Til Odelstinget.
I proposisjonen foreslås det at forvaltningsloven endres
ved å vedta en ny bestemmelse § 11 b,
som vil gi adgang for Kongen til på bestemte områder å fastsette
frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak.
I proposisjonen fremsettes ikke forslag til konkrete frister.
Formålet med forslaget er å gjøre
det lettere å innføre saksbehandlingsfrister i
forvaltningen, ved at slike frister skal kunne innføres
ved forskrift, uten særskilt lovvedtak.
Det foreslås ikke hjemmel for å gi særregler
om rettsvirkningene av at tidsfristene blir oversittet. Rettsvirkningene
vil følge av alminnelige forvaltningsrettslige og erstatningsrettslige
regler, med mindre særlige ordninger er fastsatt i særlov.
Næringslovutvalget avga i 1991 sin rapport «Forskrifter
om saksbehandlingsfrister for forvaltningsorganene - forslag til
endringer i forvaltningsloven § 11 a».
I rapporten går Næringslovutvalget inn for at
det i § 11 a inntas et nytt tredje ledd som hjemler
adgang til å fastsette særskilte saksbehandlingsregler
ved forskrift. Næringslovutvalgets rapport har vært
sendt på høring til en rekke instanser.
Justiskomiteen anbefalte i Innst. S. nr. 11 (1991-92) at et forslag
om saksbehandlingsfrister i Dokument nr. 8:45 (1990-91) ble oversendt
Regjeringen til utredning og uttalelse. Dette ble enstemmig bifalt
av Stortinget. Tilsvarende forslag ble fremmet i Dokument nr. 8:14
(1993-94). Justiskomiteen støttet forslaget i Innst. S.
nr. 8 (1994-95). I innstillingen ga komiteen også uttrykk
for at det i denne forbindelse burde vurderes en erstatningsplikt
for forvaltningen knyttet til søkerens ekstrakostnader.
Stortinget gjorde 31. oktober 1994 følgende vedtak:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om innføring
av tidsfrister i forvaltningen.»
I Dokument nr. 8:120 (1997-98) ble det foreslått å innføre
en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 2 om at
dersom en forvaltningssak ikke er behandlet innen 6 måneder,
skulle saken anses som avvist.
Som et ledd i oppfølgingen av Næringslovutvalgets
forslag ble det besluttet at det skulle foretas en kartlegging av
saksbehandlingstiden i statsforvaltningen.
Undersøkelsen viste stor variasjon i saksbehandlingstiden.
Den viktigste årsak til lang saksbehandlingstid som ble
oppgitt, var at det tar tid å innhente uttalelse fra andre
instanser. En del etater nevnte også at man er underbemannet
i forhold til saksmengden, og at lovverket er komplisert. Det ble
videre påpekt at det fra publikums side ikke alltid gis
tilstrekkelige opplysninger
I november 1996, etter at kartleggingen av saksbehandlingstiden
i forvaltningen var fullført, ble det nedsatt en arbeidsgruppe
for å følge opp Stortingets vedtak om å be
regjeringen fremme forslag om innføring av tidsfrister
for forvaltningen.
Arbeidsgruppen avga sin rapport i september 1997. I rapporten
blir Næringslovutvalgets forslag fulgt opp med et forslag
til en ny § 11 b i forvaltningsloven. Arbeidsgruppen foreslår
at den nye bestemmelsen ikke skal kunne hjemle særlige
bestemmelser om virkningene av fristoversittelse. Arbeidsgruppens
rapport har vært sendt på høring til
en rekke instanser.
Regler om saksbehandlingstiden i de øvrige nordiske
land gjennomgåes innledningsvis kort i proposisjonen.
Forvaltningsloven inneholder ikke regler som setter konkrete
frister for saksbehandlingen. Forvaltningsloven § 11
a inneholder imidlertid bestemmelser som setter krav til fremdriften
av saker. Etter § 11 a første ledd skal
forvaltningsorganet «forberede og avgjøre saken
uten ugrunnet opphold».
Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang
tid før en henvendelse kan besvares, skal det etter § 11
a annet ledd snarest mulig gis et foreløpig svar. I saker
som gjelder enkeltvedtak skal det gis slikt foreløpig svar
dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned.
Foreløpig svar bør normalt gis dersom en forholdsvis
kurant henvendelse ikke kan besvares innen 14 dager.
Forvaltningsloven § 34 bestemmer at når
et vedtak endres til skade for klageren, må melding om
vedtaket som hovedregel være sendt klageren innen tre måneder
etter at klagen ble mottatt. Virkningen av at fristen ikke overholdes,
er at slikt omgjøringsvedtak ikke kan treffes. Forvaltningsloven § 35
har lignende bestemmelser ved omgjøring av vedtak uten
klage, men med kortere frister.
Det gjelder allerede i dag på mange områder
regler i særlovgivningen om frister for saksbehandlingstiden
i forvaltningen. Det nye i lovforslaget er at det i forvaltningsloven
foreslås en generell forskriftshjemmel for frister. Arbeidsgruppen
konkluderer i sin rapport med at man ikke har negative erfaringer med
fristene i særlovgivningen, men påpeker at de
enkelte saksområder må vurderes konkret mht. innføring av
frister.
I proposisjonen nevnes noen av de fristene som gjelder i særlovgivningen,
særlig frister som gjelder for saker der private søker
om ulike typer tillatelser, erverv og lignende, jf. proposisjonen
side 11 og 12.
I tillegg til de regler som setter frister for avgjørelsen
om å treffe enkeltvedtak, finnes det regler som gir et
forvaltningsorgan hjemmel til å sette frister for andre
organers saksbehandling.
Dersom saksbehandlingen ikke skjer med slik fremdrift som forvaltningsloven § 11
a krever, vil dette være en saksbehandlingsfeil. Etter
alminnelig forvaltningsrett er et vedtak som lider av en saksbehandlingsfeil
likevel gyldig, med mindre feilen kan antas å ha virket
bestemmende på vedtakets innhold. En saksbehandlingsfeil
som består i at saksbehandlingen har vært for
langvarig, vil i de fleste sakstyper normalt ikke medføre
ugyldighet.
Ulovlig lang saksbehandlingstid kan også medføre
erstatningsansvar for staten, forutsatt at det foreligger relevant
uaktsomhet på forvaltningens side. I rettspraksis er det
relativt få eksempler på dommer om erstatning
på grunn av lang saksbehandlingstid.
Det gjelder i norsk rett ingen generelle prinsipper om at for
lang saksbehandlingstid medfører at en søknad
skal anses som innvilget, men i særlovgivningen er det
på noen områder etablert slike ordninger. Slike
bestemmelser er benyttet til å forenkle og effektivisere
saksbehandlingen i spesielle sakstyper, og regnes ikke som en form
for sanksjon overfor det offentlige. Det er bare i spesielle sakstyper
hvor andre private eller offentlige interesser i relativt liten
grad er berørt at ordninger med «automatisk innvilgelse» kan fungere
på en tilfredsstillende måte.
En stor del av sakene som bringes inn for Sivilombudsmannen gjelder
sen saksbehandling i forvaltningen. Sivilombudsmannen har påpekt
at forvaltningens praksis med å gi foreløpig svar
i mange tilfeller ikke er tilfredsstillende.
Regjeringen har innført serviceerklæringer
som et sentralt virkemiddel for å forbedre statsforvaltningens service.
Regjeringens mål er at alle statlige etater skal ha utarbeidet
serviceerklæringer innen utgangen av 2000.
En serviceerklæring er en erklæring fra forvaltningen
til publikum om kvalitetsmål for saksbehandlingen, herunder
forventet saksbehandlingstid. Erklæringen er ikke noen
rettslig bindende garanti, men en markering fra etatens side av
hvilke oppgaver den har og hvordan etaten skal utføre sine
oppgaver. Serviceerklæringer i forvaltningen har vært
lite brukt i Norge, men er helt sentrale deler av service- og kvalitetssatsingene
i forvaltningen i en del andre land.
Til grunn for innføring av serviceerklæringer
om kvalitetsmål og saksbehandlingstid m.v., forutsettes
at det ligger et grundig kvalitetssikringsarbeid.
En serviceerklæring om saksbehandlingstiden forutsetter
at etaten selv setter konkrete saksbehandlingstider der det ikke
er fastsatt noen bestemt tidsfrist i særlov eller i forskrift.
Det er sentralt at målene for saksbehandlingstider er etatens
egne, ikke hva etaten eller overordnet departementsnivå har
som ønskemål.
Arbeidsgruppen mente at innføring av tidsfrister i serviceerklæringer
ville være et godt alternativ til innføring av
frister gjennom forskrifter. Etter Justisdepartementets syn vil
begge disse virkemidlene kunne være nyttige. I og med innføring
av serviceerklæringer i statsforvaltningen vil imidlertid
behovet for frister i forskrift være mindre.
Det er trygdeetaten som foreløpig er kommet lengst med
innføring av serviceerklæringer. Erfaringene er
begrensete, men i hovedsak positive.
Utgangspunktet for Næringslovutvalgets rapport om saksbehandlingsfrister
er næringslivets behov for forutberegnelighet. Næringslovutvalget
mener at det på en rekke områder bør
fastsettes bestemmelser om saksbehandlingsfrister, med utgangspunkt
i en hjemmelsbestemmelse i forvaltningsloven § 11
a.
Næringslovutvalget drøfter hensyn for og imot saksbehandlingsfrister.
Hensynet til forsvarlig saksbehandling og behovet for økte
ressurser pga. kapasitetsproblemer påpekes. Utvalget viser
også til at saksbehandlingstiden ofte styres av forhold
som ligger utenfor forvaltningsorganets egen kontroll. Næringslovutvalgets
konklusjon er at disse argumentene mot innføring av saksbehandlingsfrister
er viktige, men at de svekkes ved en fornuftig utforming av regelverket.
Høringsuttalelsene til Næringslovutvalgets forslag
peker ikke i noen entydig retning. Alle høringsinstansene
støtter det grunnleggende formålet å få til
en så effektiv og rask saksbehandling som mulig, men mange
er uenige i at frister er et hensiktsmessig virkemiddel i så måte.
Rundt halvparten av høringsinstansene er positive til Næringslovutvalgets forslag.
Mange høringsinstanser mener at Næringslovutvalget
fokuserer for ensidig på næringslivets problemer.
Når det gjelder lovteknisk løsning, mener rundt halvparten
av de høringsinstansene som er negative til forslaget,
at man eventuelt burde innføre frister gjennom særlovgivningen.
Arbeidsgruppen foreslår en hjemmel for innføring av
frister som svarer til Næringslovutvalgets forslag, men
med en noe annen lovteknisk løsning, og uten hjemmel for
innføring av særlige rettsvirkninger for oversittelse
av fristene. Arbeidsgruppens flertall advarer mot at innføring
av frister kan medføre utilsiktede og uønskede
virkninger som ikke er til publikums fordel. Frister kan pga. begrensede
ressurser i forvaltningen innebære en tvungen nedprioritering
av andre saksområder. Et annet problem er at saksbehandlingstiden
varierer mye mellom og innen etatene. Det er derfor vanskelig å sette
en generell frist. Denne forskjellen i saksbehandlingstiden medfører
at fristene vil måtte gjøres svært romslige.
Arbeidsgruppens flertall gir uttrykk for at vi allerede har en god
fristregel i forvaltningsloven § 11 a. Arbeidsgruppen
peker på at det er to alternative måter å innføre
saksbehandlingsfrister på. Enten frister knyttet til hver
enkelt sak, eller til en bestemt andel av den samlede saksbehandling.
Ved høringen av arbeidsgruppens rapport er det en noe
større andel (over halvparten) som gir uttrykk for at man
er positiv til å innføre en hjemmel som foreslått,
enn i høringen av Næringslovutvalgets utredning.
Flere høringsinstanser, også flere av dem som
er positive til frister, mener imidlertid at dette formålet
bedre kan oppnås på andre måter, særlig gjennom
serviceerklæringer, i særlovgivning eller ved å innskjerpe
praksis etter § 11 a. Mange mener at en modell
med mål for en viss andel av sakene på et område,
ofte vil være et bedre alternativ enn frister som gjelder
den enkelte sak. Andre mener derimot at denne modellen har mer karakter
av intern målsetting. Mange av høringsinstansene
påpeker at fristene må være realistiske
og tilpasset ressursene. Det reises også spørsmål
ved om ikke de konkrete fristene bør fremgå av
lov, ikke bare i forskrift.
Departementet peker på at det i særlovgivningen er
mange fristbestemmelser som det er knyttet ulike typer virkninger
til, og man har gjennomgående gode erfaringer med denne
type regler. Departementet mener at fristregler primært
bør gis i særlovgivningen, men ser ikke bort fra
at også innføring av frister i forskrift på enkelte
områder kan være hensiktsmessig og foreslår
derfor en slik hjemmel i forvaltningsloven som foreslått
av arbeidsgruppen.
Det er særlig forholdet til prinsippet i forvaltningsloven § 17
om grundig saksbehandling, forholdet til prioriteringer i forhold
til andre sakstyper hvor det ikke gjelder frister, og forvaltningssakenes
mangfold, som kan gjøre innføring av frister ved
forskrift betenkelig. Departementet er imidlertid kommet til at det
er mulig å ta hensyn til disse betenkelighetene ved en
fornuftig utforming av regelverket, og ved at det bare innføres
frister i saker der det er et reelt og begrunnet behov for dette.
Departementet vil understreke at det er viktig å være
realistisk i forhold til hva man kan oppnå med hensyn til
kortere saksbehandlingstid ved innføring av frister.
Departementet er enig med flere høringsinstanser i at
innføring av saksbehandlingsfrister i kommunal sektor ikke
kan sees isolert fra hensynet til det kommunale selvstyre. Departementet
mener likevel at det ikke bør gjøres unntak for
kommunal sektor i den foreslåtte § 11
b i forvaltningsloven.
Næringslovutvalget foreslår at det i den nye
bestemmelsen også gis en hjemmel til å gi forskrifter
om særlige rettsvirkninger av oversittelse av de tidsfristene
som settes, for å effektivisere reglene. Utvalget nevner
følgende eksempler på mulige rettsvirkninger i
sin rapport: Myndighetene avskjæres fra inngripen etter
fristens utløp, søknaden anses som innvilget eller avslått,
saken kan automatisk bringes inn for overordnet organ, forvaltningsorganet
pålegges objektivt erstatningsansvar, forvaltningsorganet
pålegges mulkt/gebyr, straffansvar og disiplinære
forføyelser for vedkommende tjenestemann eller saken kan
bringes direkte inn for domstolene.
Blant høringsinstansene er det liten tilslutning til å knytte
særlige rettsvirkninger eller sanksjoner til fristene,
bl.a. fordi det ofte er forhold utenfor forvaltningens kontroll
som bestemmer saksbehandlingstiden, og fordi slike rettsvirkninger
vil ha uheldige sidevirkninger.
Arbeidsgruppen deler ikke Næringslovutvalgets syn når
det gjelder behovet for regler om særlige rettsvirkninger
knyttet til fristene.
Arbeidsgruppens syn på dette punkt støttes
av de fleste høringsinstansene, men det er her et skille
mellom uttalelsene fra privat og offentlig sektor. De fleste private
høringsinstansene uttaler seg noe mer positivt enn de offentlige
instansene som går imot slike regler. Den Norske Bankforening
er enig i at det ikke kan gis generelle regler om rettsvirkninger,
men mener at det på en rekke områder vil være
naturlig å vurdere ulike rettsvirkninger, og særlig
at det bør vurderes om man ikke i større grad
bør gå over fra konsesjonsordninger til meldingsordninger.
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) sier når
det gjelder erstatning at man ikke vil anbefale dette utover det
som allerede følger av någjeldende regler, men
foreslår i stedet en ordning med gebyr for det offentlige.
Departementet følger ikke opp Næringslovutvalgets
forslag på dette punkt. De særlige rettsvirkningene
som Næringslovutvalget nevner, vil etter departementets
syn ha store uheldige sidevirkninger, som ikke står i forhold
til den effekt med hensyn til saksbehandlingstiden man eventuelt
kunne oppnå med slike regler.
I mer spesielle sakstyper kan det være hensiktsmessig
med regler om at søknader skal anses automatisk innvilget
eller at staten er avskåret fra å gripe inn etter
en viss tid, slik det er gjort i en del særlover. Departementet
er enig i at dette kan vurderes for flere sakstyper, men det bør
gjøres i særlovgivningen, ikke i forvaltningsloven.
I de fleste saker vil kravene til saklig begrunnelse og likebehandling
imidlertid ikke være forenlig med at søknader
kan undergis automatisk innvilgelse på grunn av for lang
saksbehandlingstid.
Automatisk avslag vil bl.a. føre til lenger saksbehandlingstid
og hindre en to-instansbehandling.
Å bringe saken direkte inn for domstolene er lite hensiktsmessig
fordi domstolene i de fleste av sakene ikke ville kunne gjøre
annet enn å oppheve «vedtaket». Sivilombudsmannen
har gitt uttrykk for at direkte innbringelse for Ombudsmannen ikke
anses aktuelt eller ønskelig.
Når det gjelder innføring av erstatningsansvar
på objektivt grunnlag, det vil si ansvar uten hensyn til skyld,
bemerkes det under høringen at dette vil føre
til bevisproblemer, merarbeid og store kostnader for alle de involverte
partene. Det kan også spørres om dette vil være
en fornuftig bruk av offentlige midler. Departementet er enig i
innvendingene mot slike erstatningsregler.
Stortingets justiskomité uttalte i Innst. S. nr. 8 (1994-95)
at det i forbindelse med innføring av frister bør
vurderes en erstatningsplikt for forvaltningen knyttet til søkerens
ekstrakostnader. De innvendingene som er nevnt ovenfor, gjør
seg etter departementets syn gjeldende også i forhold til
en slik begrenset erstatningsplikt.
Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke bør
innføres objektivt erstatningsansvar for sen saksbehandling.
Dersom det anses ønskelig på særlige områder
med slike regler, bør dette eventuelt skje ved særlov.
Næringslovutvalget nevner også mulkt/gebyr
som et alternativ, og Næringslivets Hovedorganisasjon støtter
dette forslaget som et alternativ til en regel om objektivt ansvar.
Etter departementets syn vil mulkt for staten for sen saksbehandling
være prinsipielt uheldig. Det er her tale om å ilegge
et statlig eller kommunalt forvaltningsorgan en straffelignende
reaksjon på objektivt grunnlag.
Muligheten for disiplinære forføyelser overfor vedkommende
tjenestemann som en mulig rettsvirkning, anses å være
av mindre praktisk betydning.
Regler om saksbehandlingsfrister forutsetter at det bl.a. gjelder
regler om fra hvilket tidspunkt fristen begynner å løpe
og når en frist suspenderes midlertidig. Dette kan det
være hensiktsmessig å behandle i en sentral forskrift.
Fristens utgangspunkt bør normalt være den dagen
søknaden kommer inn til vedkommende forvaltningsorgan.
Når det gjelder spørsmålet om på hvilke
vilkår man skal kunne forlenge en frist, vil den beste
løsningen antakelig være at fristene settes ut
fra «normalsaken», men med adgang til å sette en
lengre frist der sakens natur krever dette. Forutsetningen må selvsagt
være at søkeren umiddelbart får beskjed
om fristforlengelsen.
Et tredje spørsmål som bør reguleres
ved en sentral forskrift, er spørsmålet om en
generell suspensjon av fristene for et saksområde.
Innføring av frister vil kunne ha administrative og økonomiske
konsekvenser som etter omstendighetene kan bli betydelige. Det er
imidlertid vanskelig å tallfeste konsekvensene.
For den private sektor kan saksbehandlingsfrister i forvaltningen
som gir kortere saksbehandlingstid bety en rasjonaliseringsgevinst.
I den offentlige sektor kan innføring av frister etter
omstendighetene nødvendiggjøre andre effektiviseringstiltak
eller økt ressurstilførsel. Videre vil innføring
av frister kunne få betydning for prioritering av saker.
Dette er det spesielt viktig å være oppmerksom
på i forhold til kommunesektoren.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Vidar
Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Jan Petter Rasmussen og Ane Sofie
Tømmerås, fra Fremskrittspartiet, Jan Simonsen og Jørn L. Stang,
fra Kristelig Folkeparti, Finn Kristian Marthinsen og åse Wisløff Nilssen,
fra Høyre, lederen Kristin Krohn Devold og Bjørn Hernæs, og fra Senterpartiet,
Tor Nymo, viser til at proposisjonen er en oppfølging
av Næringslovutvalgets arbeid, av en påfølgende
kartlegging av saksbehandlingstiden i forvaltningen, og av arbeidet
til en arbeidsgruppe som hadde til oppgave å utrede innføring av
saksbehandlingsfrister i forvaltningen. Det har også vært
tatt ulike initiativ i Stortinget.
Komiteen har merket seg at kartleggingen av saksbehandlingstiden
i statsforvaltningen viste stor variasjon i saksbehandlingstiden. Komiteen viser til
at departementet mener en ikke kan trekke den konklusjon at saksbehandlingstiden
i forvaltningen generelt sett er for lang. Komiteen vil,
i likhet med høringsinstansene, peke på at målet
er en så rask og effektiv saksbehandlingsmåte
som mulig.
Komiteen vil henvise til Sivilombudsmannens uttalelse
blant annet i årsmeldingen for 1997, der det fremgår
at forvaltningens praksis ikke er tilfredsstillende når
det gjelder å gi foreløpig svar, jf. forvaltningslovens § 11 a
annet ledd. Komiteen vil derfor understreke betydningen
av at det innarbeides rutiner i forvaltningen slik at lovens formulering
om at det «skal» gis midlertidig svar i størst
mulig grad oppfylles. Komiteen er av den oppfatning
at det er på dette punktet innen dagens lovverk det største forbedringspotensialet
ligger.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, er for øvrig av den oppfatning
at forvaltningsloven i utgangspunktet har bestemmelser som på en
god måte balanserer de motstridende hensyn når
det gjelder saksbehandlingstiden.
Flertallet har forståelse for at det
ikke er alle forhold forvaltningen har kontroll over. Det kan periodevis
være underbemanning sett i forhold til alle de oppgavene
som tilligger organet, det kan være ufullstendige opplysninger
eller det kan ta lang tid å få gjennomført
høringer hos de berørte parter.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, sier seg fornøyd med Regjeringens
innføring av serviceerklæringer som et sentralt
virkemiddel for å forbedre statsforvaltningens service.
Etter flertallets mening vil serviceerklæringer
kunne virke «oppdragende» overfor forvaltningen
og bidra til å forbedre rutiner på å gi midlertidige
svar. Servicen både overfor næringslivet og privatpersoner
vil dermed kunne bli bedre.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
uenig i at det ikke skal knyttes noen sanksjoner til forvaltningens
tidsforsømmelser utover det lovgivningen allerede opererer
med. Regjeringens forslag om innføring av «serviceerklæringer» i
forvaltningen vil lett kunne bli bare et slag i luften. Disse
medlemmer vil peke på at «serviceerklæringer» ikke
vil være et tilstrekkelig virkemiddel for å effektivisere
forvaltningen uten at det suppleres med konkrete og forpliktende
tidsfrister.
Komiteen har merket seg at Næringslovutvalget
mener at det på en rekke områder bør
fastsettes bestemmelser om saksbehandlingsfrister, med utgangspunkt
i en hjemmelsbestemmelse i forvaltningsloven. Komiteen merker
seg videre at høringsuttalelsene til Næringslovutvalgets
forslag ikke peker i noen entydig retning.
Komiteen er enig med departementet i at innføring
av saksbehandlingsfrister i kommunal sektor ikke kan sees isolert
fra hensynet til det kommunale selvstyret, og støtter departementets
forslag om at det ikke bør gjøres unntak for kommunal
sektor i den foreslåtte § 11 b
i forvaltningsloven som gir Kongen adgang til å fastsette
saksbehandlingsfrister i forskrifter.
Komiteen vil be Regjeringen komme tilbake til Stortinget
med en gjennomgang av saksbehandlingstiden i forvaltningen, herunder
hvordan forskriftshjemmelen blir brukt og effekten av innføringen
av serviceerklæringer og fristregler i særlovgivningen,
i en dertil egnet form.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, viser til at arbeidsgruppens flertall advarer
mot at innføring av frister kan medføre utilsiktede
og uønskede virkninger som ikke er til publikums fordel.
Arbeidsgruppen peker bl.a. på at frister kan, pga. begrensede
ressurser i forvaltningen, innebære en tvungen nedprioritering
av andre saksområder.
Flertallet har merket seg departementets vurdering
av at det i særlovgivningen er fristbestemmelser som det
er knyttet ulike typer virkninger til, og at man har gjennomgående
gode erfaringer med denne type regler. Flertallet støtter
departementets vurdering om at fristregler primært bør
gis i særlovgivningen. Flertallet er videre
enig med departementet i at også innføring av
frister i forskrift på enkelte områder kan være
hensiktsmessig, og støtter departementets forslag om å innføre
en hjemmel i forvaltningsloven som foreslått av arbeidsgruppen.
Flertallet har merket seg departementets synspunkter
når det gjelder de betenkeligheter innføring av
frister medfører i forhold til prinsippet om grundig saksbehandling,
prioriteringer av andre sakstyper hvor det ikke gjelder frister,
og forvaltningssakenes mangfold. Flertallet vil også peke
på at forvaltningen ikke bare har næringslivets
behov for raske avgjørelser å forholde seg til,
men også hensynet til likebehandling og rettssikkerhet
for alle landets innbyggere. Videre har flertallet merket
seg, og støtter, departementets vurdering av at det er
mulig å ta hensyn til disse betenkeligheter ved en fornuftig
utforming av regelverket, og ved at det bare innføres frister
i saker der det er et reelt og begrunnet behov for dette.
Flertallet understreker betydningen av at den forskriftshjemmelen
som nå gis må utnyttes. Flertallet peker
på at det påhviler Regjeringen å utarbeide
forskrifter med passende frister for ulike forvaltningsvedtak, og
at dette arbeidet må settes i gang så raskt som
mulig. Det understrekes i denne sammenheng at fristene må være
balansert med hensyn til å oppnå målsetningen
i proposisjonen, nemlig økt effektivitet i forvaltningens
saksbehandling. På den andre siden må fristene
ikke være så vide at det motsatte av denne målsetningen
blir resultatet.
Flertallet viser til at forslaget fra Fremskrittspartiet
til en generell tre-måneders frist er i strid med Næringslovutvalgets
anbefalinger i utredningen som er vedlegg I til proposisjonen. På side
34 i proposisjonen sier Næringslovutvalget at:
«Næringslovutvalget vil til dette peke
på at det ikke vil være aktuelt å innføre
en generell tidsfrist for samtlige saker forvaltningen behandler.
Hensynet til forvaltningssakenes mangfold vil kunne ivaretas gjennom
at tidsfristens lengde tilpasses den enkelte sakstype.»
Flertallet vektlegger også at næringslivet
selv, i de to høringene som har vært om disse
spørsmål og som det redegjøres for i
proposisjonen, ikke har tatt til orde for noen slik generell frist.
Flertallet er av den oppfatning at en generell frist
vil være altfor lang i mange sakstyper, mens den vil være
altfor kort i andre sakstyper. Der hvor fristen er for lang, vil
en slik frist i praksis høyst trolig medføre lengre
saksbehandlingstid. Der hvor fristen er for kort, vil den medføre
at saksbehandlingen ikke er god nok, alternativt at de aktuelle
forvaltningsorganer må tilføres betydelige ressurser
i form av flere ansatte, større lokaler osv.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre støtter Næringslovutvalgets forslag
om å innføre frister i forvaltningen. Av hensyn
til både bedrifter, næringer, og ikke minst enkeltmennesket,
er det i dag påkrevet med en større forutsigbarhet
og en generell raskere og mer effektiv saksbehandlingstid i den
offentlige forvaltning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det vil være både nyttig og nødvendig
med innføring av konkrete tidsfrister i forvaltningsloven,
spesielt når forvaltningen trenerer saker og saksbehandling.
Disse medlemmer støtter departementets forslag
om en forskriftshjemmel som gir adgang til å innføre
frister, men mener at forslaget ikke går langt nok. Disse
medlemmer vil foreslå at det i den generelle forskriftshjemmelen
gis en særlig regel for søknader om tillatelser,
bevillinger og autorisasjoner der det fremgår at fristen
for behandling av slike saker ikke skal overstige 3 måneder. Disse
medlemmer vil også knytte rettsvirkninger til oversittelse
av 3-månedersfristen.
Komiteen har merket seg at det i mer
spesielle sakstyper kan være hensiktsmessig med regler
om at søknaden skal anses automatisk innvilget eller at
staten er avskåret fra å gripe inn etter en viss
tid, slik det er gjort i enkelte særlover. Komiteen slutter
seg til departementets syn om at dette kan vurderes for flere sakstyper.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Fremskrittspartiet, mener at slike regler bør gis i
særlovgivningen, ikke i forvaltningsloven.
Flertallet viser til Næringslovutvalgets
forslag om at det bør gis en hjemmel til å gi
forskrifter om særlige rettsvirkninger ved oversittelse
av de tidsfristene som settes for å effektivisere reglene,
og peker på at det blant høringsinstansene er
liten tilslutning til dette. Bakgrunnen for dette er bl.a. at det
ofte er forhold utenfor forvaltningens kontroll som bestemmer saksbehandlingstiden,
og at slike rettsvirkninger vil ha uheldige sidevirkninger.
Flertallet har merket seg at arbeidsgruppen ikke
deler Næringslovutvalgets syn når det gjelder
behovet for regler om særlige rettsvirkninger knyttet til fristene,
og at arbeidsgruppens syn på dette punkt støttes
av de fleste høringsinstansene, men at det her er skille
mellom uttalelsene fra privat og offentlig sektor.
Flertallet er enig i at departementet ikke følger opp
Næringslovutvalget på dette punkt. Flertallet deler
departementets oppfatning av at de sanksjonene Næringslovutvalget
nevner vil ha uheldige sidevirkninger som ikke står i forhold
til den effekt med hensyn til saksbehandlingstiden man eventuelt kunne
oppnå med slike regler.
Flertallet er enig i departementets innvendinger
mot erstatningsregler på objektivt grunnlag, og støtter
departementets syn om at det ikke bør innføres objektivt
erstatningsansvar for sen saksbehandling. Flertallet viser
til at Næringslovutvalget og NHO også nevner mulkt/gebyr
som et alternativ til en regel om objektivt ansvar. Flertallet støtter
imidlertid departementets syn om at mulkt for staten for sen saksbehandling
vil være prinsipielt uheldig. Flertallet er
videre enig i at automatisk innbringelse for domstolen eller Sivilombudsmannen
er lite egnede som særskilte rettsvirkninger. Flertallet oppfatter
en slik rettsvirkning som et brudd på domstolens funksjon
som kontrollorgan, i tillegg til at det vil undergrave prinsippet
om å bruke domstolen som klageorgan samt publikums rett
til å søke en uavhengig overprøvelse
av forvaltningens avgjørelser.
Flertallet er enig i at det, i denne omgang, bør være
de alminnelige forvaltnings- og erstatningsrettslige reglene som
bør komme til anvendelse ved brudd på saksbehandlingsfristene. Flertallet vil
likevel ikke utelukke at det kan bli aktuelt å komme tilbake
til særlige rettsvirkninger slik det redegjøres
for i proposisjonen. Av disse rettsvirkningene er det særlig
rettsvirkningen om automatisk innvilgelse som bør vurderes
og utredes nærmere, og som det etter flertallets oppfatning
er særlig aktuelt å innføre gjennom særlovgivning. Flertallet ønsker
imidlertid å se hvordan praksis utvikler seg etter at fristene
er innført.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
ha et regelverk som fører til at forvaltningsorganet selv
eller den overordnede bevilgende myndighet, og den aktuelle medarbeider
skal ha et incitament for å overholde de absolutte tidsfrister,
slik at det blir konsekvenser for forvaltningsorganet, den bevilgende
myndighet, eller for sakens materielle innhold.
Disse medlemmer viser til at Næringslovutvalget
foreslår at det bør gis en hjemmel til å gi
forskrifter om særlige rettsvirkninger ved oversittelse
av de tidsfristene som settes for å effektivisere reglene. Disse
medlemmer deler ikke departementets begrunnelse for ikke å følge
opp Næringslovutvalgets forslag. Alternative sanksjoner
som erstatning, bot, gebyr, automatisk innvilgelse på søknad,
rettslige tiltak og klager til Sivilombudsmannen, i forhold til oversittelse
av frister bør ikke være noe praktisk problem å innføre. Disse
medlemmer viser til at det gjennomgående er gode
erfaringer med fristbestemmelser i særlovgivningen som
det er knyttet ulike typer rettsvirkninger til.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
«I lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten
i forvaltningssaker skal § 11 b skal lyde:
§ 11 b (Frister for forvaltningens
saksbehandling).
Kongen kan på bestemte områder fastsette
frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak.
Fristen for behandling av en søknad om bevillinger,
tillatelser, autorisasjoner m.v. kan ikke overstige tre måneder.
Dersom saken ikke er realitetsbehandlet innen tre måneder,
anses søknaden som innvilget, med mindre det vil være
i strid med andres rettigheter.
Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om beregningen
av fristene, herunder om hvilken virkning oversittelse av en tidsfrist
som gjelder andre saker enn de som er nevnt i annet ledd skal ha.»
Forslag fra Fremskrittspartiet:
I lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker skal § 11 b lyde:
§ 11 b (Frister for forvaltningens saksbehandling).
Kongen kan på bestemte områder fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak.
Fristen for behandling av en søknad om bevillinger, tillatelser, autorisasjoner m.v. kan ikke overstige tre måneder. Dersom saken ikke er realitetsbehandlet innen tre måneder, anses søknaden som innvilget, med mindre det vil være i strid med andres rettigheter.
Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om beregningen av fristene, herunder om hvilken virkning oversittelse av en tidsfrist som gjelder andre saker enn de som er nevnt i annet ledd skal ha.
Komiteen viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak til lov
om endringer i lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
I.
I lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) skal § 11 b lyde:
§ 11 b (adgang for Kongen til å fastsette frister)
Kongen kan på bestemte områder fastsette frister for forvaltningens behandling av saker om enkeltvedtak. Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om beregningen av fristene.
Nåværende § 11 b og § 11 c blir nye § 11 c og § 11 d.
II.
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i justiskomiteen, den 1. juni 1999.
Kristin Krohn Devold,leder. |
Tor Nymo,ordfører. |
Jan Simonsen,sekretær. |