4.1 Gjeldende rett og bakgrunnen for denne - sammendrag

Et kapitaliseringsprodukt betegner i forsikringssammenheng spareprodukter tilbudt av livsforsik­ringsselskaper, uten at det er risiko knyttet til liv eller helse til produktet. Produktet skiller seg således fra tradisjonelle livsforsikringsprodukter, hvor den for­sikrede har en betinget rett til utbetaling, og hvor midler knyttet til forsikrede som ikke fyller betingelsene understøtter utbetaling til de forsikringstakere som opplever forsikringstilfellet. Livsforsikringsselskaper som har konsesjon i Norge kan etter gjeldende regler tilby kapitaliseringsprodukter bare dersom produktet er tegnet iht. lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold eller reglene om individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA). På basis av det første livsfor­sikringsdirektiv har det videre vært ansett at det må være et forsikringselement i form av en garantert rente på 3 pst. p.a. knyttet til kapitaliseringsprodukter.

Gjennom EØS-avtalen er norske myndigheter forpliktet til å kreve at livsforsikringsselskaper som søker tillatelse til å drive virksomhet her i landet, begrenser sin forretningsvirksomhet til visse definerte forretningsområder, jf. det første livsforsikringsdirektiv (Rådsdirektiv 79/267/EØF, endret ved Rådsdirektiv 92/96/EØF).

Departementet skrev i Ot.prp. nr. 64 (1996-1997) at kravene i første livsforsikringsdirektiv så vel som kravene i forsikringsvirksomhetsloven § 7-1 om at et forsikringsselskap bare kan drive forsikringsvirksomhet og virksomhet som naturlig henger sammen med forsikringsvirksomhet, ikke var til hinder for at forsik­ringsselskapene kunne tilby kapitaliseringsprodukter, men da forutsatt at det var knyttet en avkastningsgaranti til produktet. I forbindelse med innføringen av forskrift om individuelle pensjonsavtaler i livsforsikring (IPA) i 1997 gikk Finansdepartementet inn for at livsforsikringsselskaper skulle kunne tilby kapitaliseringsprodukter. Adgangen ble innført, men begrenset til IPA. I forbindelse med innføring av innskuddspensjonsloven, ble imidlertid adgangen utvidet, jf. forskrift 18. september 1995 nr. 797 om inndeling i forsikringsklasser som grunnlag for konsesjonstildelingen (klasseforskriften) klasse VI Kapitaliseringsprodukter (slik den lyder etter endring 22. desember 2000).

4.2 Nærmere om behovet for endringer i regelverket

4.2.1 Sammendrag

Bakgrunn

I høringsbrev 9. november 2000 bl.a. med forslag til utvidelse av klasseforskriften til også å omfatte avtaler inngått etter innskuddspensjonsloven, ga departementet uttrykk for at det ville vurdere både en utvidelse av forsikringsklassen om kapitaliseringsprodukter og de nærmere krav som blir stilt til slike produkter. I proposisjonen gjengis synspunkter fra høringsinstanser.

Departementets vurdering

Kredittilsynet gikk i sitt høringssvar imot en utvidelse av klassen kapitaliseringsprodukter til også å gjelde andre produkter enn IPA og innskuddspensjon, ut fra behovet for bransjeavgrensning. Tilsynet skriver om dette at så vel virksomhetsbegrensningsreglene i forsikringsvirksomhetsloven § 7-1 og bestemmelsene om bankenes innskuddsmonopol, underbygger ønskeligheten av å opprettholde et bransjeskille. Uten begrensninger når det gjelder bindingen av midler, vil kapitalforvaltning i form av bankinnskudd etter tilsynets vurdering framstå som lite konkurransedyktig i forhold til forsikring, og det mente videre at dette ville kunne skape alvorlige forstyrrelser i markedet. Norske forsikringsselskapers konkurranseevne i forhold til utenlandske er for tiden ikke noe avgjørende argument for å fravike hovedsynspunktet om ønskeligheten av et bransjeskille etter Kredittilsynets vurdering.

Departementet deler Kredittilsynets vurdering av at livsforsikringsselskapenes konkurransesituasjon i forhold til utenlandske selskaper for tiden ikke klart tilsier et behov for å utvide klassen kapitaliseringsprodukter. Etter departementets syn tilsier likevel utvik­lingstrekkene i sparemarkedet, og hensynet til norske livsforsikringsselskapers framtidige konkurransesituasjon, at livsforsikringsselskapenes adgang til å tilby kapitaliseringsprodukter bør gjøres generell.

I forhold til Kredittilsynets innvending om at en slik adgang, dersom det ikke foreligger noen bindinger på midlene, kan gjøre bankinnskudd lite konkurransedyktige og skape alvorlige forstyrrelser i markedet, vil departementet understreke at kapitaliseringsprodukter skal ytes med en garantert avkastning, og at denne avkastningen må garanteres for en viss periode. For kundens del vil likviditeten ved plasseringen da til en viss grad avhenge av avkastningsgarantiens varighet, men særlig vil kundens eventuelle adgang til gjenkjøp, samt betingelsene for dette, være av betydning. Departementet vil vurdere behovet for å fastsette nærmere regler om ovennevnte, og peker særlig på at det kan være behov for å fastsette nærmere regler om vilkår knyttet til gjenkjøp av livsforsikringskontrakter hvor forsikringselementet er knyttet til en viss garantert avkastning.

Departementet finner det tvilsomt om produkter som ikke innebærer at et livsforsikringsselskap overtar noen form for investeringsrisiko vil tilfredsstille kravene til aktuarielle beregninger for kapitaliseringsprodukter etter første livsforsikringsdirektiv, og at det er naturlig å tolke dette kravet dithen at det må være en avkastningsgaranti knyttet til forvaltningen av innskutte midler. Det er mye som tyder på at et krav om en årlig avkastningsgaranti på 3 pst. p.a. avviker fra og kan innebære en strengere fortolkning av kravene i første livsforsikringsdirektiv enn det som er vanlig i mange andre EØS-land. I hovedsak deler departementet i denne sammenheng den vurderingen som er gjort av professor Erling Selvig (referert i avsnitt 4.2.1 i proposisjonen), både i forhold til rentens størrelse og i forhold til om renten skal være garantert på årlig basis. Dette er imidlertid ikke i seg selv et avgjørende argument for å endre den norske praksisen med å kreve minst 3 pst. p.a. avkastningsgaranti på slike produkter.

Etter departementets vurdering kan det være argumenter for at dagens krav til avkastningsgaranti isolert sett gir en viss konkurranseulempe for enkelte selskaper med konsesjon i Norge. Dette gjelder i all hovedsak livsforsikringsselskaper som tilbyr livsforsikring med investeringsvalg. For andre livsforsikringsselskaper antar departementet at praksisen med at avkastningsgarantien på et kapitaliseringsprodukt ikke kan være lavere enn 3 pst. på årlig basis, har liten konkurransemessig betydning.

Departementet viser til at de krav til kapitaliseringsprodukter som er fastsatt i første livsforsikringsdirektiv ikke angir noe presist nivå eller mål for de aktuarielle beregningene som produktene skal være basert på. Dette taler for at en er tilbakeholden med å nedfelle et presist nivå også i det norske regelverket. Inntil videre legger departementet til grunn at norske myndigheter ivaretar sine forpliktelser etter første livsforsikringsdirektiv dersom en krever at kapitaliseringsprodukter skal innebære at forsikringsselskapet forplikter seg til minst å bevare kapitalen, dvs. en 0-avkastning. Dette bør legges til grunn ved fortolkningen av det krav som følger av klasseforskriften klasse VI, og nedfelles i forskrifts form. Dette bør legges til grunn enten kapitaliseringsproduktet er ytt med eller uten investeringsvalg, selv om en slik endret fortolking av kravet i klasseforskriften antakelig vil ha liten praktisk betydning i sistnevnte tilfelle.

På generell basis er nivået på avkastningsgarantien alene ikke egnet som en presis angivelse av innholdet i de aktuarielle beregninger som ligger til grunn for produktet. Dette må anses å ha betydning i forhold til en fortolkning av hvilke krav som følger av første livsforsikringsdirektiv. Departementet legger i denne sammenheng til grunn at dersom avkastningsgarantien innebærer en garanti mot en konkret og nærmere angitt risiko, og hvor denne risikoen er slik at en må anta at det normalt må betales en risikopremie, vil produktet kunne tilfredsstille kravene i første livsforsik­ringsdirektiv selv om avkastningsgarantien er lavere enn null.

Departementet legger til grunn at det generelt stilles krav til en 0-pst. avkastningsgaranti. Ved livsforsikring med investeringsvalg kan det likevel etter en konkret vurdering åpnes for lavere garanti enn 0 pst. Departementet begrunner dette med at forsikringsselskaper som tilbyr livsforsikringer med investeringsvalg, vil kunne ha overtatt betydelig investeringsrisiko også dersom avkastningsgarantien er lavere enn null, avhengig av de vilkår som er knyttet til de investeringsvalg som kan foretas.

Departementet vil understreke at vurderingene foran er knyttet til hvilke krav som følger av de relevante delene av første livsforsikringsdirektiv og klasseforskriften, og ikke en generell vurdering av hvilke produkter livsforsikringsselskapene kan tilby etter gjeldende virksomhetsregler.

4.2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til departementets vurdering om at livsforsikringsselskapenes adgang til å tilby kapitaliseringsprodukter bør gjøres generell. Flertallet er enig med departementet i at en slik åpning ikke bare bør gis for enkelte produkter innenfor skattereglene, men også for produkter utenfor skattereglene. Dette vil bidra til økt konkurranse i sparemarkedet.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser videre til at hvilke minstekrav som stilles til forsik­ringselement for kapitaliseringsprodukter har sentral konkurransemessig betydning både i det innenlandske sparemarkedet og i forhold til utenlandske aktører. Dette flertallet slutter seg til departementets vurderinger om hvilke minstekrav til forsikringselement som bør stilles for kapitaliseringsprodukter, og ber om at disse vurderingene nedfelles i regelverket så snart som mulig. Ut fra behovet for konkurransedyktige vilkår for livsforsikringsselskapene i sparemarkedet og behovet for best mulig produkter tilpasset kundenes behov, bør det være en liberal praksis knyttet til vurderinger av ulike produkter.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet slutter seg til departementets vurdering av hvilke minstekrav til forsikringselement som bør stilles til kapitaliseringsprodukter.

Disse medlemmer viser til at en avkastningsgaranti på tre prosent kan gi en viss konkurranseulempe for enkelte selskaper med konsesjon i Norge, i all hovedsak livsforsikringsselskaper som tilbyr livsforsikring med investeringsvalg. For andre livsforsikringsselskaper, hvor all innbetalt kapital forvaltes av selskapet i en fellesportefølje, er det grunn til å anta at en slik avkastningsgaranti har liten konkurransemessig betydning.

Disse medlemmer støtter departementets forslag om at dersom det for produkter med investeringsvalg skal gjøres avvik fra kravet om en avkastningsgaranti på null prosent, må selskapet likevel gi en garanti mot en konkret og nærmere angitt risiko, og denne risikoen må være slik at det normalt må betales en risikopremie.

Disse medlemmer mener at Norges EØS-forpliktelser ut fra departementets nåværende vurderinger ikke gir grunnlag for en «liberal praksis knyttet til vurdering av produkter med lavere avkastningsgaranti enn null fram mot pensjonsalder», slik flertallet går inn for.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Kredittilsynet har gått imot den foreslåtte endring med bakgrunn i et ønske om å opprettholde et bransjeskille mellom forsik­ringsvirksomhet og bankvirksomhet. Dette begrunnes ut fra at dette kan skape forstyrrelser i markedet, og bankinnskudd dermed kan fremstå mindre attraktivt, ved at begrensingen ved bindingen av midler for forsikringsvirksomheten fjernes. Dette medlem er enig i en slik betraktning og vil på denne bakgrunn gå imot de foreslåtte endringer.

4.3 Nærmere om livsforsikringsselskapers forvaltning av pensjonskapital

4.3.1 Sammendrag

Det har vært lagt til grunn at forsikringsselskapenes forvaltning av pensjonskapital etter lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold vil være å anse som et kapitaliseringsprodukt ytt av forsikringsselskapet.

I tilknytning til departementets høringsbrev 9. november 2000 tar Kredittilsynet og Finansnæringens Hovedorganisasjon etter departementets vurdering opp to forhold som hver for seg har betydning for de vilkår som gjelder ved livsforsikringsselskapers forvaltning av pensjonskapital i ordninger opprettet etter lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Det ene er om avkastningsgarantien i et kapitaliseringsprodukt må være til stede til enhver tid, det annet er om forvaltning av pensjonskapital under visse betingelser kan anses å være virksomhet som henger naturlig sammen med forsikringsvirksomhet. Begge problemstillingene reiser flere spørsmål, både knyttet til forsikringsvirksomhetsloven og til EU-direktivene om livsforsikring. Departementet legger inntil videre til grunn at kapitalforvaltning over lengre tid uten at midlene er underlagt en avkastningsgaranti, etter gjeldende regler verken kan anses som et kapitaliseringsprodukt eller virksomhet som er naturlig knyttet til slik forsikringsvirksomhet.

Etter departementets foreløpige vurdering reiser en eventuell tolkning som skulle innebære at forvaltning av pensjonskapital anses som virksomhet naturlig knyttet til forsikringsvirksomhet en rekke problemstillinger, som det ville være nødvendig å løse. De samme problemstillinger vil ikke oppstå dersom slik forvaltning er å anse som forsikringsvirksomhet. Departementet viser for øvrig også til at klasseforskriften klasse V angir visse typer av kapitalforvaltning som livsforsikringsselskaper kan foreta uten at det stilles krav om avkastningsgaranti.

Departementet vil ta initiativ for å undersøke nærmere om forståelsen og praktiseringen av EU-regelverket på dette området i utvalgte EU-land, herunder av om første livsforsikringsdirektiv artikkel 1 bokstav c, er slik at klasse V i den norske klasseforskriften eventuelt kan utvides til også å omfatte forvaltning av pensjonskapital i innskuddsordninger etter lov om innskuddspensjon, uten at det er knyttet avkastningsgaranti til pensjonskapitalen.

4.3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til departementets vurderinger om at forvaltning av kapital knyttet til kollektive og individuelle pensjonsordninger er en type virksomhet livsforsikringsselskapene har tradisjon for, og at dette taler for at forholdene legges til rette for at livsforsikringsselskapene fortsatt kan delta i slik virksomhet, selv om virksomhetens karakter endres. Flertallet slutter seg til departementets vurderinger på dette punktet.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at det bør legges til rette for at livsforsikringsselskapene kan forvalte pensjonskapital uten at det stilles vilkår om avkastningsgaranti til forvaltningen. Dette flertallet har merket seg de faglige juridiske vurderingene til Banklovkommisjonens leder professor Erling Selvig som er referert i proposisjonen avsnitt 4.3.

Dette flertallet viser til Innst. O. nr. 2 (2000-2001) avsnitt 6, der komiteens flertall gikk inn for at konkurransen innenfor innskuddspensjonsmarkedet fra lovens ikrafttredelse bør skje under mest mulig likeverdige konkurranseforhold mellom de ulike institusjoner. I denne innstillingen gikk komiteens flertall videre inn for Konkurranseflateutvalgets tilrådinger om at virksomhetsreglene i livsforsikring bør utformes slik at livsforsikringsselskapene blir konkurransedyktige i det framtidige sparemarkedet. Flertallet pekte i innstillingen videre på at regler som har konkurransemessig betydning for produkter regulert i lov om innskuddspensjon om nødvendig bør skilles ut for rask behandling slik at vurderinger og nødvendige endringer kan implementeres innen innskuddspensjonslovens ikrafttredelse. Det vises i denne sammenheng til at et flertall påpekte i avsnitt 13.1 at livsfor­sikringsselskapene vil komme i en konkurransemessig vanskelig situasjon i markedet for innskuddspensjon i forhold til utenlandske foretak ut fra departementets forslag i Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) om lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold.

Dette flertallet registrerer samtidig at Kredittilsynet i brev datert 14. desember 2000 til Finansdepartementet påpeker at blant annet land som Storbritannia, Irland og Luxembourg åpner for at livsforsikringsselskaper kan forvalte pensjonsordninger uten at det stilles vilkår om avkastningsgaranti til forvaltningen. Disse landenes tolkninger av EU-regelverket synes å være godt tilpasset målet om likeverdige konkurransebetingelser mellom ulike typer finansinstitusjoner, både innenlandske og utenlandske. Dette flertallet registrerer imidlertid at departementet ønsker å foreta ytterligere kartlegginger om regelverket på dette punktet i utvalgte EU-land.

Dette flertallet vil påpeke at Hope-utvalget generelt gikk inn for at norske finansinstitusjoner bør ha likeverdige konkurranseforhold med utenlandske konkurrenter. Dette flertallet mener i lys av dette at det er en sentral målsetting at norske livsfor­sikringsselskaper ikke har dårligere muligheter til å forvalte pensjonskapital for produkter uten rentegaranti regulert i innskuddspensjonsloven enn konkurrenter som opererer fra ett av de ovenfornevnte EU-land. Ut fra hensyn til mest mulig likeverdige konkurranseforhold mellom utenlandske og innenlandske aktører for produkter regulert i innskuddspensjonsloven, ber dette flertallet om at det varslede faglig juridiske utredningsarbeidet og arbeidet med den videre internasjonale kartlegging gis høyeste prioritet. Dette flertallet viser i denne forbindelse til at innskuddspensjonsloven trådte i kraft 1. januar 2001.

Dette flertallet ber om at departementet foretar de nødvendige avklaringer som sikrer målsettingen om at livsforsikringsselskapene kan forvalte innskuddspensjonsprodukter uten rentegaranti på konkurransedyktige vilkår i forhold til konkurrenter som opererer i innskuddspensjonsmarkedet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil påpeke at departementet inntil videre legger til grunn at kapitalforvaltning over lengre tid uten at midlene er underlagt en avkastningsgaranti, etter gjeldende regler verken kan anses som et kapitaliseringsprodukt eller virksomhet som er naturlig knyttet til slik forsikringsvirksomhet.

Disse medlemmer vil peke på at når det gjelder å tillate forsikringsselskapene å tilby forvaltning av pensjonskapitalen uten krav om forsikringselement, er dette i en gråsone i forhold til EUs livsfor­sikringsdirektiv. I vedlegg til brev av 11. desember 2000 til Finansdepartementet skriver Kredittilsynet:

«Dersom en skal begrense forsikringsselskapenes tilbud til ordninger som helt klart er i samsvar med direktivets bestemmelser, må disse enten omfatte et forsikringselement i form av en dødlighetsarv, eller være utformet som et kapitaliseringsprodukt med garantert rente.»

Disse medlemmer vil understreke at det vil være uheldig å forhaste seg med å fastsette nye regler for forsikringsselskapenes forvaltning av pensjonskapital i innskuddsordninger, for så å måtte slå retrett senere.

Disse medlemmer viser videre til at Kredittilsynets vurdering av livsforsikringsselskapenes konkurransemessige situasjon i forhold til utenlandske selskaper for tiden ikke klart tilsier et behov for å utvide klassen kapitaliseringsprodukter. Disse medlemmer viser til at departementet har gått lengre enn det Kredittilsynet har tatt til orde for av hensyn til livsforsikringsselskapenes framtidige konkurransesituasjon. Etter disse medlemmers vurdering tyder dette ikke på noen presserende konkurransemessige problemer for livsforsikringsselskapene, og disse medlemmer mener derfor at det er tid til en solid og troverdig gjennomgang av spørsmålet om livsforsikringsselskapene skal kunne forvalte pensjonskapitalen uten krav om avkastningsgaranti. Disse medlemmer mener derfor at det rekker med en endelig avklaring i forbindelse med den årlige Kredittmeldingen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til Innst. O. nr. 2 (2000-2001) der et mindretall fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti har redegjort for sitt syn på de foreslåtte endringer, og vil på denne bakgrunn gå imot de foreslåtte endringene.