Departementet legger med dette frem forslag til ny lov om regulering
av svine- og fjørfeproduksjonen. Loven erstatter lov 13. juni
1975 nr. 46 om regulering av ervervsmessig husdyrhold. Forslaget
har blant annet sin bakgrunn i St.meld. nr. 19 (1999-2000) om norsk
landbruk og matproduksjon, der det foreslås å oppheve
reguleringen av anleggskapasitet. Dette er i tråd med behovet
for å tilpasse regelverket til den utvikling som har funnet
sted i husdyrproduksjonen. I samsvar med Regjeringens arbeid for
et enklere regelverk er det samtidig et siktemål
at regelverket blir mer oversiktlig. Det foreslås derfor å lovfeste
hvilke forhold som skal danne grunnlag for innvilgelse av konsesjon.
De nye reglene vil redusere behovet for utøvelse av skjønn,
og bidra til å fremme likebehandling og redusere forvaltningens
ressursbruk.
For å legge til rette for at forvaltningen skal kunne
avdekke samarbeid og eierinteresser i strid med loven, fremmes det
forslag om at produsentene selv må godtgjøre at
det ikke foreligger forhold i strid med disse reglene. Hvis dette
ikke kan godtgjøres, inntrer konsesjonsplikt. Videre foreslås
det at en konsesjonsrettighet bortfaller dersom det ikke har vært ervervsmessig
hold av svin eller fjørfe på eiendommen de ti
siste årene. For å sikre overholdelse av regelverket
fremmes det også forslag om at de som produserer ut over
konsesjonsgrensen eller tildelt konsesjon, må betale en
standardisert erstatning for å bøte på skadene.
For øvrig gjøres det noen mindre endringer og
presiseringer i lovteksten.
Lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold ble vedtatt i 1975.
Bakgrunnen var at utviklingen gikk i retning av mer industripreget
husdyrproduksjon innen de mest kraftfôrkrevende produksjonene. Dette
ble ansett lite ønskelig både ut fra et landbrukspolitisk
synspunkt og ut fra en miljømessig vurdering. I 1995 fastsatte
departementet retningslinjer hvor det ble åpnet for å innvilge
konsesjon til å utvide produksjonsomfanget, etter nærmere
vilkår, innenfor eksisterende bygningsmasse. Bakgrunnen
var at man ønsket mulighet for en viss strukturrasjonalisering innen
de kraftfôrkrevende produksjonene.
Konsesjonsgrensen ble sist hevet i 1995 og antall konsesjonshavere
ble redusert fra ca. 1 280 til ca. 330. Som følge
av de nye retningslinjene som ble innført samme år,
har antall konsesjonshavere økt til ca. 500. Antall brukere
med svin eller fjørfe registrert som søkere om
produksjonstilskudd pr. 1. januar 2003, var ca. 8 125.
Av disse er det ca. 7 625 som produserer under grensen
for konsesjonsfri drift (ca. 94 pst.).
Formålet med husdyrkonsesjonsbestemmelsene er å opprettholde
en differensiert bruksstruktur gjennom å fordele de kraftfôrbaserte
husdyrproduksjonene med basis i familiejordbruket. Regjeringen anser det
fortsatt ønskelig å sikre at produksjonene har
tilknytning til vanlig jordbruksdrift for å styrke inntektsgrunnlaget
i jordbruket.
Husdyrkonsesjonsloven ble i sin tid vedtatt for å etablere
et lovmessig grunnlag for en strukturmessig regulering av svine-
og fjørfeproduksjonen.
Lovens formål kommer delvis til uttrykk i gjeldende
lov § 3. Der heter det at ved avgjørelser
av søknad om konsesjon,
"skal det særlig tas hensyn til:
1. at produksjonen har tilknytning til jordbruk,
2. at det er et rimelig forhold mellom antall dyreenheter
og spredeareal for gjødsel vurdert ut fra lagringskapasitet
for oppbevaring av avfallsstoffer fra det samlede husdyrhold på bruket,
3. at lokalisering er forenlig med den geografiske spredning
av produksjonen som kan gi god utnytting av ressursene og som måtte
være ønskelig ut fra næringsmessige og
forsyningsmessige vurderinger,
4. vern mot forurensninger."
Ifølge Innst. O. nr. 68 (1974-1975) fra landbrukskomiteen
om lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold gir nr. 1 uttrykk
"for det prinsipielle syn at husdyrproduksjonen skal være
forbeholdt jordbruket og være forankret i vanlig driftsopplegg".
Nr. 2 innebærer at kravene til lagringskapasitet og spredeareal
for husdyrgjødsel i de til enhver tid gjeldende forskrifter
om husdyrgjødsel må oppfylles. Tanken bak nr.
3 var at aktiv jordbruksdrift og et godt produsentmiljø hadde
avgjørende betydning for utnytting av ressurser i utkantregionene
og var selve grunnlaget for bosettingen og næringsvirksomheten.
Videre mente man at lokalisering av konsesjonspliktige anlegg i
områder med markedsmessig underdekning av de aktuelle produkter,
ville ha både forsyningsmessig og beredskapsmessig effekt.
Vern mot forurensning fra husdyrproduksjon, ivaretas i dag gjennom
annet regelverk. De viktigste bestemmelsene er nedfelt i forskrift
av 11. februar 2002 nr. 337 om husdyrgjødsel.
Bestemmelsene i husdyrkonsesjonsloven som berører dette
er således overflødige og ble i høringsnotatet,
som ble sendt ut 18. november 2002, foreslått
opphevet (§ 3 første ledd nr. 2 og 4).
Departementet la til grunn at en opphevelse av disse bestemmelsene
ikke vil få noen miljømessige konsekvenser.
Bestemmelsen i eksisterende lov om geografisk spredning av produksjonen
er ikke blitt vektlagt ved vurderingen av om søknader bør
innvilges. I høringsnotatet pekte departementet på at
loven ikke kan sies å ha noen distriktsprofil, ut over
at en strukturlov i seg selv bidrar til geografisk spredning ved å fordele produksjonen
på flere enheter. I høringsnotatets forslag til
ny lov ble det lagt opp til at det som hovedregel ikke skal innvilges
nye konsesjoner, hvilket innebærer at en regel om at det
skal tas hensyn til geografisk spredning av produksjonen, ikke vil
ha noe reelt innhold. Departementet foreslo følgelig å oppheve bestemmelsen.
Ifølge gjeldende § 3 skal også næringsmessige
og forsyningsmessige hensyn vektlegges ved vurderingen av om en
søknad om konsesjon bør innvilges. Også dette
er hensyn som i praksis ikke har vært tillagt vekt. Forsyningsmessige
og beredskapsmessige hensyn er ikke relevante hensyn i en lov som
skal regulere strukturen i de kraftfôrkrevende produksjonene,
og en foreslo i høringsnotatet at også dette punktet
oppheves.
Bestemmelsen om at det særlig skal tas hensyn til at
produksjonen har tilknytning til jordbruk, har blitt tolket som
et krav om at det må være samme person som eier
både produksjonsanlegget og arealet rundt. Bakgrunnen har
vært å sikre at husdyrproduksjonen forbeholdes
jordbruket. Dette har gjort det vanskelig å etablere konsesjonsregulert
produksjon i selskaps form.
Departementet ønsker å legge til rette for
at produsentene kan organisere driften sin slik de selv ønsker
det. Videre ble det vist til at den foreslåtte endring
ikke ville skape noen faktiske endringer i forhold til lokalisering
av produksjonen, da man ifølge forslaget til nytt regelverk
hovedsakelig kun vil få konsesjon til å overta
eller leie anlegg der det allerede er konsesjonsregulert produksjon.
Flere høringsinstanser mener det har negativ signaleffekt å fjerne
"geografisk spredning av produksjonen" fra lovens formålsangivelse.
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og fylkesmannen i Sør-Trøndelag anfører
at forslaget vil åpne for en kanalisering av de kraftfôrkrevende
produksjonene til sentrale strøk.
Fylkesmannen i Østfold mener loven må ta forbehold
om spredeareal for husdyrgjødsel, mens Norges Bondelag
støtter forslaget om å avgrense lovens formål
til kun å være en lov som regulerer strukturen i
svine- og fjørfeproduksjonen.
Departementet viser til at lovens hovedformål skal være å regulere
strukturen i svine- og fjørfeproduksjonen. Både
i forhold til gjeldende forvaltningspraksis og i forhold til forslaget
til ny lov, medfører ikke endringsforslaget noen endring
i praksis når det gjelder geografisk fordeling. Departementet
ser videre ikke grunnlag for å ha noen særskilte
regler om disponibelt areal til spredning av husdyrgjødsel
i en lov som skal regulere strukturen i svine- og fjørfeproduksjonen.
Husdyrkonsesjonsloven regulerer i dag både antall dyr
satt inn i produksjon og anleggskapasitet for svine- og fjørfehold.
I samsvar med departementets forslag i St.meld. nr. 19 (1999-2000)
og næringskomiteens innstilling i Innst. S. nr. 167 (1999-2000), var
ikke anlegg omfattet av reguleringen i høringsnotatets
forslag til ny lov.
Norsk Bonde- og Småbrukarlag presiserer at de dyrevernmessige
utslagene av en slik endring må vurderes nøye.
Departementet viser til at det er annet regelverk enn husdyrkonsesjonsregelverket
som skal ivareta de dyrevernmessige sidene av produksjonen. Dyrene
skal følgelig få den plassen de har krav på uavhengig
av den foreslåtte endringen i husdyrkonsesjonsloven.
Gjeldende lov § 3 femte ledd lyder som følger:
"Ved samarbeid om konsesjonsregulert produksjon, skal
all produksjon både i fellestiltaket og hos den enkelte
samarbeidspartner, regnes som en enhet. Tiltredelse i et samarbeid
med produksjon over grensene for konsesjonsfri drift er konsesjonspliktig
også ved andels- eller aksjekjøp o.l."
Departementet la til grunn at det fortsatt er nødvendig
med en ramme for hvilke former for samarbeid som kan tillates for å hindre
en uthuling av loven. Det ble imidlertid foreslått endringer
i lovteksten med sikte på å klargjøre
hvilke situasjoner som skal omfattes av bestemmelsen, blant annet
at konsesjonsplikten knyttes til økonomisk samarbeid om produksjonen.
Forslaget inneholdt videre en bestemmelse om omvendt bevisbyrde
der flere personer i en nærmere definert krets av nærstående
driver svine- eller fjørfeproduksjon. Omvendt bevisbyrde
innebærer at de produsentene som faller innenfor kretsen
av nærstående, selv må sannsynliggjøre
at de produserer for egen regning og risiko. Bevisbyrden flyttes
med andre ord fra forvaltningen og over på produsentene.
Det ble også foreslått en gjennomskjæringsregel i
forhold til produksjon som finner sted i samme anlegg, men hvor
flere produsenter står som ansvarlige for hver sin del
av produksjonen. Forslaget innebar at produksjon som finner sted
i samme anlegg utløser konsesjonsplikt, når antall
dyr i anlegget til sammen overstiger grensen for konsesjonsfri drift.
Dette gjelder selv om det kan dokumenteres at de enkelte produsentene
driver for egen regning og risiko.
Dessuten vil etablering av driftsfellesskap gjennom å slå sammen
flere produksjoner til én stor enhet, være i strid
med lovens formål om å bremse utviklingen mot
et mer industrialisert husdyrhold innenfor de kraftfôrkrevende
produksjonene. Departementet fastslo følgelig at det ikke
er ønskelig å åpne for at det kan etableres
driftsfellesskap innenfor svine- og fjørfenæringene.
De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om driftsfellesskap
mener at det ikke bør åpnes for dette. Fylkesmannen
i Vestfold ønsker en presisering av begrepet "økonomiske
interesser i samme produksjon", mens Statens landbruksforvaltning,
Fylkesmannen i Hedmark og Norsvin ber om en konkretisering av begrepet
"samarbeid". Justisdepartementet mener det er uklart hvordan forslaget
til bestemmelse skal forstås i mer kompliserte tilfeller.
Fylkesmannen i Hedmark ber også om en konkretisering av
hva produsenten må bevise ved omvendt bevisbyrde, mens Norsvin
mener det er prinsipielt feil at produsentene selv skal sannsynliggjøre
at de produserer for egen regning og risiko. Departementet er enig
med Norges Bondelag i at problemet med ulovlig samarbeid også er
aktuelt der det ikke foreligger slektskapsforhold. Departementet
ser ikke noen store rettssikkerhetsmessige betenkeligheter knyttet
til å gjøre den omvendte bevisbyrden gjeldende
for alle. Dette ligger således inne i forslaget til ny
lov.
Retningslinjene fra 1995 genererte mange saker og problemstillinger.
For å fremme likebehandling, forenkle ordningen og redusere
forvaltningens ressursbruk, opphevet departementet retningslinjene
i forbindelse med fastsetting av ny forskrift den 11. april
2003.
I høringsnotatets forslag til ny lov foreslo departementet
at konsesjon skal kunne innvilges dersom søkeren overtar
eller leier anlegg med konsesjonsregulert produksjon, eller etablerer
purkering. Ser man bort fra purkeringene, innebærer dette
at det ikke vil bli innvilget konsesjon til annet enn overtagelse
eller leie av produksjoner som har fått innvilget konsesjon etter
gjeldende regler.
Videre foreslo departementet at konsesjon i særlige
tilfeller skal kunne innvilges selv om de ovennevnte vilkårene
ikke er oppfylt. Det ble presisert at begrepet "særlige
tilfeller" vil være å betrakte som et minstevilkår,
og at behovet for konsesjon må være tungtveiende
eller sjeldent forekommende.
Departementets inntrykk er at høringsinstansene er positive
til en forenkling av regelverket, og til at produsentene med dette
i større grad vil bli likebehandlet. Departementet ønsker
ikke å gi noen generelle unntak fra loven. Virksomheter
som kan begrunne et særlig behov for produksjon ut over
konsesjonsgrensen, som for eksempel til forskning eller undervisningsformål,
kan vurderes i henhold til dispensasjonsbestemmelsen i lovforslagets § 4
annet ledd. Ved å åpne for å innvilge
konsesjoner basert på regionale forhold, legges det til
rette for mindre likebehandling på tvers av fylkesgrensene.
Regionalpolitiske forhold er etter departementets oppfatning ikke slike
"særlige grunner" som skal kunne danne grunnlag for innvilgelse
av konsesjon.
Gjeldende lov har ingen regler om bortfall av konsesjon. Departementet
mener at en konsesjon ikke skal være en evigvarende rettighet,
som beholdes uavhengig av om konsesjonsinnehaver produserer eller
ikke. En rimelig løsning vil være at konsesjonen
bortfaller dersom det ikke har vært ervervsmessig hold
av svin eller fjørfe på bruket de siste ti årene.
Landbruksdepartementet legger Justisdepartementets vurdering
i høringsrunden til grunn for forslaget til lovtekst. Det
er følgelig tatt inn i lovforslaget at den som vurderer å benytte
en konsesjon kan kreve at departementet bindende tar stilling til
om konsesjonen er bortfalt eller ikke.
I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre
sanksjonene i gjeldende regelverk. Det mest effektive virkemiddelet
som i dag nyttes mot allerede avsluttede forhold, er tilbakeholdelse
og avkorting i produksjonstilskudd. Departementet mente at det var behov
for et nytt virkemiddel for å sikre overholdelse av husdyrkonsesjonsregelverket,
og foreslo derfor i høringsnotatet å innføre
en overtredelsesavgift på produksjon ut over konsesjonsgrensen
eller tildelt konsesjon. Avgiften bør være av
en slik størrelse at virkningen blir at ulovlig produksjon
ikke lønner seg. Samtidig bør den ikke settes
høyere enn den gjennomsnittlige fortjeneste av den ulovlige
produksjonen. Dette vil tilsvare systemet med overproduksjonsavgift
på melk produsert utenfor kvote.
I høringsnotatet ble det også gjort en vurdering
av hvilket krav til bevisets styrke som skal kreves før
det fattes vedtak om å ilegge overtredelsesavgift. Å bli ilagt
en overtredelsesavgift vil kunne få store økonomiske
konsekvenser for den det gjelder, og forutsetter en lovovertredelse.
Dette talte for at det bør stilles opp et krav om klar
sannsynlighetsovervekt for at vilkårene for å ilegge
slik avgift foreligger. Justisdepartementet uttaler at inndragningen
må kunne ses som en sjablongmessig erstatning fra de som
krenker fellesinteresser til et organ som kan bidra til å avbøte skaden.
De foreslår derfor at inndragningen kan omtales som "standardisert
erstatning". Justisdepartementets merknader er lagt til grunn for
utformingen av forslaget til lovtekst.
Forskrift om regulering av svine- og fjørfeproduksjonen
ble fastsatt den 11. april 2003 med hjemmel i gjeldende
lov om regulering av ervervsmessig husdyrhold.
De tidligere og nye konsesjonsgrensene er som følger:
Tidligere og nye konsesjonsgrenser
Dyreslag | Tidligere konsesjonsgrenser | Nye konsesjonsgrenser |
Slaktekylling | 80 000 | 120 000 |
Kalkun | 20 000 | 30 000 |
Høner | 5 000 | 7 500 |
Avlspurker | 70 | 105 |
Slaktegris | 1 400 | 2 100 |
Økningen i konsesjonsgrensene har medført at antall
produsenter med konsesjonspliktig produksjon, er redusert fra ca.
500 til ca. 230.
Det forventes at de foreslåtte endringene vil medføre
en redusert ressursbruk i forvaltningen. For produsentene vil de økte
konsesjonsgrensene legge til rette for reduserte enhetskostnader
i produksjonen.