1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Etter forslaget vil den nye loven erstatte gjeldende lov om offentliggjøring av politiske partiers inntekter (lov av 22. mai 1998 nr. 30). Forslaget gjelder:

• flytting av gjeldende lovbestemmelser om registrering av politiske partier i valgloven til den nye partiloven

• regulering av den statlige støtteordningen for politiske partier i lovs form

• privates adgang til å støtte politiske partier

• det offentliges innsynsrett i finansieringen av de politiske partier, både når det gjelder inntektene til lokallag, fylkeslag, fylkesungdomslag og partiets sentrale organ, herunder sentrale ungdomsorganisasjon

• etablering av en ny, uavhengig nemnd som bl.a. skal fordele statsstøtten, behandle klager etter den nye loven og avgi årlig rapport til departementet om sin virksomhet

1.2 Registrering av politiske partier

1.2.1 Departementets vurderinger

Demokratifinansieringsutvalget har ikke foreslått endringer utover det som anses som nødvendig for at regelverket kan innpasses i den nye partiloven.

Departementet vurderer forslaget om flytting av partiregistreringsordningen fra valgloven kapittel 5 til den nye partiloven som et forslag av lovteknisk og administrativ art, uten at dette på noen måte kan sies å ha innvirkning på partienes rettigheter eller plikter - eller for øvrig innebærer noen substansielle endringer i gjeldende rett.

Departementet viderefører i dette lovforslaget utvalgets forslag om å flytte reglene fra valgloven til partiloven. Departementet anser det naturlig at Moderniseringsdepartementet, som i dag har det administrative ansvaret for gjeldende lov om offentliggjøring av politiske partiers inntekter og som administrerer dagens ordning for statlig partistøtte, får tilsvarende ansvar for den nye partiloven. Etter forslaget vil dette også omfatte den myndighet vedrørende partiregistrering som Kommunal- og regionaldepartementet i dag er tillagt.

Departementets lovforslag tar utgangspunkt i det forslag til endringer i valgloven som Regjeringen har foreslått i Ot.prp. nr. 44 (2004-2005), jf. også Innst. O. nr. 60 (2004-2005).

Når det gjelder departementets vurderinger av forslaget om å etablere et nytt uavhengig råd som bl.a. skal overta den myndighet som i dag ligger i Klagenemnda etter valgloven, vises det til kapittel 8 i proposisjonen, samt innstillingens s. 19.

1.3 Offentlig finansiering av politiske partiers organisasjoner og av folkevalgte grupper

1.3.1 Departementets vurderinger

Statlige tilskudd til de politiske partiene

Departementet deler utvalgets oppfatning om at det fortsatt er behov for offentlige tilskudd til partiorganisasjonene og de folkevalgte gruppene. Som nevnt i kapittel 2 i proposisjonen, har departementet ved utformingen av utvalgets mandat lagt til grunn at ordningen med offentlige tilskudd til politiske partier skal videreføres i en eller annen form.

Departementet mener at de samme argumentene for en offentlig tilskuddsordningen gjør seg gjeldende i dag som da ordningen ble innført i 1970, jf. de kjerneoppgaver som politiske partier er tillagt i forbindelse med vår demokratiske styreform. Etter departementets vurdering har disse kjerneoppgavene vist seg svært stabile over tid. Oppgavene kan i norsk sammenheng verken sies å ha blitt flere eller færre i årenes løp. Innvendingene som anføres mot offentlig finansiering av politiske partier, er også langt på vei de samme. De viktigste innvendingene er at offentlig støtte til politiske partier kan skape et avhengighetsforhold til det offentlige og at et politisk flertall kan ha muligheter for å favorisere seg selv gjennom en støtteordning.

Etter departementets mening er spørsmålet om et eventuelt økt avhengighetsforhold til det offentlige i negativ betydning, primært et spørsmål om graden av offentlig finansiering kan tenkes å ha innvirkning på den politiske meningsytring i samfunnet, partienes evne og vilje til å få politisk oppmerksomhet rundt samfunnsmessig sett viktige saker, rekruttering av politiske ledere eller på andre funksjoner som de politiske partiene ivaretar. Selv om det synes klart at de politiske partiene økonomisk sett har blitt mer og mer avhengige av offentlige midler ettersom bevilgningsnivået og driftskostnadene har økt og selvfinansieringsevnen er redusert, er det ikke holdepunkter for at denne utviklingen har hatt negativ innvirkning på partienes håndtering av sine kjerneoppgaver eller har vært til skade for demokratiet.

Etter det departementet kan se, foreligger det heller ikke holdepunkter for å hevde at partier i maktposisjon ved hjelp av den statlige tilskuddsordningen har skapt etableringshindringer eller favorisert seg selv konkurransemessig.

Som utvalget også peker på, kan en økning i den offentlige finansieringsandelen av de politiske partiene gjøre partiene mindre avhengige av private bidrag som igjen - isolert sett - kan være en fordel ved at mulighetene for korrupsjon eller korrupsjonsmistanker blir redusert.

Departementet viser til at regelverket rundt partistøttordningen siden innføringen i 1970 har hatt uavhengighet som et grunnprinsipp, bl.a. ved etablering av et uavhengig utvalg for å avgjøre skjønnsspørsmål. Departementets holdning har hele tiden vært at myndighetsutøvelse i tilknytning til ordningen tilligger det uavhengige utvalget. Departementet legger til grunn at den offentlige tilskuddsordningen fortsatt bør være slik at støtte gis uten vilkår eller føringer fra det offentliges side til de støtteberettigede partiene. Både for å sikre nøytralitet og for å effektivisere administrasjonen av støtteordningen, bør det legges stor vekt på objektive støttekriterier og regler som gir begrenset rom for offentlig myndighets- og skjønnsutøvelse.

Departementet har i mandatet bedt utvalget vurdere alternative finansieringsordninger for politiske partier. Departementet deler utvalgets oppfatning om at det vil være en samfunnsmessig sett uheldig utvikling om partienes selvfinansieringsgrad økes ved økt forretningsdrift eller formuesforvaltning. En slik sammenblanding mellom politiske og kommersielle interesser vil kunne tenkes å gi opphav til rollekonflikter og mistanker om myndighetsmisbruk.

Støtteberettigede

Departementet viser til at utvalgets flertall går inn for at statlige tilskudd skal forbeholdes partier som er registrert etter reglene i valgloven.

Departementet viser til at forutsetningen om at den statlige partistøtten skal tilfalle de registrerte politiske partiene har vært lagt til grunn helt fra ordningen ble innført.

Departementet er enig med utvalgets flertall i at begrunnelsen og bakgrunnen for den statlige tilskuddsordningen, er at partiene er tillagt ansvaret for visse kjerneoppgaver som er en viktig forutsetning for den demokratiske styreformen. Videre, at slike oppgaver best løses innenfor permanente, stabile politiske organisasjoner som arbeider langsiktig - hver for seg på grunnlag en felles visjon, ideologi eller et felles verdigrunnlag for å utvikle samfunnet. Etter departementets vurdering bør den statlige støtten fordeles slik at den gir størst mulig samfunnsmessig gevinst. Etter vurderingen vil dette skje når støtten gis til organisasjoner som antas å utføre flest mulig av de aktuelle kjerneoppgavene på en effektiv måte. Slik departementet ser det, vil stabile og helhetlige partiorganisasjoner med et mer eller mindre etablert organisasjonsapparat og et noe større geografisk nedslagsfelt i denne sammenhengen klart peke seg ut.

Departementet vektlegger videre nødvendigheten av å ha klare og mest mulig objektive inngangskriterier for en statlig partifinansieringsordning. Departementet merker seg at det i utvalget er uenighet om hvorvidt kravene til registrering av politiske partier er lett å oppfylle eller ikke for upolitiske lister.

Departementet viser til at valglovens kriterier for hva som skal regnes som et politisk parti eller ikke, er gitt ut fra helt andre hensyn enn hvilke politiske organisasjoner som skal være berettiget statsstøtte eller ikke. Departementet anser det naturlig at en partistøtteordning bør bygge på det som til enhver tid er valglovens definisjon av politiske partier og ellers bidra til å ivareta de hensyn som ligger til grunn for en slik avgrensning.

Departementet støtter forslaget fra flertallet i utvalget om at statsstøtten på kap. 1530 bør forbeholdes partier som er registrert i henhold til kapittel 5 i valgloven. Departementet går i likhet med flertallet i utvalget inn for at de uregistrerte gruppene eller listene skal ha godtgjørelse for det arbeidet som utføres i kommunestyrer og fylkesting - på lik linje med de registrerte partiene.

Oppdeling av støtten i grunntilskudd og stemmetilskudd

Utvalget foreslår at den statlige støtten fordeles hhv. som 1/10 grunnbeløp og 9/10 som stemmestøtte. Grunntilskudd tildeles partier som får følgende oppslutning:

• minst 2,5 pst. oppslutning ved sist foregående stortingsvalg, eller

• minst 4,0 pst. oppslutning ved sist foregående fylkestingsvalgs valg, eller minst én representant innvalgt, eller

• minst 4,0 pst. oppslutning ved sist foregående kommunestyrevalg, eller minst én representant innvalgt

Etter forslaget tildeles stemmestøtte til alle registrerte partier som får stemmer ved ett av ovennevnte valg - likevel med en minstegrense for utbetaling fastsatt ut i fra administrative hensyn.

Departementet mener at de argumenter som Demokratifinansieringsutvalget anfører er relevante mht at det ved fastsettelsen av et forholdstall for fordeling av grunntilskudd og stemmestøtte, spesielt må tas hensyn til at velgernes dom skal få økonomiske konsekvenser for partiene. Ser en bort fra gruppe- og representantstøtten, ivaretar dagens ordning fullt ut dette gjennom regelen: ingen stemmer, ingen støtte - og at det totale støttebeløpet gis i form av en fast sats per stemme.

Departementet mener at valgresultatet i alt overveiende grad bør være avgjørende for et partis relative andel av statstilskuddet - noe som taler for at satsen for grunntilskudd ikke bør være for høy. Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag til oppsplitting av statsstøtten, herunder forslagene til fordelingstall, jf. §§ 11-13 i lovforslaget. Forslaget om oppsplitting i stemmestøtte og grunntilskudd vil til en viss grad bidra til å jevne ut den statlige støtten mellom partiene.

Ansvar for folkevalgte organer

Utvalget foreslår at statstilskudd til kommunale og fylkeskommunale organer legges inn i statens rammetilskudd til kommuner og fylkeskommer og at det tas inn en bestemmelse i den nye partiloven som sikrer at slik støtte gis på en ikke-vridende måte. Hensynet er bl.a. å skape større likhet mellom støtte til folkevalgte grupper på lokalt plan og det som i dag gjelder for stortingsgruppene.

Det foreliggende lovforslaget i § 20 (2) fastslår en ansvarsfordeling når det gjelder å yte støtte til de ulike folkevalgte gruppene og at slik støtte skal ytes forholdsmessig etter valgoppslutning. Slik bestemmelsen er formulert, kan den imidlertid ikke tolkes som en plikt for den enkelte fylkeskommune eller kommune til å støtte sine folkevalgte grupper. Etter utvalgets forslag vil det være opp til det folkevalgte organ selv å bestemme omfanget av støtten. I prinsippet er derfor bestemmelsen ikke til hinder for at den årlige bevilgningen kan settes til 0 i den enkelte kommune. Regelen slår imidlertid fast at dersom slik støtte gis, skal den ytes etter de nevnte kriterier.

Departementet har, etter avveining av de ulike hensyn i denne saken, funnet at hensynet til det kommunale selvstyret bør tillegges størst vekt og støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag.

Finansiering av ungdomsorganisasjonene

Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag om at støtten til ungdomsorganisasjonene på fylkesplan bevilges over en egen post på statsbudsjettet.

Øremerkede tilskudd

Departementet har heller ingen prinsipielle innvendinger eller merknader til utvalgets forslag om at øremerkede tilskudd skal avvikles. Departementet ser imidlertid at det kan anføres argumenter for at en slik gjennomføring bør motsvares av mer liberale regler for ordningen med grunntilskudd.

For kap. 1530 innebærer dette at nominasjonsstøtten som bevilges annet hvert år, vil falle bort. Det vil være opp til Stortinget, gjennom de årlige bevilgningsvedtak, å avgjøre hvilken kompensasjon partiene eventuelt skal gis for bortfallet av tilskudd til ymse publikasjoner og nominasjonsstøtten.

Omlegging til uforandret tilskudd i hele budsjettåret

Departementet viser til at for postene 70 og 76, vil resultat av stortingsvalget i henhold til dagens praksis gjelde fra 1. januar i året etter valget og til og med 31. desember fjerde år etter valget. Det gjøres ingen endringer i fordelingen av bevilgningen i fjerde kvartal i valgåret. Dagens praksis er derfor i tråd med utvalgets forslag.

Departementet ser at en ordning der det samme statistikkgrunnlaget legges til grunn for beregning av de årlige tilskudd i hele valgperioden, kan bidra til å gi partiene større grad av finansiell forutberegnelighet. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om at den lokale og fylkeskommunale partistøtten over kap. 1530 legges om slik at tilskuddene fordeles på grunnlag av resultatet fra sist foregående valg også i året for nytt valg, slik praksis allerede er for post 70 og 76.

Forenklinger av tilskuddsordningen

Departementet går inn for å forenkle administrasjonen av den statlige partitilskuddsordningen utover det utvalget har foreslått. Departementet foreslår at all utbetaling av den statlige støtten på kap. 1530 post 71 og 73 samt den nye budsjettposten for fylkesungdomslagene, i framtiden skal foretas av staten gjennom fylkesmennene. I dag betaler kommunene og fylkeskommunene ut støtten over postene 71 og 73. Regningene, attestert av kommunerevisjonen, skal deretter sendes til fylkesmannen for refusjon fra statskassen.

Forslaget vil innebære en vesentlig forenkling av dagens ordning ved at systemet for refusjon faller bort. Kommunene og fylkeskommunene vil med dette få én statlig pålagt arbeidsoppgave mindre, og forslaget vil dermed bidra til å styrke kommunenes selvstyre.

Fylkesmennene har allerede i dag, gjennom refusjonsordningen, et visst administrativt apparat i tilknytning til den statlige partistøtteordningen. Departementet antar at det ikke vil være behov for økte ressurser i fylkemannsembetene som følge av forslaget.

1.4 Andres adgang til å finansiere politiske partier og folkevalgte grupper

1.4.1 Departementets vurderinger

Overordnede hensyn

Departementet tar i sine vurderinger utgangspunkt i de tiltak som Europarådet i sin rekommandasjon anbefaler statene å gjennomføre for å motvirke korrupsjon i forbindelse med finansiering av politiske partier og valgkamper. Departementet er av den oppfatning at myndighetene bør ha en avventende holdning til enkelte av anbefalingene fra Europarådet.

Generelt om bidrag fra private givere

Departementet ser de faremomenter som utvalget peker på i forbindelse med tilskudd, gaver, donasjoner etc. fra ulike private bidragsytere til politiske partier mht avhengighetsforhold. Departementet er imidlertid enig med utvalget i at det ikke er hensiktmessig eller grunnlag for å overregulere rettsområdet som gjelder politiske partier. Et for stivbent og komplisert regelverk vil kunne legge unødvendige hindringer i veien for at partiene øker sin selvfinansieringsevne, skape omgåelsesmuligheter og gjøre offentlig innsyn vanskelig.

Om forholdet mellom offentlige og private bidrag

Departementet oppfatter utvalgets forslag slik at gaver fra private bidragsytere, herunder forslaget om inntektsfradrag, skal være et tillegg til den offentlige støtteordningen.

Departementet har i høringsrunden blitt oppfordret til å vurdere en ordning der betydelige bidrag fra den enkelte organisasjon innebærer reduksjoner i den offentlige støtten.

Departementet kan imidlertid ikke se at en modell som innebærer en eller annen form for avkortning i det offentlige tilskuddet vil redusere partienes eventuelle bindinger til større, private givere.

Departementet legger i det følgende til grunn at private bidrag betraktes som et tillegg til den offentlige tilskuddsordningen, og at det ikke foretas noen samordning av inntektene.

Forslag i tilknytning til Europarådets anbefalinger

Utvalget fremmer flere forslag til bestemmelser i den nye partiloven som forutsettes å samsvare med de anbefalinger som Europarådet har gitt. Dette er forbud mot bidrag fra rettsubjekter under offentlige myndigheters kontroll, forbud mot gaver fra utenlandske givere og forbud mot gaver fra anonyme givere.

Gaver fra anonyme givere - "anonyme gaver"

Departementet utelukker ikke at anonyme gaver kan være et alternativ for enkelte givere som ikke ønsker å bli identifisert gjennom innsynsystemet i den nye partiloven eller som ikke er opptatt av eventuelle skattefordeler ved å støtte politisk partier "åpent". Av hensyn til det demokratiske systemet, mener departementet i likhet med utvalget, at det er viktig at partiene kjenner identiteten til sine sponsorer. Videre - at dette hensynet må tillegges større vekt enn hensynet til givers behov for eller rett til å være anonym. Departementet ser også at et forslag om forbud mot anonyme bidrag vil kunne hindre omgåelser av det innsynsystemet som loven ellers legger til grunn, det vises til lovforslaget § 17 (2).

Gaver til politiske partier fra rettsubjekter som leverer varer eller tjenester til offentlig administrasjon

Departementet støtter utvalget i at det ikke bør nedsettes forbud mot bidrag til politiske partier fra rettsubjekter som leverer varer eller tjenester til offentlig administrasjon.

Departementet antar at det eksisterende lovverket sannsynligvis vil fange opp de aller fleste tilfeller der gaver fra denne type leverandører må betraktes som bestikkelser eller på annen måte kan gi grunnlag for misbruk av offentlig myndighet. Departementet er enig med utvalget i at en bør se forekomsten og utviklingen noe mer an før en vurderer forbud eller nærmere reguleringer.

Gaver fra utenlandske givere

Utvalget mener det bør lovfestes forbud mot å ta i mot penger fra utenlandske givere.

Et grunnleggende prinsipp i argumentasjonen for å kunne tillate gaver fra utenlandske givere, utover det som per i dag er tillatt, er at det er åpenhet om støtten. Departementet mener at dersom det åpnes for gaver fra utenlandske givere, vil det i enkelte tilfeller ikke være mulig å identifisere giverne med de krav til legitimitet som anses nødvendige for denne lovs formål. Det vil også i tvilstilfeller være behov for et kontrollapparat til å verifisere opplysningene, noe som vil bryte med det systemet som ellers legges til grunn for denne loven og som vil være kostnadskrevende.

Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag om å forby gaver fra utenlandske givere.

1.4.2 Avtaler i tilknytning til enkelte bidrag

Departementet mener det er et legitimt behov for at offentligheten får kjennskap til avtaler som et politisk parti måtte inngå med en eller flere av sine bidragsytere. Departementet går inn for at det i inntektsberetningen skal gis opplysninger om alle avtaler som partiorganisasjonen har inngått med eventuelle bidragsytere - både forretningsmessige og andre avtaler. Departementet ser at dette rent teknisk kan gjøres ved en avkrysningsrubrikk - eventuelt i kombinasjon med et eget spesifikasjonsfelt i de årlige innberetningene. Videre plikter partiene å gi offentligheten innsyn i slike avtaler på forespørsel. Det vises til § 21 (2) i lovforslaget.

Inntektsfradrag for bidrag til politiske partier

Departementet mener at et forslag om å åpne for inntektsfradrag for tilskudd til politiske partier kan bidra til å styrke partienes selvfinansieringsevne. Inntektsfradrag vil også kunne bidra til at gaver til politiske partier spres på flere givere og slik redusere mulighetene for avhengighet av noen få bidragsytere. Departementet støtter derfor forslaget fra flertallet i utvalget på dette punktet.

Forslaget om inntektsfradrag for gaver til politiske partier ved endring av skatteloven § 6-50, berører ikke direkte forslaget til ny partilov. Regjeringen vil komme tilbake til forslaget om inntektsfradrag for gaver til politiske partier i forbindelse med St.prp. nr. 1 (2005-2006).

1.5 Offentliggjøring av politiske partiers regnskaper

1.5.1 Departementets vurderinger

Innsyn som virkemiddel

Departementet viser til at økt innsyn, ved siden av finansieringsspørsmålene, er det viktigste hensynet som ligger til grunn for dette lovarbeidet. Ønsket om økt innsyn i politiske partiers og folkevalgte representanters økonomiske anliggender har etter hvert fått utbredelse internasjonalt, noe som i europisk sammenheng bl.a. kommer til uttrykk gjennom Europarådets rekommandasjon om felles regler mot korrupsjon i finansieringen av politiske partier og valgkamper.

Departementet er av den oppfatning at offentlig innsyn i partienes inntekter vil være preventivt i forhold til å hindre korrupsjon og annen undergraving av vårt styringssystem ved finansielle transaksjoner mellom private og politiske partier. Departementet går derfor i lovforslaget inn for å utvide innberetningsplikten i forhold til kravene i gjeldende lov.

Hvem loven bør gjelde for

Utvalget foreslår å knytte plikten til å gi innsyn til retten til å motta statlig partistøtte, dvs. slik at loven vil gjelde for alle politiske partier, registrert i samsvar med kapittel 5 i valgloven. Uregistrerte grupper eller lister vil etter forslaget ikke kunne motta statlig partistøtte og vil derfor ikke omfattes av loven. Det foreslås imidlertid at innrapporteringssystemet legger til rette for en eventuell frivillig innberetning fra disse.

Utvalget foreslår videre at loven skal gjelde for alle organisatoriske ledd av partiet - på nasjonalt plan (som i dag), fylkeskommunalt og kommunalt nivå, herunder også partienes ungdomsorganisasjoner på de to førstnevnte nivåer.

Departementet kan vanskelig se at det rent legalitetsmessig skulle være noe i veien for fortsatt å skille plikten til offentliggjøring fra retten til å motta statlig partistøtte. Slik departementet ser det, er det derfor i utgangspunktet ikke noe i veien for at innsynsregelverket i loven også gjøres gjeldende for andre enheter tilknyttet et politisk parti som etter forslaget ikke vil motta partistøtte. Departementet mener imidlertid at innsynsplikten strengt bør begrunnes ut i fra offentlighetens behov for innsyn.

I likhet med utvalget går departementet går inn for at innsynskravet/-plikten for inntekter skal utvides til også å gjelde registrerte politiske partiers organisasjoner på fylkesplan og på kommuneplan. Forslaget inkluderer også ungdomsorganisasjoner på nasjonalt plan og på fylkesplan. Andre vil ikke bli omfattet av lovens bestemmelser, men det legges til rette for at frivillig innrapportering kan foretas av politiske lister.

Regnskapslovens anvendelse på politiske partier

Utvalget drøfter hvorvidt det er hensiktsmessig at politiske partiers plikt til å gi innsyn i sine økonomiske forhold forankres i regnskapsloven. Utvalget konkluderer med at regnskapsloven i sin nåværende form ikke er egnet til å hjemle regnskapsplikt for hele det foreslåtte spekteret av organisatoriske ledd tilknyttet politiske partier eller å regulere oppfølging og kontroll fra myndighetenes side.

Departementet ser at det må gjøres endringer i dagens regnskapslov for at denne skal kunne bli et passende rettsgrunnlag for det systemet som foreslås etablert for politiske partier. Departementet mener imidlertid det her er snakk om tilpasninger eller endringer som forholdsvis lett kan gjennomføres uten at dette eventuelt skulle komplisere loven nevneverdig for dem som for øvrig omfattes av denne eller andre brukere av loven.

Departementet viser til at formålet med innsyn etter regnskapsloven og de hensyn som ligger bak behovet for økt innsynsrett i politiske partiers økonomiske anliggender, er forskjellige. Videre taler reelle hensyn for å samle alle lovbestemmelser vedrørende politiske partier i én lov. Departementet foreslår derfor at alle lovbestemmelser som er relevant for formålet i denne proposisjonen, samles i den nye partiloven. Det foreslås i den sammenheng ingen endringer i gjeldende regnskapslov.

Innberetningspliktens omfang

Utvalget drøfter om innberetningsplikten skal utvides til også gjelde partienes utgifter, men foreslår ikke dette.

Departementet slutter seg til utvalgets synspunkter. I lovforslaget legges det som en sentral forutsetning til grunn at staten ikke skal føre noen kontroll med eller på noen måte regulere politiske partiers utgifter. Selv om staten ikke skal føre kontroll med politiske partiers utgifter, er imidlertid ikke dette til hinder for at publikum kan ha et velbegrunnet behov for innsyn i utgiftene. Faren for korrupsjon og bestikkelser vil først og fremst være knyttet til partienes inntekter.

Inntektsregnskap og plikt til å gi innsyn i regnskaper slik de foreligger

Departementet viser til at utvalget drøfter registrerte politiske partiers plikt til å gi innsyn i regnskaper slik de foreligger, uten at det skal foreligge noen plikt i loven til å føre regnskap.

Departementet viser til at formålet med loven er å legge til rette for innsyn - ikke bare i partier, men også i de ulike partienes organisasjonsledd. Intensjonen har hele tiden vært at regnskapsplikten som i dag påligger politiske partier som har stilt liste til siste stortingsvalg, skal utvides til også å gjelde kommune- og fylkespartier.

Departementet ser at en konsekvens av dette er at lovens formål vanskelig kan oppfylles uten at de ulike nivåene innen partiene pålegges en plikt til å føre et inntektsregnskap som tilfredsstiller kravene i § 19 og som innebærer at alle inntekter skal oppgis fra første krone. En ensartet mal for føring av inntektsregnskaper vil gjøre disse sammenliknbare mellom partilagene, noe som vil være en stor fordel for publikum og det offentlige. Skal det være en realitet i innberetningsplikten, kan departementet vanskelig se annet enn at dette må baseres på en tilsvarende plikt til å føre passende inntektsregnskaper. Departementet støtter derfor utvalgets forslag. Det presiseres at det i partiloven ikke stilles andre krav til regnskapsførsel for politiske partier enn dette.

Departementet ser at utvalgets forslag vil medføre økt administrativ byrde for partilag som nå kommer inn under loven. Departementet mener at det derfor kan være behov for et forenklet system for de aller minste partilagene. På denne bakgrunn foreslår departementet at partilag som totalt i løpet av ett år har hatt inntekter under 10 000 kroner, ikke plikter å levere inntektsregnskap etter § 19 for året. Unntaksregelen er ikke til hinder for at partilag med samlede inntekter under 10 000 kroner, frivillig kan sende inn inntektsregnskap.

Departementet mener at en slik unntaksregel ikke vil undergrave lovens intensjon om økt innsyn for å motvirke korrupsjon eller avkrefte korrupsjonsmistanker.

Utvalgets forslag til § 23 innebærer plikt til å gi innsyn i det regnskap som er utarbeidet for siste år. Slik departementet ser forslaget, vil denne innsynsretten også innebære regnskap over partilagets utgifter i den grad partilaget i henhold til vedtektene fører slikt regnskap. Departementet har likevel valgt å videreføre utvalgets forslag og går derfor inn for at partilagene på forespørsel skal ha plikt til å gi innsyn i interne regnskaper slik de foreligger.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at partiloven ikke skal ha krav om revisorgodkjenning av inntektsregnskaper.

Nærmere om hvilke inntekter som skal innberettes

Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag mht innberetning av monetære og ikke-monetære bidrag. Forslaget åpner for at frivillig arbeid/dugnadsarbeid fortsatt kan utføres uten at verdien av dette må oppgis i inntektsregnskapet. Faglig eller profesjonsartet arbeid som utføres av autoriserte, og som ellers har dette som inntektsgrunnlag, vil falle inn under definisjonen av ikke-monetære bidrag.

Departementet ser at inntektsgrunnlag eller ikke kan være et noe kunstig kriterium mht hvilke tjenester som skal omfattes av dugnadsbegrepet. Skal en regel om innberetning av ikke-monetære bidrag innføres, og slik at bidragene ikke bare skal omfatte ting, men også tjenester - der det igjen skal gjøres unntak for visse tjenester som det er i samfunnets interesse at privatpersoner fortsatt skal kunne yte gratis til politiske partier, må det på en eller annen måte foretas en avgrensning. Departementet har kommet til at inntektsgrunnlag i denne sammenheng kan være et hensiktmessig skille.

Departementet har for øvrig videreført utvalgets forslag om at ikke-monetære bidrag under lovens frie satser ikke kreves innberettet, jf. § 19 fjerde ledd.

Beløpsgrenser og konsolidering av inntektsregnskaper

Departementet har besluttet å videreføre utvalgets forslag til beløpsgrenser og slutter seg til de vurderinger som er gjort mht. differensierte satser på nasjonalt, fylkeskommunalt og kommunalt plan. Det presiseres at grensene angir når giverens identitet skal oppgis. Alle gaver og ytelser skal imidlertid tas med i inntektsregnskapet - også de som er innenfor lovens frie satser. Det gjøres likevel et unntaket for ikke-monetære gaver, jf. § 19 fjerde ledd.

Giverens navn og bostedskommune, eventuelt postadresse for juridiske personer, skal framgå av inntektsberetningen når denne i løpet av ett år står bak gaver til det respektive partilaget, ved ett eller flere bidrag, til en verdi av 30 000 kroner eller mer på nasjonalt plan, 20 000 kroner eller mer på fylkeskommunalt plan og 10 000 kroner eller mer på kommunalt plan.

Utvalget går ikke inn for at partiet sentralt skal konsolidere regnskapene fra de ulike partilag på landsbasis.

Departementet ser at utvalgets forutsetning om at partiet sentralt ikke skal pålegges å foreta konsolidering av regnskapene for hele partiorganisasjonen, åpner for visse omgåelsesmuligheter av regelverket når det gjelder offentlighetens rett til innsyn. En plikt til å konsolidere regnskaper gjennom partisystemet vil imidlertid kunne komme i konflikt med prinsipper for interne styringsforhold i partiorganisasjonene.

Departementet foreslår at det ikke tas inn et krav i loven om at regnskapene skal konsolideres av partiet sentralt. Det vil følgelig være opp til det enkelte parti om det skal foretas konsolidering av regnskapene.

Departementet har ingen merknader til utvalgets forslag til kategorisering av inntektene og har videreført disse i lovforslaget.

Innrapportering før valg

Mange av høringsinstansene har gått imot flertallet i utvalgets forslag om at det ikke skal være et krav om ekstra innrapportering før valg, og få har positivt støttet forslaget.

Departementet presiserer at lovforslaget angir minimumskravene til åpenhet. Det vil være opp til det enkelte parti eller partilag å praktisere en større åpenhetsgrad, f.eks. ved å "flagge" eventuelle bidrag mottatt før et valg.

Departementet har på denne bakgrunn valgt å videreføre forslaget fra utvalgets flertall. Det legges for øvrig ikke opp til at rapporteringssystemet skal ta høyde for frivillig rapportering før valg. Slik informasjon kan partiene eventuelt gi via hjemmesider, avisannonser og lignende.

Forholdet til personopplysningsloven

Departementet mener det må tas inn en klar hjemmel for elektronisk offentliggjøring av givere i partiloven. Departementet ser også at det er relevant å vurdere nærmere hvorvidt personvernhensyn tilsier at konkret forespørsel bør være en forutsetning/et krav for offentliggjøring av partienes innberetninger. Loven balanserer på dette punkt to ulike hensyn, nemlig hensynet til personvern og på den annen side - hensynet til offentlighetens behov for innsyn i partienes inntekter og hvem som støtter disse, ut i fra målsetningen om å hindre korrupsjon og bestikkelser og bevare/øke tilliten til det demokratiske systemet. Når gavens størrelse kommer over en bestemt verdi, slår hensynet til innsynsretten inn med den følge at også navn på giver skal oppgis. Departementet har i sitt lovforslag lagt til grunn at partienes innberetninger skal legges åpent ut på en webside administrert av SSB.

Departementet kan ikke se for seg tilfeller der personopplysninger åpenbart vil kunne bli misbrukt hvis opplysninger om givere og størrelsen på gaver, i tråd med utvalgets forslag, legges åpent ut på en internettside eller liknende.

Departementet ser behov for å vurdere nærmere hvorvidt det bør være en tidsbegrensning på hvor lenge opplysninger om den enkelte giver skal ligge åpent ute på nettet. Departementet mener en slik tidsperiode bør samsvare som noenlunde med en valgperiode - og neppe fastsettes særlig kortere. Det legges til grunn at velgerne foran et valg lett bør kunne få opplysninger om hvem som har støttet partiene innenfor gjeldende periode.

Departementet foreslår at en nærmere avgrensning av tidsperioden foretas i forskrift.

Overtredelse - sanksjoner

Departementet viser til at utvalget foreslår at innlevering av inntektsregnskaper skal være et vilkår for å få utbetalt den årlige partistøtten. Dette for å skjerpe inn dagens ordning. Utvalget foreslår at støtten skal holdes tilbake inntil "tilfredsstillende innberetning er innlevert". Det foreslås klageadgang for et slikt vedtak.

Departementet er skeptisk til en slik ordning som vurderes å være en vesentlig omlegging av dagens praksis. Et vilkår om "tilfredsstillende" innberetning av regnskaper innebærer at staten stiller vilkår for den statlig partistøtteordningen og at det åpnes for skjønnsutøvelse fra myndighetenes side. Dette bryter med den opprinnelige intensjonen bak tilskuddsordningen.

Departementet går ikke inn for at det objektive kriteriet om hvorvidt et partilag har levert inntektsregnskap eller ikke innen den fastsatte fristen, ubetinget skal gi grunnlag for å holde tilbake støtten.

Departementet understreker at det fortsatt skal være en realitet i kravet om innberetning av inntektsregnskaper til en gitt frist. Departementet går derfor inn for en regel om at manglende innberetning av inntektsregnskaper eller manglende erklæring om at inntektene er under lovens minstegrense, kan få konsekvenser for utbetalingen av den statlige støtten.

Departementet legger for øvrig ikke opp til noen som helst purring eller tilskrivelser i form av advarsler i forbindelse med manglende innberetninger eller erklæringer. Dette er likevel ikke til hinder for at partiet selv informerer om årsaken til at innberetning etter loven ikke er gjort eller er mangelfull og eventuelt når dette forholdet vil bli rettet opp.

1.6 Modeller for administrasjon i tilknytning til finansieringen av politiske partiers og folkevalgte grupper og offentliggjøring av regnskaper

1.6.1 Departementets vurderinger

Departementet mener det bør legges til grunn en modell for ordningen som gjør innsyn effektivt og enkelt for publikum uten at det skal være nødvendig å rette henvendelser til det enkelte parti eller partilag. Dette både av hensyn til publikum og partiet selv som ved en slik ordning antas å spare en del administrasjon ved innsynsforespørsler.

Utvalget går inn for at regnskaper fra lokale og fylkeskommunale lag skal sendes kommunene og fylkeskommunene før disse, etter en gjennomgang, sendes videre til Statistisk sentralbyrå via KOSTRA-systemet.

Departementet går inn for at fylkesmennene skal overta de administrasjonsoppgaver som kommunene og fylkeskommunene i dag har i tilknytning til den statlige partistøtteordningen.

Departementet ser i utgangpunktet utvalgets forslag om innsending via kommunene som et nødvendig ledd i utvalgets forslag om at kommunene og fylkeskommunene på dette grunnlaget skal kunne avgjøre om støtten til det enkelte parti skal utbetales eller holdes tilbake. Departementet fraråder imidlertid at innberetning av inntektsregnskaper blir et ubetinget vilkår for å utbetale partistøtten. Departementet kan utover utvalgets forslag på dette punktet, ikke se sterke grunner til at kommunene og fylkeskommunene skulle pålegges disse oppgavene - gitt at disse fortsatt skulle ha en rolle i administrasjonen av tilskuddsordningen.

Departementet ser at en modell der SSB blir det offentlige administrative leddet for å sammenstille regnskapene og lage sammenliknbare oversikter, kan være hensiktsmessig. Utover utvalgets forslag om at innberetningene dels skal skje fra kommunene og fylkeskommune og dels fra partiets hovedorganisasjon (sentralstøtte), ser departementet to alternativer.

• 1. De enkelte partilag pålegges å innrapportere sine inntektsregnskaper direkte til SSB. SSB foretar ikke konsolidering av regnskapene mht å identifisere givere som har støttet flere partilag i løpet av året.

• 2. De enkelte partilag pålegges å sende sine regnskaper til partiets hovedorganisasjon som får i oppgave å gjennomgå og konsolidere regnskapene. Hovedorganisasjonene videresender regnskapene i bearbeidet form, herunder sitt eget, til SSB. Det oppgis i denne rapporteringen navn og adresse på givere som totalt har gitt partiet gaver utover lovens frie satser.

Departementet har argumentert for at SSB av flere grunner ikke bør pålegges å konsolidere regnskapene fra de ulike partilagene for å identifisere givere som totalt har gitt gaver til partilagene utover lovens frie beløpsgrenser. Modell 1, som ikke innebærer konsolideringskrav på noe plan, vil som tidligere påpekt, rent teoretisk åpne for at loven i visse tilfeller kan omgås.

Modell 2 vil kunne komme i konflikt med interne styringsprinsipper i enkelte partier.

Departementet anbefaler at modell 1 legges til grunn som et minstekrav i loven. Etter departementets forslag skal SSB sammenstille regnskapene og gjøre disse tilgjengelige på en egen åpen internettside for ordningen. Det skal på denne websiden oppgis hvilke partier eller partilag som ikke har sendt inn regnskaper eller erklæring innen lovens frist. Departementet legger ikke opp til at SSB skal ha noen rolle i denne ordningen utover dette. Det vises til lovforslaget §§ 20 og 22.

Nytt, uavhengig råd

Departementet går inn for at innrapporteringsordningen for inntektsregnskaper til politiske partier og systemet for offentliggjøring av regnskaper skal være mest mulig effektiv for alle parter og herunder baseres på til enhver tid gjeldende IKT-muligheter. Organiseringen forutsettes å være i tråd med Moderniseringsdepartementets forslag til reformpolitikk for statlig forvaltning for øvrig. Departementet ønsker at de offentlige ressursene som går med til statlig partitilskudd, i størst mulig grad skal komme partiene til gode.

Departementet legger til grunn at det fortsatt skal være et uavhengig råd - heretter kalt nemnd - med myndighetsansvar for ordningen, og at departementet (fortsatt) får en rent administrativ funksjon i forhold til denne nemnda. Utvalget foreslår at nemnda skal settes sammen av i alt fem personer, hvor leder har dommerkompetanse. Etter det departementet kan se, er det ikke gitt noen anslag mht. antall samlede årsverk for den nye nemnda.

Departementet viser til at flere av de oppgavene nemnda er tenkt å ivareta, ikke kan sies å være kritiske i forhold til at den statlige partistøtteordningen skal kunne fungere godt - og bedre enn i dag. Departementet har argumentert for at tilbakeholdelse av statsstøtte ikke skal være et vanlig sanksjonsmiddel for ordningen. Det vil være opp til nemnda og fatte vedtak om tilbakeholdelse av støtte i de tilfeller det foreligger innstilling om dette fra departementet, eller nemnda selv kommer til at det er grunnlag for slik tilbakeholdelse.

Departementet kan ikke se at det isolert sett vil være behov for en særskilt nemnd for å vurdere beløpsgrensene i den nye partiloven. Når nemnda likevel foreslås opprettet, vil dette imidlertid kunne være en aktuell arbeidsoppgave.

Departementet ser at det fortsatt vil være behov for en nemnd til å foreta nødvendig skjønnsutøvelse og tolkninger samt behandle klager med bindende virkning.

Videre vil nemnda gis myndighet til å fatte vedtak om tilbakeholdelse av støtte etter innstilling fra departementet. Departementet ser imidlertid at det vil være behov for å utvide nemndas arbeidsoppgaver ved at klagemyndigheten for valgloven foreslås lagt inn under den nye partiloven, noe som forutsettes håndtert og fulgt opp av den uavhengige nemnda.

Departementet er i tvil om utvalgets forslag om en nemnd på fem personer med de foreslåtte arbeidsoppgaver, er hensiktsmessig. Departementet ser imidlertid at hensynet til politisk erfaring for nemndsmedlemmene, som bl.a. påpekt fra flere av høringsinstansene, kan være relevant. En bred representasjon av ulike politiske interesser kan bli vanskelig å få til med en liten nemnd. Departementet har derfor valgt å videreføre utvalgets forslag om en ny uavhengig nemnd på fem personer hvor leder har dommerkompetanse og de øvige medlemmene søkes oppnevnt blant personer med bred politisk bakgrunn. Nemnda gis for øvrig de arbeidsoppgaver som departementet foreslår i denne loven eller i egen forskrift.

Avgjørelse om tildeling av støtte vil fattes av et forvaltningsorgan (departementet og fylkesmennene) med klagerett til Partilovnemnda. Det legges ikke opp til noen form for avskjæring av domstolskontrollen med nemndas vedtak.