Jeg viser til Næringskomiteens henvendelse datert 13. oktober
2003. Komiteen ber om svar på hvilke konsekvenser EU-dommen
om personlig boplikt (dom i EF-domstolen avsagt 23. september
2003 i sak C-452/01, Margarethe Ospelt og Schlössle
Weissenberg Familienstiftung) vil ha for Norge. Komiteen ber også opplyst
om dommen vil ha innvirkning på Stortingets behandling
av Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) om lov om konsesjon ved erverv av
fast eiendom (konsesjonsloven) mv. I tillegg til dette ber komiteen opplyst
hvilke erfaringer departementet har hatt med den siste endring av
konsesjonsgrensene, for eksempel med hensyn til pris på landbrukseiendom
og eventuelle endringer i bosettingsmønsteret.
Etter min vurdering er det mulig å opprettholde en personlig
boplikt med de samme reglene som i dag - regler som er videreført
i lovforslaget - også etter EF-domstolens avgjørelse.
Praktiseringen av reglene må imidlertid endres slik at
det må legges større vekt på en individuell
vurdering av om det skal fastsettes vilkår om personlig
boplikt eller om boplikten kan oppfylles av andre enn den nye eieren.
Forvaltningen må likevel kunne fastsette at plikten skal
være personlig når det anses nødvendig.
Jeg antar at en slik dreining av praksis vil føre til at
flere enn i dag får upersonlig boplikt.
Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) bør behandles nå.
Mitt forslag til håndtering av proposisjonen er omtalt
nedenfor under punkt 5.
Spørsmålet om en endelig utforming av reglene om
personlig boplikt må ses i sammenheng med oppfølging
av odelslovutvalgets utredning. Det bør i den forbindelse
utredes hvorvidt upersonlig boplikt på landbrukseiendom
er tilstrekkelig for å ivareta formålene med loven,
herunder bosettingshensynet. Odelslovutvalget avgir sin innstilling
23. oktober 2003, og innstillingen vil deretter bli sendt
på høring.
Jeg vil utdype dette som følger:
Etter § 4 i Vorarlberger Grundverkehrsgesetz (heretter
VGVG) må erververe av landbruksarealer ha tillatelse fra
myndighetene (konsesjon) for å bli eiere. I § 5
nr. 1 bokstav a) i VGVG, oppstilles i utgangspunktet tre vilkår
for å få slik tillatelse:
tillatelsen må være
i overensstemmelse med allmenne hensyn i å opprettholde
et produktivt landbruk
erververen må selv utnytte arealet som et ledd
i sin landbruksvirksomhet
erververen må selv ha fast bopel på eiendommen
Selv om disse vilkårene ikke er oppfylt, kan konsesjon
gis dersom ervervet ikke er i strid med hensynet til å opprettholde
og etablere et økonomisk sunt selveie for små og
mellomstore landbrukseiendommer, jf. § 5 nr. 1
bokstav a) i.f.
Det følger av § 5 nr. 2 at konsesjon
likevel ikke kan gis i bestemte situasjoner. En av disse situasjonene
er det dersom det må antas at det ikke på lengre sikt
er sikkerhet for at erververen selv vil forestå driften,
eller at de faglige kvalifikasjoner som er nødvendige for å forestå driften
ikke foreligger (bokstav d).
I Land Vorarlberg forelå etter dette en klar hovedregel
om personlig boplikt og personlig driveplikt som vilkår
for i det hele tatt å få konsesjon.
Margarethe Ospelt overdro en jord- og skogbrukseiendom på 43
dekar til en familiestiftelse. Formålet med overdragelsen
var å unngå en arvemessig oppdeling av familieeiendommen.
Margarethe Ospelt bodde på eiendommens slott, og det synes
ut fra saksdokumentene som om hun fortsatt skulle gjøre det
etter overdragelsen. Den første begunstigede i stiftelsen
var Margarethe Ospelt selv. Hun hadde frem til overdragelsen forpaktet
bort jorda, og stiftelsen ønsket å fortsette å bortforpakte
jorda til de samme forpakterne.
Stiftelsen ble nektet konsesjon. Avslaget ble begrunnet med at
verken stiftelsen eller Ospelt selv drev landbruk eller hadde til
hensikt å gjøre dette i fremtiden. Videre ble
det vist til at ervervet ville være i strid med hensynet
til å opprettholde og etablere økonomisk rentable
små og mellomstore landbrukvirksomheter, jf. VGVG § 5
nr. 1 bokstav a).
Avslaget ble brakt inn for den østerrikske forvaltningsdomstolen
som stilte EF-domstolen to tolkningsspørsmål.
Det første gjaldt rekkevidden av EØS-avtalen.
Det andre spørsmålet var om EF-traktatens art.
56 flg. om fri kapitalbevegelse hindrer en slik konsesjonsordning
som er etablert gjennom VGVG.
EF-domstolen kom til at EF-traktatens bestemmelser om frie kapitalbevegelser
ikke er til hinder for at erverv av landbruksareal gjøres
avhengig av en forutgående tillatelse (konsesjon). Domstolen
la imidlertid til grunn at traktaten er til hinder for at søknaden
i alle tilfeller avslås fordi erververen ikke selv skal
dyrke det aktuelle arealet og ikke selv ha bopel der.
Domstolen bygger på at den konsesjonsordning som er
lovfestet i VGVG etter sitt formål er til hinder for den
frie kapitalbevegelse. Slike bestemmelser kan bare opprettholdes
dersom følgende vilkår er oppfylt:
Bestemmelsene må forfølge
allmenne hensyn på en ikke-diskriminerende måte.
Domstolen la til grunn at dette vilkåret er oppfylt.
Bestemmelsene må være egnet til å virkeliggjøre de
allmenne hensynene, og de må ikke begrense den frie bevegelighet
mer enn nødvendig for å nå målsettingen.
Forutsetningen innebærer at bestemmelsene bare er forholdsmessige
dersom formålet ikke kan nås med mindre inngripende virkemidler.
Domstolen la til grunn at systemet med forutgående tillatelser
(konsesjon) oppfyller forholdsmessighetskravet. Domstolen la imidlertid
til grunn at enkelte bestemmelser om gjennomføringen av
konsesjonsordningen ikke var forholdsmessige fordi de ikke i alle
henseender er nødvendige for å nå de
akseptable allmenne hensyn. Konklusjonen bygger på at VGVG
må tolkes slik at det oppstilles et ufravikelig krav om personlig
bo- og driveplikt. Dersom reglene hadde gitt anvisning på en
konkret vurdering ut fra formålet med regelen av om det
skulle pålegges personlig bo- og driveplikt, ville imidlertid
systemet i VGVG være forholdsmessig.
Domstolen forutsetter dessuten at tildelingen av konsesjon
skjer på bakgrunn av objektive og kjente kriterier som
gir potensielle erververe mulighet til å anvende rettsmidler.
Dette vilkåret vurderes ikke eksplisitt senere i dommen,
men er av betydning for hvordan fremtidige regler bør være.
Jeg oppfatter det slik at det er grensen mellom proporsjonale
og uproporsjonale tiltak under kulepunkt 2 som er kjernespørsmålet
i forhold til reglene i Norge, og i forhold til lovforslaget som
ligger til behandling i Stortinget. Se redegjørelsen for
dette under punkt 4.5.
Proposisjonen inneholder forslag til ny konsesjonslov, med bl.a.
forslag om omfattende endringer i reglene om konsesjonsplikt. Forslaget
om at arealgrensen for bebygd eiendom endres fra 20 dekar til 100
dekar, hvorav inntil 20 dekar fulldyrka mark, er en oppfølging
av Sem-erklæringen. Disse forslagene er etter min mening
viktige skritt for å få til en forenkling av dagens
regler, til beste for borgerne og for samfunnet.
I forbindelse med EF-domstolens avgjørelse er det relevant å merke
seg at regjeringen foreslår å beholde reglene
om
unntak fra konsesjonsplikt for nære
slektninger, jf. dagens lov § 6 første
ledd nr. 1, lovforslaget § 5 første ledd
nr. 1 og § 5 annet ledd. Unntaket er betinget
av at de skal bosette seg på eiendommen og drive den selv
adgang til å fastsette konsesjonsvilkår
om personlig bo- og driveplikt ved erverv av landbrukseiendommer,
jf. dagens lov § 9, og lovutkastet § 11
Videre er det viktig å merke seg at forvaltningen, ved
avveiningen av om konsesjon skal gis, skal legge vekt på om
erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i
området (forslaget § 9 første
ledd nr. 2), og at det kan gis konsesjon til selskaper med begrenset
ansvar. Endringene i forhold til gjeldende konsesjonslov innebærer
at loven i noe større grad enn gjeldende lov åpner
for at boplikten ikke må være personlig i alle
tilfeller.
Avgjørelsen i EF-domstolen gjelder direkte den konkrete
saken i Østerrike. I EU-land som har regler om personlig
bo- og driveplikt, får avgjørelsen også direkte
følger for lovgivningen. EØS-avtalen inneholder
ikke tilsvarende regler om at domstolens avgjørelser får
direkte virkning. Det følger av EØS-avtalens artikkel
6 at EØS-avtalen skal tolkes i samsvar med rettspraksis
fra EF-domstolen avsagt før undertegningen av EØS-avtalen.
I ODA-avtalenAvtale mellom EFTA-statene om opprettelse
av et overvåkingsorgan og en domstol. er det
bestemt at ESA (EØS-avtalens kontrollorgan) og EFTA-domstolen
skal ta "tilbørlig hensyn" til senere relevante avgjørelser
fra EF-domstolen. Denne avtalen retter seg ikke mot norske domstoler.
Høyesterett har imidlertid ut fra likhetsbetraktninger
lagt til grunn at relevante avgjørelser fra EF-domstolen
avsagt etter 1992 skal tillegges stor vekt. Ospelt-dommen får
følgelig stor betydning for tolkningen av kapitalreglene
i EØS-avtalen enten reglene om konsesjon og personlig bo-
og driveplikt tas opp i norske domstoler eller av EFTAs overvåkingsorgan
ESA. Det samme gjelder dersom spørsmålet bringes
inn for EFTA-domstolen.
Hvis det er motstrid mellom bestemmelsene i EØS-avtalens
hoveddel og andre norske regler og den aktuelle EØS-bestemmelsen
er så klar og presis at private parter kan utlede rettigheter
av den, skal EØS-avtalens bestemmelser ha forrang, jf.
EØS-loven 27. november 1992 nr. 109 § 2.
Det må legges til grunn at EØS-avtalens artikkel
40 som forbyr restriksjoner på den frie bevegelighet av
kapital er så klar og presis.
EF-domstolen bygger på at konsesjonsordningen i VGVG
etter sitt formål er til hinder for den frie kapitalbevegelse.
Dette utgangspunktet må også gjelde forholdet
mellom EØS-avtalens artikkel 40 og reglene i gjeldende
konsesjonslov, lov 31. mai 1974 nr. 19, samt i forslaget
til ny konsesjonslov i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003). De norske reglene
er ikke i strid med EØS-avtalen dersom vilkårene
i punkt 4.3 - 4.6 nedenfor er oppfylt.
Forslaget til ny konsesjonslov inneholder ingen forskjellsbehandling
av norske og utenlandske borgere. Gjennom Ospelt-dommen har EF-domstolen fastslått
at et bopelskrav ikke innebærer noen ulovlig forskjellsbehandling.
Det må også være utgangspunktet ved personlig
bo- og driveplikt som følger av et konsesjonsvilkår,
jf. lovutkastet § 11.
Det er lagt til grunn i tidligere saker for EF-domstolen at hensynet
til å sikre fast bosetting er et hensyn som kan begrunne
restriksjoner i form av krav om konsesjon. I Ot.prp. nr. 79 er bosettingshensynet uttrykkelig
framholdt som ett av formålene med loven (lovutkastet § 1
nr. 5, dette framgår også av formålsbestemmelsen
i gjeldende lov) og det taler til erververens fordel ved spørsmålet
om konsesjon skal gis at erververs formål ivaretar hensynet
til bosettingen i området (lovutkastet § 9
første ledd nr. 2). Dette hensynet til å sikre
fast bosetting kom ikke direkte fram i Ospelt-saken, trolig fordi
virkemidlene i VGVG ikke har som formål å sikre
bosettingsmessige hensyn, og kanskje også fordi Margarethe
Ospelt bodde på eiendommen og skulle fortsette med det. Etter
min mening bør dette tillegges vekt ved tolkningen av dommen.
Når EF-domstolen retter fokus på driveplikten,
mens bosettings-hensynet får en tilbaketrukket plass i
drøftelsene, bør en ikke trekke for klare slutninger
om dommens betydning for spørsmål om bosetting
og mer generell distriktsutvikling.
Hensynet til arealplanleggingen er et annet allment hensyn som
EF-domstolen har akseptert i tidligere konsesjonssaker.
EF-domstolen fremholder i Ospelt-dommen fire hensyn, omtalt som
sosiale hensyn, som allmenne hensyn som kan begrunne restriksjoner
i form av krav om konsesjon. Følgende hensyn nevnes:
hensynet til landbrukssamfunnet, herunder
både landbruksvirksomheten og befolkningen
hensynet til at eiendomsretten til jordarealer skal gi mulighet
for levedyktige gårdsbruk, fornuftig bruk av jorda og et
godt kulturlandskap og miljø
hensynet til fornuftig bruk av ledige arealer ved å begrense
press på jordareal
hensynet til å forebygge katastrofer
Særlig kulepunkt 2 viser at staten gis anledning til å regulere
eierforholdene i landbruket selv om dette innebærer en
restriksjon på den frie kapitalbevegelse. Et element i
dette synes å være muligheten for å fordele
eiendomsretten på flere eiere - i motsetning til en utvikling
i retning av konsentrasjon av eierforholdene.
I gjeldende konsesjonslov og i forslaget til ny lov jf. Ot.prp.
nr. 79 (2002-2003) er lovens formål bredere formulert enn
de begrunnelsene som er gjengitt ovenfor. De formål som
der er nevnt faller inn under de hensyn som etter domstolens praksis
har vært ansett som relevante begrunnelser for å ha
regler om konsesjon, priskontroll og personlig bo- og driveplikt.
Det ligger i kravet til forholdsmessighet at den nasjonale ordningen
må være egnet til å sikre de aktuelle
hensynene, og at den ikke går lenger enn det som er nødvendig
for å nå de lovlige målene. Hvorvidt
ordningen er forholdsmessig kan prøves av ESA og av EFTA-domstolen.
Dersom et vedtak truffet i medhold av konsesjonsloven bringes inn
for norske domstoler, vil vedtakets forholdsmessighet antakelig kunne
prøves for så vidt den konkrete tvisten inneholder
et EØS-rettslig (grenseoverskridende) element.
EF-domstolen legger til grunn at en konsesjonsordning kan være
egnet og nødvendig for å nå de aktuelle
allmenne hensyn ved omsetning av landbrukseiendom (Ospelt-dommen).
De norske reglene er på dette punktet svært like
reglene i VGVG, og det følger av dommen at prinsippet om
konsesjon ved erverv av landbrukseiendom ikke er i strid med kravet om
fri bevegelse av kapital.
I Ospelt-dommen forutsetter EF-domstolen at bestemmelser om bo-
og driveplikt kan tenkes å være et forholdsmessig
tiltak. Domstolen legger mao. til grunn at slike bestemmelser kan
være egnede virkemidler. Vurderingen av om bestemmelsene
er egnet må knyttes til lovens formål, jf. drøftingen
under punkt 4.4. ovenfor. Etter min vurdering er det en slik saklig
sammenheng mellom formålene og virkemidlene at bestemmelsene
om personlig bo- og driveplikt er egnet til å ivareta formålene
i lovforslaget.
I Ospelt-dommen er vurderingen av om personlig boplikt er nødvendig
eller ikke knyttet til to alternative resonnementer:
dersom konsesjon alltid krever personlig
bo- og driveplikt, går reglene lenger enn det som er nødvendig
for å oppnå formålene i VGVG
dersom bestemmelsene innebærer at konsesjon kan
gis selv om erververen ikke kan oppfylle en personlig bo- og driveplikt,
går reglene ikke lenger enn det som er nødvendig
Gjeldende konsesjonslov og utkastet til ny lov inneholder to
sett av bestemmelser som kan utløse personlig bo- og driveplikt.
I lovutkastet gjelder dette muligheten
for konsesjonsvilkår jf. § 11.
Videre er nære slektninger unntatt fra konsesjonsplikt
ved erverv av jord- og skogbrukseiendom dersom de skal oppfylle
en lovbestemt personlig bo- og driveplikt, jf. § 5
første ledd nr. 1 og § 5 annet ledd.
Driveplikten kan oppfylles ved bortleie på visse vilkår.
Pliktene varer i 5 år. Det kan dispenseres fra pliktene.
Oppfylles ikke pliktene, kan myndighetene pålegge den nye
eieren å søke konsesjon.
Etter lovutkastet, og også etter gjeldende bestemmelser,
skal det etter dette alltid foretas en konkret vurdering av om personlig
bo- og driveplikt er nødvendig for å nå målene
i lovutkastet § 1, og det må være
en reell mulighet for å få konsesjon uten å oppfylle
boplikten. Premissene i Ospelt-dommen må etter min mening
tolkes slik at hvis reglene gir tilstrekkelig åpning for
en konkret vurdering av om personlig bo- og driveplikt er nødvendig,
er kravet til forholdsmessighet oppfylt. Jeg mener at utgangspunktet
for en slik konkret vurdering må tas i den enkelte konsesjonssøknaden
og i de momenter som gjør seg gjeldende i saken. I noen
grad bør konsesjonsmyndighetene kunne foreta mer generelle
vurderinger, herunder konsekvenshensyn som er en samlet virkning
av flere enkeltsaker.
Fra årsskiftet vil alle konsesjonssaker og søknader
om dispensasjon fra den lovbestemte bo- og driveplikten avgjøres
på kommunenivå. Det bør nedfelles i retningslinjer
hvilke rammer kommunene må forholde seg til ved vurderingen
av i hvilke tilfeller bosettingshensynet eller andre allmenne hensyn
gjør det nødvendig å pålegge
personlig bo- og driveplikt eller om det er tilstrekkelig med upersonlig
boplikt. Jeg gjør oppmerksom på at den konkrete
vurderingen som må foretas, kan bli kompleks. Bl.a. vil
bosettingshensynet trolig slå ulikt ut i ulike deler av
landet, avhengig av befolkningsstruktur, fraflyttingsproblemer og
lignende.
Det følger av nyere praksis fra EF-domstolen at EF-retten
også stiller krav til måten konsesjonssystemet
er utformet på. Dette er også berørt
i Ospelt-dommen, men kommer klarere frem i andre dommer. Konsesjon
bør gis på bakgrunn av objektive og kjente kriterier
slik at søkerne kan forutberegne sin rettstilling. Disse
forutsetningene må også gjelde etter EØS-retten.
I de sakene der ordningene ikke aksepteres, synes det imidlertid
som om den private part har hatt små muligheter for å forutberegne
sin rettstilling.
I Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) er det gitt nærmere regler
for skjønnsutøvelsen i §§ 9-11.
Disse reglene, sammen med klageadgangen som følger av forvaltningsloven
og muligheten for å bringe vedtakene inn for rettslig prøving
i en domstol, bidrar til at erververne kan forutberegne sin rettsstilling.
Det er en politisk avveining om det i tillegg til dette bør
utarbeides nærmere retningslinjer for kommunene slik det
er gjort etter gjeldende lov. Jeg bemerker i den forbindelse at
det mest aktuelle synes å være å gi retningslinjer
som presiserer de krav til forholdsmessighet som følger
allerede av EØS-retten, og som kommunene således
uansett er bundet av.
Med bakgrunn i det som er sagt ovenfor ber jeg Stortinget om å behandle
lovforslaget slik det er utformet, og etter planen.
Jeg ber imidlertid om at næringskomiteen på hensiktsmessig
måte, for eksempel ved at dette brevet vedlegges innstillingen,
sørger for at innholdet i dette brevet går fram
av lovforarbeidene.
Ulike hensyn som dels griper over i hverandre tilsier at det
bør kunne stilles vilkår om personlig boplikt.
Hensynene er i varierende grad reflektert i lovforarbeidene, og
de fremheves her:
Det er grunn til å anta at
stabil bosetting på landbrukseiendom sett i et langsiktig
perspektiv ivaretas bedre ved at eieren selv bor på eiendommen i
5 år enn ved at noen andre bor der. Bosettingshensynet
kan mao. tilsi at det bør kunne stilles vilkår
om personlig boplikt etter en konkret vurdering.
Det er grunn til å anta at gården og bygningene blir
bedre ivaretatt dersom eieren selv bor på eiendommen,
og at personlig boplikt øker aktiviteten i lokalsamfunnet.
Avgjørelsen i konsesjonssaken av om det skal kreves
personlig boplikt må bygge på et konkret skjønn.
Det ligger i dette at:
Det er en reell mulighet for å få konsesjon
uten å bo på eiendommen selv. Dette gjelder også for juridiske
personer (selskaper) selv om hensynet til bosettingen m.m. kan tilsi
at juridiske personer lettere kan nektes konsesjon enn fysiske personer.
Det må foretas en konkret vurdering av om vilkåret
er nødvendig. Ordet "påkrevd" i lovutkastet § 11
innebærer at personlig boplikt bare kan pålegges
dersom andre vilkår (for eksempel upersonlig boplikt) ikke
er tilstrekkelig for å nå lovens formål.
Dette innebærer at begrunnelsen for at gjeldende lov § 7
ikke videreføres i lovutkastet, må nyanseres noe,
jf. Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) kapittel 11.4.1.
Departementets vurderinger knyttet til endring av arealgrensen
for bebygd eiendom er drøftet i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003)
på s. 36-39. Departementet har ikke konkrete erfaringer
med hvilke følger endringen av arealgrensen i 2001 har
hatt for prisnivået på landbrukseiendom eller
på bosetningsmønsteret.
Fylkesmannen i Hedmark er referert i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003)
på s. 26. Fylkesmannen uttalte følgende i tilknytning
til høringen av forslaget til ny konsesjonslov:
"Hvorvidt en heving av arealgrensen for bebygd eiendom
vil føre til større omsetning av eiendommer under
konsesjonsgrensen er usikkert. Vårt inntrykk er at endringen
i arealgrensen i 2001 har ført til et visst oppsving i
markedet - spesielt i tettstedsnære områder. Men
en vil trenge noe mer tid før en kan trekke klare konklusjoner."
En del andre høringsinstanser viser til at arealgrensen
ikke bør endres på nytt fordi det er ønskelig å vinne
kunnskap om konsekvensene av endringen i 2001 før en eventuell
ny endring.
Jeg mener det er for tidlig å trekke konklusjoner om
hvilken langsiktig betydning endringene har fått eller
vil få for eierstruktur og bosettingsmønster. Virkningene
for prisnivået på eiendommer under arealgrensen
er imidlertid en umiddelbar følge som må antas å slå betydelig
sterkere ut i tettstedsnære områder enn i områder
der avstanden til tettsteder er stor.