Innholdet i St.meld. nr. 19 (1999-2000) og Stortingets behandling
av meldingen bar etter departementets mening ikke bud om endring
av de generelle landbrukspolitiske målene i forhold til
bosetting eller eier- og bruksstruktur. Departementet oppfatter
dette slik at virkemiddelbruken må innrettes slik at den
kan bidra til en utvikling i retning av større driftsenheter. Ved
den konkrete avveiningen av innretningen av virkemidlene må det
legges størst vekt på hensynet til enheter der
jordbruksproduksjonen er en viktig del av sysselsettinga.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) la departementet til grunn at samfunnet
har behov for å innvirke på bruksstrukturen i
landbruket. Spørsmålet ble drøftet særskilt
i forhold til forkjøpsretten:
«Forkjøpsretten oppfattes av svært
mange som et unødig inngripende og til dels urimelig virkemiddel. Dette
er forhold som etter departementets oppfatning må tillegges
betydelig vekt og veies opp mot det en oppnår ved bruk
av forkjøpsrett for å nå jordlovens formål.
Det er begrenset hva som er oppnådd i form av endret bruksstruktur
ved bruk av forkjøpsretten, fordi forkjøp bare
er vedtatt i få tilfeller. I tillegg benytter mange selgere
seg av retten til å trekke salget tilbake.»
Også næringskomiteen la vekt på at
det er ønskelig å innvirke på bruksstrukturen
gjennom bruk av juridiske virkemidler, men var enig i at forkjøpsretten burde
oppheves.
Dagens regler om bo- og driveplikt bygger på behandlingen
av St.prp. nr. 8 (1992-1993) Landbruk i utvikling. I St.meld. nr.
19 (1999-2000) er det bygd videre på de beslutningene som
er tatt der, og lagt vekt på landbrukets multifunksjonelle
rolle i samfunnet, herunder det bidrag til bosetting som landbruksbefolkningen
kan gi.
Samlet skulle forslagene til endring føre til at virkemidlet
boplikt ble rettet mer inn mot hensynet til bosetting enn tidligere.
Det ble også lagt vekt på at bygningsressursene
på landbrukseiendommene måtte tas i bruk til bosettingsformål.
I lys av dette ble det foreslått å endre dispensasjonspraksis.
Videre foreslo en å synliggjøre innholdet i boplikten
ytterligere.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) la en til grunn at det bør
legges til rette for et endret omsetningsmønster for små landbrukseiendommer.
Det ble vist til at bofunksjonen bør tydeliggjøres
bedre. Arealgrensene i konsesjonsloven § 5 nr.
2 og i odelsloven § 2 ble foreslått hevet
som ledd i en strategi for å sikre dette. Flertallet i
næringskomiteen sluttet seg under stortingsbehandlingen
til forslaget til strategi.
Departementet la i høringsnotatet til grunn at hele forkjøpsinstituttet
i konsesjonsloven burde oppheves. En pekte imidlertid på behovet
for overgangsregler for de tilfeller hvor forkjøp er nyttet
forut for lovendringen og viste ellers til at opphevelse av forkjøpsinstituttet
også ville kreve ajourføring av lovtekster.
I høringsbrevet er boplikten satt i sammenheng med landbrukets
betydning for bosetting i distriktene og som kulturlandskapsfaktor
i tettstedsnære områder. Endringsforslagene i
høringsbrevet tok sikte på å følge
opp Stortingets målsettinger om å styrke bosettingsfunksjonen.
Forslaget bygger på eksisterende regler, men
reglene er foreslått endret slik at de gir mulighet for
en strengere praktisering av boplikten. Departementet foreslo en
endring av konsesjonsloven § 1 slik at bosetting
nevnes uttrykkelig i bestemmelsen, og at innholdet i boplikten lovfestes
nærmere. Videre ble det foreslått innstramming
i reglene om dispensasjon fra boplikt slik Stortinget forutsatte
i sin behandling. Forslaget tok sikte på at bosettingshensynet skulle
tillegges større vekt enn tidligere ved erverv av landbrukseiendom,
og stilles likt med betydningen av eierens tilknytning til eiendommen.
Dette ville innebære at det ved fritakssøknaden
ville bli lagt mindre vekt på eiendommens avkastningsevne
enn i dag.
For små landbruksenheter er det bosettingsfunksjonen
som er det sentrale, og at utformingen av virkemidler bør
gjenspeile dette. Departementet la til grunn Stortingets forutsetning
om at en heving av arealgrensen for bebygd eiendom, jf. konsesjonsloven § 5
nr. 2 kombinert med heving av grensen i odelsloven § 2,
ville kunne føre til økt omsetning av eiendom under
konsesjonsgrensen. Under forutsetning av at mange slike eiendommer
er attraktive for bosetting, kan økt omsetning føre
til at flere små eiendommer bebos i fremtiden.
Departementet foreslo imidlertid en generell heving av arealgrensen
i konsesjonsloven § 5 første ledd nr.
2 fra 5 til 20 dekar, en heving som både skulle knyttes
til landbrukseiendom og erverv av annen eiendom. Konsesjonspliktens
omfang burde fortrinnsvis dekke erverv hvor det forelå en
viss grad av påregnelighet for å oppnå samfunnsgevinst
ved bruk av virkemidlene i loven. En generell heving av arealgrensen ville
også kunne bidra til enklere regler enn om det skulle utformes
regler som differensierte mellom erverv av landbrukseiendom og erverv
av annen eiendom. Fordi det i tvilstilfeller kan være vanskelig å avgjøre
om en står overfor en landbrukseiendom, foreslo departementet
videre at konsesjonsplikt ved erverv av bebygd eiendom ble koblet
nærmere til reguleringsstatus etter plan- og bygningsloven.
I høringsnotatet viste departementet til at det skal oppnevnes
et utvalg som skal se nærmere på samfunnsmessige
virkninger av odelsloven og komme med forslag til lovendringer på bakgrunn
av dette. Departementet pekte på at hevingen av arealgrensen
i odelsloven § 2 er en midlertidig løsning
i tråd med dette. En la til grunn at grensen bør
knyttes til 20 dekar jordbruksareal.
De fleste høringsinstansene tilrår opphevelse
av forkjøpsretten. Flere uttrykker samtidig at opphevelse av
forkjøpsretten har uheldige sider som ikke er utredet.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) ble det lagt til grunn at bruk av
konsesjonsvilkår og konsesjonsavslag til en viss grad ville
kunne erstatte forkjøpsretten. En rekke høringsinstanser
er opptatt av dette og av hvilke muligheter virkemidlene eventuelt
gir for direkte styring og innvirking på eier- og bruksstruktur.
Mange ber om retningslinjer for framtidig praksis.
Direktoratet for naturforvaltning og en rekke fylkesmenn peker
på at opphevelse av forkjøpsretten ikke er ønskelig
vurdert ut fra et friluftslivssynspunkt. Miljøverndepartementet
peker på sammenhengen mellom forslaget om heving av arealgrensen
i konsesjonsloven § 5 første ledd nr.
2 og forslaget om opphevelse av forkjøpsrett, og mener
at endringene samlet fører til at friluftslivets behov
må tilgodeses gjennom andre og nye virkemidler.
Flere av de høringsinstansene som tilrår strengere regler
om boplikt peker på at plikten skal oppfylles innenfor
en virkelighet hvor mulighetene for å skaffe seg arbeid
i området er av stor betydning for den enkelte. De fleste
støtter forslaget om at innholdet i boplikten bør
lovfestes nærmere. Høringsinstansene har gitt
uttrykk for til dels svært ulike oppfatninger av tilleggskriteriene
til den helhetsvurderingen som departementet foreslo i høringsnotatet.
De som mener innholdet i boplikten bør lovfestes nærmere,
gir imidlertid uttrykk for at det bør oppstilles tilleggskriterier,
og at disse bør være klare.
De fleste høringsinstansene tilrår endringen.
Noen viser til at endringen legger til rette for at flere eiendommer
enn i dag vil kunne tas i bruk til fritidsformål. Mange
av høringsinstansene fremhever at det er naturlig å foreta
en kobling mellom konsesjonsfrihet og plan. Dette synet er i samsvar
med høringsuttalelsene i tilknytning til Næringslovutvalgets
forslag til endringer. Enkelte er opptatt av at konsesjonsfriheten
bør være betinget av driveplikt. De viser til
at jordlovens bestemmelser om vanhevd er tungvinte å følge
opp. Flere av kommunene viser til at dersom arealgrensen i konsesjonsloven
heves, vil kommunen vurdere å innføre nedsatt
konsesjonsgrense. Noen av høringsinstansene mener at nedsatt
konsesjonsgrense vil undergrave formålet med endringsforslaget.
Det er få uttalelser om forslaget til endring av odelsloven § 2.
Selv om enkelte høringsinstanser reiser spørsmål ved
om eventuelle indirekte virkninger av forkjøpsinstituttet
burde vært vurdert, har det ikke kommet merknader fra høringsinstansene
hvor begrunnelsen for opphevelse er bestridt. Departementet fremmer
på denne bakgrunn forslaget om opphevelse av forkjøpsrett
til rasjonaliseringsformål for Stortinget på nytt
for ordinær lovbehandling.
Hva gjelder boplikt, ble departementets høringsbrev
utformet for å bidra til at eksisterende regler samlet
kunne gi rammer for strengere håndheving av reglene
om boplikt. Spørsmålet om en skjerping av boplikten
vil få den tilsiktede virkning er avhengig av om eierne
av de aktuelle eiendommene rent faktisk har mulighet til å oppfylle
boplikten. Departementet mener at praksis samlet må legge
til rette for løsninger hvor det foretas en forsvarlig
balanse mellom hensynet til bosetting og mulighetene for å skaffe
seg en inntekt enten fra eiendommen eller fra annen virksomhet i
området. En antar at en slik avveining mest hensiktsmessig
kan foretas i tilknytning til skjønnsutøvelsen
i den enkelte sak.
Forslaget om at bosetting nevnes uttrykkelig i konsesjonsloven § 1
har ikke møtt motforestillinger verken under stortingsbehandlingen
eller under høringen av forslaget. Endringen vil innebære
at det ikke kan reises tvil om at hensynet til bosetting er et relevant
moment ved avgjørelse av saker etter konsesjonsloven. Departementet
mener at slik lovfesting er i samsvar med dagens regel.
Innholdet i boplikten er i dag ikke positivt lovregulert. I St.meld.
nr. 19 (1999-2000) ble det lagt til grunn at det var ønskelig å klargjøre
innholdet i boplikten ytterligere. Kommunene er i dag tillagt avgjørelsesmyndighet
og kontrollansvar i saker som gjelder boplikt. Pr. 14. oktober 2000
hadde departementet mottatt høringsuttalelser fra 174 kommuner.
131 av disse uttalte seg om innholdet i boplikten. Mer enn 100 av
kommunene tilrår endringer i samsvar med forslaget i høringsnotatet.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at innholdet
i boplikten lovfestes nærmere. Videre legges til grunn
at endringene bør få virkning umiddelbart. I denne
sammenhengen ser en ikke behov for overgangsordninger. Det er heller
ikke kommentert fra noen av høringsinstansene.
Gjeldende konsesjonslov bygger på en forutsetning om
at konsesjonsplikten ikke bør omfatte mer enn det som er
nødvendig for å styre arealbruk og eierforhold.
Departementet forutsetter at dette utgangspunktet fortsatt bør
gjelde.
Ønsket om å heve arealgrensen i konsesjonsloven § 5
første ledd nr. 2 ble både i St.meld. nr. 19 (1999-2000)
og i Stortingets behandling av denne begrunnet ut fra hensyn som
gjør seg gjeldende for landbrukseiendom. Etter departementets
vurdering er imidlertid behovet for å heve arealgrensen
ved erverv av eiendom som ikke er landbrukseiendom vel så aktuelt
som det behovet som er omtalt i St.meld. nr. 19 (1999-2000). Felles
arealgrenser ved alle erverv kan bidra til enklere utforming av
reglene og vil slik også være i samsvar med regjeringens
generelle arbeid for regelforenkling. Departementet tilrår
derfor at det foretas en generell heving av arealgrensen i konsesjonsloven § 5
første ledd nr. 2. Dette vil innebære at det areal som
kan erverves konsesjonsfritt til bolig og fritidsbruk blir fire
ganger større enn tidligere. Hevingen får imidlertid
mindre betydning ved erverv av regulerte næringseiendommer
fordi grensen ved erverv av slik eiendom allerede i dag er på 15
dekar.
Flertallet av høringsinstanser har sluttet seg til at arealgrensen
bør være på 20 dekar. Det foreslås
på denne bakgrunn at arealgrensen for konsesjonsfrihet ved
erverv av bebygd eiendom, jf. konsesjonsloven § 5
første ledd nr. 2, heves fra 5 dekar til 20 dekar. Departementet
mener imidlertid at det kan få samfunnsmessig uheldige
følger dersom det legges opp til konsesjonsfrihet uten
at det stilles noen forutsetninger for konsesjonsfriheten. Det vises
her til høringsinstansenes antakelser om at flere eiendommer
enn i dag vil bli nyttet til fritidsformål og at konsesjonsfriheten
gjør det vanskeligere å ivareta hensynet til friluftslivet. Forutsetningene
må ha som formål å sikre at erververen
nytter eiendommen i samsvar med bredt forankrede samfunnsmessige
mål og planer for arealbruken.
Med mindre det gjøres endringer i § 5
tredje ledd vil kommuner som ønsker å innføre
en nedsatt konsesjonsgrense, ha mulighet for å få slik
forskrift også i fremtiden, og da opp til den nye arealgrensen.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) i flertallsmerknadene fra næringskomiteen
ble det lagt til grunn at § 5 tredje ledd bør
gjelde for eiendommer opp til den nye arealgrensen. Departementets
høringsbrev bygget på denne forutsetningen. I
de ca. 70 kommunene der det i dag er innført forskrift
etter konsesjonsloven § 5 tredje ledd oppstår
det særlige spørsmål. Ifølge
departementet er det usikkert om de eksisterende forskriftene som
en automatisk følge av lovendringen utvides til å gjelde
eiendommer mellom 5 og 20 dekar. En ønsker derfor å ta
kontakt med alle de aktuelle kommunene etter vedtakelsen av endringen
i konsesjonsloven § 5 første ledd nr.
2 før endringen settes i kraft. Departementet vil deretter
gjennom en samlet forskrift kunne foreta de nødvendige
endringene både for de kommunene som eventuelt ønsker å beholde
konsesjonsplikten som den er, og for de som ønsker at forskriftene
utvides til å dekke erverv av eiendom mellom 5 og 20 dekar.
Forslaget innebærer at erverv av fast eiendom under
de nye arealgrensene etter at endringene trer i kraft unntas fra
konsesjonsfriheten. De nye reglene bør også gis
anvendelse for erverv som er skjedd forut for endringen. En foreslår
derfor at det fastsettes i overgangsreglene at endringen også skal
gjelde saker som er under konsesjonsbehandling når ikrafttredelsen skjer.
En grense på 20 dekar jordbruksareal vil dekke et ikke
ubetydelig antall eiendommer i enkelte kommuner. Departementet antar
således at lovforslaget vil kunne føre til økt
omsetning av et stort antall eiendommer.
Heving av arealgrensene bør ses i sammenheng med forslagene
til innskjerping av boplikten. Høringsinstansene påpeker
at endringen gjør det sannsynlig at små landbrukseiendommer
i større grad vil bli omsatt til fritidsformål
innad i familien, og at mange små eiendommer med betydelige
utmarksressurser vil kunne omsettes konsesjonsfritt til nære
slektninger uten at det oppstår bo- og driveplikt. Departementet
vil føye til at det etter gjeldende rett ikke oppstår
lovbestemt bo- og driveplikt ved erverv av eiendom uten produktive
landbruksressurser (jord og skog) selv om eiendommene kan høstes
ved jakt og fiske eller brukes til rekreasjon. I St.meld. nr. 19
(1999-2000) ble det lagt til grunn at det ikke er ønskelig å gjøre
endringer i gjeldende rett på dette punkt. Erverv av eiendom
med ressurser under den nye arealgrensen i odelsloven § 2 ligger
ofte nær opp til eiendom av slik karakter.
Det er et særlig spørsmål om endringen
av odelsloven skal gjelde for eksisterende odelsrett. Ønsket om å ta
bort bindinger på omsetningen tilsier at den bør
det. Fastsettes ikke slike bestemmelser, vil det med dagens omsetningstakt
for landbrukseiendommer gå mer enn en generasjon før
virkningene av lovendringen kan inntre. Eiere som har overtatt landbrukseiendom
under de nye arealgrensene i løpet av de siste 5 årene
før lovendringen, vil på endringstidspunktet ha
lovbestemt boplikt knyttet til overtakelsen. Det kan framstå som
vanskelig å håndheve strengere regler om boplikt
for denne gruppen enn for ny eier av tilsvarende eiendom som overtar
etter ikrafttredelse av endringene. Departementet foreslår
på dette grunnlaget en overgangsregel som likestiller denne
gruppen eiere med de som erverver etter lovendringene.