2.1 Sammendrag

2.1.1 Bakgrunn for internkontrollreformen

I forbindelse med moderniseringen av arbeidsmiljø- og sikkerhetsforvaltningen på midten av åttitallet ble det foreslått å gjøre internkontrollprinsippet gjeldende for landbaserte virksomheter, jf. Intern­kontrollutvalgets innstillinger, NOU 1987:10 og NOU 1987:32. Internkontroll innebærer at virksomhetene må etablere systematiske tiltak og prosedyrer, slik at ivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet planlegges, organiseres, utføres, vedlikeholdes og kontrolleres i samsvar med gjeldende krav. Virksomhetene må dokumentere at slike systematiske tiltak er etablert og følges. Innføringen av internkontrollprinsippet i tilsynet med norske virksomheter, baserte seg i stor grad på at dette skulle være kostnadseffektivt. Erfaringene fra petroleumssektoren hadde vist at internkontroll førte til økt systematikk, bedre kvalitet og mindre feilproduksjon. Det ble lagt til grunn at overgangen til systemkrav i alle virksomheter ville bidra til å frigjøre ressurser, som tidligere hadde vært brukt til detaljkontroll i bedriftene, og at disse ressursene kunne settes målrettet inn overfor de virksomhetene der risikoen var størst. Internkontroll var således ment å bidra til en «ny giv» i helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, både på myndighets- og virksomhetsnivå. I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 48 (1989-1990) og Innst. O. nr. 43 (1989-1990), sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om innføring av internkontrollprinsippet i arbeidsmiljøloven, brann- og eksplosjonsvernlovgivingen, forurensningsloven, produktkontrolloven, sivilforsvarsloven og lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr. Internkontrollforskriften ble fastsatt ved kgl. res. 22. mars 1991 og trådte i kraft 1. januar 1992.

2.1.2 Den første internkontrollforskriften

Internkontrollforskriften ble fastsatt i samarbeid mellom Kommunaldepartementet, Miljøverndepartementet, Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet. Følgende tilsynsmyndigheter skulle føre tilsyn med at forskriften ble fulgt: Arbeidstilsynet, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Elektrisitetstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Industrivernet, Enhet for produktsikkerhet i Barne- og familiedepartementet og fylkesmennene. Formålet med forskriften var å tydeliggjøre ansvaret for og styrke det forebyggende arbeidet i virksomhetene med hensyn til arbeidsmiljø, ytre miljø, brann- og eksplosjonsvern, elsikkerhet og produktsikkerhet.

For myndighetene innebar reformen at tilsynsmetodene måtte legges om i retning fra detaljtilsyn til tilsyn med virksomhetenes systemer og egenaktivitet: systemrevisjoner og -verifikasjoner.

Myndighetenes målsetting var at alle virksomheter skulle ha innført internkontroll innen 1997.

Berørte departementer, tilsynsetater, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO) besluttet i 1994 å gjennomføre en evaluering av «den samordnede tilsynsvirksomheten for å sikre best mulig oversikt over status og utvikling, både i virksomhetene og hos myndighetene». Evalueringen viste at resultatene av arbeidet med gjennomføring av internkontroll hadde tatt lenger tid enn forventet. Særlig gjaldt dette i små virksomheter. Evalueringen viste videre at forskriften i seg selv var vanskelig å forstå og forholde seg til, særlig for små virksomheter. Videre viste det seg å være et problem at det ikke i tilstrekkelig grad ble fokusert på den ansattes medvirkning, men at internkontroll i stor grad utviklet seg til å bli et ledelsesanliggende.

På denne bakgrunn ble det besluttet å gjennomføre en treårig handlingsplan med tre enkeltprosjekter (Prosjekt A, B og C).

Disse tre prosjektene er beskrevet nærmere i proposisjonen.

2.1.3 Stortingets behandling av Innst. S. nr. 55 (1996-1997) fra kommunalkomiteen

Departementet viser til Innst. S. nr. 55 (1996-1997) fra kommunalkomiteen som inneholdt en rekke vurderinger om behov for forenklinger av regelverket på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, spesielt med sikte på de små og mellomstore bedriftene, både når det gjelder regelverkets innhold, form, praktisk tilgjengelighet m.v., samt synspunkter på forenklinger i forvaltningsstruktur og tilsynet med virksomhetene. En rekke av disse merknadene og signalene i innstillingen var ved årsskiftet 1996/97 i tråd med eksisterende og planlagte tiltak, mens andre deler har krevet en særskilt oppfølging.

2.1.4 Prosjekt A - Ny forskrift

En revidert forskrift om internkontroll, «Forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften)» trådte i kraft 1. januar 1997.

Den nye forskriften om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid og den brukerrettede veiledning, ble utformet gjennom et tett samarbeid mellom berørte myndigheter og parter, og gjennom en bred høringsrunde. Som ledd i en videre vurdering av behovet for ytterligere en ny forskrift for småbedriftene, ble den nye forskriften med veiledning sendt ut på en bred høring i februar 1997. Tilbakemeldingene til departementet var så langt i all hovedsak positive med hensyn til forskriftens form og forenklinger.

2.1.5 Prosjekt B - Samarbeid mellom tilsyns­myndighetene

Myndighetene utarbeidet i 1993 et strategidokument om samordning av internkontrollbasert tilsyn mellom Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (tidligere Industrivernet).

Selv om tilsynsmyndighetene hadde gjort mye arbeid for å bidra til en mer koordinert opptreden, viste evalueringen av internkontrollreformen i 1994 at det var behov for ytterligere forbedringer på dette området. Bl.a. var det behov for en opptreden fra tilsynene, som for virksomhetene fremsto som samstemt med hensyn til krav om internkontroll, og som også viste at det enkelte tilsyn har forståelse for de andre tilsyns­etatenes områder og deres krav.

I mars 1996 ba på denne bakgrunn Miljøverndepartementet, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet i fellesskap tilsynsetatene under internkontrollforskriften om å etablere et eget prosjekt om tilsyn og håndheving av internkontroll. Prosjekt tilsyn og håndheving ble på denne bakgrunn etablert som et samarbeidsprosjekt mellom direktørene i Direktoratet for arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon.

Departementene anser at direktørgruppen i prosjektperioden fra 1996 til 1998 har arbeidet grundig og godt med problemstillinger knyttet til bedre samordning av tilsyn og håndheving. Blant tiltak som er satt i gang og problemstillinger som er løftet frem kan særlig nevnes:

Det er etablert en felles tilsynsgruppe under direktørgruppen, som består av en koordineringsansvarlig fra hver etat. Dette er et viktig organ for etatenes samordningsarbeid, særlig i forbindelse med planlegging av felles eller koordinert tilsyn overfor tilsynsobjekter som to eller flere av etatene ønsker å systemrevidere i løpet av et år.

Direktørgruppen fastsatte et felles strategidokument i november 1996, hvor bl.a. oppfølgingen av departementenes innspill ble konkretisert. Det ble opprettet en rekke arbeidsgrupper for å utrede eventuelle formelle hindringer for et samordnet og konsistent tilsyn eller utrede og foreslå felles prosedyrer, verktøy og lignende tiltak, for å fremme et samordnet og konsistent tilsyn. Dette arbeidet har ført til en rekke konkrete resultater, som felles publikasjonsliste og bestillingssted, felles revisjonsopplæring blant tilsynspersonellet og forslag om samordning av kontroll- og reaksjonsbestemmelsene ved tilsyn.

Det er videre arbeidet med felles styrende dokumentasjon for tilsyn, etablering av regional samordning av tilsynsarbeidet og samarbeid og kontakt med andre tilsynsmyndigheter som anvender internkontrollprinsippet (som Statens helsetilsyn, Oljedirektoratet og Statens næringsmiddeltilsyn).

Samarbeidet i direktørgruppen er videreført gjennom inngåelse av en samarbeidsavtale mellom til­synsetatene på HMS-området i november 1998. Samarbeidet skal i denne forbindelse utvides både i dybde og bredde, sentralt så vel som på regionalt og lokalt nivå.

De berørte departementer har forutsatt at samarbeidet mellom HMS-etatene skal videreføres i 2000. Samtidig må omfang og organisering vurderes ut fra hva som er hensiktsmessig og effektivt sett både fra virksomhetenes og myndighetenes side.

Etatene forutsettes også å samarbeide med øvrige tilsynsetater på HMS-området når det vurderes som hensiktsmessig.

2.1.6 Prosjekt C - Videreføring av systematisk HMS-arbeid

Evalueringen som ble gjennomført i 1994 hadde vist at mange virksomheter, særlig mindre og mellomstore, ennå ikke var i gang med arbeidet med innføring av internkontroll. Det var derfor en viktig oppgave å intensivere arbeidet med å få flere virksomheter til å etablere internkontrollsystemer, og å få de virksomhetene som så vidt hadde startet opp til å ta i bruk internkontroll som et aktivt system i sin daglige virksomhet. Det ble etablert et eget prosjekt for dette, kalt «Videreføring av systematisk HMS-arbeid i virksomhetene».

Tiltakene under C-prosjektet kan i hovedsak deles inn i to kategorier: Generell informasjon rettet mot virksomhetene og gjennomføring av regionale og lokale tiltak som HMS-dager.

Det ble lagt ned store ressurser, både hva gjelder midler og arbeidskraft i gjennomføring av satsingen, og det ble derfor gjennomført en grundig evaluering av prosjektet i regi av SINTEF IFIM («Bærer arbeidet frukter? - en evaluering av systematisk HMS-arbeid i norske virksomheter» 1999).

Evalueringen viser at samarbeidsprosjektet har ført til bedre kommunikasjon og forståelse mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, sentralt og lokalt, og også tilsynsmyndighetene imellom. Virksomhetene vurderer de lokale HMS-dagene som positive. Hele 65 pst. av virksomhetene er kjent med den nye forskriften om systematisk HMS-arbeid. Fem av ti virksomheter har i 1999 innført systematisk HMS-arbeid. 86 pst. av virksomhetene er i gang med arbeidet. Dette representerer en klar økning fra 1993 og må sies å være en positiv utvikling. De største virksomhetene er fremdeles de «flinkeste», og offentlig sektor har kommet lenger enn privat sektor. Kommunal sektor har oppnådd de beste resultatene. 80 pst. av kommunale virksomheter har innført systematisk HMS-arbeid. Samtidig står man fremdeles overfor en rekke utfordringer. De små virksomhetene, og spesielt de med færre enn fem ansatte, henger etter. Selv om mange virksomheter nå har innført systematisk HMS-arbeid, er dette mange steder fremdeles mer preget av papireksersis enn av aktivitet og iverksetting av tiltak. Internkontrollen omfatter først og fremst det fysiske arbeidsmiljøet, og ikke det organisatoriske. Det blir også en stor utfordring for alle aktørene fremover å opprettholde og videreføre det engasjementet og det gode lokale samarbeidet som er skapt i denne prosessen.

Ifølge SINTEF IFIM er konklusjonene etter dette omfattende samarbeidsprosjektet allikevel stort sett positive. Myndighetene og partene har grepet tak i kritikken som har vært reist mot innføring av internkontroll, og har gjennomført et ubyråkratisk prosjekt som beskrives som «entusiastenes arena». Arbeidet representerer en «ny giv», hvor det er skapt samarbeidsrelasjoner og kunnskapsoverføring både mellom arbeidslivets parter, mellom myndighetene og ikke minst mellom partene og myndighetene.

2.1.7 Statskonsultprosjektet «Helt stykkevis og delt?»

På bakgrunn av Stortingets behandling av kommunalkomiteens Innst. S. nr. 55 (1996-1997) og resultatene fra evalueringen av internkontrollprosjektet var det klart at det var et behov for å utrede spørsmålet om tilsynsstruktur og regelverk på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet er organisert på en måte som fremmer effektivitet i forvaltningen og som gjør det mulig for virksomhetene å forholde seg til myndighetenes krav på en hensiktsmessig måte. Som utgangspunkt for en slik vurdering, fikk Statskonsult i oppdrag å foreta en kartlegging av lov- og forvaltningsstruktur som den ser ut i dag. Statskonsults vurdering foreligger i rapporten «Helt stykkevis og delt? Lov og forvaltningsstruktur på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet» (rapport 1999:2).

Statskonsult peker i rapporten på at helse-, miljø- og sikkerhetsområdet er omfattende regulert og uoversiktlig. Imidlertid synes det ikke å være et problem at ulike krav kommer i konflikt med hverandre, eller at det er åpenbare uklarheter med hensyn til grenseflater. Problemet er at summen av krav medfører at regelverket fremstår som uoversiktlig, komplekst og omfattende. I rapporten blir det også pekt på at myndighetsapparatet er svært ulikt dimensjonert og at det er mangel på gjennomgående risikovurderinger for hele området. Videre kommer det frem at forvaltningsstrukturen fremstår som kompleks og uoversiktlig, med et stort antall etater plassert under mange departementer. Særlig på det regionale og lokale nivået er strukturen svært ulik. Det er også forskjellige styringslinjer mellom direktoratene og regionale/lokale myndigheter, noe som legger begrensninger på muligheten for samordning av tilsynet.

Statskonsult mener derfor at hovedutfordringen består i en samlet gjennomgang av reguleringer med sikte på forenkling og eventuelt sanering, samt at tilgjengelige virkemidler og ressurser utnyttes og dimensjoneres optimalt, ut fra en samlet vurdering av risikoforhold.

Flere av de problemstillinger Statskonsult peker på er det grepet tak i fra myndighetenes side. Departementene og de underliggende etater er således i gang med koordinering og samordning av regelverk og tilsyn. Det pågår for øvrig omfattende regelverksfor­enklingsarbeider i en rekke av HMS-etatene. Parallelt med det pågående regelverksarbeid er det også satt i gang en tre-årig nasjonal dugnad for å rydde opp i det norske forskriftsverket. Departementene skal sammen med sine underliggende etater ha ansvar for å gjennomgå forskriftene innenfor sitt ansvarsområde. Arbeidet på HMS-området sees i sammenheng med den generelle forskriftsgjennomgangen og vil i nødvendig utstrekning bli samordnet med denne.

2.1.8 Departementets merknader/vurderinger

Internkontrollreformen har vært krevende, både for myndighetene og for arbeidslivet. Særlig har mange små og mellomstore virksomheter opplevd kravene om internkontroll som så kompliserte at de har vært vanskelige å gjennomføre.

Det legges til grunn at internkontroll som tenkning og metode er kommet for å bli, både fordi den tydelig plasserer ansvaret for helse, miljø og sikkerhet hos virksomhetene selv, fordi den styrker kravene til arbeidstakernes medvirkning og fordi den fremmer en optimal bruk av tilsynsmyndighetenes ressurser. Men som Statskonsult har påpekt i sin rapport «Helt stykkevis og delt?», har myndighetene allikevel store og viktige utfordringer, både med hensyn til utvikling og forenkling av regelverk og tilsyn på dette området.

På kort sikt mener departementet det kan være hensiktsmessig å følge opp de allerede planlagte og pågående regelverksprosjekter, samt intensivere arbeidet med å utvikle en felles tilsynsstrategi. På lengre sikt kan det imidlertid være nødvendig å igangsette ytterligere tiltak, både når det gjelder regelverk og tilsyn. Videre vil det være viktig å få utviklet gjennomgående risikosystemer på området. Det langsiktige arbeidet vil også eventuelt inkludere andre etater på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet. Hovedutfordringen er slik Statskonsult beskriver den, å foreta en samlet gjennomgang av reguleringer med sikte på forenkling og eventuell sanering, samt at tilgjengelige virkemidler og ressurser utnyttes og dimensjoneres optimalt ut fra en samlet vurdering av risikoforhold. Dette vil være det naturlige hovedfokus og en forutsetning for å finne frem til sammenfallende interesser og hvordan dette kan utnyttes på en hensiktsmessig måte. Videreføring av samarbeidet mellom de involverte departementer og etater må ta utgangspunkt i dette, og videreføres i tråd med hva som er mest hensiktsmessig og konstruktivt, både sett fra virksomhetenes og myndighetenes side.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen er kjent med at internkontrollreformen har vært mer krevende å gjennomføre enn opprinnelig antatt for både virksomheter og myndigheter, men legger til grunn at internkontroll som prinsipp, jf. Ot.prp. nr. 48 (1989-90) og Innst. O. nr. 43 (1989-1990) er kommet for å bli.

Komiteen har merket seg at 5 av 10 virksomheter i 1999 har innført systematisk HMS-arbeid samtidig som 86 pst. av virksomhetene er i gang med dette arbeidet.

Komiteen understreker at arbeidet innen helse, miljø og sikkerhet i arbeidslivet og samfunnet for øvrig skal ha høyeste prioritet både fra myndighetenes og virksomhetenes side.

Komiteen finner det på denne bakgrunn ikke tilfredsstillende at arbeidet med å innføre internkontrollprinsippet i arbeidsmiljøloven, brann- og eksplosjonsvernlovgivningen, forurensningsloven og produktkontrolloven har tatt lengre tid enn opprinnelig antatt.

Komiteen har videre merket seg at det spesielt er de små bedriftene som henger etter når det gjelder innføring av et systematisk HMS-arbeid i tråd med internkontrollforskriften.

Komiteen er enig i at det er et problem at HMS-området er omfattende regulert og at summen av krav medfører at regelverket fremstår som uoversiktlig, komplekst og omfattende. Dette er først og fremst et problem for alle de små og mellomstore bedriftene som internkontrollforskriften gjelder for. Det er derfor behov for å utrede om regelverk og tilsynsstruktur innenfor helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet er tilpasset virksomhetenes og forvaltningens daglige virkelighet på best mulig måte.

Komiteen er således enig i at det er en hovedutfordring å få til en samlet gjennomgang av de ulike reguleringer med sikte på å fremme samordningsarbeidet og oppnå forenklinger og eventuell sanering samt at de ressursene som er tilgjengelig i HMS-arbeidet utnyttes og dimensjoneres optimalt til enhver tid.