Departementet foreslår å lovfeste en plikt
for kommunene til å sørge for at det finnes et
tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn under opplæringspliktig
alder. Med barnehageplass menes plasser i både kommunale
og private barnehager. Forslaget er et virkemiddel for å nå målet
om full behovsdekning i barnehagesektoren ved å gjøre
kommunenes ansvar for drift og utbygging av barnehager sterkere
enn i dag. Forslaget innebærer en endring av barnehageloven § 7.
For at kommunen skal kunne få tilstrekkelig oversikt
over etterspørselen etter barnehageplasser og for å ivareta
brukernes ønsker og behov på en god måte,
foreslår departementet å lovfeste en plikt for kommunen
til å legge til rette for en samordnet opptaksprosess.
Det tas hensyn til barnehagenes mangfold og egenart. Brukernes ønsker
skal tillegges stor vekt ved selve opptaket. Ved en samordnet opptaksprosess
skal likebehandling av barn og likebehandling av kommunale og private
barnehager sikres. Det vises til forslag til ny § 7a.
Det foreslås også en regel om økonomisk
likebehandling av private og kommunale barnehager. Se forslag til
ny § 7b.
Som virkemiddel til å redusere foreldrebetalingen, innføre
nasjonale regler for søskenmoderasjon mv. eller innføre
maksimalpriser i barnehagene, er det vurdert å foreslå en
hjemmel i barnehageloven for å regulere foreldrebetaling,
søskenmoderasjon, inntektsgraderte satser m.m. i forskrift.
Regjeringen går i stortingsmelding om barnehagepolitikken
imot innføring av maksimalpriser, og departementet fremmer derfor
ikke forslaget om å regulere foreldrebetalingen mv.
Som et virkemiddel for å få oversikt over hva som
til enhver tid er et tilstrekkelig antall barnehageplasser i kommunen,
fremmer departementet et forslag om at barnehagens styrer eller
eier skal være forpliktet til å gi barnehagemyndighetene
de nødvendige opplysninger som anses påkrevet
for å fastsette hva som til enhver tid er behovet for barnehageplasser
i kommunen.
Videre fremmes forslag om at alle godkjente barnehager skal være
registrert i Enhetsregisteret.
Departementet ser at det er behov for en bred gjennomgang av
barnehageloven med tanke på å vurdere forenkling
og modernisering av lovverket, og tar sikte på å fremme
en odelstingsproposisjon med eventuelle forslag til endringer i
2004.
Departementet legger til grunn at en lovbestemt kommunal plikt
vil være et virkemiddel som innebærer større
ansvar for utbygging av barnehager enn det kommunen har hatt til
nå. En lovfesting vil tydeliggjøre kommunens ansvar
for sektoren, og barnehager blir med dette forslaget en lovpålagt
oppgave for kommunen.
Når det gjelder spørsmålet om i hvor
sterk grad pliktbestemmelsen skal gjelde, vil svaret avhenge av de økonomiske
rammene som knyttes til gjennomføring av barnehageavtalen.
Uansett kan ikke plikten til å oppfylle bestemmelsen gjelde
fullt ut fra ikrafttredelsen, ettersom det fortsatt vil gå noen år
før full behovsdekning er oppnådd.
Statlig regelverk bør utformes slik at kommunesektoren
gis mulighet til å finne egne løsninger på oppgaver
sett ut fra lokale forutsetninger og behov.
Departementet forutsetter at den enkelte kommune kan ivareta
administrasjon av utbyggings- og behovsvurderingen, herunder også administrere
en samordnet opptaksprosess, slik at kommunen får den nødvendige
oversikt.
Utbyggingen av barnehagetilbudet vil fortsatt være helt
avhengig av kommunale og private aktører. Den videre utbyggingen
av barnehager må ta utgangspunkt i lokale behov og ikke
bare i et satt nasjonalt mål for hva som antas å være
full behovsdekning i sektoren. Den enkelte kommune må derfor
finne frem til den barnehagedekningen som tilsvarer behovet for
plasser i egen kommune.
I St.meld. nr. 27 (1999-2000) ble full behovsdekning i barnehagesektoren
anslått til å tilsvare 70 pst. barnehagedekning
for barn fra 1 til 5 år på landsbasis. Barnehageavtalen
legger opp til høyere dekning, om lag 80 pst. på landsbasis.
Når foreldrebetalingen reduseres, vil dette høyst
sannsynlig øke etterspørselen etter heldagsplasser.
Videre må kommunen ha ansvar for å utforme
et variert tilbud som samlet kan dekke de behovene familiene har
for barnehageplass. Det ligger derfor et særlig ansvar
på kommunene som planlegger av en helhetlig og effektiv
barnehagesektor.
Departementet har vurdert om det kan være hensiktsmessig å knytte
tilstrekkelig antall barnehageplasser til nærmere angitt
ventetid. Bruk av ventetid, dvs. at en skal få plass innen
en gitt frist, vil kunne benyttes som en konkret angivelse av målene
for utbyggingen. Hensynet til lokale forhold tilsier at det ikke
bør innføres nasjonale regler om ventetid. Departementet
fastholder standpunktet om at kommunene selv må vurdere
hva som er tilstrekkelig antall barnehageplasser og hvordan behovet
skal dekkes.
Forslaget om at kommunene pålegges å sørge
for at det finnes et tilstrekkelig antall plasser, innebærer at
kommunene er forpliktet til å tilby plasser til barn i
alle aldersgrupper under opplæringspliktig alder. Målet
er en barnehagesektor som er variert, fleksibel og brukervennlig.
Ved at barnehager med dette forslaget blir en lovpålagt
oppgave for kommunen, blir kommunen forpliktet i større
grad enn i dag til å prioritere utbygging av barnehager,
også innenfor en ny finansieringsmodell for barnehagesektoren.
Viljen og evnen til nyetableringer i kommunene avhenger i stor grad
av gode og forutsigbare rammevilkår i sektoren.
Ved vurdering av innholdet i statlige styringsvirkemidler og
statlige pålegg er det også viktig at styringsvirkemidlene
samsvarer med kommunesektorens økonomiske rammer.
Et enklere og smidigere regelverk er også av betydning
for etablering av barnehager. Regjeringen har lagt fram for Stortinget
flere forslag om lovendringer for å gjøre plan-
og bygningsloven mer effektiv og brukervennlig.
Lovforslaget innebærer ikke en plikt for kommunene til å skaffe
det enkelte barn en barnehageplass. Kommunens plikt gir altså ingen
korresponderende rettighet til den enkelte familie eller det enkelte
barn. Det vil si at bestemmelsen ikke vil innebære en rett som
hver enkelt har et rettskrav på å få oppfylt,
og som dermed kan legges fram for domstolene.
Forslaget om å lovfeste en kommunal plikt forutsetter
at kommunene til enhver tid må ha god oversikt over behovet
for barnehageplasser i kommunen. Selv om flere av høringsinstansene
foreslår at kommunene bør rapportere om behovet
i den enkelte kommune, vil ikke departementet foreslå at
kommunene ved lov pålegges å ha en egen barnehageplan
eller andre rapporteringskrav til staten. Det bør etter
departementets vurdering bli opp til den enkelte kommune å bestemme
hvordan den skaffer seg slik nødvendig oversikt.
Departementet har tillit til at kommunene vil skaffe seg god
oversikt over behovet for antall barnehageplasser. Departementet
vil følge opp endringen i § 7 ved å evaluere
gjennomføringen.
Det fremgår av barnehageavtalen at plikten lovfestes
fra 1. juli 2003.
Departementets forslag innebærer at kommunen får
en plikt til en form for samordning av opptak til barnehage, og
kommunen vil med dette forslaget få nye administrative
oppgaver. Ettersom flertallet av barnehagebarna (ca. 60 pst.) går
i kommunalt eide barnehager, har imidlertid kommunene allerede i
dag et system for å samordne opptaket til de kommunale plassene
innenfor den enkelte kommune. Selv om det nye forslaget om en plikt
til en form for samordning for alle vil innebære noe merarbeid
for kommunen, forutsettes det at de rutiner og systemer som kommunene
allerede har, må kunne benyttes i en utvidet form ved en
samordningsprosess.
Departementet foreslår at det skal være opp
til den enkelte kommune å finne frem til en prosess for samordnet
opptak som er best egnet for de lokale forhold. Kommunen må velge
hvor omfattende og detaljregulert en samordnet opptaksprosess skal
være. Forslaget går videre ut på at private
barnehageeiere blir pålagt en plikt til å delta
i samordningen for å nå målet om at samordningen
skal være et redskap for kommunen for å kunne
oppfylle plikten til å sørge for at det finnes
et tilstrekkelig antall plasser, og for å nå målet
om likebehandling av barn og barnehager.
I begrepet samordnet opptak ligger det at kommunen og private
barnehageeiere skal samarbeide om opptaket av barn. En samordning
av opptak må innebære et samarbeid mellom kommunale
og private barnehager og kommunen som barnehagemyndighet.
Departementet skiller mellom kommunale barnehager som kommunene
selv eier og driver, og private barnehager som her defineres til å omfatte
alle ikke-kommunale barnehager. Departementet mener at private barnehager
er en integrert og likeverdig del av barnehagetilbudet i kommunene.
Kommunene trenger den kapasiteten og kompetansen de private barnehagene
utgjør, for å nå målet om full
behovsdekning og for å kunne gi et tilbud i samsvar med
brukernes ønsker og behov.
For å kontrollere at kommunene har en samordnet opptaksprosess,
må det stilles krav til den enkelte kommune om at den kan
dokumentere at kommunen har en samordnet opptaksprosess og at den
likebehandler kommunale og private barnehager.
Selv om det følger av barnehageavtalen at bedriftsbarnehager
ikke skal omfattes av samordnet opptak, med unntak av ledige plasser,
må det etter departementets vurdering bli opp til den enkelte
kommune å avklare forholdet til bedriftsbarnehager gjennom
avtaler mellom kommunen og barnehagen. Departementet anbefaler at
bedriftsbarnehagene inkluderes slik at samordningen blir reell.
Selv om bedriftsbarnehagene inkluderes får de beholde sin opptakskrets,
med mindre partene blir enige om noe annet.
For det første må foreldrene få informasjon
om hva slags tilbud den enkelte barnehagen kan gi, og oversikt over
hvor det er ledig kapasitet. En samordnet opptaksprosess bør
kunne gi barnehagemyndigheten en oversikt over hvilke barnehager
som har ledige plasser, og en mulighet til å få oversikt
over hvilke brukere som ønsker plass i hvilke barnehager.
En samordning av opptak bør føre til at søkerne får
en enklere og mer oversiktlig søknadsprosess. Samordning
vil også kunne gi fordeler for dem som må vente
på å få barnehageplass. Ved at det er
en samordnet opptaksprosess, bør foreldrene kunne være
sikre på at deres barn blir registrert med mulighet for
at barnet kan bli vurdert hver gang det er en ledig plass i de barnehagene
foreldrene har søkt.
Det er et mål at alle barn skal ha lik mulighet til barnehageplass.
For barn med særskilte behov, bør et samordnet
opptak kunne gi større muligheter til å få plass
i nærmiljøet.
Det er kommunen som har det praktiske og økonomiske
ansvaret for at barn med funksjonshemming får tilbud om
plass i barnehage. Hvis fortrinnsretten etter § 9
er utløst, har kommunen ansvaret for å skaffe
barnet plass i barnehage raskest mulig.
Forslaget til lovtekst gir rammene for samordningen, men regulerer
ikke i detalj hvordan samordningen skal foretas i den enkelte kommune.
Forslaget om en samordnet opptaksprosess legger etter departementets
vurdering til rette for større grad av brukertilpasning
i barnehagetilbudet enn i dag, og ivaretar samtidig de private barnehagenes
selvstendighet og egenart.
Noen foreldre oppretter barnehage med det formål å sikre
barnehageplass til egne barn. For dem vil det oppleves urimelig
om samordnet opptak medfører at de ikke får plass
i barnehagen de har vært med å etablere. Dette
kan løses ved at foreldre med eierandel i en privat barnehage
sikrer seg fortrinnsrett til plass i denne i vedtektene.
Private barnehager representerer et stort mangfold når
det gjelder eierform og selskapsformer. Innenfor begrepet private
barnehager finnes barnehager som er eid av enkeltpersoner, foreldre,
husmorlag, menigheter, pedagogisk/ideologiske organisasjoner,
bedrifter mv. I tillegg omfatter "private barnehager" studentbarnehager
og bedriftsbarnehager. Fylkeskommunale og statlige barnehager regnes også som
private fordi de ikke eies av en primærkommune og mottar
som regel ikke kommunalt tilskudd. Det er forskjellig i hvilken
grad kommunen støtter private barnehager med direkte kommunalt
tilskudd, med garantier, gratis tomt mv.
Hvis ikke annet er avtalt mellom kommunen og den enkelte private
barnehage, vil beslutningen om opptak ligge i den enkelte barnehage.
Forslaget her skal sikre at det blir en form for samordning av
opptakene i hver kommune. Departementet mener at et sentralt punkt
i samordnet opptak er at den enkelte barnehage fortsatt må få gi
første prioritet til barn i egen opptakskrets. Dette er
også blitt understreket av partene bak barnehageavtalen.
De private barnehagene bidrar til økt omfang og mangfold
i sektoren. Økt samordning og samarbeid mellom kommunen
og de private barnehagene er ønskelig og nødvendig.
En samordning må ikke undergrave mangfoldet i sektoren,
men bidra til en "positiv konkurranse" mellom barnehagene.
Ved en samordning må det fortsatt tas hensyn til barnehagenes
egenart. Dette gjelder alle, men får spesielt betydning
for barnehager med særlig opptakskrets, for eksempel livssynsbarnehager.
Gjennom en samordning kan kommunen få bedre oversikt
over behovet for barnehageplasser og derved et bedre grunnlag for
planlegging av videre utbygging av barnehageplasser. De vekslende
behov for plasser av ulik type vil komme fram på et tidlig tidspunkt.
Dette gjør det mulig for kommunen som barnehageeier, og
de private barnehageeierne å tilpasse sitt tilbud til brukernes
behov. Departementet mener at en ordning med ett søknadsskjema
kan ha store fordeler for kommunene, fordi det vil gi bedre oversikt
og det vil kunne generere en venteliste.
Med samordning som et redskap til å få en bedre oversikt
over behovet for barnehageplasser, vil kommunene kunne styre tilbudet
bedre enn uten samordning. Den enkelte kommune og barnehageeierne
kan tjene på å samarbeide om at tilbud og etterspørsel
tilpasses best mulig, samtidig som dette best vil kunne innfri brukernes ønsker
og behov. Et bedre grunnlag for å styre tilbudet slik at
kapasiteten kan utnyttes optimalt i alle barnehager, mener departementet
også totalt sett må være en fordel for
kommunen som barnehagemyndighet.
Mange kommuner har i dag en samordning av opptak. Erfaringer
tyder på at dette er kommuner som har en aktiv og inkluderende
politikk overfor private barnehager. For å nå målet
om likebehandling, forutsetter departementet at kommunen som barnehagemyndighet
opptrer i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige normer og
ikke favoriserer barnehager som kommunen selv eier. Lovens krav
til likebehandling er ment å være en rettesnor
for samordningen, men fører ikke til at noen får
en selvstendig rett.
Avhengig av hvilken form for samordning som velges bør
informasjonen som genereres gjennom samordningen kunne være
tilgjengelig for både private og kommunale barnehageeiere.
Regler om taushetsplikt og personvern setter imidlertid grenser
for hvilken informasjon som kan gjøres tilgjengelig. Informasjonen
vil kunne gjøre det mulig for barnehageeierne å planlegge
utbygging eller forandring i barnehagetilbudet. Med høy
andel offentlig finansiering til alle barnehager er det ikke urimelig å kreve
at alle barnehager skal delta i en samordnet opptaksprosess.
Departementet mener videre at en samordning ikke skal være
en trussel for den enkelte barnehages egenart, men nettopp kunne
gi den enkelte barnehage et fortrinn ved god markedsføring.
Så lenge barnehagenes opptakskrets følges, mener
departementet at kravet om likebehandling vil begrense den enkelte kommunes
mulighet til å forfordele barn i en samordningsprosess.
Departementet antar at den enkelte kommune vil se det som fordelaktig å støtte
opp om det private tilbudet.
Departementet opprettholder forslaget om at regelen trer i kraft
samtidig med pliktbestemmelsen, som Stortinget har sagt skal gjelde
fra 1. juli 2003. Etter departementets vurdering bør
en samordnet opptaksprosess i hvert fall omfatte hovedopptaket. Dette
vil gi kommunene og private barnehageeiere noe tid til å utforme
en samordnet opptaksprosess for hovedopptaket vinteren 2004.
Departementets forslag innebærer at alle barnehageeiere
som driver en virksomhet som er godkjent etter barnehageloven, skal
ha plikt til å registrere barnehagen i Enhetsregisteret.
Dette kravet foreslås tatt inn i et nytt andre ledd i barnehageloven § 12
Godkjenning. Registreringen er gratis og barnehageeier vil derfor
ikke ha noen kostnader i forbindelse med registrering i Enhetsregisteret.
Kontantstøtteregisteret, jf. barnehageloven § 8a, er
et av de registrene som er bakgrunnen for at departementet ønsker
at alle godkjente barnehager skal registreres i Enhetsregisteret.
Av praktiske grunner ønsker departementet at kommunene
skal kunne registrere barnehagens organisasjonsnummer i dette registeret.
Barnehageloven § 8a tredje ledd sier at det ikke
er tillatt å registrere andre opplysninger enn de som er
nevnt i paragrafens andre ledd bokstav a-e. Her er ikke barnehagens
organisasjonsnummer nevnt. Det er derfor nødvendig at loven
endres på dette punkt slik at registeret også skal
inneholde organisasjonsnummeret til barnehagene.
Bestemmelsen om at "kommunen forvalter tilskuddene til private
barnehager" ble vedtatt av Stortinget, jf. någjeldende
barnehagelov § 8 fjerde ledd, i forbindelse med
behandlingen av Ot.prp. nr. 35 (1996-1997) Om lov om endringer i
barnehageloven.
Stortingsflertallet var derimot ikke enig i at kommunene skulle
føre tilsyn med at de statlige tilskuddene ble nyttet etter
forutsetningene. I stedet vedtok Stortinget at fylkesmannen skal
føre tilsyn med at statlige tilskudd til barnehager nyttes
etter forutsetningene, jf. Besl. O. nr. 100 (1996-1997) av 29. mai 1997,
vedtak til lov om endringer i barnehageloven § 10
første ledd nytt nest siste punktum. Det ble også vedtatt
et nytt ledd i barnehageloven § 10 som gir departementet
hjemmel til å gi forskrifter om tilsynet.
Stortingsvedtaket om tillegg til barnehageloven § 10
om kontroll med de statlige tilskuddene mv. er fulgt opp med sanksjonering
av lov 19. juni 1997 nr. 64, men har ikke trådt
i kraft. Bakgrunnen for dette er uklarheter i lovteksten. Disse
uklarhetene gjør det nødvendig å fremme
saken for Stortinget på nytt.
Departementet la i høringsnotatet av mars 2001 frem
forslag om at Stortinget henstilles om å oppheve vedtaket
fra 1997 om at fylkesmannen skal føre tilsyn med at statlige
tilskudd til barnehager nyttes etter forutsetningene mv. Bakgrunnen
for forslaget var at fylkesmannen allerede i dag utfører
denne oppgaven og at oppgaven er hjemlet i økonomireglementet
for staten.
Departementet fremmer forslaget i overensstemmelse med høringsnotatet
av mars 2001 og foreslår å oppheve § 10
første ledd nest siste punktum og fjerde ledd i endringsloven
av 19. juni 1997 nr. 64, jf. Stortingets vedtak vedrørende
kontroll med tilskuddene til drift av barnehager i Besl. O. nr.
100 (1996-1997) av 29. mai 1997.
Departementet mener at dagens regelverk om at kommunens undersøkelse
av opplysningene gitt på årsmeldingsskjemaet og
fylkesmennenes formalia- og rimelighetskontroll, gjør mulighetene
for mislighold små. I henhold til Stortingets bevilgningsreglement § 17,
jf. økonomireglementet for staten, har departementet ansvar
for at det føres kontroll med at statlige tilskudd nyttes
etter forutsetningene. Departementet har delegert myndigheten til å fatte
vedtak og føre kontroll med tilskuddene til fylkesmannen.
Dette er i samsvar med Stortingets syn om at det er naturlig
at fylkesmannen, som fatter vedtak om statstilskuddet, også har
et klart ansvar for å føre kontroll med at det
nyttes etter forutsetningene. Fylkesmennene er gjennom dette regelverket
pålagt å utføre den samme kontrollen
i forhold til kommunale og private barnehager. I henhold til Regjeringens
program for modernisering, effektivisering og forenkling i offentlig
sektor er forenkling av regelverk en målsetting. På denne
bakgrunn bør en unngå dobbelthjemling av fylkesmannens
kontrolloppgaver i forbindelse med tilskuddene til barnehager.
Barnehageloven § 11, slik den lyder i dag,
gir tilsynsmyndighetene, dvs. kommunen eller fylkesmannen, hjemmel
til å kreve opplysinger fra barnehageeier eller styrer.
Dagens bestemmelse gir kommunen og fylkesmannen bare direkte
hjemmel til å innhente opplysninger til bruk i tilsynssaker.
Departementet ønsker nå å endre bestemmelsen
slik at kommunen og fylkesmannen også kan innhente opplysninger
i forbindelse med de andre oppgavene de som barnehagemyndighet er
pålagt etter loven.
Med barnehagemyndighet menes både kommunen og fylkesmannen.
Barnehagemyndighetenes oppgaver omfatter alle de oppgaver kommunen
og fylkesmannen er pålagt etter barnehageloven.
Departementet har merket seg at et stort flertall av høringsinstansene
støtter forslaget om at barnehagens eier eller styrer forpliktes
til å gi barnehagemyndighetene de opplysninger som anses
påkrevet for å utøve myndighetenes oppgaver
etter loven. Enkelte høringsinstanser fremholder at forslaget
ikke får nevneverdige konsekvenser i forhold til dagens
praksis. Det er også departementets oppfatning.
Forslaget innebærer en utvidelse av dagens bestemmelse
og gjør barnehagens styrer eller eier forpliktet til å gi
barnehagemyndighetene de opplysninger som anses påkrevet
for å fastsette hva som til enhver tid er behovet for barnehageplasser
i kommunen.
Bakgrunnen for forslaget er at departementets forslag til endringer
i lovens § 7 forutsetter at kommunen til enhver
tid har nødvendig oversikt over behovet for barnehageplasser
i kommunen. Forslaget om en pliktbestemmelse for kommunen til å sørge
for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser innebærer
ikke at kommunene ved lov pålegges å ha en egen
barnehageplan eller andre rapporteringskrav til staten. Kommunen
bestemmer selv hvordan den skaffer seg slik nødvendig oversikt.
For å få oversikt over eventuelt udekket behov
for barnehageplasser, kan kommunen i tillegg til forslaget om samordning for
eksempel benytte seg av behovs- og brukerundersøkelser
og/eller ventelister. Departementet legger i tillegg fram
forslag til endring i barnehageloven § 11 som
vil gi kommunen og fylkesmannen som barnehagemyndighet hjemmel til å innhente
opplysninger fra barnehageeiere i kommunen til dette formålet.
En utvidelse av bestemmelsen (§ 11) til å gjelde barnehagemyndighetenes
rett til innsyn vil ikke innebære at private og offentlige
barnehageeiere må utlevere andre typer opplysninger enn
de som er hjemlet i dagens bestemmelse. Forslaget vil kun innebære
at kommunen og fylkesmannen også kan hente inn og bruke
opplysningene i forbindelse med de andre oppgavene kommunen og fylkesmannen
har etter barnehageloven.
Det er barnehagemyndighetene, dvs. kommunen og fylkesmannen,
som avgjør hvilke opplysninger som er nødvendige
for utøvelsen av oppgavene, men de opplysninger som kreves
må være relevante i forhold til de oppgavene som
barnehagemyndighetene har. Som relevante opplysninger kan nevnes
barnas alder, oppholdstid, antall barn, barnets bostedskommune,
antall ansatte, ansattes stillingsprosent og kompetanse og at nyansatte
har levert tilfredsstillende politiattest m.m.
Utenforliggende opplysninger i forhold til barnehageloven er
f.eks. opplysninger om skatter og avgifter, arbeidsrettslige forhold
mellom de ansatte og arbeidsgiver, formuesrettslige forhold o.l.
Den innsynsretten barnehageloven hjemler, gjelder med andre ord
ikke opplysninger utenfor barnehagelovens område.
Forslaget innebærer ikke at barnehagens styrer eller
eier skal gi ut opplysninger som faller inn under deres taushetsplikt
etter barnehageloven § 21, jf. forvaltningslovens §§ 13
til 13f.
Barnehageloven regulerer i dag ikke likebehandling av private
og kommunale barnehager.
Både Sem-erklæringen og barnehageavtalen forutsetter
likebehandling mellom offentlige og private barnehager.
Private barnehager utgjør en vesentlig del av barnehagetilbudet,
og bidrar positivt til mangfoldet i sektoren. Likebehandling av
private og offentlige barnehager er et mål i seg selv og
et virkemiddel for å nå full behovsdekning og
redusert foreldrebetaling.
Det fremgår av stortingsmeldingen om barnehagepolitikken,
som fremmes samtidig med denne proposisjonen, at Regjeringen mener
at rammefinansiering av barnehagene samlet sett er den beste modellen
for finansiering av barnehagesektoren.
For Regjeringen er det viktigst å nå målet
om full behovsdekning først. Regjeringen foreslår
derfor å supplere rammefinansieringsmodellen med både
juridiske og økonomiske virkemidler som vil bidra til økt
utbygging.
Når øremerkede midler legges inn i kommunenes rammeinntekter
skjer det gjennom en overgangsordning over minst fem år,
hvor en gradvis går over fra å fordele midler
etter dagens aktivitetsbaserte tilskudd til fordeling etter kriteriene
i inntektssystemet. Dette innebærer at kommuner som i dag
har lav ressursinnsats gradvis vil få mer midler til utbygging
og drift av barnehager samlet sett. Frem til statstilskuddet er
fullt innlemmet i kommunenes frie inntekter, vil disse kommunene
ha vanskeligheter med å finansiere utbygging og drift av
nye barnehager. Dette tilsier en overgangsordning i en utbyggingsperiode.
Både Regjeringen og Stortinget har som mål
at det skal være full behovsdekning i løpet av
2005. Sett i forhold til de siste års utbyggingstakt, er
dette et svært ambisiøst mål. Regjeringen
foreslår derfor i den nevnte stortingsmeldingen en statlig
utbyggingspakke. Regjeringen ønsker å innføre
et statlig, øremerket investeringstilskudd. Tilskuddet
utformes slik at barnehageeier kompenseres for en vesentlig del
av de høye kapitalkostnadene de første årene
etter etablering. Investeringstilskuddet skal gå til både
private og kommunale etablerere. For å sikre god effekt av
tilskuddet, bør det knyttes til netto utbygging i den enkelte
kommune.
Regjeringen foreslår videre å kombinere rammefinansiering
av eksisterende plasser med et øremerket tilskudd til drift
av nye plasser. Driftstilskuddet innlemmes i rammetilskuddet til
kommunene, og investeringstilskuddet avvikles når full
behovsdekning er nådd.
Etter departementets vurdering bør en rammefinansieringsmodell
følges opp ved at likebehandling av offentlige og private
barnehager sikres gjennom lovregulering, i tråd med Sem-erklæringen
og barnehageavtalen.
Den økonomiske likebehandlingen må ta utgangspunkt
i kommunens finansiering av egne barnehager. Den kommunale støtten
til private barnehager er etter gjeldende rett frivillig. Kommunene
bruker i dag langt mer midler på egne barnehager enn de gir
i støtte til private barnehager. Kommunale og private barnehager
har dermed ikke like rammevilkår. Dette fører
til at foreldre som har barn i private barnehager uten kommunal
støtte, i mindre grad får del i offentlige midler
enn foreldre med barn i kommunale barnehager.
Private barnehager utgjør en vesentlig del av barnehagetilbudet
og bidrar positivt til mangfoldet i sektoren. Likebehandling av
private og offentlige barnehager er et mål i seg selv og
et virkemiddel for å nå full behovsdekning. Prinsippet
om likebehandling synliggjør også at man ikke
kan diskriminere en barnehage som følge av dens verdimessige
eller pedagogiske profil. Økonomisk likebehandling er også en forutsetning
for å nå målet om redusert foreldrebetaling.
Gjennom økonomisk likebehandling vil private barnehager
også kunne tilby gode lønns- og pensjonsvilkår
for sine ansatte. Innenfor en kommunal modell må likebehandling
av offentlige og private barnehager sikres gjennom lovregulering.
Den kommunale finansieringen av de private barnehagene kan innrettes
på ulike måter. Tilskuddet fra kommunen kan f.eks.
gis slik at private barnehager får tilskudd etter de samme
prinsippene som den enkelte kommune følger for tilskudd
til egne barnehager.
Departementet vil på denne bakgrunn legge frem forslag
om at alle godkjente barnehager skal behandles likeverdig i forhold
til offentlige tilskudd. Det må fremgå av forskrifter
hva som menes med likeverdig behandling. Departementet har merket
seg at enkelte av de private barnehagenes interesseorganisasjoner er
opptatt av hvorfor det foreslås likeverdig i lovens ordlyd,
og ikke likebehandling. Departementet vil understreke at denne nyanseforskjellen
er bevisst. Begrepet likeverdig åpner for et ønsket
mangfold.
Det fremgår av § 15 i barnehageloven
at vedtektene for barnehagen skal inneholde bestemmelser om hvem
som fastsetter foreldrebetalingen. Utover dette finnes det ikke
bestemmelser om foreldrebetalingen.
Barnehagesektoren er finansiert gjennom offentlige tilskudd og
foreldrebetaling. Dagens offentlige finansiering av barnehagene
er todelt, med statstilskudd og frivillig kommunal medfinansiering.
En fulltidsplass i kommunal barnehage uten moderasjoner koster
i dag drøyt 3 000 kroner i gjennomsnitt, mens
en plass i en privat barnehage koster omtrent 500 kroner mer. En
betydelig andel barn omfattes av søskenmoderasjon eller
inntektsgraderte satser, noe som reduserer den reelle betalingssatsen til
om lag 2 700 kroner i de kommunale og 3 400 i
de private barnehagene i gjennomsnitt.
20 pst. av barna i de kommunale barnehagene og 10 pst. i de private
barnehagene betaler mindre enn 1 500 kroner per måned
i dagens system. Dette skyldes i hovedsak redusert oppholdstid eller
ulike former for moderasjoner.
Kartleggingen viser at til sammen 1/3 av barna går
i barnehager som tilbyr inntektsgraderte satser. En av fire kommuner
i undersøkelsen har betalingssatser som varierer med foreldrenes
inntekt.
Avtalen legger opp til at finansieringen skal skje gjennom to
hovedkilder, et øremerket statstilskudd og foreldrebetaling.
Den offentlige finansieringen skal i tillegg til statstilskudd bestå av
en buffer i kommunene for å utjevne kostnadsforskjeller
mellom barnehagene innen kommunen. Videre skal fylkesmennene disponere
skjønnsmidler som skal gis til kommunene for å korrigere
for kostnadsforskjeller mellom kommunene. Til sammen skal den offentlige finansieringen
dekke om lag 80 pst. av kostnadene i barnehagesektoren.
Ifølge avtalen skal alle barnehager, uavhengig av eierskap,
være berettiget til om lag 80 pst. offentlig driftsstøtte.
Det legges også til grunn at private og offentlige barnehager
skal likebehandles.
På bakgrunn av barnehageavtalen fremmet departementet
for høring forslag om å innføre en hjemmel
i barnehageloven for å kunne gi forskrifter om foreldrebetalingen.
Det ble foreslått at forskriftshjemmelen i barnehageloven
skulle gi Regjeringen mulighet for å gi nærmere
regler for foreldrebetalingen i barnehager ved kongelig resolusjon.
En forskriftshjemmel kan benyttes som virkemiddel til å redusere
foreldrebetalingen, innføre nasjonale regler for søskenmoderasjon,
inntektsgradering m.m. eller innføre maksimalpriser i barnehagene.
Det er bred politisk enighet om at nivået på foreldrebetalingen
i dag generelt er for høyt. Redusert foreldrebetaling er
ikke avhengig av ny finansieringsmodell, men av at det offentlige
dekker en større andel av kostnadene enn i dag.
Barnehageavtalen forutsetter en statlig regulering av nivået
på foreldrebetalingen. I stortingsmeldingen om barnehagepolitikken
som legges frem samtidig med denne proposisjonen, drøftes
de økonomiske virkemidlene for finansiering og styring
av barnehagesektoren. I meldingen kommer det frem at Regjeringen
ikke kan anbefale forslaget om innføring av en maksimalpris.
Regjeringen og Stortingets overordnede mål for barnehagesektoren
er at alle småbarnsfamilier som ønsker det skal
få tilbud om en barnehageplass. Den prisen foreldrene må betale
for en barnehageplass er avgjørende for hvor realistisk
tilbudet er. Av den grunn er nivået på foreldrebetalingen
viktig for om tilbudet reelt sett er tilgjengelig for alle.
Gjennom den kraftige opptrappingen av offentlige midler som det
legges opp til både fra Regjeringens side, jf. stortingsmeldingen,
og fra Stortingets side, jf. barnehageavtalen, og som til dels allerede
har funnet sted, settes barnehageeiere i stand til en betydelig
reduksjon i foreldrebetalingen. Ved overgang til rammefinansiering
som nå foreslås, vil kommunene overta ansvaret
for å holde foreldrebetalingen på et lavt nivå,
både i kommunale og private barnehager. I den grad kommunene
bryter med denne intensjonen, vil de måtte stå til
ansvar for brukerne av tjenestetilbudet. Sammenlignet med dagens
delte ordning, vil det kommunale ansvaret være tydeligere.
Lokalt folkestyre gir generelt gode vilkår for brukerne
til å føre krav og kritikk til ansvarlig myndighet.
Regjeringen mener at det er nødvendig og ønskelig
med moderasjonsordninger i foreldrebetalingen. I dag har alle kommuner
søskenmoderasjon i sine barnehager, og mange har ulike
rabatt- og friplassordninger for familier med lav betalingsevne.
Det er viktig at barn med særskilte behov og barn i økonomisk
vanskeligstilte familier sikres tilgang til barnehager, gjennom tiltak
som bl.a. fortrinnsrett, søskenmoderasjon og graderte betalingssatser.
Regjeringen har tillit til at kommunene viderefører dagens
ordninger og mener det er uheldig å styre dette fra statlig
nivå.
Gjennom prisundersøkelser vil staten kunne følge
utviklingen nøye i foreldrebetalingen etter overgang til
rammefinansiering. Slike undersøkelser gjøres
allerede i dag.
I en fullt utbygd sektor står foreldre mer fritt til å velge
det tilbudet som passer best. Foreldrenes makt som brukere og kjøpere
av et tjenestetilbud øker. En må forvente at dette
fører til konkurranse på pris, og dermed synkende
priser.
Som flere av høringsinstansene har påpekt,
taler hensynet til forutberegnelighet for brukerne for en detaljert
lovregulering, mens hensynet til barnehageeierne kan trekke i motsatt
retning. Med detaljerte regler om foreldrebetaling vil ikke barnehagene
ha samme frihet som i dag til å sette opp prisene, eller
til å redusere moderasjonene for å bedre budsjettbalansen
for den enkelte barnehage.
Et annet viktig argument mot detaljert regulering av foreldrebetalingen,
er at reguleringen vil binde opp ressurser til barnehagesektoren
uten en lokal vurdering av om dette er den beste prioriteringen
av begrensede økonomiske ressurser i forhold til lokale behov.
Ettersom regler om foreldrebetaling kan innebære et
inngrep i det kommunale selvstyret og i private virksomheters inntektsforhold,
kreves det eventuelt en tydelig hjemmel. Regler om foreldrebetaling
i barnehager kan fastsettes i lov. En eventuell lovhjemmel om foreldrebetaling
bør ikke inneholde detaljerte bestemmelser, dette bør
eventuelt gis i forskrifter. En eventuell hjemmel bør innføres
i barnehageloven for å kunne gi forskrifter om foreldrebetalingen,
søskenmoderasjon, inntektsgradering mv. Etter departementets
vurdering bør slike forskrifter fastsettes ved kongelig
resolusjon for å ivareta en betryggende politisk behandling.
En eventuell forskriftshjemmel trenger ikke bety at det innføres
en maksimalprisordning på foreldrebetalingen i barnehagen.
Det fremgår av stortingsmeldingen at omfattende utredninger
viser så store betenkeligheter ved å innføre
maksimalprisordning at Regjeringen uansett ikke kan anbefale dette.
Departementet har vurdert en eventuell hjemmel som en ny § 15
a om foreldrebetaling som kan lyde slik:
"Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser
om foreldrebetaling i barnehagen, herunder søskenmoderasjon
og inntektsgradering."
Som en konsekvens av et slikt forslag til forskriftshjemmel må barnehageloven § 15
tredje ledd bokstav g også endres slik at det fremgår
at vedtektene skal inneholde bestemmelser om foreldrebetalingen,
og ikke som i dag, hvem som fastsetter foreldrebetalingen. Ettersom
Regjeringen ikke støtter forslaget om å regulere
foreldrebetalingen, vil departementet heller ikke tilrå at
dette forslaget fremmes.
Kommunene vil ved forslaget om endring av barnehageloven § 7,
hvor kommunen får en plikt til å sørge
for at det finnes et tilstrekkelig antall plasser for barn under
opplæringspliktig alder, bli forpliktet i større
grad enn det som følger av lovgivningen i dag til å prioritere
midler til utbygging av barnehager. Forslaget vil få økonomiske
konsekvenser for kommunene, men konsekvensene vil slå ulikt
ut. Dette vil særlig innebære merutgifter for
de kommunene som i dag ikke har en ferdig utbygd sektor. For de
kommunene som i dag har full behovsdekning og som bidrar aktivt
i finansieringen av sektoren, vil forslaget ikke få store økonomiske
konsekvenser på kort sikt.
I hvilken grad en samordnet opptaksprosess vil innebære økte
kostnader, vil være avhengig av hvordan den enkelte kommune
tilrettelegger samordningen og hvilke ordninger de allerede har
i dag. For de kommuner som i dag ikke samordner opptaket, vil dette
kunne ha økte administrative og økonomiske konsekvenser,
særlig i innkjøringsfasen. Kommunene vil på den
annen side kunne spare ressurser ved å få rask
oversikt over barnehagesituasjonen i sin kommune.