiografer, ortopediingeniører, psykologer og fysioterapeuter. For de øvrige gruppene er kompetansen delegert til alle fylkeslegene. Fylkeslegen i Oslo godkjenner alt utenlandsk utdannet helsepersonell, med unntak av nordiske leger som det enkelte fylkeslegekontor godkjenner.

Det foretas i proposisjonen en drøfting av om administrasjon av autorisasjonsordningene skal kunne delegeres for eksempel til utdanningsinstitusjonene. Etter departementets oppfatning må det vurderes om det vil kunne innebære en mer rasjonell og effektiv administrering av autorisasjonsordningen hvis utdanningsinstitusjonene får kompetanse til å tildele enkelte grupper helsepersonell autorisasjon, men departementet ønsker ikke å foreslå dette nå.

Autorisasjon av helsepersonell er etter Sosial- og helsedepartementets vurdering ingen automatisk rettighet, men et bevis fra helsemyndighetene på at personellet fyller de krav som stilles i lov eller forskrift til vedkommende yrkesgruppe. Det framholdes at autorisasjonsordningen er et offentlig styringsmiddel som det krever ressurser å forvalte og departementet foreslår at det innføres adgang til å kreve gebyr for å få søknad om autorisasjon behandlet.

1.19 Gjeldende rett - reaksjoner, straff og kompensasjon

Det påpekes at det i helsetjenesten er snakk om to kontroll- og tilsynssystemer; ett som følger av arbeidsforholdet, der arbeidsgiver gjennom sin styrings- og instruksjonsmyndighet er tillagt kontrollfunksjonen, og ett som følger av at helsepersonell gjennom lov er pålagt egne plikter, og der statlige tilsynsorganer kontrollerer at personellet opptrer i samsvar med disse. De forskjellige lover om helsepersonell gir hjemmel for administrative reaksjoner og straff mot helsepersonell. Administrative reaksjoner kan ilegges av Statens helsetilsyn ved brudd på plikter i lov og forskrift. Pliktbrudd og lovbrudd kan danne grunnlag for straff fra påtalemyndigheten og domstolene, og helsepersonells atferd kan danne grunnlag for at pasienter eller pasienters pårørende får kompensasjon fra staten, skadevolder eller dennes arbeidsgiver. Departementet understreker at administrative reaksjoner og arbeidsgivers sanksjoner skal ivareta forskjellige hensyn og må kunne ilegges uavhengig av hverandre.

Det redegjøres i proposisjonen for eksisterende lovreguleringer av reaksjoner som en finner i legeloven, tannlegeloven, psykologloven, sykepleierloven, jordmorloven, fysioterapeutloven, lov om godkjenning m.v. av helsepersonell, kiropraktorforskriften, lov om ortopediingeniører og lov om pleiere i psykiatriske sykehus.

Det vises til at Statens helsetilsyn de senere år har utviklet praksis med å gi uformell kritikk mot helsepersonell som har overtrådt sine plikter. Dette er en form for tilsynsutøvelse som går lengre enn alminnelige tilbakemeldinger og rådgivning. Reaksjonen anses hjemlet i tilsynsloven.

Statens helsetilsyn foretok i løpet av 1995/96 en gjennomgang og evaluering av sin egen og fylkeslegenes praksis når det gjaldt behandling av saker om administrative reaksjoner mot helsepersonell og utga en rapport (Klagesaksprosjektet). Rapporten viste at det er stor forskjell i praksis mellom landets 19 fylkesleger med hensyn til hvilke saker som oversendes Helsetilsynet for ileggelse av administrative reaksjoner.

Alle de ovennevnte helsepersonellover, med unntak av sykepleierloven og lov om pleiere i psykiatriske sykehus, gir hjemmel for straff. I praksis er det kun de grove overtredelser av bestemmelsene i profesjonslovgivningen som politianmeldes. Grove pliktbrudd fra helsepersonells side kan også være brudd på den øvrige straffelovgivningen. Etter straffeloven kan en person idømmes tap av offentlig stilling han/hun har vist seg uskikket eller uverdig til ved den straffbare handling. En kan også tape retten til å inneha stilling som i særlig grad krever allmenn tillit, hvis man ved den straffbare handling har vist seg uskikket. Helsepersonell som ikke er leger eller tannleger, kan også straffes for brudd på kvakksalverlovens bestemmelser.

Institusjoner eller virksomheter kan også komme i straffeansvar. Det kan skyldes brudd på plikter i helselovgivningen belagt med straff, brudd på alminnelig straffelov og/eller brudd på straffebud i andre lover. Grunnlaget for å straffe en virksomhet er at «et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak». Et sykehus kan med andre ord straffes for brudd på en helsepersonellov, både når helsepersonell har skyld i overtredelsen og når ingen enkeltpersoner kan straffes.

En skadelidt pasient kan gå til privat erstatningssøksmål mot helsepersonell som har forvoldt skaden, uavhengig av det administrative reaksjonssystemet iverksatt av sentrale helsemyndigheter. Etter skadeserstatningsloven vil en arbeidsgiver kunne bli ansvarlig for skade arbeidstakeren har påført noen forsettlig eller uaktsomt under utførelsen av arbeidet. For pasienter som er blitt påført fysisk skade i forbindelse med utredning og behandling ved offentlige somatiske og psykiatriske sykehus/poliklinikker og kommunelegetjenesten/kommunal legevakt, er det opprettet en egen erstatningsordning, Norsk Pasientskadeerstatning som finansieres av staten og fylkeskommunene. I enkelte tilfeller kan pasienter som har blitt utsatt for skade, tildeles billighetserstatning fra statskassen. For personer som har blitt skadet som følge av bruk av legemidler, er det særregler om produsentens ansvar i produktansvarsloven.

1.20 Om alminnelige reaksjoner (ikke tap)

Med alminnelige reaksjoner sikter departementet til de reaksjoner som kan gis alt helsepersonell, og ikke tap av autorisasjon, lisens, spesialistgodkjenning eller rekvireringsrett (forskrivningsrett) som bare er aktuelt for autorisert helsepersonell.

Det understrekes at de fleste saker om helsepersonells brudd på plikter forutsettes avgjort av forvaltningen i stedet for av domstolene i sivile søksmål og straffesaker.

Departementet foreslår at pasienter og deres pårørende kan bringe saker inn for tilsynsmyndighetene, som vurderer henvendelsen i forhold til om pliktbrudd har funnet sted, jf. også forslag til pasientrettighetslov.

Departementet mener det er behov for styring gjennom et ensartet regelverk. I lovforslaget foreslås de samme reaksjonsmuligheter overfor alle grupper helsepersonell, med unntak av tilbakekallsreaksjonene, som kun kan gjøres gjeldende overfor autorisert personell. Departementet er av den oppfatning at et felles reaksjonssystem i seg selv vil bidra til mer ensartet praksis.

Departementet finner grunn til å skille ut to hovedtyper av reaksjoner med hensyn til hvilke formål som bør tillegges mest vekt. Den ene typen utgjøres av de alvorligste administrative reaksjonene som tap av rekvireringsrett eller autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning. Når helsepersonell blir fratatt autorisasjonen som følge av ett eller flere alvorlige pliktbrudd, vil hovedformålet med dette være å hindre fortsatt aktivitet for å ivareta fremtidige pasienters sikkerhet. Den andre typen består av de administrative reaksjoner som ikke går ut på tap av rettigheter. Slike reaksjoner bærer først og fremst preg av å være pedagogiske virkemidler for tilsynsmyndigheten, og skal bidra til å sikre eller forbedre kvalitet i den enkeltes yrkesutøvelse.

Det understrekes at ved vurdering og ileggelse av administrative reaksjoner må det administrative systemet ivareta rettssikkerheten til helsepersonell på en betryggende måte.

Departementet foreslår at begrepet tilrettevisning videreføres, og at begrepet skal omfatte både uformell kritikk og tilrettevisning slik denne reaksjonsformen nyttes i dag. Det foreslås at kompetansen til å ilegge denne mildeste reaksjonen tillegges fylkeslegen, og at dette framgår uttrykkelig av loven.

Departementet ønsker å gjøre det tydeligere at administrative reaksjoner ikke er en straff for helsepersonellet, men at de har som formål å bidra til å sikre kvalitet i og tillit til helsetjenesten. Det foreslås derfor at en tilrettevisning skal være unntatt offentlighet, altså at den primært er en sak mellom tilsynsmyndighetene og vedkommende helsepersonell. En tilrettevisning skal ikke være å anse som enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler, og det vil dermed heller ikke være anledning for helsepersonell å klage på en tilrettevisning.

Departementet foreslår at det skal presiseres i loven at det er ved de forsettlige eller uaktsomme pliktbrudd advarsel kan gis. Forslaget går ut på at ved alvorlige pliktbrudd som må karakteriseres som forsettlige eller uaktsomme, og som dessuten har ført til fare for sikkerhet eller unødvendig belastning for pasienten, kan helsepersonellet bli ilagt en advarsel. Det foreslås at en advarsel skal være å anse som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og at helsepersonellet må ha adgang til å påklage det for å kunne ivareta sin rettssikkerhet.

1.21 Tilbakekall/suspensjon av rettigheter fra autorisert helsepersonell m.v.

Det framholdes at autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning skal sikre at enkelte grupper helsepersonell innehar særskilte kvalifikasjoner for yrkesutøvelse og sikre offentlig styring ved å knytte virkemidler til dette. Det foreslås i proposisjonen en felles bestemmelse og like vilkår for tap av autorisasjon for alle grupper autorisert helsepersonell. Forslaget svarer på de fleste punkter til tapsvilkårene i gjeldende lege- og tannlegelov. Det blir også foreslått å innføre et, for noen grupper, nytt tapsvilkår i tilfeller der helsepersonell til tross for advarsel ikke innretter seg etter lovbestemte krav.

Departementet er av den oppfatning at uskikkethet skal videreføres som grunnvilkår for tilbakekall av autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning. Departementet vil videre foreslå at alvorlig sinnslidelse som tapsvilkår videreføres i samsvar med gjeldende rett. Det foreslås at tapsvilkåret fysisk eller psykisk svekkelse videreføres og gis et videre omfang enn hva forarbeidene til gjeldende lege-/tannlegelov gir uttrykk for.

Departementet viser til at langt fravær fra yrket er et tapsvilkår som vil kunne skape tolkningstvil i enkelte tilfeller. Det vil ikke bli spørsmål om å vurdere tilbakekall så lenge helsepersonell innretter seg i tråd med plikten til forsvarlig virksomhet. Departementet foreslår at langt fravær fra yrket videreføres som tapsvilkår i samsvar med gjeldende bestemmelser i lege-/tannlegeloven.

Departementet anser at det er et klart behov for at det fortsatt bør være adgang til å tilbakekalle autorisasjon og lisens i tilfeller der bruk av alkohol, narkotika eller midler med lignende virkning gjør helsepersonell uskikket til å utøve yrket.

Departementet foreslår at grov mangel på faglig innsikt fortsatt skal være tapsvilkår, og det samme gjelder uforsvarlig virksomhet.

Departementet antar at det i praksis fortsatt er behov for et tapsvilkår som på mer generelt grunnlag kan begrunne tilbakekall av autorisasjon eller lisens, og dette vilkåret foreslås uttrykt som «atferd som anses uforenlig med yrkesutøvelsen». Det uttales at tilsynsmyndigheten bare i helt spesielle unntakstilfeller bør gripe inn overfor helsepersonell i forhold som ikke har nær forbindelse med yrket.

Departementet antar at det kan være behov for å kunne tilbakekalle autorisasjon i tilfeller der helsepersonell har begått grove pliktbrudd etter loven. Dette vilkåret vil i mange tilfeller omfatte de samme situasjoner som rammes av uforsvarlig virksomhet. Vilkåret vil imidlertid også kunne ramme andre forhold, for eksempel der hvor helsepersonell unndrar seg tilsyn og kontroll.

Departementet viser til at det i praksis har vist seg å være behov for en klarere hjemmel for å tilbakekalle autorisasjon hvor helsepersonell ikke har innrettet sin virksomhet i tråd med advarsel fra tilsynsmyndigheten. At advarsel er blitt gitt og ikke fulgt opp av helsepersonellet, vil være tilstrekkelig tilbakekallsgrunn etter dette alternativet. Det framholdes at tilbakekallet vil opphøre når helsepersonellet faktisk har innrettet seg etter lovens krav.

Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen som i dag finnes i lege- og tannlegeloven, om tilbakekall der autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning er gitt på grunnlag av godkjenning fra et annet land, og hvor godkjenningen der taper sin gyldighet. Slikt tilbakekall skal ikke skje automatisk, men må vurderes konkret i hvert tilfelle, hvis ikke annet følger av internasjonal overenskomst.

Det framholdes at tilbakekall av spesialistgodkjenning reiser en del særlige problemer. Det uttales at det av hensyn til pasientene kan virke lite betryggende at helsepersonell skal stå fritt til å utøve virksomhet innen alle andre områder autorisasjonen dekker, unntatt den opprinnelige spesialiteten vedkommende forutsettes å beherske best. Det framholdes at det imidlertid vil kunne forekomme tilfeller hvor uskikkethet for eksempel er knyttet opp til særlige undersøkelses- eller behandlingsmetoder som anvendes i særlig grad innenfor en spesialitet. Departementet antar det vil være behov for å kunne tilbakekalle spesialistgodkjenning i slike unntakstilfeller, og foreslår en adgang til å kunne tilbakekalle spesialistgodkjenning etter en konkret vurdering.

Det pekes på at suspensjon er en reaksjon som benyttes relativt ofte etter gjeldende rett i forbindelse med vurdering av tilbakekall av autorisasjon. Forslaget gir adgang til å suspendere en autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning der det er grunn til å tro at vilkårene for tilbakekall er til stede, og der helsepersonellet anses å være til fare for sikkerheten i helsetjenesten. Det understrekes at hensynet til helsepersonells rettssikkerhet tilsier at suspensjonsadgangen brukes med varsomhet, og at dette også kan tilsi at det bør settes en frist på hvor lenge et suspensjonsvedtak kan gjøres gjeldende. Departementet foreslår derfor at et vedtak om suspensjon skal kunne gjøres gjeldende i seks måneder og skal kunne forlenges med ytterligere seks måneder.

I gjeldende rett gir jordmorloven og sykepleierloven hjemmel til begrensning av godkjenning. Det vises til at det i Sverige foreligger et forslag om en utvidelse av reaksjonssystemet ved å innføre adgang til å gi betinget tilbakekall. Departementet finner at det bør være mulighet til å begrense en autorisasjon i situasjoner hvor helsepersonell, til tross for at grunnlaget for tilbakekall av autorisasjon foreligger, anses egnet til å kunne utøve virksomhet på et begrenset felt under tilsyn eller veiledning. Det uttales at forslaget i realiteten ikke vil endre dagens rettstilstand, men kun forenkle saksbehandlingsprosedyrene.

Departementet foreslår at adgangen til å kunne pålegge sakkyndig undersøkelse i forbindelse med vurdering om tilbakekall som finnes i gjeldende lege-, tannlege- og jordmorlov videreføres og gjøres gjeldende for alt autorisert helsepersonell.

Det foreslås også i proposisjonen lovfestet en adgang for helsepersonell til selv å gi avkall på sin autorisasjon, jf. dagens lege- og tannlegelov, og at fylkeslegen skal være eneste adressat for slike avkall.

Departementet forslår en egen bestemmelse om rett til å få tilbake autorisasjon, lisens og spesialistgodkjenning.

I det foreliggende forslaget begrenses tap av rekvireringsrett til å gjelde legemidler i gruppe A og B. En lege eller tannlege skal etter søknad kunne gis tilbake forskrivningsretten, hvis Statens helsetilsyn finner det forsvarlig.

Departementet foreslår videreført adgangen etter gjeldende rett til å kreve erstatning ved ugyldige fattede vedtak om tilbakekall og suspensjon.

Departementet forslår en generell hjemmel for straff mot alt helsepersonell. Skyldkravet er forsettlig eller grov uaktsom overtredelse av lovens pliktbestemmelser. Offentlig påtale skal finne sted hvis allmenne hensyn krever det eller etter begjæring fra Statens helsetilsyn. Det framholdes at tilsynsmyndigheten i utgangspunktet står fritt til å vurdere tilbakekall av autorisasjon, lisens eller spesialistgodkjenning, selv om helsepersonell ikke har blitt idømt rettighetstap i en straffesak.

Det vises til at spørsmål om retten til å tilbakekalle autorisasjon eller annet kompetansebevis m.v. kan kunne omfattes av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK), men lovforslaget medfører etter departementets oppfatning ikke noe problem i forhold til Norges forpliktelser etter konvensjonen.

1.22 Reaksjonssystemet i ny lov om helsepersonell

Det redegjøres i proposisjonen for det administrative reaksjonssystemet etter gjeldende rett, og spesielt om de ulike profesjonsrådenes rolle. Det redegjøres videre for hvordan reaksjonssystemet er lagt opp i Sverige, Danmark og Finland. Spesielt blir det orientert om hvordan Hälso- og sjukvårdens ansvarsnämnd i Sverige som har vært en sjølstendig myndighet siden 1980, er organisert.

Departementet foreslår at fylkeslegen gis formell kompetanse til å ilegge den mildeste reaksjonsformen, tilrettevisning. Statens helsetilsyn vil etter forslaget, som etter gjeldende rett, ha kompetanse til å ilegge alle administrative reaksjoner i loven. Som overordnet fylkeslegen i saker av denne karakter og fordi fylkeslegene og Helsetilsynet er en etat, anses også Helsetilsynet å ha adgang til å gi tilrettevisninger, selv om denne kompetansen er lagt direkte til fylkeslegen i loven. Helsetilsynet vil behandle saker fylkeslegen oversender for ileggelse av reaksjonene advarsel og tilbakekall, samt behandle pasientklager over fylkeslegens avgjørelser. Helsetilsynet vil være siste instans for så vidt gjelder den mildeste reaksjonen, tilrettevisning, og første instans for så vidt gjelder advarsel og tilbakekallsreaksjonene.

Departementet foreslår også å opprette en uavhengig klageinstans kalt Statens helsepersonellnemnd. Dette blir et nytt nivå i den forvaltningsmessige behandlingen av administrative reaksjoner mot helsepersonell. Statens helsepersonellnemnd skal være en fullstendig uavhengig instans uten noen formell tilknytning til tilsynsmyndighetene. Forslaget innebærer ikke noen realitetsendring i tilsynsmyndighetenes oppgaver slik de står i dag, idet det nye nivået vil være en ren klageinstans. Som en følge av departementets forslag vil dagens ordning med profesjonsråd oppheves.

Statens helsepersonellnemnd skal stå fritt til å prøve alle sider av Statens helsetilsyns vedtak om administrative reaksjoner. Når det gjelder nemndas sammensetning, foreslår departementet at den skal bestå av syv faste medlemmer. Tre skal være jurister hvorav en er leder av nemnda, og tre skal ha helsefaglig bakgrunn. Det siste medlemmet skal være en legrepresentant. I tillegg til dette skal det være adgang for to sakkyndige til å supplere nemnda i den enkelte sak hvis det er behov for dette.

1.23 Klageregler i ny lov om helsepersonell

Departementet foreslår innført administrativ klageadgang for helsepersonell på de av Statens helsetilsyns administrative reaksjoner som er enkeltvedtak. Enkeltvedtak om reaksjon i Statens helsetilsyn skal kunne påklages til Statens helsepersonellnemnd, som kan prøve alle sider av saken på nytt. En avgjørelse i Statens helsepersonellnemnd skal ikke kunne påklages. Saken må da bringes inn for retten, som kan prøve alle sider av saken, også skjønnsutøvelsen.

Etter gjeldende rett har pasienter eller pårørende ingen formell rett til å klage på navngitt helsepersonell til tilsynsmyndighetene. I praksis tar imidlertid tilsynsmyndigheten imot og behandler slike henvendelser. Det understrekes at pasienters henvendelser om kritikkverdige forhold vedrørende helsepersonell er en viktig kilde til avdekking av feil og skader oppstått i helsevesenet.

Det redegjøres for hvordan pasienters klageadgang er regulert i Sverige og Danmark.

Departementet foreslår at retten til å bringe saker vedrørende helsepersonells pliktbrudd inn for tilsynsmyndighetene, formaliseres for pasienter og pårørende som mener seg utsatt for pliktbrudd fra helsepersonell. Av hensyn til rasjonalisering av saksbehandlingen foreslår departementet at saksbehandlingen avsluttes hos fylkeslegen. Fylkeslegens avgjørelse om å gi en tilrettevisning skal også være endelig for helsepersonellet og skal ikke kunne påklages. Av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper følger at fylkeslegen og Helsetilsynet kan avvise saker uten realitetsbehandling der klagen er åpenbart ugrunnet.

Når det gjelder pasienters rett til å klage, vises det i proposisjonen for øvrig til forslag til ny lov om pasientrettigheter.

1.24 Endringer i andre lover

Kvakksalverlovens virkeområde foreslås innskrenket til kun å gjelde personell som faller utenfor helsepersonellovens anvendelsesområde. Det vises til utvalget for utredning av alternative behandlere og eventuelle godkjenningsordninger (Aarbakke-utvalget), og det framholdes at en regulering av andre behandlere enn helsepersonell i helsepersonelloven uansett vil bli midlertidig. Departementet ønsker derfor å opprettholde kvakksalverlovens straffebestemmelser for så vidt gjelder disse pliktsubjektene. Departementet vil videre foreslå at kvakksalverloven § 5 som krever botid i Norge før en kan ta syke i kur, oppheves idet bestemmelsen antas å være i strid med Norges internasjonale forpliktelser og ikke har noen praktisk betydning i dag.

Departementet foreslår at det i kommunehelsetjenesteloven inntas en bestemmelse som innebærer at kommunene pålegges en plikt til å planlegge, organisere og tilrettelegge for at kommunen, helsetjenesten og helsepersonell kan oppfylle krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. Departementet vil presisere at kommunens ansvar også omfatter privat virksomhet som kommunene eventuelt inngår kontrakt med om utførelse av kommunale helsetjenester.

Kommunehelsetjenesteloven § 6-6b omfatter opplysningsplikt til barnevernet, og departementet foreslår at bestemmelsen oppheves, og at helsepersonells opplysningsplikt overfor barneverntjenesten tas inn i helsepersonelloven. Barnevernloven §6-4 tredje ledd foreslås endret til å gjelde helsepersonell etter lov om helsepersonell § 3.

I legemiddelloven foreslås at ordet forskrive erstattes med ordet rekvirere idet ordet rekvirere søkes brukt konsekvent i lov- og forskriftsverket om adgangen til å få utlevert reseptpliktige legemidler til pasient, til egen praksis, til helseinstitusjon m.v.

1.25 Økonomiske og administrative vurderinger

Det uttales at de økonomiske konsekvensene for staten i tilknytning til utvidelsen av lovens virkeområde i hovedsak vil dreie seg om en eventuell økning i tilsynsmyndighetens ressursbruk, men at det er tvilsomt om økningen blir betydelig i og med at tilsynsmyndigheten allerede i dag har et generelt tilsynsansvar med helsepersonell og helsetjenesten.

Forslaget innebærer administrative konsekvenser for godkjenningsmyndigheten. Det foreslås at utstedelsen av autorisasjon skal skje mot gebyr fra det enkelte helsepersonell.

Forslag om mulighet til å opprette spesialistgodkjenninger for flere grupper helsepersonell vil også kunne medføre administrative kostnader. Departementet antar imidlertid at slike godkjenninger vil bli opprettet i nær samarbeid med yrkesorganisasjonene, slik tilfellet er i dag, noe som vil redusere de potensielle statlige administrative kostnadene.

Lovforslaget innebærer en utvidelse av antall personell som blir regulert, og som derigjennom tillegges plikter. Departementet antar at dette vil føre til en økning av klagesaker på helsepersonell. Det vises til at de økonomiske og administrative konsekvenser av forventet økning i pasientklager omtales i Ot. prp. nr. 12 (1998-99) Lov om pasientrettigheter.

Det framholdes at lovforslaget innebærer en systematisering av regelverket slik at det blir ensartede klageregler og reaksjonssystemer, og at dette vil kunne forenkle saksbehandlingsprosedyrene hos fylkeslegene og mellom fylkeslegene og Statens helsetilsyn. Det understrekes at de fleste saker om helsepersonells brudd på plikter vil avgjøres av forvaltningen i stedet for av domstolene i sivile søksmål og straffesaker.

Fylkeslegen skal få adgang til å ilegge tilrettevisning, og departementet antar at dette vil kunne bidra til nedsatt saksbehandlingstid hos tilsynsmyndigheten.

Forslaget om en ny helsepersonellnemnd vil medføre at nye stillinger må opprettes og ny kompetanse utvikles. Utgifter til Helsepersonellnemnda stipuleres til ca. 3 årsverk for de faste representantene og ca. 2 årsverk til sakkyndige og et eventuelt sekretariat. Det forventes en innsparing på ca. kr 115 000,- ved at stillingene knyttet til profesjonsrådene foreslås lagt ned. Helsetilsynet har sekretærfunksjon i profesjonsrådene og ressursbruken er stipulert til litt i overkant av 1/2 årsverk.

Det uttales at endring i kvakksalverloven og fjerning av legenes autonomibestemmelse i gjeldende lovverk kan føre til at ledelses- og organisasjonsformene bedre kan tilpasses de ulike tjenestene og personellets reelle kompetanse, og at dette kan få stor betydning for effektivisering og hensiktsmessig bruk av personellressurser i helsetjenesten.

Det framholdes at når det i lovverket fokuseres sterkere på eget ansvar framfor yrkesgruppetilhørighet, vil dette bety større vektlegging av egeninnsats framfor diskusjon om hvem som har myndighet til hva, noe som kan bidra til å redusere profesjonskonflikter.

Sosial- og helsedepartementets samlede vurdering er at en samlet lov om helsepersonell kan ha en effektiviserende virkning, både på helsetjenesten selv og på de statlige forvaltningsoppgavene overfor helsepersonellet, men at effekten ikke lar seg kvantifisere økonomisk. Det uttales at mot det ukvantifiserbare potensialet for rasjonalisering må man vurdere de moderate økte kostnadene som autorisasjon av ni nye yrkesgrupper og Statens helsepersonellnemnd utgjør.