Pakkereiseloven har virket i 10 år, og en har nå høstet
erfaringer med hvordan loven har fungert i praksis. Departementet
ser behov for en begrenset revisjon av loven for å tilpasse
regelverket til dagens forhold. I proposisjonen behandles følgende
tre hovedemner:
1. Klargjøring av pakkereisedefinisjonen.
2. Utvidelse av typer reisearrangementer som utløser
plikt til å stille reisegaranti.
3. Få flest mulig turoperatører til å delta
i en klagenemnd, samt fastsette hvordan en slik nemnd kan finansieres.
Departementet er kjent med at det innen EU er på tale å endre
pakkereisedirektivet, noe som igjen kan få betydning for
det norske regelverket. Det er imidlertid uklart når slike
endringer eventuelt kommer. Uansett ligger det noe frem i tid. Departementet
har derfor valgt fremme lovsaken uten å avvente prosessen
i EU.
Pakkereise er definert i pakkereiseloven § 2-1. Definisjonen
krever blant annet at arrangementet skal være "på forhånd
tilrettelagt". Problemet er hva som ligger i "på forhånd
tilrettelagt" i første ledd. Tvilen oppstår når
elementene i reisen settes sammen etter den enkelte kundes ønske.
Grensedragningen etter gjeldende rett er komplisert og må baseres
på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle.
Problemstillingen om hva som er "på forhånd
tilrettelagt" kommer særlig frem ved bestilling av reiser på Internett,
en salgskanal som var ukjent da pakkereisedirektivet og pakkereiseloven
ble utarbeidet. Kommer en til at arrangementet ikke er "på forhånd tilrettelagt",
er ikke forbrukeren beskyttet av reisegarantiordningen.
Fra et forbrukersynspunkt er det uheldig at måten bestillingen
legges opp på blir avgjørende for forbrukernes
rettigheter.
På denne bakgrunn er det etter departementets syn behov
for endringer i pakkreisedefinisjonen i § 2-1.
I høringsnotatet foreslo departementet å endre § 2-1
ved å stryke "på forhånd" i første
ledd, samt tilføye et nytt siste ledd som sier at "Et arrangement
går inn under første ledd når arrangøren
legger opp til at kunden velger ut enkeltelementene selv, men hvor elementene
fremtrer som tilpasset til å kombineres.".
Hva som ligger i "fremtrer som tilpasset til å kombineres"
må bero på en konkret helhetsvurdering. Departementet
trakk frem følgende momenter som kan tale for at vilkåret
er oppfylt:
Det er en pris- eller kontraktsmessig
sammenheng mellom ytelsene. F.eks. at kundens oppmerksomhet rettes
mot spesielle tilbud på en nettside.
Man har et fåtall underleverandører (liten
valgfrihet for kundene).
Man har et særskilt kontraktsforhold (utover å være
agent) til underleverandørene.
Spesialisering på ett eller få reisemål.
Helhetsinntrykk av tilbudet/markedsføringen
- er den for den jevne forbruker egnet til å oppfattes som
pakketur/selskapsreise?
Departementet vil først klargjøre at det foreslåtte nye
sisteleddet i § 2-1 skal forstås som
en presisering av første ledd, og således ikke
står på egne ben. Alle vilkårene i første
ledd må fortsatt være oppfylt for at et arrangement
skal komme inn under pakkereisedefinisjonen. Det vil alltid være
et vilkår at arrangementet "selges eller markedsføres
til en samlet pris", jf. første ledd.
Når det gjelder spørsmål om hva som
vil gjelde når en nettside som selger flybilletter har
lenker til eksterne tilbydere, der kunden kan bestille for eksempel
hotell og leiebil, vil departementet peke på at også her
kommer vilkåret "selges eller markedsføres til
en samlet pris" inn. Ved separat avtaleinngåelse og betaling
til eksterne tilbydere, vil vilkåret ikke være oppfylt.
Omgåelse av regelverket ved at en tilbyder oppretter
flere selskaper som så selger hvert sitt element, bør
ikke tillates.
Under departementets høring foreslås endringer
i lovens anvendelsesområde, ved at loven bare skal gjelde
overfor kunder som er forbrukere, med mindre annet avtales. I dag
gjelder loven i utgangpunktet overfor alle kunder, men er bare ufravikelig
i forbrukerforhold, jf. § 1-2. Etter departementets
syn vil den foreslåtte endringen i § 2-1
ikke medføre en stor utvidelse av lovens anvendelsesområde.
Det er snarere tale om en justering for å fange opp det
en har sett i praksis av uheldig omgåelse av regelverket.
Reisegarantiordningen foreslås bare utvidet i forbrukerforhold.
Departementet ser etter dette ikke grunn til å gjøre
endringer i gjeldende rett når det gjelder hvem loven i
utgangspunktet vil gjelde overfor.
Slik departementet ser det, vil endringen være i overensstemmelse
med EF-domstolens fortolkning av pakkereisedefinisjonen.
Forslaget har ellers fått bred støtte i høringen,
og departementet opprettholder forslaget til endring av § 2-1.
Dette innebærer en justering i ordlyden i § 2-1, særlig
for å klargjøre hva som gjelder ved booking på Internett.
For det første fjernes "på forhånd" i
første ledd. For det andre innføres et nytt tredje
ledd som presiserer at første ledd omfatter tilfeller der
blant annet nettsteder legger opp til at kunden velger ut enkeltelementene
selv, men hvor elementene fremtrer som tilpasset til å kombineres.
Tilbyderen vil i så fall i realiteten være å anse
som arrangør etter § 2-2, med det ansvar
og de forpliktelser dette innebærer etter pakkereiseloven.
Reisegarantiordningen er hjemlet i pakkereiseloven kapittel 11
og sikrer kunder som kjøper pakkereiser mot betalingsudyktighet
hos arrangørene. Pakkereiseloven § 11-1
fastslår at arrangør av pakkereiser plikter å stille
reisegaranti. Den garantipliktige skal stille en garanti som er
stor nok til å dekke omsetningen til enhver tid.
Det skal også betales inn et årsgebyr (i 2005 kr 2 000)
til fondet, som er ment å dekke utgiftene til administrasjon
av ordningen.
Det kan hevdes at det er tilfeldig at kundene er sikret gjennom
reisegarantiordningen bare når de kjøper pakkereiser
i formell forstand. Behovet for beskyttelse kan være like
stort ved andre reisearrangementer der kundene regelmessig betaler
på forhånd. Ulike rammebetingelser for reiselivsbedriftene
kan også virke konkurransevridende. På denne bakgrunn reiste
departementet i høringen spørsmål om
utvidelse av reisegarantiordningen.
I høringsnotatet foreslo departementet å utvide reisegarantiordningen
til å omfatte:
1. "seat only"-arrangement, dvs. der
kunden har kjøpt kun transport av en pakkereisearrangør,
og reiser sammen med pakketuristene til samme reisemål.
2. arrangementer av separate transport- og innkvarteringstjenester
som i det vesentlig likner på en pakkereise. Det betyr
at ytelsene må selges i sammenheng med hverandre og at
kombinasjonen fremstår som en naturlig enhet, for eksempel
bestilling av flyreise og hotell til samme reisemål.
Utvidelsene ble forutsatt bare å gjelde når
kunden opptrer som forbruker, dvs. at reisen hovedsakelig er til
personlig bruk for kunden.
Departementet vil bemerke at pakkereiser i alminnelighet betales
på forhånd, noe som nettopp er begrunnelsen for
reisegarantiordningen. Det er imidlertid ikke noe selvstendig vilkår
i dagens regelverk at det faktisk foretas forskuddsbetaling. Det
er tilstrekkelig at arrangøren selger en pakkereise, jf. § 11-1.
Departementet ser ikke grunn til å endre gjeldende rett
på dette punkt.
I dag er det ingen garantiordninger for kunder som kun kjøper
flybilletter. De siste årene er det blitt vanlig at charteroperatørene
tilbyr separate (rimelige) flyseter på de chartrede flyene.
Det kan synes ulogisk og ubegrunnet at de som bare kjøper
transportdelen av en pakkereise stilles dårligere enn de
som har kjøpt hele pakkereisen. Denne "urimeligheten" blir
særlig synlig når de alle sitter på det
samme flyet.
Departementet mener at det går klart nok frem av den
foreslåtte ordlyden i § 11-1 første
ledd at det er pakkereisearrangøren (ikke flyselskapet)
som er garantipliktig for salg av transport som skjer sammen med
en pakkereise. Flyselskapenes landsforening mener at det kan være
vanskelig å skille mellom reiser som selges til personlig
bruk for kunden og andre reiser. Slik departementet ser det, vil
det ofte fremgå ved bestillingen av reisen hvorvidt passasjeren
reiser i egenskap av privatperson eller ikke. Dersom det er en bedrift
eller organisasjon som foretar bestillingen og betaler for reisen,
er det ikke tale om privatreiser. Dersom arrangøren er
i tvil, kan kunden spørres direkte.
Departementet vil påpeke at reisgarantiordningen er
en ren konkursgaranti, som virker uavhengig av hvilke materielle
rettigheter kunden har, for eksempel til å få erstatning.
Departementet konstaterer ellers at forslaget har fått
bred støtte i høringen og opprettholder derfor
forslaget i høringsnotatet.
Departementet ser at det er gode grunner for å skille
mellom arrangører og formidlere når det gjelder
de kontraktsrettslige reglene i pakkereiseloven. Det er naturlig
at det er arrangørene som har det endelige ansvaret overfor
kundene, ikke formidleren (reisebyrået).
Det kan imidlertid hevdes at det i reisegarantisammenheng ikke
alltid er naturlig å skille mellom arrangør/formidler
og hvordan bestillingen skjer. Her er det ikke tale om ansvar overfor
kundene, men sikring av kunder mot at den næringsdrivende
går konkurs. Dette behovet kan være like stort
når en kjøper en reise med opphold av et reisebyrå som
ved kjøp av en pakkereise av en turoperatør. I
begge tilfellene betaler kundene vanligvis på forhånd.
Forslaget vil, om det gjennomføres, innebære
at en i reisegarantisammenheng ikke behøver å ta
stilling til om den næringsdrivende er arrangør
eller formidler eller om det selges en pakkereise i lovens forstand.
Dette vil få en del konsekvenser for reisebyrånæringen.
Reisebyråer (formidlere) er i liten grad med i dagens reisegarantiordning,
jf. § 11-1 annet ledd. Formidler av pakkereise
som sådan plikter bare å stille garanti for utenlandsk
arrangør hvis det ikke godtgjøres at arrangøren
selv har stilt slik garanti.
Det er for det første spørsmål om
det er behov for å sikre kundene mot konkurser i reisebyrånæringen. Høringsinstansene
er uenige om dette. Både Forbrukerombudet og Forbrukerrådet
uttaler at de får henvendelser fra forbrukere som ikke
er dekket av dagens reisegarantiordning, og at det er behov for å styrke
forbrukervernet på dette området. På denne bakgrunn
finner departementet ikke å avvise at konkurser i reisebyrånæringen
potensielt kan utgjøre et forbrukerproblem.
Begrunnelsen for dagens reisegarantiordning er at kundene betaler
på forhånd og at det ikke er mulig å gardere
seg mot alle eventualiteter som kan føre til at en arrangør
blir betalingsudyktig. Departementet mener at lav konkursrisiko
i reisebyråbransjen i seg selv ikke er et tungt argument
mot å innlemme den i reisegarantiordningen.
Et reelt motargument mot å la reisegarantiordningen
omfatte reisebyråene vil derimot foreligge dersom kundenes
forhåndsinnbetalinger er sikret på annen måte.
IATA-systemet innebærer en viss kontroll med de aktuelle
reisebyråenes soliditet, samt en viss beskyttelse mot tap
for kundene ved forhåndsbetalinger av flytransport (IATA:
International Air Transport Association). Systemet er imidlertid
innrettet på å sikre flyselskapene,
ikke forbrukerne. Reglene kan heller ikke i seg selv hindre at et
reisebyrå opptrer rettsstridig. Departementet kan ikke
se at IATA-systemet gir forbrukerne noen fullgod sikkerhet ved kjøp
av pakkereiseliknende arrangementer.
Departementet legger vekt på at forslaget vil bidra
til å sikre likeverdige vilkår i reiselivsnæringen. Det
kan fortone seg tilfeldig at arrangører av pakkereiser
pålegges garantiplikt, mens de som selger svært
liknende produkter, slipper. Det er også et moment at reisegarantiordningen
skaper tillit til bransjen, noe hele bransjen nyter godt av.
Departementet viser til at det antas at forslaget vil innebære
en årlig kostnad i størrelsesorden 5 mill. kroner,
som vil bli fordelt på forbrukerfellesskapet av de reisende.
Etter departementets syn er dette ikke en uforholdsmessig kostnad
vurdert opp mot fordelene ved forslaget.
Etter en samlet vurdering er departementet kommet til at hensynet
til å sikre bedre forbrukerbeskyttelse og like konkurransevilkår
gjør det ønskelig å utvide reisegarantiordningen
som foreslått i høringsnotatet. Departementet
opprettholder forslaget, og viser til forslag til ny § 11-1
tredje ledd.
Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser behandler i dag forbrukerklager
på pakkereiser. Nemnda, som ble opprettet i 1971, er basert
på frivillig samarbeid mellom Forbrukerrådet og
Norsk ReiselivsForum (NRF). Som hovedregel behandles bare klager på medlemmer
av NRF (arrangører og reisebyråer). Nemnda kan
også behandle prinsipielle saker hvor innklagede ikke er
medlem av NRF dersom Forbrukerrådet bringer saken inn for
nemnda. Dette skjer imidlertid svært sjelden (et par ganger
på 18 år). Avgjørelsene til nemnda er
kun rådgivende, men blir i praksis fulgt.
Hovedproblemet med dagens klageordning er at det bare er medlemmene
i NRF som deltar og at en del arrangører står
utenfor. Departementet har fått opplyst at ca. 80 pst.
av solgte pakkereiser fanges opp av nemnda. Ved klager på andre
enn medlemmene til NRF har kundene i praksis liten mulighet til
utenrettslig tvisteløsning. Det er ingen andre bransjeorganisasjoner
enn NRF som organiserer arrangører og formidlere av pakkereiser.
I høringsnotatet foreslo departementet å innføre en
plikt for alle som stiller garanti til Reisegarantifondet til å delta
i nemnda samt til å finansiere den. Da vil en i prinsippet
fange opp alle som selger pakkereiser. Videre foreslo departementet å sløyfe
dagens bestemmelser (som ikke er benyttet) om at nemndas avgjørelser
får retts- og tvangskraft. Det ble dessuten foreslått
at manglende innbetaling av gebyr til nemndas drift skulle sanksjoneres
ved at markedsføringen av pakkereisene stoppes, og evt.
bøter hvis ulovlig markedsføring likevel finner
sted.
Forslaget om at alle som stiller garanti til Reisegarantifondet
(medlemmene i Reisgarantifondet) plikter å delta i en utenrettslig
klagenemnd, har fått bred støtte i høringen.
Ingen har kommet med innvendinger. Departementet opprettholder derfor
forslaget, og viser til ny § 10-4 første
ledd.
Ingen høringsinstanser har kommentert eller hatt innvendinger
til at forslaget om å fjerne dagens bestemmelse (§ 10-5)
om at nemndas avgjørelser får retts- og tvangskraft.
Ingen av de andre 22 avtalebaserte klagenemndene Forbrukerrådet
har opprettet i samarbeid med ulike bransjer kan avsi avgjørelser med
retts- og tvangskraft. Den som er uenig i nemndenes avgjørelser
må derfor eventuelt bringe saken inn for de alminnelige
domstolene. Etter det departementet kjenner til fungerer dette systemet
jevnt over godt for de andre nemndene, og avgjørelsene
blir i stor grad fulgt. Dagens reklamasjonsnemnd for pakkereiser
fungerer også godt selv om avgjørelsene kun er
rådgivende. Departementet opprettholder derfor forslaget
om å fjerne innholdet i dagens § 10-5.
Dersom nemnda viser seg å fungere dårlig ved at
avgjørelsene ikke følges, kan det bli aktuelt å gjeninnføre bestemmelsen.
Etter departementets syn vil det ikke være naturlig
med offentligrettslige sanksjoner når man først går
inn for at nemndas avgjørelser ikke skal ha retts- og tvangskraft.
Eventuelle sanksjoner bør følge av nemndsavtalen,
som departementet forutsetter partene vil reforhandle og forelegge
departementet for godkjennelse.
Siden det foreslås at alle som er med i reisegarantiordningen
automatisk er med i klagenemnda, synes det hensiktsmessig at alle
også bidrar økonomisk til nemndas drift. Ingen
høringsinstanser har hatt innvendinger til dette. Forslaget
innebærer at Reisegarantifondet, som til en hver tid har
oversikt over hvem som stiller garanti, bruker medlemslisten til å kreve
inn et gebyr som grunnfinansiering til nemnda. Plikten for medlemmene
(medlemsbedriftene) av Reisegarantifondet til betale et gebyr til
nemndas drift foreslås lovfestet i ny § 10-4
annet ledd. Hvor stort gebyret skal være foreslås
fastsatt av departementet ved forskrift, jf. forslaget til ny § 10-6
annet ledd første punktum.
Departementet mener at det vil være rimelig at bedriftene
som blir innklaget betaler gebyr for sakens behandling i nemnda.
Det er også spørsmål om forbrukeren skal
betale et gebyr for å få saken behandlet, som
eventuelt refunderes hvis forbrukeren får medhold. Loven
har allerede en forskriftshjemmel for å fastsette slike
gebyr i nåværende § 10-8 annet
ledd. Ved omnummereringen av paragrafer som følge av dette
lovforslaget, vil forskriftshjemmelen følge av § 10-6
annet ledd. Departementet foreslår en realitetsendring
i nåværende forskriftshjemler, ved at det er departementet
og ikke Kongen som kan fastsette forskriftene. Den konkrete fastsettelsen
av gebyrer i forskrift vil eventuelt utredes og fremmes som en egen
sak.
I høringen reiste departementet spørsmål
om sanksjoner ved manglende innbetaling av gebyr til nemndas drift.
Departementet er enig med enkelte av høringsinstansene
i at forslaget i høringsnotatet kan virke vidtgående,
og har på bakgrunn av høringsuttalelsene kommet
til at gebyret bør innkreves på vanlig måte
som et privatrettslig krav. Departementet foreslår derfor
ingen offentligrettslige sanksjoner ved brudd på betalingsplikten
etter § 10-4 annet ledd.
Som følge av at pakkereiselovens bestemmelser om reisegaranti
utvides til å gjelde andre reiser enn pakkereiser, må det
foretas visse justeringer i loven. Det gjelder for det første
angivelse av lovens virkeområde i § 1.
Videre foreslår departementet å endre lovens tittel
til "Lov om pakkereiser og reisegaranti".
I § 11-1 tredje ledd står det at det
skal "innbetales et beløp til Reisegarantifondet - den
kollektive garanti - som skal dekke krav som måtte overstige
den individuelle garantien". Nåværende ordlyd
er ikke oppdatert etter at reisegarantiforskriften ble endret slik
at årsgebyr fra 2003 har erstattet den kollektive garantien.
Det foreslås at ordlyden i § 11-1 endres
for å gjenspeile dette. Ut i fra samme betraktninger foreslår
departementet at ordlyden i § 3-1 endres slik
at det fremgår klart at "nødvendig garanti er
stilt" likestilles med at årsgebyret er innebetalt.
I nåværende lovtekst er det Kongen som kan
godkjenne vedtektene til en klagenemnd (§ 10-1),
og det er Kongen som kan gi forskrifter om nemnda (§ 10-8).
Departementet finner det hensiktsmessig at departementet gis slik
myndighet istedenfor Kongen, og foreslår dette. Det vises
til forslag til § 10-1 og § 10-6
og merknadene til bestemmelsene.