Til Odelstinget
I proposisjonen fremmer Regjeringen forslag om endringer i lov
om Schengen informasjonssystem (SIS-loven). Bakgrunnen for endringene
er at EUs Råd gjennom to rettsakter i henholdsvis april
2004 og februar 2005 har vedtatt endringer i Schengen-konvensjonen.
Disse konvensjonsendringene forutsettes gjennomført i norsk
rett gjennom tilsvarende endringer i SIS-loven.
Lovens § 6 foreslås endret ved at
det åpnes adgang til å registrere at en person
som er etterlyst internasjonalt siktet for en forbrytelse, har rømt
fra frihetsberøvelse. Videre foreslås det å utvide
listen over de gjenstander som kan registreres fordi de er meldt stjålet
eller på annen måte er bortkommet i forbindelse
med en forbrytelse. I tillegg åpnes det for at også båter,
luftfartøyer og containere kan registreres i medhold av § 8
med henblikk på observasjon og målrettet kontroll.
Lovens § 11 foreslås endret ved å gi
nærmere regler om behandling av supplerende opplysninger som
ikke registreres i SIS-systemet, men som det er nødvendig å utveksle
for å kunne fullføre et rettslig samarbeid mellom
to eller flere Schengen-land om utlevering av en lovbryter eller
tilbakeføring av en gjenstand.
I lovens § 12 foreslås tilføyd
at også påtalemyndigheten skal kunne få direkte
tilgang til SIS. Videre foreslås det at utlendingsmyndigheter
med ansvar for håndtering av utlendingslovgivningen skal
få anledning til å søke etter opplysninger
om stjålne eller forsvunne blankodokumenter eller legitimasjonsdokumenter.
Lovens § 20 foreslås endret ved at
det tilføyes regler om sletting av supplerende
opplysninger. I tillegg foreslår departementet mer enhetlige
absolutte sletteregler for opplysninger om gjenstander.
Endringene i SIS inngår som et ledd i EUs felles tiltak
for å forebygge og bekjempe terrorhandlinger. EUs handlingsplan
mot terrorisme legger betydelig vekt på å forsterke
innsatsen mot terrorisme gjennom en rekke ulike tiltak og virkemidler.
En styrking av samarbeidet mellom politimyndigheter og påtalemyndigheter
i medlemslandene inngår som et vesentlig element i handlingsplanen.
Som et ledd i dette arbeidet foreslås det at reglene om
anvendelse av SIS forbedres, slik at systemet blir et mer effektivt
redskap i kampen mot kriminalitet og for å avverge terrorhandlinger.
Schengen informasjonssystem (SIS) er et databasert register til
bruk i alle land som deltar i Schengen-samarbeidet. Informasjonssystemet
er todelt. Det består dels av en sentral base og teknisk
støttefunksjon lokalisert i Strasbourg i Frankrike, dels
av nasjonale registre som opprettes og drives av det enkelte Schengen-land.
Norge tar del i samarbeidet i SIS som følge av Schengen-avtalen.
SIS anses å være et helt sentralt element i Schengen-samarbeidet.
På nærmere bestemte vilkår kan medlemslandene
utveksle visse typer informasjon via registeret. Funksjonaliteten
i datasystemet sikrer Schengen-landenes myndigheter mulighet for
automatisert søking i innberettede opplysninger om personer
og gjenstander, bl.a. ved utøvelse av ytre grensekontroll,
i politiets etterforskning i straffesaker, og for å sikre
offentlig orden og sikkerhet.
Gjennomføring av endringene i SIS vil kreve endringer
i lov om Schengen informasjonssystem. I samsvar med Grunnloven § 26
annet ledd og avtalen om tilknytning til Schengen-regelverket, er
det derfor ved underretning til EU om norsk godtakelse av vedtak
om videreutvikling av Schengen-regelverket, tatt forbehold om Stortingets
samtykke. Slik underretning ble besluttet ved kgl. res. av 7. juni
2005.
I St.prp. nr. 31 (2005-2006) fremmes forslag om samtykke til
godtakelse av de ovennevnte rettsaktene.
Reglene om etablering, drift og bruk av SIS i norsk rett er gitt
i lov av 16. juli 1999 nr. 66, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998-1999).
Loven bygger på bestemmelsene om SIS slik de fremgår
av Schengen-konvensjonen. I forbindelse med lovarbeidet den gang
la regjeringen vekt på at Stortinget skulle ha anledning til å vurdere
de prinsipielle spørsmålene som knytter seg til
registrering og utveksling av personopplysningene i SIS. Samtidig
var det et ønske om å samle alle regler som gjelder
SIS på ett sted for å sikre best mulig oversiktlighet
og tilgjengelighet. Ved gjennomføring av de ovennevnte
rettsakter som endrer enkelte bestemmelser i konvensjonen, kreves
det at reglene i lov om Schengen informasjonssystem endres tilsvarende.
Forslaget til endringer i SIS-loven ble sendt på høring
den 24. oktober 2005.
Endringsforslagene er i sin helhet en følge av EUs vedtatte
endringer i Schengen-konvensjonen (konvensjonen). Forutsatt Stortingets
samtykke, er Norge folkerettslig forpliktet til å gjennomføre
disse endringene i norsk lovgivning, med mindre bestemmelsene i
konvensjonen er utformet slik at det er overlatt til de enkelte
Schengen-landene å regulere angjeldende forhold etter nasjonal
lovgivning. Noen av de forslagene som fremmes i denne proposisjonen er
av en slik art, slik som forslagene om utvidet adgang til SIS for
henholdsvis påtalemyndigheten og utlendingsmyndighetene.
Departementet understreker at det i utgangspunktet er ønskelig å tilstrebe
et mest mulig ensartet regelverk i de ulike Schengen-landene, slik
at det er avviket fra den generelle regelen som bør være
særskilt begrunnet.
SIS-loven gir en uttømmende opplisting over de opplysninger
som kan registreres om personer.
Konvensjonens artikkel 94 nr. 3 første avsnitt bokstav
g ble endret ved en tilføyning av ordene "eller har rømt".
Med dette siktes det til etterlyste personer som har rømt
fra frihetsberøvelse, som for eksempel fra et fengsel eller
arrestlokale. Begrunnelsen for endringen er først og fremst
at en slik opplysning er viktig for politiets vurdering av hvilke
sikkerhetstiltak man bør treffe ved en pågripelse
av personen. Under henvisning til den begrunnelse som ligger til grunn
for endringen av konvensjonen foreslo departementet i høringsnotatet å innta
en tilsvarende endring i SIS-loven, dog slik at det presiseres at
vedkommende har rømt fra frihetsberøvelse.
Datatilsynet uttaler at de ikke har innvendinger mot forslaget,
men at de savner en nærmere begrunnelse for hvorfor opplysningene
er nødvendig å registrere, og hvilken nytteeffekt
opplysningene antas å ville få.
SIS-loven inneholder en uttømmende opplisting av de
gjenstander som kan registreres i SIS.
Artikkel 100 nr. 3 ble endret slik at listen over gjenstander
som kan registreres er utvidet til blant annet å omfatte
båter, luftfartøyer, industriutstyr, utenbords
båtmotorer, containere, vognkort og registreringsskilt
for kjøretøyer, verdipapirer og betalingsmidler
slik som sjekker, kredittkort, aksjer og obligasjoner som er meldt
stjålet eller på annen måte er forsvunnet.
Som følge av dette ble også artikkel 99 nr. 1
endret ved at det i tillegg til kjøretøyer åpnes
for å registrere båter, luftfartøyer
og containere. Hensikten med den utvidede registreringsadgangen
er å øke effektiviteten i det internasjonale politisamarbeidet, for
derved å oppklare flere straffesaker med internasjonale
forgreninger. Videre vil registrering av de tilføyde gjenstander
i SIS gjøre det enklere å oppspore dem med henblikk
på tilbakeføring til rette eier.
Departementet foreslo i høringsnotatet å utforme SIS-loven
på samme måte som konvensjonens artikkel 100 nr.
3 slik den lyder etter endringen. Likeledes ble det foreslått å tilføye
båter, luftfartøyer og containere i loven for å gjennomføre
den tilsvarende endringen av konvensjonens artikkel 99 nr. 1.
Datatilsynet bemerker at departementet ikke har dokumentert verken
behovet for eller nytte av utvidet registrering.
Det forutsettes at Norge gjennomfører endringene i konvensjonen,
med mindre reguleringen av forholdet er overlatt til nasjonal lovgivning.
Forslaget om utvidet adgang til å registrere gjenstander
er ikke av en slik art. Departementet kan ikke se at den foreslåtte
utvidelsen endrer det grunnleggende formålet med SIS. De
gjenstander som foreslås tilføyd blir erfaringsmessig
hyppig brukt i forbindelse med utøvelse av straffbare handlinger,
som for eksempel kredittkort, industriutstyr, stjålne registreringsbevis
med videre. At disse gjenstandene nå kan registreres i
SIS innebærer etter departementets oppfatning nettopp en styrking
av formålet med SIS.
I henhold til SIS-loven reguleres overføring av supplerende
opplysninger, som ikke formidles via SIS av lov om strafferegistrering
og lov om behandling av personopplysninger. Schengen-konvensjonen hadde
før de nå vedtatte endringene ingen utrykkelig bestemmelse
om behandling av supplerende opplysninger.
Artikkel 92 ble endret ved at medlemsstatene skal utveksle alle
tilleggsopplysninger som er nødvendige i forbindelse med
innlegging av meldinger. I departementets høringsnotat
ble det foreslått å endre SIS-loven i samsvar
med denne endringen.
Datatilsynet stiller seg positiv til den presisering som foreslås
når det gjelder behandling av supplerende opplysninger.
Ingen av høringsinstansene hadde innvendinger mot forslaget.
Departementet anser det som en fordel at det i konvensjonen er
innført en felles bestemmelse for behandling av supplerende
opplysninger. Den nye bestemmelsen i konvensjonen vil for Norges
vedkommende ikke medføre noen realitetsendringer, idet
også norsk personvernlovgivning oppstiller krav om formålsbestemthet
og nødvendighet ved behandling av opplysninger. Departementet
foreslår på denne bakgrunn at konvensjonens artikkel
92 nr. 4 gjennomføres i norsk rett ved at SIS-loven gis
et tilsvarende innhold.
Tilgang (rett til direkte søk) til SIS er regulert i SIS-loven.
Tilgang til hele systemet har kun politimyndighet når den
utøver grensekontroll eller annen kontroll. I tillegg har
utlendingsmyndighet med ansvar for håndtering av utlendingslovgivningen
tilgang til SIS. Denne tilgangen er imidlertid begrenset ved at
den kun gjelder opplysninger som nevnt i SIS-loven, det vil si opplysninger
om borgere fra tredjeland utenfor Schengen-området som
av et Schengen-land er nektet innreise. I tillegg fremgår
det at tilgang kun skal gis til personer som har fått særskilt
bemyndigelse, og at brukerne bare kan søke etter de opplysninger
som er nødvendige for å ivareta deres oppgaver.
Konvensjonens artikkel 101 ble endret på to punkter.
For det første ble det tilføyd at også nasjonale
justismyndigheter som blant annet har ansvar for å innlede
offentlig rettsforfølgning i straffesaker, kan få adgang
til å foreta søk i SIS. I praksis innebærer endringen
at også påtalemyndigheten kan få tilgang til
SIS. Videre ble utlendingsmyndighetens tilgang til SIS utvidet til å gjelde
opplysninger i personrelaterte dokumenter som er registrert i SIS
etter artikkel 100 fordi dokumentet er stjålet eller på annen
måte tapt. Sistnevnte endring er begrunnet med at utlendingsmyndighetene
da vil få et bedre grunnlag for å kunne avgjøre
søknader om for eksempel visum. Det ble i denne sammenheng
lagt særlig vekt på at man i større grad
kan unngå å innvilge visum til personer som benytter
seg av forfalskede dokumenter.
I høringsnotatet foreslo departementet at begge endringene
i konvensjonens artikkel 101 gjennomføres i norsk rett
ved å endre SIS-loven tilsvarende.
Riksadvokaten uttaler at forslaget om å gi påtalemyndigheten
tilgang til SIS er praktisk viktig, idet slik tilgang er effektivitetsfremmende
og nyttig. Den Norske Advokatforening er ikke enig i at påtalemyndigheten
bør gis direkte tilgang til SIS. Datatilsynet støtter
heller ikke forslaget.
Departementet kan ikke se at forslaget om å åpne for
at også påtalemyndigheten kan gis direkte tilgang til
SIS reiser prinsipielle spørsmål av rettssikkerhetsmessig
karakter. For det første må man ikke miste av synet
at SIS ikke er et tradisjonelt etterforsknings- eller etterretningsregister,
men at systemet inneholder rene faktaopplysninger om gjenstander
og personer. For det annet er det heller ikke spørsmål
om påtalemyndigheten kan få tilgang til opplysningene
som sådanne, men på hvilken måte den
kan få tilgang. Videre er det viktig å merke seg
at adgang til direkte søk er avhengig av at vedkommende
person, ved siden av å ha tjenestemessig behov, har fått
særskilt bemyndigelse.
Departementet opprettholder forslaget om at SIS-loven utvides
til å gjelde påtalemyndigheten.
Når det gjelder utvidet tilgang for utlendingsmyndighetene
er det få innvendinger blant høringsinstansene.
Departementet kan ikke se at det finnes gode grunner som taler mot å gi
utlendingsmyndighetene utvidet tilgang som nevnt. Det foreslås
derfor å endre SIS-loven i samsvar med den tilsvarende
endringen i konvensjonens artikkel 101.
Hovedregelen i SIS-loven er at opplysninger skal slettes når
de ikke lenger er nødvendig for formålet med registreringen.
Bestemmelsen inneholder ikke noen særskilte regler for
sletting av supplerende opplysninger, idet behandling av disse (herunder
sletting) i henhold til SIS-loven reguleres av henholdsvis strafferegistrerings-
og personopplysningsloven.
De vedtatte endringene av konvensjonens sletteregler er todelt.
For det første har man innført ny artikkel 113
A, som regulerer sletting av supplerende opplysninger. I tillegg
har man endret konvensjonens artikkel 113 nr. 1 som regulerer sletting
av opplysninger som er lagret i SIS.
Når det gjelder forslaget vedrørende sletting
av gjenstander, kan endringen ikke antas å medføre
vesentlige endringer i forhold til hva som er praksis i dag. Hovedregelen
er fortsatt at opplysninger om gjenstander skal slettes når
oppbevaring ikke lenger er nødvendig for formålet
med registreringen. I de fleste tilfellene vil sletting derfor skje
før den absolutte slettefristen er utløpt. Forslaget
innebærer således først og fremst en
forenkling av regelverket ved at en ikke lenger opererer med forskjellige
slettefrister knyttet til de ulike gjenstandene. Den absolutte slettefristen
er nå fem år for gjenstander som er registrert
med henblikk på observasjon og målrettet kontroll,
og ti år for gjenstander som er registrert for beslag eller
bevis i en straffesak.
Når det gjelder de nye slettereglene for supplerende
opplysninger, kan heller ikke disse antas å medføre
nevneverdige endringer i forhold til dagens praksis. Også her
er hovedregelen at disse skal slettes når det ikke lenger
er nødvendig å oppbevare dem ut fra formålet
med meldingen. Pålegget om en absolutt sletteplikt ett år
etter at meldingen er slettet i SIS, kan imidlertid i visse tilfeller
innebære en skjerping i forhold til dagens ordning. På denne
bakgrunn var det også viktig å etablere et unntak
fra denne absolutte fristen for de supplerende opplysninger som
vedkommende land overfører sammen med meldingen.
Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget
om å endre slettereglene i SIS-loven i samsvar med de tilsvarende
endringene i konvensjonen.
Ikraftsetting av de ulike endringsforslagene er avhengig av EUs
beslutning om ikraftsetting av de tilsvarende endringene i konvensjonen.
For noen av de vedtatte endringene har EU fastsatt tidspunktet for ikraftsetting,
mens det for andre endringer i konvensjonen fortsatt ikke er fastsatt
et konkret ikraftsettingstidspunkt.
Forslagene antas ikke å ville medføre nevneverdige økonomiske
eller administrative konsekvenser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen
Anne Marit Bjørnflaten, Thomas Breen, Ingrid Heggø og Hilde
Magnusson Lydvo, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen, Solveig
Horne og Thore A. Nistad, fra Høyre, Elisabeth Aspaker
og André Oktay Dahl, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Olav Gunnar Ballo, mener en styrking av samarbeidet mellom
politimyndigheter og påtalemyndighet i medlemslandene inngår
som et vesentlig element i EUs handlingsplan mot terrorisme.
Komiteener enig i at som et ledd i dette arbeidet
bør reglene om anvendelse av SIS forbedres, slik at systemet
blir et mer effektivt redskap i kampen mot kriminalitet og avverging
av terrorhandlinger.
Komiteen viser til at en utvidelse av registreringsadgangen
er å øke effektiviteten i det internasjonale politisamarbeidet,
for derved å oppklare flere straffesaker med internasjonale
forgreininger.
Komiteen er enig i departementets forslag om at
SIS-loven utvides til å gjelde påtalemyndigheten.
Videre viser komiteen til at forslaget også innebærer
en forenkling av regelverket ved at en ikke lenger opererer med
forskjellige slettefrister, og komiteen stiller seg
derfor bak departementets forslag om å endre slettereglene
i SIS-loven i samsvar med de tilsvarende endringene i konvensjonen.
Komiteen er positiv til departementets fremlagte
forslag og har ingen merknader utover dette.
Komiteen har ellers ingen merknader,
viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre
slikt
vedtak til lov
om endringer i lov 16. juli 1999 nr. 66 om
Schengen informasjonssystem (SIS)
I
I lov 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem
(SIS) gjøres følgende endringer:
§ 6 første ledd
ny bokstav i skal lyde:
i)angivelse av om
vedkommende har rømt fra frihetsberøvelse
Første ledd bokstav i og j blir nye bokstav
j og k.§ 6 annet ledd skal lyde:
Det kan også registreres opplysninger om følgende
gjenstander:
a) stjålne eller på annen måte
forsvunne kjøretøyer med et sylindervolum på over
50 ccm, båter og luftfartøyer,
b) stjålne eller på annen måte
forsvunne tilhengere med en egenvekt på over 750 kg, campingvogner, industriutstyr,
utenbords båtmotorer og containere,
c) stjålne eller på annen måte
forsvunne skytevåpen,
d) stjålne eller på annen måte
forsvunne blankodokumenter,
e) stjålne eller på annen måte
forsvunne eller ugyldiggjorte utstedte legitimasjonsdokumenter som f.eks.
pass, identitetskort, førerkort, oppholdstillatelser
og reisedokumenter,
f) stjålne eller på annen måte
forsvunne eller ugyldiggjorte registreringsbevis og nummerskilter
for kjøretøyer,
g) pengesedler (med registrerte nummer),
h) stjålne eller på annen måte
forsvunne verdipapirer og betalingsmidler som f.eks. sjekker, kredittkort,
obligasjoner og aksjer.
§ 8 første punktum skal lyde slik
frem til nr. 1:
Det er adgang til å registrere opplysninger om personer,
kjøretøyer, båter, luftfartøyer
og containere med henblikk på observasjon eller
målrettet kontroll
§ 11 skal lyde: § 11. Utveksling av opplysninger som ikke formidles via
SIS
Den registeransvarlige kan utveksle opplysninger
som ikke formidles via SIS (supplerende opplysninger). Slik utveksling
kan bare skje for å tjene det formålet opplysningene
er gitt for, og det er nødvendig for å gjennomføre
de tiltak en melding gir grunnlag for. Behandlingen av supplerende
opplysninger for øvrig reguleres av lov 11. juni 1971 nr.
52 om strafferegistrering og lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling
av personopplysninger, med unntak av de særlige slettereglene
i § 20 syvende ledd.
§ 12 første ledd ny bokstav b og
c skal lyde:
b) påtalemyndighet
c) utlendingsmyndighet med ansvar for behandling av visumsøknader,
behandling av tillatelser til opphold, og ellers ved håndheving
av utlendingsloven med hensyn til de opplysninger som er lagt inn
i medhold av § 7 nr. 2 og § 6 annet ledd
bokstav d og e for å gjennomføre bestemmelsene
om personbevegelse i konvensjonen om gjennomføring av Schengenavtalen.
§ 13 første ledd bokstav c skal
lyde:
c) utlendingsmyndighet i saker som nevnt i § 12 første
ledd bokstav c
§ 20 femte ledd skal lyde:
Opplysninger om gjenstander som er registrert
i medhold av § 9, skal ikke oppbevares lenger enn ti år.
§ 20 sjette ledd skal lyde:
Opplysninger om gjenstander som er registrert
i medhold av § 8, skal ikke oppbevares lenger enn fem år.
§ 20 syvende ledd skal lyde:
Supplerende opplysninger som nevnt i § 11,
skal ikke oppbevares lenger enn det som er nødvendig for formålet
med registreringen. Slike opplysninger skal likevel slettes senest
ett år etter at meldingen om vedkommende person eller gjenstand
er slettet i SIS. Slettingsplikten i annet punktum gjelder ikke
dersom opplysningene er gitt av norske myndigheter eller i en melding
fra utenlandske myndigheter som har utløst tiltak fra norske
myndigheter.
Gjeldende syvende ledd utgår.
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette
i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.
Oslo, i justiskomiteen,den 16. februar 2006
Anne Marit Bjørnflaten |
Solveig Horne |
leder |
ordfører |