I forbindelse med moderniseringen av arbeidsmiljø- og
sikkerhetsforvaltningen på midten av åttitallet ble
det foreslått å gjøre internkontrollprinsippet
gjeldende for landbaserte virksomheter, jf. Internkontrollutvalgets
innstillinger, NOU 1987:10 og NOU 1987:32. Internkontroll innebærer
at virksomhetene må etablere systematiske tiltak og prosedyrer, slik
at ivaretakelse av helse, miljø og sikkerhet planlegges,
organiseres, utføres, vedlikeholdes og kontrolleres i samsvar
med gjeldende krav. Virksomhetene må dokumentere at slike
systematiske tiltak er etablert og følges. Innføringen
av internkontrollprinsippet i tilsynet med norske virksomheter,
baserte seg i stor grad på at dette skulle være
kostnadseffektivt. Erfaringene fra petroleumssektoren hadde vist
at internkontroll førte til økt systematikk, bedre
kvalitet og mindre feilproduksjon. Det ble lagt til grunn at overgangen
til systemkrav i alle virksomheter ville bidra til å frigjøre ressurser,
som tidligere hadde vært brukt til detaljkontroll i bedriftene,
og at disse ressursene kunne settes målrettet inn overfor
de virksomhetene der risikoen var størst. Internkontroll
var således ment å bidra til en «ny giv» i
helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, både på myndighets-
og virksomhetsnivå. I forbindelse med behandlingen av Ot.prp.
nr. 48 (1989-1990) og Innst. O. nr. 43 (1989-1990), sluttet Stortinget
seg til Regjeringens forslag om innføring av internkontrollprinsippet
i arbeidsmiljøloven, brann- og eksplosjonsvernlovgivingen,
forurensningsloven, produktkontrolloven, sivilforsvarsloven og lov
om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr. Internkontrollforskriften
ble fastsatt ved kgl. res. 22. mars 1991 og trådte i kraft
1. januar 1992.
Internkontrollforskriften ble fastsatt i samarbeid mellom Kommunaldepartementet,
Miljøverndepartementet, Justisdepartementet og Barne- og
familiedepartementet. Følgende tilsynsmyndigheter skulle
føre tilsyn med at forskriften ble fulgt: Arbeidstilsynet,
Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern, Elektrisitetstilsynet,
Statens forurensningstilsyn, Industrivernet, Enhet for produktsikkerhet
i Barne- og familiedepartementet og fylkesmennene. Formålet
med forskriften var å tydeliggjøre ansvaret for
og styrke det forebyggende arbeidet i virksomhetene med hensyn til
arbeidsmiljø, ytre miljø, brann- og eksplosjonsvern,
elsikkerhet og produktsikkerhet.
For myndighetene innebar reformen at tilsynsmetodene måtte
legges om i retning fra detaljtilsyn til tilsyn med virksomhetenes
systemer og egenaktivitet: systemrevisjoner og -verifikasjoner.
Myndighetenes målsetting var at alle virksomheter skulle
ha innført internkontroll innen 1997.
Berørte departementer, tilsynsetater, Næringslivets
Hovedorganisasjon (NHO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO) besluttet
i 1994 å gjennomføre en evaluering av «den
samordnede tilsynsvirksomheten for å sikre best mulig oversikt
over status og utvikling, både i virksomhetene og hos myndighetene».
Evalueringen viste at resultatene av arbeidet med gjennomføring
av internkontroll hadde tatt lenger tid enn forventet. Særlig
gjaldt dette i små virksomheter. Evalueringen viste videre
at forskriften i seg selv var vanskelig å forstå og
forholde seg til, særlig for små virksomheter.
Videre viste det seg å være et problem at det
ikke i tilstrekkelig grad ble fokusert på den ansattes
medvirkning, men at internkontroll i stor grad utviklet seg til å bli
et ledelsesanliggende.
På denne bakgrunn ble det besluttet å gjennomføre
en treårig handlingsplan med tre enkeltprosjekter (Prosjekt
A, B og C).
Disse tre prosjektene er beskrevet nærmere i proposisjonen.
Departementet viser til Innst. S. nr. 55 (1996-1997) fra kommunalkomiteen
som inneholdt en rekke vurderinger om behov for forenklinger av
regelverket på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet,
spesielt med sikte på de små og mellomstore bedriftene,
både når det gjelder regelverkets innhold, form,
praktisk tilgjengelighet m.v., samt synspunkter på forenklinger
i forvaltningsstruktur og tilsynet med virksomhetene. En rekke av
disse merknadene og signalene i innstillingen var ved årsskiftet
1996/97 i tråd med eksisterende og planlagte tiltak,
mens andre deler har krevet en særskilt oppfølging.
En revidert forskrift om internkontroll, «Forskrift om
systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter
(internkontrollforskriften)» trådte i kraft 1. januar
1997.
Den nye forskriften om systematisk helse-, miljø- og
sikkerhetsarbeid og den brukerrettede veiledning, ble utformet gjennom
et tett samarbeid mellom berørte myndigheter og parter,
og gjennom en bred høringsrunde. Som ledd i en videre vurdering
av behovet for ytterligere en ny forskrift for småbedriftene,
ble den nye forskriften med veiledning sendt ut på en bred høring
i februar 1997. Tilbakemeldingene til departementet var så langt
i all hovedsak positive med hensyn til forskriftens form og forenklinger.
Myndighetene utarbeidet i 1993 et strategidokument om samordning
av internkontrollbasert tilsyn mellom Arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet
for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og Elektrisitetstilsynet
og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon (tidligere Industrivernet).
Selv om tilsynsmyndighetene hadde gjort mye arbeid for å bidra
til en mer koordinert opptreden, viste evalueringen av internkontrollreformen
i 1994 at det var behov for ytterligere forbedringer på dette
området. Bl.a. var det behov for en opptreden fra tilsynene, som
for virksomhetene fremsto som samstemt med hensyn til krav om internkontroll,
og som også viste at det enkelte tilsyn har forståelse
for de andre tilsynsetatenes områder og deres
krav.
I mars 1996 ba på denne bakgrunn Miljøverndepartementet,
Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og arbeidsdepartementet
i fellesskap tilsynsetatene under internkontrollforskriften om å etablere
et eget prosjekt om tilsyn og håndheving av internkontroll.
Prosjekt tilsyn og håndheving ble på denne bakgrunn
etablert som et samarbeidsprosjekt mellom direktørene i
Direktoratet for arbeidstilsynet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet
for brann- og eksplosjonsvern, Produkt- og Elektrisitetstilsynet og
Næringslivets sikkerhetsorganisasjon.
Departementene anser at direktørgruppen i prosjektperioden
fra 1996 til 1998 har arbeidet grundig og godt med problemstillinger
knyttet til bedre samordning av tilsyn og håndheving. Blant
tiltak som er satt i gang og problemstillinger som er løftet
frem kan særlig nevnes:
Det er etablert en felles tilsynsgruppe under direktørgruppen,
som består av en koordineringsansvarlig fra hver etat.
Dette er et viktig organ for etatenes samordningsarbeid, særlig
i forbindelse med planlegging av felles eller koordinert tilsyn
overfor tilsynsobjekter som to eller flere av etatene ønsker å systemrevidere
i løpet av et år.
Direktørgruppen fastsatte et felles strategidokument
i november 1996, hvor bl.a. oppfølgingen av departementenes
innspill ble konkretisert. Det ble opprettet en rekke arbeidsgrupper
for å utrede eventuelle formelle hindringer for et samordnet
og konsistent tilsyn eller utrede og foreslå felles prosedyrer,
verktøy og lignende tiltak, for å fremme et samordnet
og konsistent tilsyn. Dette arbeidet har ført til en rekke
konkrete resultater, som felles publikasjonsliste og bestillingssted,
felles revisjonsopplæring blant tilsynspersonellet og forslag
om samordning av kontroll- og reaksjonsbestemmelsene ved tilsyn.
Det er videre arbeidet med felles styrende dokumentasjon for
tilsyn, etablering av regional samordning av tilsynsarbeidet og
samarbeid og kontakt med andre tilsynsmyndigheter som anvender internkontrollprinsippet
(som Statens helsetilsyn, Oljedirektoratet og Statens næringsmiddeltilsyn).
Samarbeidet i direktørgruppen er videreført
gjennom inngåelse av en samarbeidsavtale mellom tilsynsetatene
på HMS-området i november 1998. Samarbeidet skal
i denne forbindelse utvides både i dybde og bredde, sentralt
så vel som på regionalt og lokalt nivå.
De berørte departementer har forutsatt at samarbeidet
mellom HMS-etatene skal videreføres i 2000. Samtidig må omfang
og organisering vurderes ut fra hva som er hensiktsmessig og effektivt
sett både fra virksomhetenes og myndighetenes side.
Etatene forutsettes også å samarbeide med øvrige tilsynsetater
på HMS-området når det vurderes som hensiktsmessig.
Evalueringen som ble gjennomført i 1994 hadde vist at
mange virksomheter, særlig mindre og mellomstore, ennå ikke
var i gang med arbeidet med innføring av internkontroll.
Det var derfor en viktig oppgave å intensivere arbeidet
med å få flere virksomheter til å etablere
internkontrollsystemer, og å få de virksomhetene
som så vidt hadde startet opp til å ta i bruk
internkontroll som et aktivt system i sin daglige virksomhet. Det
ble etablert et eget prosjekt for dette, kalt «Videreføring
av systematisk HMS-arbeid i virksomhetene».
Tiltakene under C-prosjektet kan i hovedsak deles inn i to kategorier:
Generell informasjon rettet mot virksomhetene og gjennomføring
av regionale og lokale tiltak som HMS-dager.
Det ble lagt ned store ressurser, både hva gjelder midler
og arbeidskraft i gjennomføring av satsingen, og det ble
derfor gjennomført en grundig evaluering av prosjektet
i regi av SINTEF IFIM («Bærer arbeidet frukter?
- en evaluering av systematisk HMS-arbeid i norske virksomheter» 1999).
Evalueringen viser at samarbeidsprosjektet har ført
til bedre kommunikasjon og forståelse mellom myndighetene
og partene i arbeidslivet, sentralt og lokalt, og også tilsynsmyndighetene
imellom. Virksomhetene vurderer de lokale HMS-dagene som positive. Hele
65 pst. av virksomhetene er kjent med den nye forskriften om systematisk
HMS-arbeid. Fem av ti virksomheter har i 1999 innført systematisk
HMS-arbeid. 86 pst. av virksomhetene er i gang med arbeidet. Dette
representerer en klar økning fra 1993 og må sies å være
en positiv utvikling. De største virksomhetene er fremdeles
de «flinkeste», og offentlig sektor har kommet
lenger enn privat sektor. Kommunal sektor har oppnådd de
beste resultatene. 80 pst. av kommunale virksomheter har innført
systematisk HMS-arbeid. Samtidig står man fremdeles overfor
en rekke utfordringer. De små virksomhetene, og spesielt
de med færre enn fem ansatte, henger etter. Selv om mange
virksomheter nå har innført systematisk HMS-arbeid,
er dette mange steder fremdeles mer preget av papireksersis enn
av aktivitet og iverksetting av tiltak. Internkontrollen omfatter
først og fremst det fysiske arbeidsmiljøet, og
ikke det organisatoriske. Det blir også en stor utfordring
for alle aktørene fremover å opprettholde og videreføre
det engasjementet og det gode lokale samarbeidet som er skapt i
denne prosessen.
Ifølge SINTEF IFIM er konklusjonene etter dette omfattende
samarbeidsprosjektet allikevel stort sett positive. Myndighetene
og partene har grepet tak i kritikken som har vært reist
mot innføring av internkontroll, og har gjennomført
et ubyråkratisk prosjekt som beskrives som «entusiastenes
arena». Arbeidet representerer en «ny giv»,
hvor det er skapt samarbeidsrelasjoner og kunnskapsoverføring
både mellom arbeidslivets parter, mellom myndighetene og
ikke minst mellom partene og myndighetene.
På bakgrunn av Stortingets behandling av kommunalkomiteens
Innst. S. nr. 55 (1996-1997) og resultatene fra evalueringen av
internkontrollprosjektet var det klart at det var et behov for å utrede
spørsmålet om tilsynsstruktur og regelverk på helse-,
miljø- og sikkerhetsområdet er organisert på en
måte som fremmer effektivitet i forvaltningen og som gjør
det mulig for virksomhetene å forholde seg til myndighetenes
krav på en hensiktsmessig måte. Som utgangspunkt
for en slik vurdering, fikk Statskonsult i oppdrag å foreta
en kartlegging av lov- og forvaltningsstruktur som den ser ut i
dag. Statskonsults vurdering foreligger i rapporten «Helt
stykkevis og delt? Lov og forvaltningsstruktur på helse-,
miljø- og sikkerhetsområdet» (rapport
1999:2).
Statskonsult peker i rapporten på at helse-, miljø- og
sikkerhetsområdet er omfattende regulert og uoversiktlig.
Imidlertid synes det ikke å være et problem at
ulike krav kommer i konflikt med hverandre, eller at det er åpenbare
uklarheter med hensyn til grenseflater. Problemet er at summen av
krav medfører at regelverket fremstår som uoversiktlig,
komplekst og omfattende. I rapporten blir det også pekt
på at myndighetsapparatet er svært ulikt dimensjonert
og at det er mangel på gjennomgående risikovurderinger
for hele området. Videre kommer det frem at forvaltningsstrukturen
fremstår som kompleks og uoversiktlig, med et stort antall
etater plassert under mange departementer. Særlig på det
regionale og lokale nivået er strukturen svært
ulik. Det er også forskjellige styringslinjer mellom direktoratene
og regionale/lokale myndigheter, noe som legger begrensninger
på muligheten for samordning av tilsynet.
Statskonsult mener derfor at hovedutfordringen består
i en samlet gjennomgang av reguleringer med sikte på forenkling
og eventuelt sanering, samt at tilgjengelige virkemidler og ressurser
utnyttes og dimensjoneres optimalt, ut fra en samlet vurdering av
risikoforhold.
Flere av de problemstillinger Statskonsult peker på er
det grepet tak i fra myndighetenes side. Departementene og de underliggende
etater er således i gang med koordinering og samordning
av regelverk og tilsyn. Det pågår for øvrig
omfattende regelverksforenklingsarbeider i en rekke av
HMS-etatene. Parallelt med det pågående regelverksarbeid
er det også satt i gang en tre-årig nasjonal dugnad
for å rydde opp i det norske forskriftsverket. Departementene
skal sammen med sine underliggende etater ha ansvar for å gjennomgå forskriftene
innenfor sitt ansvarsområde. Arbeidet på HMS-området
sees i sammenheng med den generelle forskriftsgjennomgangen og vil
i nødvendig utstrekning bli samordnet med denne.
Internkontrollreformen har vært krevende, både for
myndighetene og for arbeidslivet. Særlig har mange små og
mellomstore virksomheter opplevd kravene om internkontroll som så kompliserte
at de har vært vanskelige å gjennomføre.
Det legges til grunn at internkontroll som tenkning og metode
er kommet for å bli, både fordi den tydelig plasserer
ansvaret for helse, miljø og sikkerhet hos virksomhetene
selv, fordi den styrker kravene til arbeidstakernes medvirkning
og fordi den fremmer en optimal bruk av tilsynsmyndighetenes ressurser.
Men som Statskonsult har påpekt i sin rapport «Helt
stykkevis og delt?», har myndighetene allikevel store og viktige
utfordringer, både med hensyn til utvikling og forenkling
av regelverk og tilsyn på dette området.
På kort sikt mener departementet det kan være hensiktsmessig å følge
opp de allerede planlagte og pågående regelverksprosjekter,
samt intensivere arbeidet med å utvikle en felles tilsynsstrategi.
På lengre sikt kan det imidlertid være nødvendig å igangsette
ytterligere tiltak, både når det gjelder regelverk
og tilsyn. Videre vil det være viktig å få utviklet
gjennomgående risikosystemer på området.
Det langsiktige arbeidet vil også eventuelt inkludere andre
etater på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet.
Hovedutfordringen er slik Statskonsult beskriver den, å foreta
en samlet gjennomgang av reguleringer med sikte på forenkling
og eventuell sanering, samt at tilgjengelige virkemidler og ressurser
utnyttes og dimensjoneres optimalt ut fra en samlet vurdering av
risikoforhold. Dette vil være det naturlige hovedfokus
og en forutsetning for å finne frem til sammenfallende
interesser og hvordan dette kan utnyttes på en hensiktsmessig måte.
Videreføring av samarbeidet mellom de involverte departementer
og etater må ta utgangspunkt i dette, og videreføres
i tråd med hva som er mest hensiktsmessig og konstruktivt,
både sett fra virksomhetenes og myndighetenes side.
Komiteen er kjent med at internkontrollreformen
har vært mer krevende å gjennomføre enn
opprinnelig antatt for både virksomheter og myndigheter, men
legger til grunn at internkontroll som prinsipp, jf. Ot.prp. nr.
48 (1989-90) og Innst. O. nr. 43 (1989-1990) er kommet for å bli.
Komiteen har merket seg at 5 av 10 virksomheter
i 1999 har innført systematisk HMS-arbeid samtidig som
86 pst. av virksomhetene er i gang med dette arbeidet.
Komiteen understreker at arbeidet innen helse, miljø og
sikkerhet i arbeidslivet og samfunnet for øvrig skal ha
høyeste prioritet både fra myndighetenes og virksomhetenes
side.
Komiteen finner det på denne bakgrunn
ikke tilfredsstillende at arbeidet med å innføre
internkontrollprinsippet i arbeidsmiljøloven, brann- og
eksplosjonsvernlovgivningen, forurensningsloven og produktkontrolloven
har tatt lengre tid enn opprinnelig antatt.
Komiteen har videre merket seg at det spesielt er
de små bedriftene som henger etter når det gjelder innføring
av et systematisk HMS-arbeid i tråd med internkontrollforskriften.
Komiteen er enig i at det er et problem at HMS-området
er omfattende regulert og at summen av krav medfører at
regelverket fremstår som uoversiktlig, komplekst og omfattende.
Dette er først og fremst et problem for alle de små og
mellomstore bedriftene som internkontrollforskriften gjelder for.
Det er derfor behov for å utrede om regelverk og tilsynsstruktur innenfor
helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet er tilpasset virksomhetenes
og forvaltningens daglige virkelighet på best mulig måte.
Komiteen er således enig i at det er
en hovedutfordring å få til en samlet gjennomgang
av de ulike reguleringer med sikte på å fremme
samordningsarbeidet og oppnå forenklinger og eventuell
sanering samt at de ressursene som er tilgjengelig i HMS-arbeidet
utnyttes og dimensjoneres optimalt til enhver tid.