Forslaget i proposisjonen har sin bakgrunn i NOU 2003:30 Ny offentleghetslov.
I proposisjonen fremjar departementet også forslag til
gjennomføring av EUs direktiv 2003/98/EF
om vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren.
Lovforslaget utvidar retten til innsyn i dokument i offentleg
verksemd. Det omfattar fleire verksemder enn gjeldande lov. Det
inneber vidare ei utviding av kva slag informasjon det kan krevjast
innsyn i, og innsnevrar høvet til å gjere unntak
frå innsyn. Forslaget legg òg opp til å styrkje
rettane til den som krev innsyn i saksbehandlinga av innsynskrav.
Forslaget vil dessutan gjere det enklare for dei som ønskjer å vidarebruke
informasjon frå offentleg sektor i kommersiell eller ikkje-kommersiell
verksemd.
Lova skal gjelde for stat, fylkeskommune, kommune og for sjølvstendige
rettssubjekt i saker der dei gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift.
I tillegg vil lova gjelde for sjølvstendige rettssubjekt
der stat, fylkeskommune eller kommune har ein eigardel som gir meir
enn halvparten av røystene i det øvste organet
i rettssubjektet og for sjølvstendige rettssubjekt der stat,
fylkeskommune eller kommune har rett til å velje meir enn
halvparten av medlemmene med røysterett i det øvste
organet i rettssubjektet. Dette er ei vesentleg utviding av verkeområdet
og inneber at organisasjonsforma ikkje lenger vil vere avgjerande
for innsynsretten.
Lova skal likevel ikkje gjelde for sjølvstendige rettssubjekt
som hovudsakleg driv næring i direkte konkurranse med og
på same vilkår som private. Vidare kan verksemder
haldast utanfor verkeområdet til lova dersom det må reknast
som nødvendig ut frå verksemda si art, konkurransesituasjonen
eller andre særlege tilhøve.
Hovudreglane i lova blir i stor grad foreslått vidareførte
som i dag. Hovudregelen vil dermed vere at saksdokument som ei offentleg
verksemd sender frå seg, tek imot eller opprettar, er offentlege
dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift gitt i
medhald av lov.
Lovforslaget byggjer gjennomgåande på at det berre
skal vere høve til å gjere unntak frå innsyn
når det ligg føre eit reelt og sakleg behov for
det. Eit utslag av dette er at det som hovudregel berre vil vere høve
til å gjere unntak for dei opplysningane i eit dokument
som det kan ha skadelege verknader å offentleggjere. I
dag er det som hovudregel høve til å gjere unntak
for heile dokument, det vil seie også delar av dokumentet
som det ikkje kan ha skadelege verknader å offentleggjere.
Eit anna utslag av dette grunnsynet er at det i dei fleste unntaka
er eit vilkår for unntak at offentleggjering må kunne
ha skadelege verknader ("skadevilkår").
Unntaket for organinterne dokument, det vil seie dokument som
eit organ har utarbeidde for si eige interne saksførebuing,
er gjennomgåande godt grunngitt, og blir derfor i hovudsak
foreslått vidareført uendra. Departementet meiner
at unntaka for dokument til den interne saksførebuinga
som blir innhenta utanfrå, er for vidtrekkande. For dette
unntaket blir det sett opp eit "skadevilkår".
Det er ein viktig føresetnad for det representative folkestyret
i kommunar og fylkeskommunar at ålmenta har rett til innsyn
i dokument hos kommunar og fylkeskommunar. Derfor skal mykje korrespondanse
mellom ulike kommunale og fylkeskommunale einingar ikkje lenger
kunne unntakast som interne dokument.
Høvet til å gjere unntak ut frå omsynet
til Noregs utanrikspolitiske interesser blir utforma slik at dei
tek høgd for at det internasjonale samarbeidet har fått stadig
auka omfang og meir å seie for utforminga av nasjonal politikk.
Dette tilseier at det er behov for meir innsyn på dette
området.
Departementet meiner at det er viktig med meir innsyn i saker
om offentlege innkjøp mv., bl.a. for å motverke
korrupsjon og andre uheldige tilhøve. Forslaget legg derfor
opp til ei vesentleg innsnevring av unntakshøvet for dokument
i anbodssaker.
Reglane om offentlegheit omkring søkjarlister til stillingar
i det offentlege blir foreslått vidareførte som
i dag, men departementet har prøvd å klargjere korleis
desse reglane skal praktiserast.
EUs direktiv 2003/98/EF om vidarebruk av informasjon
frå den offentlege sektoren skal leggje til rette for vidarebruk
av offentleg informasjon i kommersiell og ikkje-kommersiell verksemd
med sikte på auka verdiskaping. Forslaget gjennomfører
direktivet gjennom reglar om ikkje-diskriminering, medrekna eit
forbod mot einerettsavtalar, grense for kor høg pris som
kan takast for offentleg informasjon, rett til kopi i alle eksisterande
språkversjonar, mv. Reglane vil gjelde for alle verksemder
som er omfatta av direktivet, og såleis ha eit noko vidare
verkeområde enn lova elles.
Ved Stortingets vedtak 19. juni 1995 vart regjeringa
bedt om å leggje fram ei stortingsmelding som grunnlag
for ei brei drøfting av offentlegprinsippet og behovet
for større openheit og meir innsyn i forvaltninga. Våren
1998 la regjeringa Bondevik I fram St.meld. nr. 32 (1997-1998) Om
offentlighetsprinsippet i forvaltningen (offentlighetsmeldingen).
Dei vesentlegaste synspunkta som kom fram i samband med stortingsbehandlinga
av meldinga, går fram av Innst. S. nr. 21 (1998-1999) frå justiskomiteen.
Ved kongeleg resolusjon 10. desember 1999 vart det sett
ned eit utval for å greie ut spørsmål
om endringar i offentleglova. Utgreiinga frå offentleglovutvalet
NOU 2003:30 Ny offentleghetslov vart send på høyring
17. desember 2003 med høyringsfristen 1. mai
2004.
Retten til innsyn i saksdokumenta i forvaltninga er eit grunnleggjande
demokratisk prinsipp og er i dag solid forankra i lovgiving og praksis,
både nasjonalt og internasjonalt. Prinsippet vart grunnlovfesta
i samband med endringa av Grunnlova § 100 som
vart vedteken i Stortinget 30. september 2004. Den nye grunnlovsføresegna
inneber ikkje i seg sjølv at det må gjerast endringar
i gjeldande offentleglov. Fleirtalet i kontroll- og konstitusjonskomiteen
la til grunn at eventuelle innskrenkingar i innsynsretten ikkje burde
skje gjennom ei ny grunnlovsføresegn, men heller gjennom
endringar i vanleg lov.
Prinsippet om rett til å krevje innsyn i saksdokumenta
i forvaltninga er grunngitt i tre hovudomsyn: Demokratiomsynet,
kontrollomsynet og rettstryggleikomsynet. I tillegg blir det ofte
framheva at forvaltninga spelar ei rolle som informasjonsbank.
Gjeldande offentleglov inneheld inga generell føresegn
der det blir presisert kva omsyn som ligg til grunn for reglane
om innsyn. Offentlegutvalet gjer forslag om å ta ei slik
formålsføresegn inn i den nye offentleglova. I
føresegna skal det ifølgje forslaget gå fram
at innsynsretten er grunngitt i dei nemnde omsyna.
Departementet er samd med utvalet i at det bør takast
med ei formålsføresegn i den nye offentleglova.
Ei slik føresegn har verdi ved at ho gir føringar
for tolkinga av dei enkelte unntaksføresegnene, og for den
interesseveginga som skal gjerast når forvaltninga vurderer
om eit dokument som det er høve til å nekte innsyn
i, likevel skal gjerast kjend etter meirinnsynsregelen.
Ei føremålsføresegn vil også ha
ein viktig symbolfunksjon og ein pedagogisk funksjon i høve
til brukarane av lova.
I tillegg til dei omsyna som utvalet hadde teke med i forslaget
til føremålsføresegn, har departementet
teke med omsynet til å leggje til rette for auka verdiskaping
gjennom vidarebruk av offentleg informasjon. Tillegget er teke med
for klarare å få fram omsynet til forvaltninga
som informasjonsbank, og til at offentleg informasjon kan vere ein
viktig ressurs for private og medverke til auka verdiskaping. Tilføyinga
har òg bakgrunn i gjennomføringa i offentleglova av
EUs direktiv 2003/98/EF om vidarebruk av informasjon
frå den offentlege sektoren.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen
Anne Marit Bjørnflaten, Thomas Breen, Ingrid Heggø og Hilde
Magnusson Lydvo, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen, Solveig
Horne og Thore A. Nistad, fra Høyre, Elisabeth Aspaker
og André Oktay Dahl, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Olav Gunnar Ballo, er fornøyd med at regjeringen
Stoltenberg II følger opp forslag til ny offentlighetslov
fra regjeringen Bondevik II. At begge regjeringene tar dette temaet
på alvor gir et klart signal om viktigheten av offentlighet
i vårt samfunn.
Komiteen mener at det er nødvendig å finne
et riktig og fornuftig balansepunkt mellom muligheten for innsyn
i beslutningsprosesser i offentlig forvaltning på den ene
siden, og behovet for å kunne skjerme sensitive opplysninger
på den annen. Komiteen understreker at åpenhet
skal være utgangspunktet, da det sikrer befolkningen medvirkning
og innsyn i demokratiske prosesser. Dette bidrar igjen til bedre
kontroll av myndighetsutøvelse og økt tillit i befolkningen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeidepartiet,
Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil vektlegge
viktigheten av økt åpenhet i offentlig forvaltning
og styrking av allmennhetens mulighet for innsyn. Flertallet viser
til at det fremgår av Soria Moriaerklæringen
at:
"Regjeringen vil styrke enkeltmenneskenes innflytelse
på egen tilværelse og samfunnets utvikling i alle
deler av samfunnslivet. Alle må få tilgang til kunnskap
og innsikt som gjør det mulig å delta i de demokratiske
prosessene."
Og at:
"Retten til å være informert er avgjørende
for muligheten folk har til å delta i samfunnsdebatten."
Komiteen vil videre understreke viktigheten av
at den nye loven blir fulgt opp med opplæring av de som
skal bruke den. Forskning viser at dokumenter i forvaltningen i
en del tilfeller blir unødig unntatt offentlighet. Komiteen vil
presisere at de nødvendige unntaksbestemmelsene må nyttes
med varsomhet. Komiteen vil be departementet sørge
for at opplæringen knyttet til bruken av loven følges
opp.
Komiteen mener det er en forutsetning at Regjeringen
følger opp den faktiske håndhevingen av loven
for å nå målsetningen om tilgang til
kunnskap og innsikt for allmennheten som gjør det mulig å delta
i de demokratiske prosessene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre vil vise til at man i forbindelse med
behandlingen av St.meld. nr. 17 (2004-2005) Makt og demokrati drøftet
forhold knyttet til allmennhetens forhold til politiske beslutningsprosesser. Disse
medlemmer viser spesielt til Innst. S. nr. 252 (2004-2005)
hvor det blant annet uttales følgende:
"Den norske samfunnsmodellen er bygd på tanken
om et representativt demokrati, med lik rett for alle til å peke
ut sine representanter gjennom frie valg. Fri meningsdannelse og
rett til å påvirke utformingen av beslutninger
som berører en selv, er viktige forutsetninger. Likeledes
krever vår samfunnsordning funksjonsdyktige sentrale og
lokale styringsorganer med høy legitimitet og autoritet …"
I sine merknader sier bl.a. Den særskilte komité følgende:
"Komiteen mener at et godt demokrati forutsetter en god
maktbalanse mellom enkeltmennesket, sivil sektor og demokratiske
fellesløsninger ivaretatt av det offentlige. For omfattende
samling av makt på få hender gjør det
vanskelig å kontrollere maktutøvelsen, og faren
for feilvurderinger er større enn når makt blir
spredt…" og " makt handler også om den enkeltes
makt over eget liv, og derav en begrensning av så vel det
offentliges som private aktørers makt over andre. En for
omfattende delegering av makt til byråkrati og forvaltningsorganer
kan gi uforholdsmessig stor administrativ makt over enkeltmennesker."
Disse medlemmer er av den oppfatning at disse
momentene er av stor betydning for hvilken grad av offentlig innsyn
man bør ha for fremtiden. Disse medlemmer vil
også vise til noe av det flertallet sa under behandling
av samme sak:
"(…) etter flertallets syn er det på tide
at spørsmål om folkevalgtes reelle kontrollmuligheter
blir tatt opp til helhetlig vurdering. Det er nødvendig
for utviklingen av det demokratiske samfunn, sentralt som lokalt."
Når det gjelder medienes viktighet og rolle, er det etter disse
medlemmers mening igjen interessant å vise til
samme innstilling. Disse medlemmer vil vise til deler
av innstillingens omtale av "Myndighetenes rolle og ansvar på medieområdet". Her
uttaler en samlet komité bl.a.:
"Komiteen vil hevde at endringer i mediebildet og den
stadige fokusering på dagsaktuelle temaer i nyhetsdekning
og samfunnsdebatt, påvirker den politiske virksomhet og
folks standpunkt. Utviklingen har ført til at den enkeltes
mulighet for å følge med i behandlingen av politiske
saker er tilfeldige og sporadiske (…)"
og videre
"Komiteen mener det er viktig å fremme mangfold
og kvalitet og motvirke ensretting i mediene. Komiteen viser her
til at Stortinget under behandling av ny § 100
i Grunnloven spesielt berørte myndighetenes ansvar for å legge
til rette for en åpen og opplyst samtale."
Disse medlemmer vil igjen vise til at dette er
grunnleggende viktig også i forhold til debatten om offentlighet
i vårt samfunn.
Disse medlemmer viser igjen til at allmennhetens
innsyn er en viktig forutsetning for at det kan utøves
effektiv kontroll med forvaltningen. Riksrevisjonens og Sivilombudsmannens
mulighet til å drive effektiv kontroll på vegne
av Stortinget utgjør sammen med allmennhetens innsyn en
viktig demokratisk garanti mot maktmisbruk, mulig korrupsjon og
uheldige forhold i offentlig forvaltning. Disse medlemmer understreker
betydningen av at Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen sikres et
lovverk som setter dem i stand til å utføre sine
pålagte oppgaver på en tilfredsstillende måte.
Stortinget må, dersom det skal kunne ha oppsyn med hvordan
andre etater utfører sine oppgaver, få nødvendige
relevante opplysninger fra de organer som skal bistå Stortinget.
Komiteen er av den oppfatning at behandlingen
av benådningssaker bør undergis større
grad av åpenhet enn hva tilfellet er i dag. Komiteen viser
i denne sammenheng blant annet til den offentlige debatt som oppsto
i etterkant av avsløringer om praksis i benådningssaker
mot slutten av 2005. Benådningsinstituttet er i likhet
med for eksempel rettssystemet vårt avhengig av folkets
tillit for å kunne fungere. Komiteen ber
derfor Regjeringen om å gjennomgå dagens lovgivning
for benådningssaker og komme tilbake til Stortinget med
forslag til hvordan mer åpenhet kan implementeres.
Komiteen vil videre hevde at de endringer som
nå foreslås i forslag til ny offentlighetslov
er viktige og vil endre dagens lovgivning.
På bakgrunn av dette vil komiteens
flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
fremme følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å foreta en evaluering
av offentleglova i løpet av neste stortingsperiode med
hovedfokus på om intensjonene om mer innsyn har blitt oppfylt."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen foreta en bred evaluering av offentleglova
ikke senere enn fem år etter at loven er vedtatt iverksatt.
Temaer som må evalueres er blant annet lovens virkeområde,
formålsparagrafen, lovens unntaksbestemmelser, praksis
for klage, praktiseringen av meroffentlighetsprinsippet og hvordan
loven praktiseres med sikte på eventuelle nødvendige
korreksjoner for å oppfylle lovgivers intensjon."
Komiteen viser til at en formålsbestemmelse først
og fremst har betydning som en programerklæring og målsetning
for loven. Men komiteen vil fremheve at den også har
en viktig betydning når det er tolkningstvil i forhold
til andre bestemmelser i loven. Ved tvil om tolkning skal en prinsipielt
sett falle ned på det som er mest i tråd med formålsparagrafen. Komiteen vil
påpeke at man i forslaget til formålsbestemmelse
mangler det viktigste og mest åpenbare formålet
med loven, nemlig å skape tillit til forvaltningen.
Dette bør derfor innarbeides og komiteen fremmer
følgende forslag:
"§ 1 skal lyde:
Formålet med lova er å leggje til rette
for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrkje
informasjons- og ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga,
rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og
kontrollen frå ålmenta. Lova skal òg
leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon."
Offentleglova § 1 regulerer det generelle verkeområdet
til lova, det vil seie kva organ og institusjonar som er omfatta
av lova. Det følgjer av første ledd at lova gjeld
for verksemd som blir utøvd av forvaltningsorgan. Dersom
eit organ blir rekna som eit forvaltningsorgan, er altså heile
verksemda til organet omfatta, både myndigheitsutøving,
andre forvaltningsoppgåver, forretningsdrift og intern
administrasjon. Domstolane blir også rekna som eit organ
for staten og er i utgangspunktet omfatta av lova. Ein stor del
av dokumenta til domstolane fell likevel utanfor verkeområdet
til lova fordi dei er knytte til saker som blir behandla etter rettsstellovene.
Stortinget, Riksrevisjonen, Stortingets ombodsmann for forvaltninga og
andre organ for Stortinget er ikkje omfatta av lova. Stortinget
har likevel fastsette eigne reglar om offentlegheit for desse organa.
Private selskap er i utgangspunktet ikkje omfatta av lova. Dersom
slike selskap gjer enkeltvedtak eller utferdar forskrift, vil likevel denne
delen av verksemda vere omfatta av lova. Offentleglova gjeld for
norske forvaltningsorgan på Svalbard dersom ikkje anna
blir fastsett av Kongen. Dersom ei verksemd er skild ut frå den
ordinære forvaltninga, for eksempel ved at det er oppretta
eit aksjeselskap, ein stiftelse eller eit anna sjølvstendig rettssubjekt,
er utgangspunktet at verksemda ikkje lenger er omfatta av lova.
Forholdet til offentleglova blir likevel ikkje avgjort berre ut
frå organisasjonsform, men etter ei heilskapsvurdering
der fleire moment speler inn.
Departementet går på same måten som
utvalet inn for å vidareføre reglane om at lova
skal gjelde for alle organ som er ein organisatorisk del av stat
eller kommune, og for private rettssubjekt i saker der dei gjer
enkeltvedtak eller utferdar forskrift. Departementet går
vidare inn for å vidareføre reglane om tilhøvet
til Stortinget og organ for Stortinget, og om det geografiske verkeområdet,
uendra.
Det sentrale spørsmålet i utvalsutgreiinga
og under høyringa har vore i kva grad lova bør
gjelde for sjølvstendige rettssubjekt (aksjeselskap, stiftelsar o.l.)
utanfor dei tilfella der slike rettssubjekt treffer enkeltvedtak
eller utferdar forskrift.
Departementet meiner at offentleglova i utgangspunktet bør
gjelde for alle verksemder som det offentlege har ein bestemmande
innverknad på, uavhengig av om verksemda er organisert
som ein organisatorisk del av forvaltninga eller som eit sjølvstendig
rettssubjekt. Departementet er derfor einig med utvalsfleirtalet
i at offentleg eigarskap eller at det offentlege har rett til å velje
medlemmer til det styrande organet i eit rettssubjekt, i seg sjølv
bør kunne føre til at eit sjølvstendig
rettssubjekt blir omfatta av lova.
Til skilnad frå utvalsfleirtalet meiner likevel departementet
at det ikkje bør krevjast at det offentlege eig eit rettssubjekt
fullt ut eller i det alt vesentlege, eller at det offentlege har
rett til å utnemne alle eller dei fleste av medlemmene
i det styrande organet som ikkje blir valde av dei tilsette, men
at det bør vere tilstrekkeleg om det offentlege har ein
eigardel som gir meir enn halvparten av røystene i det øvste
organet i rettssubjektet eller på anna grunnlag har rett
til å utpeke meir enn halvparten av medlemmene i dette
organet. I desse tilfella vil det offentlege i praksis ha høve
til å øve ein bestemmande innverknad på drifta i
rettssubjektet.
Etter departementet sitt syn bør det gjelde to typar
unntak frå hovudregelen om at lova skal gjelde for sjølvstendige
rettssubjekt der det offentlege har ein eigardel som gir meir enn
halvparten av røystene i det øvste organet, eller
har rett til å velje meir enn halvparten av medlemmene
i dette organet.
For det første bør ikkje lova gjelde for rettssubjekt
som hovudsakleg driv næringsverksemd i direkte konkurranse
med og på same vilkår som private. Det er eit
sentralt element i eigarskapspolitikken til regjeringa Bondevik
II at det skal skiljast mellom forvaltningsverksemd og forretningsverksemd,
og at offentleg forretningsverksemd skal kunne drivast mest mogleg
likt tilsvarande privat verksemd. For å ivareta dette er
det nødvendig å halde offentleg sjølvstendige
rettssubjekt som driv næringsverksemd i konkurranse med
private utanfor lova. Dette unntaket vil føre til at f.eks.
Statoil ASA og Telenor ASA ikkje vil bli omfatta av lova sjølv
om staten har ein eigardel i desse selskapa som gir meir enn halvparten
av røystene på generalforsamlinga.
For det andre meiner departementet at det også i tilfelle
der det gjer seg gjeldande andre særlege grunnar enn at
verksemda driv næringsverksemd i konkurranse med private,
bør vere høve til å unnata sjølvstendige
rettssubjekt frå verkeområdet gjennom forskrifter
fastsette av Kongen. Etter forslaget kan det berre fastsetjast slike
forskrifter dersom det må reknast som nødvendig
ut frå arten til verksemda, konkurransesituasjonen eller
andre særlege tilhøve.
Departementet går vidare inn for å følgje
opp forslaget frå utvalsfleirtalet om at sjølvstendige
rettssubjekt i forskrift kan haldast utanom lova der det skal eller
kan og bør gjerast unntak frå innsyn for det alt
vesentlege av dokumenta i verksemda. For å understreke
at det skal mykje til for å unnata ei verksemd frå verkeområdet
på dette grunnlaget, har departementet likevel valt å formulere
vilkåra strengare enn i forslaget frå utvalsfleirtalet.
I lovutkastet til departementet er det også teke inn ein
heimel som gir Kongen høve til å fastsetje at
lova skal gjelde for rettssubjekt som er knytte til stat eller kommune,
men som ikkje oppfyller kravet til eigardel eller rett til oppnemning
av medlemmer til det styrande organet, eller som er unnatekne fordi
dei driv næringsverksemd i konkurranse med private.
Eit viktig punkt i departementet sitt forslag er at verkeområdet
til offentleglova i framtida berre bør regulerast i offentleglova
og forskrifta til lova. Som ein konsekvens av dette foreslår
departementet at føresegnene som gjer unntak frå verkeområdet
til offentleglova i lov om statsforetak og i særlovgivinga elles,
skal opphevast samtidig med at den nye offentleglova tek til å gjelde.
Departementet foreslår også at verkeområdet skal
utvidast slik at lova vil gjelde for rettssaksdokument hos forvaltninga.
Departementet ser samtidig at slike dokument står i ei
særstilling, bl.a. fordi innsyn kan føre til meir
førehandsprosedyre, og fordi det gjeld saker der forvaltninga
sjølv ikkje skal ta noka avgjerd, men i røynda
står i same stilling som andre som er part i ei rettssak.
For å ivareta desse omsyna når verkeområdet
blir utvida foreslår derfor departementet at det skal takast
inn ein unntaksheimel som gir høve til å gjere
unntak frå innsyn for dokument som forvaltninga har utarbeidd
eller motteke som part for norsk domstol.
Komiteen registrerer at lovforlagets § 2
litra c-d representerer en vesentlig utvidelse av lovens virkeområde.
Komiteen ser at utvidelsen kommer som en følge
av at det offentlige omgjør deler av sin drift og virksomhet
ved å skille ut deler av den. Det er da viktig at slike
omorganiseringer ikke fører til mindre innsyn og dermed
mindre kontroll med skattebetalernes penger.
Komiteen registrerer og støtter et unntak
for rettssubjekt som driver i direkte konkurranse med annen privat
virksomhet og på samme vilkår. Dette er nødvendig
for å ivareta bedrifter hvor staten er eier og driver med
ordinær forretningsdrift.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Sosialistisk Venstreparti, er enig med
forslagene i proposisjonen om at det i visse tilfeller bør
være mulig å unnta selvstendige rettssubjekter
som i utgangspunktet er omfattet av loven i forskrifter dersom det
må regnes som nødvendig ut fra hensynet til virksomhetens
art, konkurransesituasjonen eller andre særlige forhold, og
at det også bør være en slik adgang der
det gjelder unntak for det alt vesentlige av dokumentene til virksomheten
og særlig tungtveiende hensyn tilsier det. Flertallet viser
til at det for noen virksomheter som i utgangspunktet vil falle
innunder loven, vil gjøre seg gjeldende særlige
hensyn som tilsier at loven likevel ikke bør gjelde, og
at det dermed er behov for en slik hjemmel for å ivareta
dette. Flertallet understreker samtidig at vilkårene
for å unnta rettssubjekter etter disse hjemlene er strenge. Flertallet forutsetter
at forskriftshjemlene blir praktisert i tråd med vilkårene
og de føringene som for øvrig er gitt i proposisjonen,
slik at ikke lovens hovedregel om at selvstendige rettssubjekter
som det offentlige har en dominerende innflytelse over, blir uthulet gjennom
forskrifter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at lovforslagets forskriftshjemmel i § 2 annet
ledd første og annet punktum for å kunne unnta
virksomheter fra loven, skal tas ut.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, mener at lovens virkeområde
ikke bør utvides ytterligere slik at den også omfatter
rettssubjekter som utfører helse-, sosial- eller utdanningstjenester
som det offentlige har et lovpålagt ansvar for å tilby. Dette
flertallet viser til at bakgrunnen for at offentlighetslovutvalget
ble bedt om å vurdere å utvide virkeområdet
til loven, var en forventning om at en tendens til utskilling av
forvaltningsvirksomheter i selvstendige rettssubjekter eller at
overføring av oppgaver som det offentlige tidligere sto
for selv til private, fører til mindre innsyn. Dette
flertallet viser i denne sammenheng til at mange former
for tjenester som det offentlige alltid har hatt ansvart for, gjennom
lang tid er organisert slik at utførelsen av tjenestene
er overlatt til private og dermed har falt utenfor offentlighetsloven,
f.eks. primærhelsetjenesten. Synspunktet om at virkeområdet
til loven må utvides for å ta hensyn til at tjenester
blir overlatt til private, tilsier dermed ikke nødvendigvis
på generell basis at loven bør gjelde for private
som utfører oppgaver det offentlige har et lovpålagt
ansvar for å utføre.
Dette flertallet peker også på at
mange av de private virksomhetene som utfører oppgaver
det offentlige har et lovpålagt ansvar for å tilby,
er små og har en liten administrasjon, slik at det vil
være urimelig byrdefullt for dem å etterleve loven,
og at dette dermed vil kunne trekke ressurser bort fra primæroppgavene
disse virksomhetene skal utføre. Dette flertallet vil
også bemerke at når private virksomheter utfører
oppgaver som det offentlige har et lovpålagt ansvar for å tilby,
så vil det offentlige besitte en rekke dokumenter som vedrører
virksomheten i det private rettssubjektet, f.eks. dokumenter som
har sammenheng med det offentliges kontroll av virksomheten, tillatelser,
bevillinger eller avtaler som sier hvordan oppgaven skal utføres
mv. Slike dokumenter som gjelder virksomheten hos den private aktøren
vil på vanlig måte være underlagt innsynsrett hos
det offentlige. Etter dette flertallets syn vil allmennhetens
behov for innsyn i slike virksomheter være ivaretatt gjennom
innsynsretten hos det offentlige. Allmennheten vil ha mindre interesse
av de mer detaljerte og konkrete opplysningene som bare finnes hos
den private aktøren.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er kjent med innspillene fra Norsk Presseforbund
og Norsk Redaktørforening. Her uttaler de at de ønsker
at også rettssubjekt innen for eksempel helse-, sosial-
eller utdanningstjenester som det offentlige har et lovpålagt
ansvar for å tilby skal være offentlig, når
de utfører slike tjenester. Etter hvert som offentlige
tjenester organiseres og offentlige oppgaver løses gjennom
ulike former for juridiske enheter, er det viktig - som et minimum - å holde
fast ved at selskaper eller andre som utfører oppgaver
det offentlige er pålagt, og som hører til kjernen
i bruken av fellesskapets midler, blir omfattet av innsynsreglene.
Tilsvarende var også foreslått i NOU 2003:30.
Dette er vektige argumenter i retning av å utvide virkeområdet
til å gjelde også slike forhold. Det vil i tilegg
kunne forenkle debatten om konkurranseutsetting da man faktisk vil
beholde en demokratisk kontroll gjennom innsyn i forhold til samfunnets
bruk av midler til lovpålagte offentlige oppgaver, f.eks.
knyttet til helse- og sosialtjenester. Disse medlemmer vil
i det alt vesentlige støtte dette synet.
Etter disse medlemmers syn må et avgjørende
moment være formålet om at man ikke skal kunne
organisere seg bort fra loven og innsynet, samt at man skal ha innsyn
der hvor det offentlige har en stor innflytelse og man har særegne
vilkår som gjør at det konkurransemessig eller
på andre måter står i en særstilling.
Disse medlemmer mener hensynet til samfunnets
innsyn i hvordan samfunnets og borgernes felles midler brukes, også er
avgjørende. Det bør være et prinsipp
at der det offentlige betaler eller bestiller en vare eller tjeneste
skal det kunne kreves innsyn slik at "offentlighet følger
pengene". Begrensninger følger selvsagt også her
av taushetsplikt, personvern og forretningshemmeligheter mv.
Disse medlemmer ønsker imidlertid ikke
en vid forskriftshjemmel i forhold til lovens virkeområde.
En forskriftshjemmel om å kunne godta at virksomheter vil
være omfattet bør være uproblematisk, at
Regjeringen skal kunne begrense lovens virkeområde er ikke
holdbart. Dersom det er tvil bør det være domstolene
som må avgjøre om en virksomhet er omfattet av
loven i henhold til lovgivers intensjon.
Disse medlemmer ønsker på bakgrunn
av dette å utvide virkeområdet noe. Disse
medlemmer mener man best sikrer offentlighet ved å ta
inn følgende tillegg for hva loven skal omfatte:
"§ 2 første
ledd første punktum bokstav e) skal lyde:
Rettssubjekt som utfører helse-, sosial- eller
utdanningstenester som det offentlege har eit lovpålagt ansvar
for å tilby. Lova kjem berre til anvendelse så sant
rettssubjektet utfører slike tenester. Lova gjeld ikkje
for enkeltpersonar som har fått i oppdrag å utføre
slike tenester.
§ 2 første ledd tredje punktum
skal lyde:
For verksemder som etter offentleg oppkjøp eller liknande
kjem inn under bokstavane c, d eller e, gjeld lova frå og
med fjerde månadsskiftet etter den månaden da
vilkåra vart oppfylte."
Disse medlemmer vil presisere at det er viktig å skille
mellom private virksomheter som utfører tjenester etter
avtaler med det offentlige, og private aktører som tilbyr
tjenester som også tilbys av det offentlige, men som likevel
drives i rent privat regi. Et eksempel på sistnevnte er
rent private legevakter som ikke har offentlige driftsavtaler. I
slike tilfeller må virksomheten ansees som ren privat næringsvirksomhet.
Etter gjeldande rett er det ikkje noko allment vilkår
for å gjere unntak frå innsynsretten at innsyn
vil kunne føre til skade på bestemte interesser.
Fleire av unntaksføresegnene stiller derimot i ordlyden
eller gjennom etablert tolking krav om skadeverknader for at det
skal vere høve til å gjere unntak frå innsyn
for eit dokument eller ei opplysning.
Departementet meiner at det bør stillast krav om at
innsyn kan føre til skade eller fare for skade for å gjere
unntak frå hovudregelen om innsynsrett. Departementet meiner
også at dei enkelte unntaksreglane ideelt sett bør
utformast så presist at dei berre gir høve til å nekte
innsyn i dei tilfella der det ligg føre slik fare for skade.
Eit skadekrav bør dessutan som hovudregel takast inn i
dei enkelte unntaka. I nokre tilfelle er likevel presumsjonen for
skade så sterk at det ikkje er behov for noko uttrykkeleg
skadekrav.
Forvaltninga har alt etter gjeldande lov plikt til å vurdere
meirinnsyn, men både utvalet og fleire av høyringsinstansane
har gitt uttrykk for at føresegna ikkje fungerer tilfredsstillande
i praksis, og at kriteria for vurderinga og kva omsyn som skal inngå,
bør komme betre til uttrykk i sjølve lovteksten.
Departementet sluttar seg til dette synet og går inn for
at det blir presisert i lova at organet skal vege dei omsyna som
taler for å nekte innsyn, mot dei omsyn som taler for innsyn.
Departementet meiner at det prinsipielle utgangspunktet bør
vere at forvaltninga skal gi innsyn dersom dei omsyna som taler
for innsynsrett, veg tyngst. Problemet med dagens føresegn
er først og fremst at forvaltninga ikkje alltid praktiserer
ho slik ho er meint. Etter departementet si oppfatning er det derfor nødvendig å klargjere
at forvaltninga har plikt til å gjere ei meirinnsynsvurdering,
og kva omsyn som skal takast med i ei slik vurdering.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Sosialistisk Venstreparti, har merket
seg at den skjønnsmessige meroffentlighetsvurderingen som
forvaltningen plikter å foreta i flere sammenhenger, synes å bære preg
av enten tilfeldigheter, mangel på kunnskap eller overforsiktighet
fra ulike offentlige instanser. Flertallet legger
til grunn at lovgivers intensjon var og fortsatt er, at man på tross
av mulig hjemmel til å nekte innsyn likevel skulle vurdere å gi
innsyn dersom det ikke ville være betenkelig. Flertallet legger
til grunn at forvaltningen har en plikt til å vurdere meroffentlighet.
Det må i denne sammenheng tas hensyn til lovgivers intensjon
om åpenhet som hovedregel. Flertallet mener
at forvaltningen må ha vurdert om det foreligger en mulig
skadefølge hvis den likevel ikke finner at meroffentlighet
kan forsvares. Terskelen for å nekte innsyn bør
etter flertallets oppfatning være høy.
Flertallet registrerer at meroffentlighetsregelen
i gjeldende lov foreslås videreført. Flertallet er
tilfreds med at meroffentlighetsregelen foreslås styrket
ved at det blir presisert i loven at forvaltningen ved meroffentlighetsvurderingen
skal foreta en avveining av hensynene som taler for og imot offentlighet,
samtidig som forvaltningen oppfordres til å gi innsyn dersom
hensynene som taler for offentlighet veier tyngst. Etter flertallets syn
er det meget viktig at meroffentlighet alltid blir vurdert, og at
det selv om det er adgang til å gjøre unntak likevel
gis innsyn i tilfeller der det ikke er et reelt og saklig behov
for å nekte innsyn. De foreslåtte presiseringer
vil etter flertallets syn ivareta at loven praktiseres
i samsvar med disse retningslinjene.
Flertallet er enig i at meroffentlighetsregelen ikke
bør utformes slik at forvaltningen skal ha plikt til å gi
innsyn i alle tilfeller der hensynene som taler for offentlighet
veier tyngre enn de som taler imot. Etter flertallets mening
vil en slik regel være svært vanskelig å praktisere
og virker konfliktskapende bl.a. fordi hensynene som skal veies
opp mot hverandre vil være usammenlignbare. Flertallet mener
at det er en bedre og mer treffsikker måte å oppnå målsetningen
om økt innsyn på å heller følge den
linje det er lagt opp til i proposisjonen, der det i større
grad foreslås å stramme inn på unntaksvilkårene
i lovens forskjellige unntaksbestemmelser i stedet for å falle
tilbake på en meroffentlighetsregel med plikt til offentliggjøring
der hensynene som taler offentlighet veier tyngst.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer
at bestemmelsen om meroffentlighet i forslagets § 11 tilsvarer
i det alt vesentlige dagens regel i § 2 tredje ledd. Disse
medlemmer mener man kan slå fast at denne regelen ikke
har fungert slik den var ment.
Disse medlemmer mener meningen opprinnelig var
at dersom man hadde hjemmel etter en bestemmelse til å nekte
innsyn, så skulle man likevel gi innsyn dersom det ikke
ville være betenkelig.
Disse medlemmer mener man må se hen til skadefølgeprinsippet
i forhold til spørsmålet om meroffentlighet. Er
det ikke til skade å offentliggjøre, så bør
det offentliggjøres.
Disse medlemmer mener at grunnen til at bestemmelsen
ikke er brukt som forutsatt er ordet "bør" i andre setning.
Dette har ført til en oppfatning om at dette er en "kan"-regel
innen offentlig forvaltning. Derfor blir ofte meroffentlighet ikke
en gang vurdert. At man da ønsker å videreføre
regelen med ordet "bør" synes underlig og passivt.
Disse medlemmer mener det er logisk og riktig
at man skal offentliggjøre opplysningen dersom hensynet
til offentlighet veier tyngre enn hensynene mot offentliggjøring.
Dersom man først har kommet til en avveining om at det
er vektigere argumenter for offentlighet enn mot, bør man
ha en plikt til å offentliggjøre disse opplysningene.
Disse medlemmer ønsker på denne
bakgrunn å klargjøre og vitalisere denne bestemmelsen ved å bytte
ordet bør med skal i denne bestemmelsen. Disse medlemmer foreslår
derfor:
"§ 11 første
ledd andre punktum skal lyde:
Organet skal gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn
veg tyngre enn behovet for unntak."
Etter gjeldande rett er unntakshøvet som hovudregel
knytt til heile dokument. I nokre høve gjeld unntaka berre
opplysningar. I desse tilfella er det likevel høve til å unnata
heile dokumentet frå innsyn dersom dei offentlege opplysningane
aleine gir eit openbert misvisande bilete av innhaldet, eller dersom dei
unnatekne opplysningane utgjer den vesentlegaste delen av innhaldet
i dokumentet.
På same måten som utvalet går departementet
inn for at unntakseininga i dei fleste unntaka bør vere opplysningar,
og ikkje dokument. Prinsippet om at unntaka ikkje bør rekke
lenger enn behovet for unntak tilseier at unntakshøvet
blir avgrensa til dei opplysningane det vil vere skadeleg å gi
innsyn i.
Det vil kunne oppstå eit behov for i nokre tilfelle å unnata
heile dokumentet sjølv om unntakshøvet i utgangspunktet
knyter seg til opplysningar. Departementet gjer derfor forslag om
at det blir teke inn ei føresegn som på visse
vilkår gir høve til å gjere unntak for
heile dokumentet. Dette gjeld for det første dersom dei
delane som ikkje er omfatta av eit unntak, vil gi eit misvisande
bilete av innhaldet i dokumentet. For det andre vil det vere høve
til å unnata heile dokumentet dersom dei opplysningane
som er omfatta av eit unntak, utgjer den vesentlegaste delen av
dokumentet. Endeleg vil det vere behov for å unnata heile dokumentet
dersom det vil vere svært arbeidskrevjande å skilje
ut dei opplysningane som er unnatekne frå innsyn.
Komiteen er tilfreds med at forslaget
i proposisjonen legger opp til at det i hovedsak bare skal være
adgang til å unnta de opplysninger i et dokument som det
kan knytte seg skadelige virkninger til å offentliggjøre,
mens resten av dokumentet som hovedregel skal være offentlig. Komiteen registrerer at
dette vil representere en vesentlig utvidelse av innsynsretten i
forhold til gjeldende lov der det som hovedregel er adgang til å unnta
hele dokumenter selv om eventuelle skadelige virkninger ved offentliggjøring
bare knytter seg til deler av opplysningene i dokumentet.
Komiteen ser at det – når unntaksadgangen som
hovedregel knyttes til opplysninger i dokumenter – likevel
i enkelte unntakstilfeller vil være behov for å kunne
unnta hele dokumentet. Komiteen registrerer at det
foreslås at det i tilfeller hvor unntaksadgangen er knyttet
til opplysninger likevel skal være adgang til å unnta
hele dokumentet i tre forskjellige tilfeller, nemlig der de gjenværende
deler gir et klart misvisende bilde av innholdet, det vil være urimelig
arbeidskrevende for organet å skille ut de delene av dokumentet
som i utgangspunktet ikke kan unntas eller der de opplysningene
som kan unntas utgjør den vesentligste delen av innholdet. Komiteen er
enig i at det bør være anledning til å unnta
hele dokumenter i disse tilfellene.
Fleire av føresegnene i gjeldande lov inneheld vilkår
om at opplysningane ikkje må vere allment kjende for å gi
grunnlag for å nekte innsyn.
I likskap med utvalet meiner departementet på prinsipielt
grunnlag at det ikkje er nokon grunn til å la unntakshøvet
etter dei innhaldsbaserte unntaka omfatte opplysningar som alt er
offentleg kjende. Etter departementet si oppfatning vil dette følgje
av ei tolking av dei enkelte unntaksheimlane, og det er derfor ikkje
nødvendig at dette kjem til uttrykk i ei eiga allmenn føresegn.
Offentleglova gir høve til å gjere unntak frå innsyn
for interne dokument. Lova regulerer høve til å gjere
unntak frå innsyn for to svært ulike kategoriar dokument.
For det første gir han høve til å gjere
unntak for organinterne dokument. Dette er dokument som eit forvaltningsorgan
sjølv har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing.
For det andre gir han høve til å gjere unntak
for dokument for eit forvaltningsorgan si interne saksførebuing
som er utarbeidde av visse andre organ eller personar.
Departementet meiner i likskap med utvalsfleirtalet at det vil
vere klargjerande og sikre at unntakshøvet ikkje rekk lenger
enn behovet for unntak tilseier, dersom det blir teke inn ei opprekning
i lova av dokument som ikkje skal vere omfatta av unntaket for organinterne
dokument. Departementet går inn for ei meir avgrensa opprekning
enn utvalsfleirtalet. I lovforslaget frå departementet
er det presisert at følgjande dokument ikkje skal vere
omfatta av unntakshøvet for organinterne dokument:
dokument eller del av dokument som
inneheld den endelege avgjerda til organet i ei sak
generelle retningslinjer for saksbehandlinga til organet
føredrag til saker som blir behandla av Kongen
i statsråd, etter at saka er avgjord
presedenskort, men ikkje dersom kortet gjengir organinterne
vurderingar.
Departementet peika vidare på at omsyna som grunngir
unntakshøvet for organinterne dokument i mange tilfelle
ikkje vil slå til for dokument for dokument til den interne
saksførebuinga som blir utveksla innanfor store organ.
I høve til fylkeskommunar og kommunar er denne problemstillinga
løyst gjennom at det er foreslått særlege
reglar. Etter departementet sitt syn vil denne problemstillinga
også vere aktuell i ein del statlege eller statleg tilknytte
organ. Regelen om meirinnsyn vil i nokon grad kunne sikre at unntakshøvet
for organinterne dokument ikkje blir brukt i fullt mon i store organ
i tilfelle der omsyna bak unntaket ikkje gjer seg gjeldande.
Departementet meiner likevel at det ikkje er tilstrekkeleg å falle
tilbake på meirinnsynsregelen for å oppnå større
openheit i store statlege og statleg tilknytte organ, men det bør
i tillegg bli gitt reglar som fastset at bestemte dokument i slike
organ ikkje skal vere omfatta av unntakshøvet for interne
dokument. Spørsmålet om kva for organ og kva for
dokument slike reglar skal gjelde, bør likevel utgreiast
nærmare og bli sendt på høyring, blant
anna slik at dei som dette kjem til å gjelde, får
høve til å uttale seg før slike reglar
blir fastsetje. Departementet foreslår derfor i første
omgang at lova får ein heimel som gir Kongen høve
til å fastsetje i forskrift at det ikkje skal kunne gjerast
unntak etter unntaket for bestemte organinterne dokument i bestemte
statlege eller statlege tilknytte organ.
Etter departementet sitt syn vil omsyna som grunngir høvet
til å gjere unntak for organinterne dokument, ofte ikkje
gjere seg gjeldande for dokument som kjem utanfrå til den
interne saksførebuinga i eit organ. For dokument som kjem
utanfrå, vil det såleis i hovudsak vere slik at
dokumenta er gjennomarbeidde og endelege frå avsendaren
si side. Departementet meiner på denne bakgrunn at utgangspunktet
bør vere at det ikkje kan gjerast unntak frå innsyn
for dokument som blir innhenta utanfrå, aleine av den grunn
at dokumentet er til bruk for den interne saksførebuinga
hos mottakaren. Departementet går inn for at det skal vere
eit vilkår for å gjere unntak for dokument som
blir innhenta utanfrå, at innsyn vil skade dei interessene
unntaka skal verne om ("skadevilkår").
I forslaget er skadevilkåret i unntaka for dokument
som blir innhenta til bruk for saksførebuinga i eit overordna
organ frå eit underordna organ og for dokument som er innhenta
til bruk i eitt departement frå eit anna, formulert slik
at det berre er høve til å gjere unntak dersom
det er påkravd for å ivareta omsynet til forsvarlege
interne avgjerdsprosessar. Dersom vilkåret er oppfylt,
gjeld unntakshøvet heile dokumentet. Unntaket for innspel
frå eksterne rådgivarar gjeld etter forslaget
berre råd og vurderingar om korleis mottakarorganet bør
stelle seg i ei sak. I tillegg er det berre høve til å gjere
unntak dersom det er påkravd av omsyn til forsvarleg ivaretaking
av organet eller det offentlege sine interesser i saka. Etter dette
unntaket vil unntakshøvet som hovudregel berre gjelde dei
delane av eit dokument som inneheld slike opplysningar.
I høve til alle unntaka for dokument som blir innhenta
utanfrå, har departementet følgt opp forslaget frå utvalsfleirtalet
om å presisere at det er eit vilkår for å gjere
unntak for slike dokument at dei er innhenta av mottakaren.
På same måten som etter gjeldande rett omfattar unntaket
etter forslaget også dokument som gjeld innhenting av dokument
frå underordna organ, andre departement eller eksterne
rådgivarar. Det er også presisert at unntakshøvet
også gjeld for innkallingar til og referat frå møte
mellom overordna og underordna organ, mellom departement og mellom
eit organ og eksterne rådgivarar.
Dokument som blir innhenta som ledd i ei allmenn høyring
i ei sak, vil på same måten som etter gjeldande
lov ikkje vere omfatta av unntakshøvet for dokument som
blir innhenta utanfrå. Departementet har her følgt
opp forslaget frå utvalsfleirtalet, slik at dette ikkje
berre vil gjelde ved allmenn høyring av generelle saker,
men også for innspel i samband med at enkeltsaker blir
sende på allmenn høyring.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Sosialistisk Venstreparti, registrerer
at unntaket for organinterne dokumenter, det vil si dokumenter som
et organ har utarbeidet til bruk for sin egen interne saksforberedelse,
i hovedsak foreslås videreført, men at det foreslås
visse innsnevringer av unntaksadgangen dels for å avklare
tilfeller som har bydd på tvil og dels for å sikre
at dette unntaket ikke omfatter tilfeller der hensynene som begrunner
det ikke slår til. Flertallet viser til
at man internt i et organ har behov for å kunne jobbe og
forberede saker på et fritt grunnlag, og at det vil kunne
svekke kvaliteten i saksbehandlingen dersom ikke organinternt materiale
kan unntas fra innsyn. Flertallet er derfor enig
i at dette unntaket er gjennomgående godt begrunnet, og
kan ikke se at det bør innsnevres ytterligere ut over det
som er foreslått i proposisjonen.
Flertallet har merket seg at det er foreslått
en forskriftshjemmel som gir adgang til å fastsette at
bestemte dokumenter i bestemte statlige eller statlig tilknyttede
organer ikke skal kunne unntas som organinterne. Bakgrunnen for
dette forslaget er at hensynene som begrunner dette unntaket ofte
ikke vil gjøre seg gjeldende for dokumentutveksling innenfor store
organer. Det er vist til at denne forskriftshjemmelen bl.a. kan
tenkes brukt i forhold til dokument fra administrasjonen til styret
i helseforetak og fra administrasjonen til kollegiale enheter i
universiteter og høyskoler. Flertallet er
tilfreds med at det legges opp til en ytterligere presisering og
innsnevring av unntaket for organinterne dokumenter gjennom de forskrifter
som skal gis til loven. Flertallet forutsetter at denne forskriftshjemmelen
blir tatt i bruk, og at det også blir vurdert å gi
forskrifter som innsnevrer unntaket også i andre tilfeller
enn de eksempler som det er vist til i proposisjonen.
Flertallet forutsetter at praktiseringen av unntaket
knyttet til organinterne dokumenter blir viet særlig oppmerksomhet
ved evalueringen av loven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at man i en administrasjon har et behov for å kunne
jobbe og forberede saker internt på et fritt grunnlag.
Disse medlemmer registrerer den utvidelse av adgangen
til innsyn som blant annet følger av at en kommune ikke
lenger skal anses som et organ eller "eining". Denne utvidelsen
gjelder spesielt i forhold til kommuner og fylkeskommuner, jf. pkt.
2.6.
Disse medlemmer vil bemerke at hovedformålet
bak bestemmelsen ikke i seg selv er å unnta dokumenter,
men å sikre en forsvarlig intern prosess. Denne vurderingen
er ikke til stede i loven slik den er foreslått. Disse
medlemmer mener at det ut fra hensynet til å sikre
mer åpenhet kun bør være grunnlag for å unnta
dokumenter i den utstrekning det er nødvendig nettopp ut
fra dette formålet og ikke ut fra hvor dokumentet er plassert
i "tid og rom".
Disse medlemmer har forståelse for at
man i enkelte tilfeller har behov for å skjerme forvaltningen
for innsyn slik at man kan jobbe frem saker og samtidig sikre en
forsvarlig behandling. Resultatet om man ikke kunne unnta interne
arbeidsdokumenter ville i ekstreme tilfeller være at man
ikke nedtegnet noe i dokumentsform men tok det hele på "kammerset"
muntlig. Derfor må man ha en regel som unntar interne arbeidsdokumenter. Disse
medlemmer mener likevel ikke at en slik regel bør
strekke seg lenger enn formålet tilsier. Derfor vil disse
medlemmer endre forslaget fra Regjeringen i tråd
med dette syn.
Disse medlemmer ønsker å klargjøre
og utvide innsynet i interne saksdokumenter slik at regelen ikke
strekker seg lenger enn formålet skulle tilsi.
Disse medlemmer foreslår
derfor følgende:
"§ 14 skal lyde:
Når det er nødvendig for å sikre
forsvarlege interne avgjerdsprosessar, kan organet gjere unntak
frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga
interne saksførebuing.
Første ledd gjeld ikkje:
a) dokument eller del av dokument som inneheld den
endelege avgjerda til organet i ei sak,
b) generelle retningslinjer for saksbehandlinga til organet,
c) føredrag til saker som er avgjorde av Kongen
i statsråd,
d) presedenskort og liknande, men ikkje dersom kortet gjengir
organinterne vurderingar,
e) opplysningar som organet nedteikna
etter forvaltningsloven § 11 d,
f) opplysningar innhenta av organets tjenestemenn gjennom
synfaring eller gransking av tilhøve utanfor verksemda,
og
g) endeleg rapport frå ei formelt nedsett arbeidsgruppe
samt endelege repeterande rapportar frå verksemder eller
forvaltningsgreiner."
Etter gjeldande rett skal kommunen i utgangspunktet reknast som
eitt organ i høve til offentleglova. Det same gjeld for
fylkeskommunen. Dette inneber at det som hovudregel kan gjerast
unntak for korrespondanse innan kommunen eller fylkeskommunen dersom
korrespondansen er eit ledd i den interne saksførebuinga
i kommunen eller fylkeskommunen. Frå denne hovudregelen
gjeld det nokre unntak.
Etter synet til departementet bør retten til dokumentinnsyn
i kommunane og fylkeskommunane vere minst like stor som retten til
innsyn i dokumenta til statlege forvaltningsorgan. Departementet
er på denne bakgrunnen einig med offentleglovutvalet og
eit klart fleirtal av høyringsinstansane i at det er behov for
endringar som fører til større rett til innsyn
i kommunar og fylkeskommunar. Departementet er også einig
med utvalet i at problemet etter gjeldande rett knyter seg til at
kommunar og fylkeskommunar som hovudregel skal reknast som eitt
organ i høve til offentleglova.
Departementet er einig med utvalet i at dei unntaka frå hovudregelen
som er lagde til grunn etter gjeldande rett, bør synleggjerast
i lova. Departementet er vidare einig i at det også for
nokre andre dokument bør presiserast at unntaket for organinterne
dokument ikkje gjeld der omsyna som grunngir unntaket, ikkje gjer
seg gjeldande. Samtidig ønskjer departementet å vidareføre
regelen om at det ikkje skal vere høve til å gjere
unntak for saksforslag med vedlegg til folkevalde etter unntaka
for interne dokument.
Departementet går inn for at det skal fastsetjast i lova
at unntaket for organinterne dokument ikkje skal gjelde for saksframlegg
med vedlegg til eit kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalt organ,
sakliste til møte i folkevalde organ i kommunar og fylkeskommunar,
dokument frå eller til kommunale og fylkeskommunale kontrollutval,
revisjonsorgan og klagenemnder og dokument i saker der ei eining
i kommunen opptrer som ekstern part i høve til ei anna
eining i kommunen. For slike dokument bør heller ikkje
unntaka for interne dokument som blir innhenta utanfrå gjelde.
For dokument frå eller til eit kommunalt føretak etter
kommunelova kapittel 11 og frå eller til eit kommunalt
særlovsorgan går departementet inn for at unntaket
for organinterne dokument ikkje bør gjelde. I den utstrekning
det blir innhenta dokument frå slike einingar til bruk
for den interne saksførebuinga i ei kommunal eining som
må reknast som overordna, bør det framleis kunne
gjerast unntak for slike dokument i medhald av regelen om dokument
som blir innhenta frå underordna organ. Det same gjeld
dersom andre einingar i kommunen innhentar råd og vurderingar
frå kommunale føretak og særlovsorgan om
korleis mottakaren bør stille seg i ei sak. Like eins bør
dei andre unntaka i lova framleis gjelde for slike dokument. Også utanfor
desse tilfella meiner departementet at det ikkje alltid bør
vere høve til å gjere unntak for all korrespondanse
som er meint til bruk for den interne saksførebuinga i
kommunen.
Departementet meiner i likskap med tre av fraksjonane i utvalet
at den beste løysinga vil vere å peike ut visse
einingar i kommunane som i høve til unntaket for organinterne
dokument skal reknast som eigne organ. Etter vurderinga til departementet
bør det avgjerande for om ei eining skal reknast som eit
eige organ i denne samanhengen, vere om eininga har sjølvstendig
avgjerdsrett på eit eller fleire område. For at
reglane skal bli enkle å praktisere, meiner departementet
at dette bør vere det einaste avgrensingskriteriet, og
at regelen bør vere slik at unntaket for organinterne dokument
ikkje bør gjelde for dokument frå eller til ei
kommunal eining på område der eininga har sjølvstendig
avgjerdsrett.
Komiteen registrerer at det foreslås
særlige regler om unntak for interne dokumenter
i fylkeskommuner og kommuner som vil innebære at en stor del
av korrespondansen innenfor fylkeskommuner og kommuner ikke lenger
vil kunne unntas som intern. Komiteen har merket
seg at dette vil innebære betydelig økt innsyn
i dokumenter i kommunal sektor. Komiteen er enig
i at det er behov for en slik styrking av innsynsretten i fylkeskommunene
og kommunene. Komiteen viser til at dette vil legge
til rette for at det representative folkestyret i fylkeskommuner
og kommuner skal fungere godt gjennom at det kan bidra til økt
folkelig innsikt og dermed engasjement og deltagelse i lokalpolitikken.
Offentleglova gir forvaltninga høve til å unnata dokument
frå innsyn dersom dei inneheld opplysningar som om dei
blir kjende, ville kunne skade tryggleiken til riket, forsvaret
av landet eller tilhøvet til framande makter eller internasjonale
organisasjonar.
Departementet foreslår i likskap med utvalet at unntak
av omsyn til framande makter og internasjonale organisasjonar bør
regulerast i ein eigen paragraf, og at unntakshøvet i framtida
bør knytast til opplysningar, og ikkje til heile dokument.
Departementet er einig med utvalet i at grunnvilkåret for
unntak bør vere at det er påkravd for å ivareta
Noregs utanrikspolitiske interesser. Dette peiker på omsynet som
unntaket skal ivareta, og klargjer at innanrikspolitiske interesser
eller andre tilhøve som berre knyter seg til interne tilhøve
i Noreg, ikkje kan gi grunnlag for unntak.
Departementet har her følgt opp forslaget frå utvalet,
slik at det berre vil vere høve til å gjere unntak når
det er påkravd av Noregs utanrikspolitiske interesser og
i tillegg eitt av følgjande vilkår er oppfylt:
det følgjer av folkerettslege
reglar at Noreg har plikt til å unnata opplysningane frå innsyn
opplysningane er mottekne under føresetnad av, eller
det følgjer av fast praksis, at opplysningane ikkje skal
offentleggjerast, eller
opplysningane gjeld norske forhandlingsposisjonar, forhandlingsstrategiar
eller liknande og forhandlingane ikkje er avslutta.
Departementet har også følgt opp forslaget
frå utvalet om særlege reglar for opplysningar
som gjeld saker om internasjonal normutvikling som kan få verknad
for norsk rett. Etter departementet sitt syn gjer utviklinga der
stadig meir regelverksutvikling skjer i ulike internasjonale fora,
at det er heilt nødvendig å gi reglar som gir
ein høg grad av innsyn i opplysningar som gjeld slike prosessar.
Etter forslaget gjeld det eit strengare skadekrav enn elles for opplysningar
i offisielle dokument som gjeld normutvikling som kan få verknad
for norsk rett i tilfelle der opplysningane er mottekne under føresetnad
av at dei ikkje skal offentleggjerast, eller der dette følgjer av
fast praksis. I desse tilfella vil det berre vere høve til å gjere
unntak når det er påkravd av tungtvegande utanrikspolitiske
interesser. Etter forslaget vil dette også gjelde for opplysningar
om norske forhandlingsposisjonar etter at dei er lagde fram i forhandlingane.
Departementet foreslår at det i andre høve
enn dei som vil vere omfatta av forslaga ovanfor, skal vere høve
til å unnata opplysningar når det er påkravd
av særleg tungtvegande utanrikspolitiske interesser. Det blir
understreka at dette er eit svært strengt vilkår, slik
at føresegna berre vil kunne brukast i heilt spesielle
tilfelle.
Komiteen er klar over at det på områder
som har med utenrikspolitikk og andre avtaler av særlig nasjonal
betydning, eksempelvis avtaler med andre land om utveksling av etterretningsinformasjon,
er nødvendig med unntak av innsyn. Komiteen vil
likevel påpeke at det samtidig skal vurderes om deler av
informasjonen skal kunne gjøres tilgjengelig dersom dette
ikke skader forholdet til andre land eller bryter avtaler om gjensidig
fortrolighet. Komiteen vil begrunne dette med at åpenhet
ofte er en forutsetning for befolkningens aksept og at det således
er grunnlaget for tiltaket.
Komiteen vil derfor presisere at de nødvendige
unntaksbestemmelser skal nyttes med varsomhet.
Etter offentleglova kan det gjerast unntak frå innsyn
når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg
gjennomføring av økonomiforvaltninga i staten,
kommunen eller vedkommande organ. Denne føresegna gir etter
omstenda høve til å gjere unntak for dokument
i innkjøpssaker.
Departementet meiner at det er behov for auka innsyn i dokument
i saker om offentlege innkjøp. Ein høg grad av
innsyn i innkjøpsprosessen vil kunne føre til
at det ikkje blir teke utanforliggjande omsyn når midlane
til det offentlege blir disponert, og dermed motverke korrupsjon
og andre uheldige tilhøve.
På same måte som utvalsfleirtalet meiner departementet
at protokollen som skal setjast opp etter forskrift om offentlege
innkjøp, ikkje lenger automatisk bør kunne unnatakast
etter at leverandøren er vald. Protokollen vil innehalde
dei viktigaste og mest relevante opplysningane frå tilboda.
Sjølv om ei utskiljing av opplysningar som er underlagde
teieplikt i tilboda, etter situasjonen kan vere ressurskrevjande, meiner
departementet at dette ikkje bør føre til at det generelle
unntaket for tilbod blir vidareført. Departementet meiner
at utvalsfleirtalet har lagt for stor vekt på den auka
arbeidsbyrda ei utskiljing av opplysningar undergitt teieplikt vil
føre til for forvaltninga, og viser til at utvalsfleirtalet
også i prinsippet ønskte offentlegheit for tilboda.
Departementet legg avgjerande vekt på fordelane ved ein
gjennomsiktig innkjøpsprosess, slik at både leverandørar,
politikarar og ålmenta kan kontrollere at det ikkje blir
teke utanforliggjande omsyn, medrekna at korrupsjon eller korrupsjonsliknande
forhold ikkje finn stad. På denne bakgrunnen er departementet
komme til at også tilboda bør vere offentlege
frå det tidspunktet da leverandøren er vald.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Sosialistisk Venstreparti, har merket
seg at det foreslås en vesentlig styrking av retten til
innsyn i saker om offentlige innkjøp som følger
regelverket om offentlige anskaffelser. Flertallet viser
til at det i dag er adgang til å unnta både protokollene
som settes opp i forbindelse med anbudskonkurranser som følger
dette regelverket og de innkomne tilbud uten noen tidsbegrensning,
mens det etter forslaget bare vil være anledning til å unnta
protokollene og tilbudene inntil valg av leverandør er
fattet, med mindre disse dokumentene har et innhold som gjør
at de kan eller skal unntas etter andre unntaksregler, f.eks. reglene
om taushetsplikt hvis de inneholder konkurransesensitive opplysninger.
Flertallet mener at dagens regelverk gir for stort
rom for å gjøre unntak for dokumenter som gjelder
offentlige anskaffelser og er tilfreds med den vesentlige utvidelse
av innsynsretten som forslaget legger opp til. Flertallet viser
til at offentlige anskaffelser i dagens Norge utgjør over
200 mrd. kroner årlig, og at økt innsyn kan bidra
til å sikre kontroll med at disse midlene blir effektivt
brukt. Flertallet peker på at Klagenemnden
for offentlige anskaffelser, som behandler klager over brudd på selve
anbudsregelverket, har mottatt ca. 850 klager siden den kom i drift
1. januar 2003, og at klager har fått medhold
i tre av fire saker. Dette indikerer at det skjer mange brudd på regelverket
og at det dermed er behov for den økte kontroll som utvidet
innsyn vil innebære.
Flertallet ser det som særlig viktig
at økt offentlighet vil kunne være et effektivt
virkemiddel til å bekjempe korrupsjon og annen økonomisk
kriminalitet i forbindelse med offentlige anskaffelser. Erfaringene
bl.a. fra den såkalte vannverksaken i Akershus viser etter flertallets syn
at det er behov for slik utvidet kontroll som økt innsyn
kan gi.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer
at det i tidligere forskrift til offentlighetsloven har vært
mulig å unnta protokoll som gjelder innleverte anbud.
Disse medlemmer viser til at anbudsunntaket i
gjeldende forskrift har vært kritisert og omdiskutert i
juridisk litteratur. Dette fremkom spesielt i kjølvannet
av den såkalte Oslo-skandalen. Det vises her til NOU 1991:11
Gransking av Oslo kommune - rapport nr. 2.
Disse medlemmer registrerer at det hevdes at anbudsunntaket
praktiseres langt utenfor de områder det er ment å gjelde
for, fordi regelverket er komplisert å forstå. Disse
medlemmer registrerer at manglende åpenhet dessuten
gir grunnlag for deler av den skepsis som er oppstått overfor
saksbehandlingen ved offentlige anskaffelser.
Disse medlemmer registrerer at Klagenemnda for
offentlige anskaffelser (KOFA) som kom i drift fra 1. januar
2003, har fått innlevert 850 klager. Ventetiden er 230
dager for saker der kontrakt er inngått og 50 dager for
saker der kontrakt ikke er inngått, fordi de siste naturligvis
prioriteres. Disse medlemmer mener i denne sammenheng
det er tankevekkende at klagere har fått medhold i tre
av fire klager. Spesielt når man vet at den samlede verdi
av de offentlige anskaffelser i Norge utgjør årlig
godt over 200 mrd. kroner.
Disse medlemmer er opptatt av at loven skal bekjempe
korrupsjon i det offentlige. Det er derfor viktig med større åpenhet
på dette området. Dette behovet ser komiteen blant
annet på bakgrunn av den såkalte vannverksaken
i Akershus.
Disse medlemmer mener at åpenhet er den beste
samfunnskontrollen i forhold til slike saker.
Disse medlemmer støtter større åpenhet
ved bruk av anbud og at protokollene blir offentlige etter at leverandør
er valgt. Regjeringen bør vurdere om man bør kunne
utsette dette dersom det er spesielle hensyn i forhold til at noen
tilbydere for eksempel har lagt inn flere anbud i et begrenset område.
Inntil lovendringa i 2000 var regelen at søkjarlister
var fullt ut offentlege. Regelen vart i stor grad søkt omgått,
blant anna ved å bruke private konsulentfirma og ved underhandmelding
til søkjarar om at dei ikkje var aktuelle, slik at dei
kunne trekkje søknaden før søkjarlista
vart sett opp. Det var også ein viss tendens til at enkelte
søkjarar først søkte etter at søknadsfristen
var gått ut, og såleis slapp å bli førte
opp på søkjarlista. Vidare førte ordninga
til eit press frå søkjarane om å få klare
signal om korleis dei låg an. Dette inneber ein viss risiko
for at forvaltninga bevisst eller ubevisst bind seg til bestemte
resultat tidleg i prosessen.
I samband med lovendringa i 2000 fann departementet, i likskap
med dei fleste høyringsinstansane, at dei omsyn som taler
for at søkjarane får høve til å reservere
seg, vog tyngre enn dei omsyn som taler mot. Departementet tok vidare
opp spørsmålet om føresegna burde utformast
slik at forvaltninga etter oppmoding frå søkjaren
skulle ha plikt til å unnata opplysningane frå innsyn,
eller om det berre skulle vere eit høve for forvaltninga
til å gjere det. Departementet vurderte det slik at føresegna
berre burde gi forvaltninga eit høve til å unnata
opplysningane frå innsyn, med den grunngivinga at opplysningane
som inngår i søkjarlista, da ville komme på same
linje som andre dokument som ikkje inneheld opplysningar det gjeld
teieplikt for i saker om tilsetjing eller forfremming i offentleg
teneste.
På bakgrunn av høyringa og uvissa rundt gjeldande
rett finn departementet at det er behov for ei klargjering av rettstilstanden
rundt søkjarlister. Sivilombodsmannen har òg teke
til orde for ei slik klargjering, og Kontroll- og konstitusjonskomiteen
har i Innst. S. nr. 98 (2004-2005) bedt om at føresegna
blir særleg vurdert i samband med lovarbeidet.
I likskap med fleire av høyringsinstansane meiner departementet
at gjeldande rett representerer den beste balanseringa av dei motstridande
omsyna, og bør vidareførast. Sjølv om
ein slik skjønnsmessig regel er mest fleksibel og best
eigna til å ivareta dei kryssande omsyna slik dei gjer
seg gjeldande i konkrete saker, visar høyringa at det rår
ein del uvisse om korleis reglane skal praktiserast. Departementet
utdjuper derfor i proposisjonen noko nærmare korleis forvaltninga
skal stille seg når ein skal vurdere om ei oppmoding frå ein
søkjar om ikkje å bli ført opp på søkjarlista
skal takast til følgje.
Departementet er samd med utvalet i at det er ønskjeleg
med ei klargjering av rettstilstanden ved bispeutnemningar. Prosessen
ved bispeutnemningar er noko annleis enn ved vanlege stillingar
i det offentlege. På bakgrunn av at hovudreglane rundt
tilsetjingssaker og søkjarlister passar dårleg
for bispeutnemningar, og på grunnlag av den offentlege
interessa for utnemningane, meiner departementet at gode grunnar
taler for at det blir presisert i lova at det skal vere same grad
av innsyn i desse sakene som i andre tilsetjingar i det offentlege.
Departementet gjer derfor forslag om at det ikkje skal vere høve
til å gjere unntak frå innsyn for nominasjonsvedtak
og avstemmingsresultat i dei kyrkjelege organa.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at gjeldende
regel om at det er adgang til å gjøre unntak for
andre dokumenter i saker om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste
enn søkerlistene, foreslås videreført
uendret. Flertallet er enig i at det er behov for
et slikt unntak, men mener at dette strekkes for langt når
det i merknadene i proposisjonen forutsettes at unntaket også skal
gjelde for arbeidsavtalen. Etter flertallets syn
tilsier ikke hensynene bak dette unntaket at det også bør
omfatte den endelige arbeidsavtalen eller et vedtak om ansettelse. Flertallet mener
at det ikke er nødvendig å endre ordlyden i forslaget
for å klargjøre dette, men at dette vil følge
av en tolkning fordi slike dokumenter ikke bør regnes som
dokument i en sak om ansettelse. Flertallet understreker
imidlertid at slike dokumenter likevel skal kunne unntas etter andre
unntaksregler i loven dersom de har et innhold som dekkes av disse,
f.eks. hvis de inneholder personopplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt.
Flertallet viser spesielt til at det i dag i mange tilfeller
har vært uklarhet knyttet til offentlighet omkring søkerlister
til stillinger i det offentlige. I proposisjonen er det gitt føringer
for hvordan disse reglene skal praktiseres. Flertallet mener
at dette ikke er tilstrekkelig, og at disse føringene bør
gå frem av lovteksten for å sikre en korrekt praktisering.
Flertallet fremmer derfor følgende
forslag til ny § 25:
"§ 25 skal
lyde:
§ 25 Unntak for tilsetjingssaker
m.m.
Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument
i sak om tilsetjing eller forfremjing i offentleg teneste.
Unntaket i første ledd gjeld ikkje søkjarlister.
Organet skal snarast etter at søknadsfristen er gått
ut, setje opp ei søkjarliste som skal innehalde namn, alder,
stilling eller yrkestittel og bustad- eller arbeidskommune for kvar
søkjar. Det kan likevel gjerast unntak frå innsyn
for opplysningar om ein søkjar dersom vedkommande sjølv
ber om det. Ved vurderinga av om ei slik oppmoding skal takast til
følgje, skal det leggjast vekt på om det knyter
seg særleg offentleg interesse til stillinga. I utlysinga
skal det gjerast oppmerksam på at opplysningar om søkjaren
kan bli gjort offentlege sjølv om søkjaren har
oppmoda om ikkje å bli ført opp på søkjarlista.
Dersom oppmodinga ikkje blir teke til følgje, skal søkjaren
varslast om dette. Det skal gå fram av søkjarlista
kor mange søkjarar det har vore til stillinga, og kva kjønn
dei har.
Unntaket i første ledd gjeld ikkje nominasjonsvedtak
og røysteresultat ved utnemning av biskop."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre registrerer at forslaget til offentlighetslov
inneholder en mulighet for at en søkers navn kan unntas
fra søkerlisten. Dette begrunnes i at det til en del stillinger
kan bli vanskelig å få kvalifiserte søkere.
Dette er et vektig argument. Spesielt kan det oppstå utfordringer
i distriktene og i små kommuner. Siden det offentlige sjelden
kan slåss om kompetanse ved bruk av lønn, kan
det være uheldig at man har en tilleggsbarriere for å søke
slike stillinger. Disse medlemmer ser at dersom det blir
offentlig at man har søkt en stilling vil det kunne skape
utfordringer for søkeren i forhold til en videre karriere
på sin nåværende arbeidsplass, om man
ikke får den aktuelle stillingen. Man kan også sitte
i slike stillinger at det at man søker seg bort kan ha
en unødig og ikke tilsiktet bieffekt for den virksomheten vedkommende
jobber i.
Disse medlemmer registrerer videre at Sivilombudsmannen
i sin rapport til Stortinget i 2003 pekte på at adgangen
til å unnta navn fra søkerlister har blitt praktisert
for vidt. Det kan være et problem at administrasjonen ofte
gir en søker et forhåndstilsagn om unntak. Dette
er problematisk fordi en saksbehandler i stor grad binder organet,
og en reell prøving av behovet for å unnlate navn
på søkerlisten blir fraværende. Derfor
anføres det flere relevante argumenter også mot
denne muligheten til å unnta navn fra søkerlisten.
Disse medlemmer ser at det er relevante argumenter
i begge retninger i forhold til dette. Disse medlemmer mener
likevel at om man ikke har noen mulighet for unntak vil dette kunne
føre til at det offentlige mister tilgang og rekruttering
av sårt tiltrengt kompetanse. Det vil være meget
alvorlig. Disse medlemmer vil påpeke at
adgangen til å unnta fra søkerlister skal tolkes
snevert og at det ikke er noen en bloc-adgang. Man bør
unngå forhåndstilsagn om unntak før man
har foretatt en korrekt vurdering av spørsmålet.
Korkje offentleglova eller anna regelverk inneheld reglar som
tek direkte sikte på at informasjon frå det offentlege
skal kunne brukast til andre formål i kommersiell eller
ikkje-kommersiell verksemd utanfor forvaltninga. Indirekte legg
likevel offentleglova og anna lovverk som gir ålmenta innsyn
i informasjon, til rette for slik vidarebruk. Utgangspunktet er såleis
allereie i dag at informasjon som ein får tilgang til på grunnlag
av offentleglova og liknande reglar, kan brukast til kva som helst
så lenge ikkje anna lovverk er til hinder for det.
I rapporten "Fra bruk til gjenbruk" legg arbeidsgruppa til grunn
at innhaldet i direktiv 2003/98/EF om vidarebruk
av informasjon frå den offentlege sektoren krev endringar
i norsk rett på følgjande punkt:
det må innførast
ei plikt til å opplyse om kven som er rettshavar når
det blir gitt tilgang til informasjon som det knyter seg immaterielle
rettar til
det må innførast ein rett til å krevje
kopi av dokument i alle eksisterande format og språkversjonar,
og i elektronisk form, så framt det er mogleg og formålstenleg
det må innførast ein regel om at inntektene
for det offentlege når det blir gitt tilgang til informasjon, ikkje
må overstige kostnadene ved innsamling, produksjon, reproduksjon
og formidling av dokumenta, og dessutan ei rimeleg avkasting av
investeringane
det må fastsetjast at eventuelle standardlisensar for
bruk av informasjon skal vere tilgjengelege i digitalt format og
skal kunne behandlast elektronisk
ikkje-diskrimineringsprinsippet (medrekna forbodet mot å gi
offentlege kommersielle aktørar andre vidarebruksvilkår
enn ikkje-offentlege vidarebrukarar) og forbodet mot å gjere
avtalar om einerett må lovfestast
Når det gjaldt spørsmålet om korleis
desse punkta burde gjennomførast i norsk rett, delte arbeidsgruppa
seg i eit fleirtal og to mindretal. Det vises til proposisjonen
på dette punkt.
Departementet er einig med fleirtalet i den interdepartementale
arbeidsgruppa som utgreidde korleis direktiv 2003/98/EF
burde gjennomførast, i at det er ein slik nær
samanheng mellom innsyn og vidarebruk at det ikkje er formålstenleg å gjennomføre
direktivet gjennom eigne reglar som regulerer vidarebruk isolert
frå reglane om innsyn. Departementet foreslår derfor
at direktivet i hovudsak skal gjennomførast i offentleglova.
I tillegg til at dette er den lovteknisk beste løysinga,
viser departementet til at dei reglane det er tale om, vil styrkje
offentlegprinsippet generelt og i tillegg synleggjere ei side av
prinsippet som hittil har vore lite framme.
Etter forslaget frå departementet vil regelen om kor
høg pris som kan krevjast ved utlevering av informasjon,
regelen om offentleggjering av eventuelle standardlisensar for bruk
av informasjon frå det offentlege, ikkje-diskrimineringsprinsippet
og forbodet mot einerettsavtalar og unntaket frå dette
forbodet gå fram av offentleglova. Når det gjeld
prisingsregelen, understrekar departementet at hovudregelen innanfor verkeområdet
til offentleglova, uavhengig av direktivet, vil vere gratis tilgang.
Vidare foreslår departementet at reglane om at retten
til kopi gjeld alle eksisterande språkversjonar og format,
og at det skal opplysast om kven som er rettshavar når
det blir gitt tilgang til informasjon som det knyter seg immaterielle
rettar til, blir tekne inn i offentleglova. Departementet er likevel
einig med fleirtalet i arbeidsgruppa i at desse reglane også bør takast
inn i andre regelverk som gir ålmenta rett til tilgang
til informasjon. I proposisjonen foreslår derfor departementet
at desse reglane også blir tekne inn i miljøinformasjonslova.
Elles vil det vere aktuelt å innarbeide desse reglane i
forskrifter.
Departementet går inn for at reglane i forslaget til ny
offentleglov som blir gitt for å gjennomføre direktivet,
skal ha eit vidare verkeområde enn dei andre reglane i
lova, ved at dei skal gjelde i alle tilfelle der verksemder som
er omfatta av direktivet, gir ut informasjon sjølv om verksemda
ikkje er omfatta av dei andre reglane i offentleglova.
Departementet har følgt opp forslaget frå fleirtalet
i den interdepartementale arbeidsgruppa om at det bør takast
inn ei føresegn i offentleglova som slår fast at
informasjon som det er gitt tilgang til etter offentleglova eller
anna lovgiving, i utgangspunktet kan brukast til kva formål
som helst. Det inneber ikkje noko nytt i høve til gjeldande
rett.
Komiteen slutter seg til departementets
syn på hvordan direktiv 2003/98/EF bør
gjennomføres, ikke minst siden dette er med på å styrke ønsket
om mer offentlighet.
Komiteen støtter at tilgjengelig informasjon som
hovedregel skal være gratis. Komiteen slutter seg
også til at det tas inn en forutsetning om at informasjon
skaffet til veie gjennom lovgivning skal benyttes fritt.
Komiteen mener imidlertid at forutsetningen om
at informasjon skaffet gjennom innsyn kan brukes fritt kan formuleres
på en bedre måte i lovteksten og fremmer følgende
forslag:
"§ 7 første
ledd skal lyde:
Informasjon som det er gitt tilgang til etter lova her
eller anna lovgiving som gir ålmenta rett til innsyn i
offentleg verksemd, kan brukast til eitkvart formål dersom
ikkje anna lovgiving eller retten til ein tredjeperson er til hinder
for det."
Hovudregelen i gjeldande lov er at saksdokument for forvaltninga
er offentlege så langt det ikkje er gjort unntak i lov
eller i medhald av lov. Innsynsretten gjeld for alle. Innsynsretten
omfattar ikkje berre saksdokument, men også journalar og
liknande register og møtekart i folkevalde organ i kommunar
og fylkeskommunar.
Departementet går i hovudsak inn for å vidareføre
hovudreglane om innsyn som i dag. Etter departementet sitt forslag
vil hovudregelen vere at saksdokument, journalar og liknande register
for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer
av lov eller forskrift gitt i medhald av lov. Innsynsretten vil
vidare framleis gjelde for alle.
Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet om å vidareføre
dokumentdefinisjonen som i dag. Det er viktig å framheve
at det skal leggjast til grunn ei vid tolking av kva som er omfatta
av innsynsretten. For å klargjere dette har departementet
teke inn ein nærmare definisjon av samleomgrepet "saksdokument
for organet" i forslaget. Etter definisjonen vil alle dokument som
er komne inn til eller lagde fram for organet, eller som organet
sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet
eller verksemda til organet, vere omfatta av innsynsretten.
Departementet er einig med utvalet at innsynsretten bør
femne om sakskort og liknande saksoversikter som viser journalførte
dokument og som berre inneheld obligatoriske journalopplysningar.
Departementet er vidare einig med utvalet i at dokument som blir
oppretta av organet utan at dei blir sende ut, skal vere omfatta
av innsynsretten frå dei er ferdigstilte, og ikkje som
i dag først når saka som dokumentet er ein del
av, er ferdigbehandla.
I visse spesielle tilfelle kan det vere grunn til å utsetje
innsynstidspunktet til eit dokument har komme fram til ein som det
særleg vedkjem, eller til ei bestemd hending der dokumentet
skal offentleggjerast, har funne stad. Eksempel på dette
er utkast til eller endelege granskingsrapportar e.l. som blir oversende til
den dei gjeld, eller til andre som saka vedkjem i særleg
grad, eller dokument som avslører innhaldet i saker som
skal offentleggjerast på eit bestemt tidspunkt, f.eks.
bidrag til innsamlingsaksjonar o.l. Departementet foreslår
ein ny regel om utsett innsyn med sikte på slike situasjonar.
Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet om
at lova også skal gjelde for dokument som er eldre enn
1. juli 1971. Som følgje av dette foreslår
departementet heimlar som gir Kongen høve til å fastsetje
særlege reglar om unntak og om korleis innsyn skal bli
gitt for å ivareta arkivtekniske omsyn når det blir
opna for innsyn i eldre arkivmateriale.
Når det gjeld dei forskjellige forslaga frå utvalet som
gjeld utviding av innsynsretten i samband med den teknologiske utviklinga,
har departementet følgt opp forslaget om at det skal innførast
ein rett til å krevje at organet lagar ei samanstilling
av elektronisk lagra opplysningar som finst i databasane til organet. Etter
forslaget vil det berre vere høve til å krevje
at organet lagar ei slik samanstilling når det kan gjerast med
enkle framgangsmåtar.
Departementet har i hovudsak følgt opp forslaget frå utvalet
til reglar om høvet til å ta betaling for innsyn.
Hovudregelen etter forslaget vil som i dag vere at det berre er
høve til å ta betaling når dette har
heimel i forskrift. Til skilnad frå situasjonen i dag må høvet
til å ta betalt gå fram av forskrift som er gitt med
heimel i offentleglova. Departementet meiner at prinsippet om at
innsyn skal vere gratis, er grunnleggjande, og at dette også bør
vere den faktiske hovudregelen for saksdokument innanfor kjerneområdet
til offentlegprinsippet, det vil seie dokument som gjeld offentleg
myndigheitsutøving i vid tyding. For slike dokument vil
det etter forslaget berre kunne innførast høve
til å ta betalt for papirkopiar og kopi til anna medium
som fører til kostnader for forvaltninga.
For andre dokument enn dei som vedkjem kjerneområdet
til offentlegprinsippet, bør det kunne bli gitt forskrifter
om betaling dersom særlege tilhøve ved dokumenta
eller verksemda gjer det rimeleg. I slike tilfelle bør
også betalingssatsane kunne fastsetjast slik at verksemda
får ei rimeleg avkasting av investeringane.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at man ved behandlingen av lov om Riksrevisjon § 18
var imot tilsvarende bestemmelse som nå er inntatt i lovforslaget § 5
annet ledd. Disse medlemmer ser at forslaget i offentleglova § 5
annet ledd er en lovteknisk oppfølging av bestemmelsen
i riksrevisjonsloven og at endringer i forhold til Riksrevisjonen
må tas gjennom en eventuell lovendring i lov om Riksrevisjon
som ikke er til behandling her.
Gjeldande offentleglov har ingen reglar om elektronisk tilgjengeleggjering
av journalar og dokument. Forvaltninga har i dag derfor ikkje noka
plikt til å gjere journalar eller dokument elektronisk
tilgjengelege, f.eks. på Internett. Forvaltningsorgan kan likevel
av eige tiltak gjere journalar og dokument tilgjengelege på denne
måten, så langt dette ikkje kjem i konflikt med
reglar om teieplikt eller personopplysingslova.
I 1993 vart prosjektet Elektronisk postjournal (EPJ) lansert.
Dette er ei ordning som går ut på at presse- og
andre medieredaksjonar gjennom ei passordteneste på Internett
har elektronisk tilgang til journalane i departementa og ein del
underliggjande organ. På oppdrag frå Arbeids-
og administrasjonsdepartementet har ei arbeidsgruppe vurdert om
EPJ bør gjerast allment tilgjengeleg, og korleis dette
i tilfelle bør skje. I rapporten sin tilrår arbeidsgruppa
at EPJ blir allment tilgjengeleg. Rapporten har vore på høyring,
men i påvente av denne proposisjonen er det ikkje teke
avgjerd i saka.
Fleirtalet i offentleglovutvalet foreslo at organ som fører
offentleg journal elektronisk, skal ha plikt til å gjere
han allment tilgjengleg på Internett. Utvalsfleirtalet
foreslo elles at Kongen ved forskrift kan gi nærmare føresegner
om elektronisk tilgjengeleggjering av journalar.
Eit samla utval ønskte ikkje at forvaltninga skal ha
plikt til å gjere offentlege dokument elektronisk tilgjengelege
på Internett. Dette er grunngitt med omsynet til personvernet
og den arbeidsbøra det ville påføre forvaltninga.
Utvalet foreslo likevel at det skal gå fram av offentleglova
at forvaltninga har rett til å gjere offentlege dokument
elektronisk tilgjengelege på Internett. Da vil eit organ
sjølv kunne vurdere kva dokument som bør gjerast
tilgjengelege på denne måten, og kva dokument
som f.eks. av omsyn til personvernet ikkje bør gjerast
tilgjengelege. Med den løysinga utvalet foreslo, vil det
enkelte organet også stå fritt til å fastsetje
eventuelle avgrensingar i søkjefunksjonaliteten.
Departementet er i utgangspunktet einig med utvalsfleirtalet
i at organ som fører offentleg journal elektronisk, bør
gjere han allment tilgjengeleg på Internett. Departementet
meiner likevel at ei slik plikt ikkje bør gjelde uavhengig
av storleiken og ressurssituasjonen til organa og kva saker dei
behandlar. På denne bakgrunnen foreslår departementet
ein forskriftsheimel som gir Kongen fullmakt til å gi føresegner
om at organ som fører elektronisk journal, skal gjere han
allment tilgjengeleg på Internett. Målet er at
heimelen skal brukast til å forskriftsfeste slik plikt
for departementa, direktorata og andre større statlege
etatar som fører elektronisk journal. Det vil også bli
vurdert om plikta skal omfatte fylkeskommunane og større
kommunar. Etter kvart som ein vinn erfaring med ordninga, kan ho
eventuelt utvidast til å gjelde for stadig fleire organ.
Departementet er einig med utvalet i at det bør presiserast
i lova at forvaltninga av eige tiltak kan gjere saksdokument allment
tilgjengelege i elektronisk form. Også i dag er det høve
til dette, men det har vore tvil om grenseoppgangen til personopplysningslova.
Departementet har følgt opp forslaget om å klargjere
i offentleglova at personopplysningslova ikkje hindrar elektronisk
offentleggjering av dokument. For å unngå mistydingar
foreslår departementet at retten til å gjere dokument
tilgjengelege på Internett ikkje gjeld for opplysningar
som kjem inn under teieplikt i lov eller i medhald av lov. Samtidig
foreslår departementet ein heimel som gir Kongen høve
til å fastsetje forskrift om at retten til elektronisk
tilgjengeleggjering ikkje skal gjelde for visse typar av personopplysningar.
Dette vil gjere at ein kan ivareta dei krav som følgjer
av personverndirektivet, og at ein kan fastsetje andre formålstenlege
avgrensingar uavhengig av personverndirektivet.
For å motverke urettmessig bruk bør det elles ikkje
vere høve til å leggje ut på Internett
dokument som ein tredjeperson har immaterielle rettar til, dersom
slike dokument kan tenkjast å bli utnytta i strid med dei økonomiske
interessene til retthavaren. Departementet foreslår derfor
at også dette skal kunne regulerast i forskrift.
Komiteen har registrert at det er et
spørsmål om hvor langt en skal gå i forhold
til å kreve journalføring og elektroniske og offentlige
postjournaler. Komiteen viser til at dette er i stor
grad regulert i reglene i arkivloven, jf. forslaget i lovens § 10.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, er tilfreds med at det foreslås
en forskriftshjemmel som gir adgang til å fastsette at
organer som fører elektronisk journal skal gjøre
denne tilgjengelig for allmennheten på Internett. Flertallet viser
til at utlegging av journaler på Internett vil lette tilgjengeligheten
til journalene og dermed styrke offentlighetsprinsippet. Flertallet mener
at de muligheter den teknologiske utviklingen her gir til større åpenhet
bør utnyttes.
Flertallet registrerer at det etter arkivforskriften
er opp til det enkelte organ å bestemme om såkalte
organinterne dokument skal journalføres. Flertallet viser
til at journalen er et viktig arbeidsredskap for den som vil finne
frem til saker i forvaltningen som vedkommende vurderer som interessante
og dermed vil kreve innsyn i. En stor grad av innsyn i journaler
er derfor en viktig forutsetning for et velfungerende offentlighetsprinsipp.
På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende
forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å vurdere om arkivforskriften
bør endres slik at forvaltningen får plikt til å journalføre
såkalte organinterne dokumenter."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre registrerer at med virkning fra 1. januar
1999 ble reglene for journalføring av dokumenter i forvaltningen
(Arkivforskriften) endret av daværende regjering, slik
at det enkelte forvaltningsorgan selv kan bestemme om såkalte
"organinterne dokumenter" (unntak etter gjeldende lov § 5
første ledd) skal journalføres. Det kan spørres
om dette bryter med de forutsetninger som Stortinget selv satte
da loven ble vedtatt i 1970. I Innst. O. XIV (1969-1970) s. 11 uttalte
daværende justiskomité:
"Dersom journalene unntas fra offentlighet innebærer
dette - sammen med vilkåret om at det er i bestemte saker
dokumentinnsyn kan kreves - at f.eks. pressen ikke kan føre
noen løpende kontroll med forvaltningen. Siden journalen
så å si er nøkkelen til forvaltningens
arkiver og til de saker som stadig kommer inn eller går
ut, vil den være det vesentlige arbeidsredskap for den
som vil finne frem til saker forvaltningen steller med. Det synes
prinsipielt lite tilfredsstillende å innføre et
offentlighetsprinsipp, uten samtidig å gi dem som har rettigheter
etter dette, rimelige muligheter til å kunne benytte sin
rett til å gjøre seg kjent med forvaltningens
saker."
Disse medlemmer tar på alvor når
Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag hevder at endringene
i 1999 innebærer at Norge taper terreng i internasjonale
sammenligninger. Disse medlemmer ser at innsyn i
journalene inngår som et vesentlig element ved vurderingen
av om et land har et fullverdig offentlighetsprinsipp.
Disse medlemmer mener videre at i dagens elektroniske
hverdag bør det i større grad kreves at journaler
og saker også skal gjøres tilgjengelig på Internett
om enn med begrensede søkermuligheter.
Disse medlemmer viser til forslaget til Arkivforskrift
på side 308 i NOU 2003:30 Ny offentlighetslov. Disse
medlemmer ber Regjeringen sørge for at arkivforskriften
utformes i pakt med Stortingets intensjon om at den enkelte må ha
reell mulighet til å kunne benytte sin rett til å gjøre
seg kjent med forvaltningens saker ved at dokumenter skal journalføres.
Etter gjeldande lov skal det ikkje bli gitt innsyn i opplysningar
som er underlagde teieplikt i lov eller i medhald av lov. Dei mest
sentrale føresegnene om teieplikt står i forvaltningslova §§ 13
følgjande. Departementet går i likskap med utvalet
inn for å vidareføre denne regelen.
Komiteen vil fremheve viktigheten av
at ordningen med å unnta opplysninger som er beskyttet
etter krav om taushetsplikt, skal videreføres. Taushetspliktens
hovedformål er beskyttelse av enkeltmennesket og det er
viktig at kunnskap og forsiktighet utvises i saker som har med personvern
og taushetsplikt å gjøre.
Kongen er eit offentleg organ etter gjeldande offentleglov når
han utøver myndigheit i statsråd. Det er lagt
til grunn at det same i prinsippet gjeld også når han
unntaksvis utøver offentleg myndigheit utanfor statsråd.
Når det gjeld behandlinga av budsjettsaker hos Det Kongelege
Hoff og behandling av saker om talar og reiseprogram for medlemmer
av Kongehuset, blir ikkje det rekna som utøving av offentleg myndigheit
i denne samanhengen. Tildelingar av heidersteikn har også vore
rekna for å falle utanfor offentleglova. Dette inneber
at verksemda ved Det Kongelege Hoff i praksis i all hovudsak ikkje
har vore omfatta av lova. Departementet har ikkje foreslått
endringar i verkeområdet på dette punktet. Budsjettinnspel
frå Det Kongelege Hoff vil det derimot ikkje kunne nektast
innsyn i hos forvaltninga. Offentleglova inneheld heller ingen generell
heimel som gir forvaltninga høve til å gjere unntak
for talar medlemmer av kongefamilien skal halde, eller dokument som
gjeld reiseprogramma deira.
Departementet har kome til at det vil vere formålstenleg å presisere
unntakshøvet for slike dokument i lova. Når det
gjeld korrespondanse mellom eit forvaltningsorgan og Det Kongelege
Hoff om utkast til talar og reiseprogram, vil det vere uheldig dersom talar
som medlemmer av kongehuset skal halde, blir kjente på førehand.
Det kan òg tenkast at tryggleiksomsyn tilseier
at reiseprogramma ikkje bør vere gjenstand for innsyn.
Etter at talen er halden og reisa gjennomført eller reiseprogrammet
er gjort offentleg, bør det ikkje lenger vere høve
til å nekte innsyn i den endelege talen eller dokument
knytte til reiseprogrammet. Når det gjeld innspel til budsjett,
meiner departementet òg at det er eit reelt og sakleg behov for å gjere
unntak på linje med budsjettinnspel frå underordna
organ. Departementet gjer forslag om at dette blir presisert i føresegna
om unntak for visse budsjettdokument.
Komiteen mener at selv om deler av
kongehusets aktivitet er av offentlig karakter, skal forhold relatert
til Kongehuset behandles på en skånsom og forsvarlig
måte.
Komiteen støtter opp om at budsjettinnspill fra
kongehuset bør være offentlig, så lenge
disse ikke berører forhold av sikkerhetsmessig karakter
eller andre sensitive opplysninger. Informasjon om reiser, taler
og lignende bør etter komiteens syn kunne unntas
fra offentligheten til disse er gjennomført.
Etter gjeldande lov er det høve til å gjere
unntak frå innsyn for dokument som er utarbeidde av eit
departement i samband med dei årlege statsbudsjetta eller
langtidsbudsjetta.
Departementet er komme til at ein bør behalde det særlege
unntaket for visse budsjettdokument. Budsjettprosessen skil seg
på fleire måtar frå andre saker som departementa
arbeider med, og behovet for å gjere unntak for dokument
som er utarbeidde av departementa i samband med budsjettforhandlingar, vil
som regel gjere seg gjeldande. Unntaksbehovet gjer seg òg
gjeldande for forslag frå fagdepartementa om overskridingar
og tilleggsløyvingar i gjeldande budsjettermin, og for
avgjerdene til Finansdepartementet i slike saker.
Det vil like eins vere behov for å gjere unntak for opplysningar
om budsjettrammer som er fastsette av regjering eller departement
i dokument som blir utveksla mellom overordna og underordna organ.
Det bør framleis vere høve til å gjere
unntak frå innsyn for slike opplysningar. Unntaket bør
likevel ikkje gjelde heile dokumentet, men berre opplysningane om
budsjettrammene. Det er vidare presisert at unntaket berre gjeld
opplysningar om førebelse budsjettrammer.
Departementet gjer vidare forslag om at unntaket for opplysningar
om budsjettrammer i dokument frå underordna organ også skal
gjelde for dokument frå Det Kongelege Hoff, Domstolsadministrasjonen
og Sametinget.
Gjeldande offentleglov gir høve til å nekte
innsyn når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg
gjennomføring av økonomiforvaltninga, lønns-
eller personalforvaltninga til det offentlege. Det er høve
til å gjere unntak når det er påkravd
av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av rammeavtalar
med næringslivet, og når innsyn ville motverke
offentlege kontroll- eller reguleringstiltak mv. eller føre
til fare for at dei ikkje kan gjennomførast.
Utvalet foreslo at unntakseininga i desse unntaka skulle vere
opplysningar. I høve til unntaket om rammeavtalar foreslo
utvalet ein forskriftsheimel for Kongen til å gi reglar
om unntak for rammeavtalar.
Departementet har i hovudsak følgt opp forslaget frå utvalet.
Etter gjeldande forvaltningslov er det høve til å gjere
unntak frå innsyn for "anmeldelse, rapport og annet dokument
om lovovertredelse". Unntaksføresegna omfattar alle dokument
som direkte omhandlar og er skrivne som følgje av eit lovbrot,
til dømes for å klargjere, stoppe eller sanksjonere
det.
Utvalet meinte at unntaket var for vidtrekkande, og gjorde forslag
om å snevre inne føresegna. Etter forslaget frå utvalet
skal det framleis vere høve til å gjere unntak
for meldingar, tips eller liknande dokument om lovbrot når
desse skriv seg frå private. For andre dokument om lovbrot,
blant anna meldingar og tips frå offentleg organ, vil unntakshøvet
berre gjelde fram til saka er avgjord.
Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet.
Etter forskrift til offentleglova er det høve til å gjere
unntak frå innsyn for dokument i saker som gjeld selskap
der staten har eigarinteresser, når saka blir behandla
av regjeringa eller eit departement i eigenskap av eigar.
Departementet meiner at det er viktig å oppretthalde
god og skriftleg korrespondanse mellom eigar og selskap, og at unntaket
er godt grunngitt. Innsyn vil kunne skade konkurranseevna til selskapet
og det offentlege sin kontroll som eigar. Departementet går derfor
inn for å behalde unntaket, samtidig som unntakshøvet
blir snevra inn ved at det berre omfattar kommunikasjon med selskap
som fell utanfor verkeområdet til lova. Departementet meiner
at kommunane og fylkeskommunane bør stå i same
stilling som staten i høve til korrespondanse med selskap
kommunane og fylkeskommunane har eigarinteresser i, og foreslår
at føresegna blir utvida til også å omfatte
slik korrespondanse.
Som ledd i oppfølginga av St.meld. nr. 32 (1998-1999)
vart det i 2002 vedteke ein ny § 6a i offentleglova.
Føresegna gir høve til å gjere unntak
frå innsyn dersom unntak er påkravd fordi innsyn
vil lette gjennomføringa av straffbare handlingar.
I samband med at miljøinformasjonslova vart vedteken
i 2003, vart det òg vedteke ei ny unntaksføresegn
i § 6a andre punktum. Denne føresegna
gir høve til å gjere unntak frå innsyn
når det er påkravd fordi innsyn ville lette gjennomføringa
av handlingar som kan skade delar av miljøet som er særleg
utsette eller trua av utrydding.
Utvalet foreslo å vidareføre desse to føresegnene utan
endringar. I tillegg gjorde utvalet forslag om å ta inn
i lova ei føresegn om unntak for opplysningar når unntak
er påkravd fordi innsyn vil utsetje enkeltpersonar for
fare eller represaliar.
Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet.
Komiteen støtter opp om departementets
syn når det gjelder å unnta opplysninger som kan
lette gjennomføringen av straffbare forhold. Slik komiteen ser
det er dette en nødvendighet for at loven ikke skal virke
mot sin hensikt. Samtidig vil komiteen påpeke
at forhold av samfunnssikkerhetsmessig karakter også bør
vurderes unntatt. Det vises i den anledning til behandling av St.meld.
nr. 17 (2001-2002) Veien til et mindre sårbart samfunn,
jf. Innst. S. nr. 9 (2002-2003), som blant annet viste til utfordringer
mht. krav om innsyn og sårbarhet.
Komiteen vil vise til vilkåret og be
departementet følge opp disse utfordringene slik at offentlighet
ikke fører til redusert samfunnssikkerhet.
Komiteen vil understreke at offentliggjøring av
opplysninger som kan skade samfunnssikkerheten i vid forstand vil
kunne unntas etter lovutkastets § 21, og er en
videreføring av bestemmelsen i gjeldende lov.
Gjeldande offentleglov gir høve til å nekte
innsyn i svar til eksamen eller liknande prøve og innlevert utkast
til konkurranse eller liknande.
Departementet sluttar seg til forslaget frå utvalet om å behalde
føresegna om unntak for eksamenssvar og om å presisere
at det òg er høve til å gjere unntak for
eksamensoppgåver m.m. til eksamen er halden. Departementet
meiner òg at det vil vere ein fordel å klargjere
i lova at det er høve til å nekte innsyn i karakterar.
Offentleglova inneheld i dag ikkje nokon regel som gir høve
til å nekte innsyn i opplysningar om kven som er kandidat
til å få ein pris, eit heidersteikn eller liknande.
Utvalet foreslo ei ny unntaksføresegn om høve
til å gjere unntak frå innsyn for opplysningar
om kven som er kandidatar til å få ein pris, eit
heidersteikn eller liknande til etter tildelinga. Utvalet gjekk òg
inn for at det også etter at tildelinga har funne stad,
skal vere høve til å nekte innsyn i opplysningar
om kven som har vore vurdert for prisen eller heidersteiknet.
Departementet har følgt opp forslaget frå utvalet.
Etter gjeldande offentleglov er det høve til å gjere unntak
frå innsyn for personbilete som er innteken i eit personregister,
og det gjeld det same for opplysningar som er innhenta ved vedvarande
eller regelmessig gjenteken personovervakning.
Utvalet gjorde forslag om å vidareføre dei
to føresegnene uendra. Ingen av høyringsinstansane
har hatt merknader til forslaget, og departementet har følgt
opp forslaget.
Som urfolk har samane rett til å bli konsulterte i saker
som kan få direkte verknad for dei. Dette følgjer
bl.a. av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i sjølvstendige
statar. Sametinget og kommunal- og regionalministeren på vegner
av regjeringa skreiv 11. mai 2005 under på ei
forståing om nærmare prosedyrereglar for slike
konsultasjonar.
Departementet ønskjer å følgje opp
avtalen med Sametinget og foreslår derfor at det skal vere
høve til å gjere unntak frå innsyn for
dokument som blir utveksla med Sametinget eller samiske organisasjonar som
eit ledd i slike konsultasjonar.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Sosialistisk Venstreparti, har merket
seg forslaget om at det skal kunne gjøres unntak fra innsyn
for dokumenter som blir utvekslet mellom statlige organer og Sametinget
og samiske organisasjoner som ledd i konsultasjoner mellom staten
og samiske interesser i samsvar med avtale mellom staten og Sametinget
om retningslinjer for slike konsultasjoner.
Flertallet viser til at samene som urfolk etter ILO-konvensjon
nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater har rett til å bli
konsultert i saker som kan få direkte virkning for dem. Flertallet har
videre registrert at det ble inngått en avtale mellom Sametinget
og kommunal- og regionalministeren i den daværende regjeringen
den 11. mai 2005 om nærmere prosedyreregler for
slike konsultasjoner hvor det i punkt 4 forutsettes at informasjon
som utveksles mellom statlige myndigheter og Sametinget i forbindelse
med slike konsultasjoner skal kunne unntas fra offentlighet, forutsatt
at det foreligger hjemmel for det. Etter flertallets syn
er et slikt unntak som foreslått i proposisjonen nødvendig
for å legge til rette for en hensiktsmessig gjennomføring
av de konsultasjoner som staten er folkerettslig forpliktet til å gjennomføre
i saker som kan få virkninger for samene og for å følge
opp avtalen mellom staten og Sametinget om dette. Flertallet vil
bemerke at det foreslåtte unntaket bare gjelder for dokumenter
som utveksles i forbindelse med statlige forvaltningsorganers
konsultasjoner med Sametinget mv., og ikke for konsultasjoner som
gjennomføres av Stortinget. Når Stortinget konsulterer
med samiske interesser, vil det være opp til Stortinget å bestemme
i hvilken grad det skal være innsyn.
Flertallet mener imidlertid at unntaket
ikke bør knyttes opp mot avtalen mellom staten og Sametinget,
men heller ILO-konvensjon nr. 169 da det er denne som hjemler statens
konsultasjonsplikt. Flertallet fremmer derfor følgende
forslag:
"§ 19 skal
lyde:
§ 19 Unntak for dokument som blir
utveksla under konsultasjonar med Sametinget m.m.
Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som
blir utveksla mellom statlege organ og Sametinget og samiske organisasjonar
som ledd i konsultasjonar i samsvar med ILO-konvensjon nr. 169 om
urfolk og stammefolk i sjølvstendige statar artikkel 6. Dette
gjeld ikkje dokument som blir utveksla som ledd i allmenn høyring
i ei sak."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at den såkalte finnmarksloven ble behandlet av Stortinget
våren 2005. Deler av denne behandlingen ble gjennomført
ved bruk av konsultasjoner mellom Stortinget ved justiskomiteen og
medlemmer fra Sametinget og fylkestinget i Finnmark. Stortingets
konsultasjoner ble gjennomførte både i lukket
og åpen form. På bakgrunn av blant annet erfaringer
fra denne saken vil disse medlemmer foreslå at
alle konsultasjoner og korrespondanse mellom staten og Sametinget
og samiske organisasjoner skjer med størst mulig grad av åpenhet.
Unntak skal kun skje dersom det er nødvendig av hensyn til
personvernhensyn eller taushetsplikt for øvrig. Disse
medlemmer vil etter dette gå mot fremlegg til unntak
for dokument som blir utvekslet under konsultasjoner med Sametinget
m.m. Disse medlemmer foreslår derfor at
lovforslagets § 19 tas ut.
Gjeldande rett stiller ingen formkrav til innsynskravet. Ålmenta
har krav på å gjere seg kjend med det offentlege
innhaldet av dokument "i ei bestemt sak".
Departementet meiner i likskap med utvalet at det framleis bør
vere høve til å krevje innsyn munnleg, og at det
heller ikkje bør stillast opp andre formkrav for kravet
om innsyn. Departementet er òg einig med utvalet i at identifikasjonskravet
ved innsynskrav bør mjukast opp slik at det ikkje rimeleg
utstrekning skal vere høve til å krevje innsyn
i fleire saker av eit bestemt slag. Med dei moglegheitene eksisterande
søkjeteknologi gir, vil det i mange tilfelle ikkje vere
særleg arbeidskrevjande eller vanskeleg for forvaltningsorganet å etterkomme
slike innsynskrav. I tilfelle der det vil vere urimeleg arbeidskrevjande å etterkomme
eit slik krav, vil det framleis vere høve til å avvise
slike generelle innsynskrav.
Gjeldande rett regulerer ikkje kven innanfor eit organ som skal
treffe avgjerder i saker om dokumentinnsyn. Innanfor dei rammene
som følgjer av omsynet til forsvarleg saksbehandling, er
det opp til kvart organ å organisere seg og fordele arbeidsoppgåver slik
dei finn formålstenleg.
Departementet meiner at det framleis bør vere opp til
det enkelte organet å organisere behandlinga av innsynskrav.
Samtidig understrekar departementet at allereie det allmenne kravet
til forsvarleg saksbehandling inneber at det gjeld visse minimumskrav med
omsyn til korleis saksbehandlinga blir organisert.
Det forvaltningsorganet som mottek eit innsynskrav i eit dokument
som er i organet, må som hovudregel sjølv vurdere
kravet og ta standpunkt til om det skal gi innsyn i dokumentet.
Organet har ikkje rett til å avvise eit krav med den grunngiving
at dokumentet ikkje er utarbeidd av organet, eller at eit anna organ
er nærmare til å vurdere kravet. Organet kan heller
ikkje automatisk leggje til grunn påskrifter gjorde av
sendarorganet, men må gjere ei sjølvstendig vurdering
av kravet.
Utvalet meinte at det var behov for å la dette prinsippet
komme klarare til uttrykk i lova. Ingen av høyringsinstansane
har hatt innvendingar mot forslaget, og departementet har følgt
opp forslaget frå utvalet.
Etter gjeldande lov fastset forvaltningsorganet sjølv,
ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling, korleis innsynsretten
skal gjennomførast.
Departementet er samd med utvalet i å vidareføre utgangspunktet
om at forvaltningsorganet sjølv fastset korleis innsyn
skal givast ut frå omsynet til forsvarleg saksbehandling.
På bakgrunn av den teknologiske utviklinga som har funne
stad sidan gjeldande offentleglov vart vedteken, er departementet
samd i at retten til kopi bør styrkjast. Hovudregelen bør
vere at den som krev innsyn har krav på papirkopi eller elektronisk
kopi av dokumentet. Unntak frå dette bør gjelde
dersom dokumentet er allment tilgjengeleg andre stader. Departementet
foreslår også at det skal givast ein forskriftsheimel
som gir høve til å gjere unntak frå retten
til elektronisk kopi for dokument som ein tredjeperson har immaterielle
rettar til.
Offentleglova stiller i dag ikkje opp formkrav for avslag på innsyn.
Avslag kan såleis bli gitt munnleg. Det følgjer
av offentleglova § 9 andre ledd at forvaltningsorganet
skal opplyse om heimelen for avslaget og om klagerett og klagefrist.
Utover dette gjeld det ikkje noko krav til grunngiving.
Departementet går for det første inn for at
avslag på innsynskrav alltid skal vere skriftleg. Dette
vil sikre at det blir gitt ei grunngiving for avslaget, og at det
blir opplyst om klagerett og klagefrist. Slike avslag vil kunne
vere rimeleg standardiserte, og departementet kan derfor ikkje sjå at
eit krav om at avslaget skal vere skriftleg vil føre til
nemneverdig auka arbeidsbyrde for forvaltninga.
Departementet støttar vidare forslaget frå utvalet om å innføre
ei grunngivingsplikt i to ledd. Saman med avslaget skal det opplysast
om den føresegna som gir grunnlag for avslaget, og om klagerett
og klagefrist.
Den som har fått avslag, kan innan tre veker frå avslaget
vart motteke, krevje ei nærmare grunngiving for avslaget.
Denne grunngivinga skal gjere greie for dei hovudomsyna som har
vore avgjerande for avslaget, og må givast innan ti vyrkedagar
etter at kravet vart motteke. Ei slik utvida grunngivingsplikt vil
gi den som har kravd innsyn, eit betre grunnlag for å vurdere
om avslaget skal påklagast, og kan òg gjere det
lettare å forstå og akseptere eit avslag.
Hovudproblemstillinga som utvalet vurderte i høve til
klagereglane, var spørsmålet om ein skal opprette
eit eige uavhengig klageorgan for å behandle klager på vedtak
etter offentleglova. I samsvar med vurderinga i St.meld. nr. 32
(1997-1998) konkluderte fleirtalet med at ein bør halde
fast ved ordninga med klage til overordna organ.
Departementet kan ikkje sjå at det er tilstrekkeleg grunn
til å opprette eit eige klageorgan for å behandle saker
etter offentleglova.
Departementet er samd med utvalet i at det bør vere
høve til å klage over brot på reglane
om kopi og betaling for kopiar. Like eins sluttar departementet seg
til forslaget om at klageinstansen bør ha kompetanse til å slå fast
med bindande verknad at eit organ eller eit sjølvstendig
rettssubjekt er omfatta av verkeområdet til offentleglova.
Etter departementet si oppfatning er det likevel ikkje nødvendig å fastsetje
dette i sjølve lovteksten. Departementet meiner det er
nok at lova fastset at avgjerder etter lova kan påklagast. Dei
nemnde avgjerdene vil da òg vere omfatta.
Når det gjeld spørsmålet om å innføre
ein rett til å klage når kravet om innsyn ikkje
er avgjort innan ei viss tid, støttar departementet òg
forslaget til utvalet. Utan ein slik regel kan klageretten bli illusorisk:
den som har kravd innsyn får aldri noko avslag å klage på.
Dersom det skal vere høve til å klage over mangel på avgjerd,
er det nødvendig å fastsetje eit tidspunkt for
når slik klagerett skal oppstå. Departementet
foreslår at det skal bli rett til å klage dersom
det ikkje er fatta avgjerd innan fem dagar.
Departementet er samd med utvalet i at det ikkje er formålstenleg å gi
reglar om saksbehandlingstida i klagesaker som skil seg frå reglane
som gjeld for førsteinstansen. Departementet går
derfor inn for å behalde same regel som etter gjeldande
rett om at klagesaka skal avgjerast utan ugrunna opphald. Som foreslått
av utvalet bør det presiserast i lova at departementa ved
klage til Kongen i statsråd skal opplyse klagaren om at
retten til å føre saka inn for Sivilombodsmannen
går tapt dersom saka blir avgjord av Kongen i statsråd.
I likskap med utvalet gjer departementet vidare forslag om å vidareføre
regelen om at forvaltningslova gjeld så langt ho passar.
Utvalet har gjort greie for sanksjonane som eksisterer ved brot
på offentleglova i dag. Utvalet la til grunn at det sentrale
når det gjeld å sikre at lova blir følgd
av forvaltningsorgana, er at det er mogleg å få fastslått
på autoritativ måte kva for plikter forvaltninga
har. Eit forvaltningsorgan rettar seg som regel etter vedtak frå klageinstansen.
Likevel er det døme på at eit forvaltningsorgan
har nekta å rette seg etter tilvisingar frå klageinstansen.
Utvalet foreslår at vedtaket til klageinstansen skal vere
særskilt tvangsgrunnlag etter tvangsfullføringslova
kapittel 13 overfor sjølvstendige rettssubjekt. Utan ein
slik regel vil den som krev innsyn måtte gå via
domstolane for å få dom for kravet før
det kan tvangsfullførast.
Departementet sluttar seg til utvalet sine vurderingar på dette
punktet og er samde med utvalet i at ein slik regel vil kunne medverke
til å sikre at lova blir etterlevd. Departementet meiner
vidare at føresegna òg bør gjelde for
kommunar og fylkeskommunar.
Komiteen viser til komiteens forslag
om at loven skal evalueres og forutsetter at det i den sammenheng
blir grundig vurdert om eksisterende klageordning fungerer formålstjenlig.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Sosialistisk Venstreparti, har merket
seg at dagens klagesystem der klagen behandles av overordnet forvaltningsorgan
i hovedsak foreslås videreført uten endringer.
Flertallet mener at det er viktig at klageorganet
har kjennskap til det aktuelle område av forvaltningen
som saken knytter seg til. Dette taler for at klagene bør
behandles av overordna organ som vil ha minst den samme faglige
kompetansen som førsteinstansen. Et eget uavhengig klageorgan
for saker etter offentlighetsloven ville dessuten ha brutt med systemet
som ellers gjeld ved klage over forvaltningsvedtak. Flertallet vil
også bemerke at innføring av et uavhengig klageorgan
er en del av det større problemkompleks om innføring
av forvaltningsdomstoler som må vurderes i en bredere sammenheng
enn bare klager etter offentlighetsloven. Flertallet viser
videre til at tidsaspektet er sentralt ved klager etter offentlighetsloven.
Krav om innsyn etter offentlighetsloven mister aktualiteten raskere
enn andre saker. Etter flertallets syn
er det ikke sikkert at en sentral klageinstans vil føre
til raskere behandling av klagene, fordi saksmengda kan bli svært
stor. Flertallet vil også bemerke at den
usikkerhet om hvilket organ som er klageinstans som i noen tilfeller
har oppstått etter gjeldende lov, vil kunne løses
gjennom å avklare dette i medhold av forskriftshjemlene
i utkastet til paragrafen om klage. På denne bakgrunn ser ikke flertallet grunn
til å foreslå endringer i forslaget på dette
punktet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer
at klage om avslag på innsyn følger i realiteten
og i grove trekk samme linje som for klage etter forvaltningsloven.
Det vil si at man klager til nærmeste overordnede forvaltningsorgan.
Disse medlemmer registrerer at spørsmålet om
overprøving av vedtak flere ganger har vært diskutert,
og dagens ordning har tidligere vært kritisert av flere
parter.
Disse medlemmer viser til at Fremskrittspartiet
tidligere har foreslått en uavhengig klageinstans for offentlighetsloven,
jf. Carl I. Hagens forslag i Dokument nr. 8:15 (1995-1996). Dette
ble også anbefalt av Ytringsfrihetskommisjonen (NOU 1999:27 side
93).
Disse medlemmer mener en felles nasjonal klageinstans
vil hindre potensiell tvil om hvem som er klageinstans i det enkelte
tilfelle og vil overflødiggjøre spesialregler.
Det vil videre bidra til å samle og styrke den fagkunnskapen
som er ønskelig for å avgjøre slike spørsmål,
og dermed også bidra til en mer effektiv behandling. En
sentralisering bidrar videre til å skape rettsenhet på tvers
av geografiske områder, sakstyper og nivåer. Ved å samle
klagesakene økes erfaringene om eventuelle problemområder
ved loven, kompetanse til bruk for undervisning om loven, og endelig
vil en sentral klageinstans også kunne levere verdifull
statistikk omkring den praktiske bruk av offentlighetsloven. Disse
medlemmer viser til at statistikk var sterkt savnet under
arbeidet med å lage ny offentlighetslov. Disse medlemmer vil hevde
at økt kunnskap er viktig når denne loven igjen skal
evalueres.
Disse medlemmer mener en uavhengig, sentral klageinstans
også løser problemene med behandling av klager
mot organer som ikke inngår i typiske hierarkiske strukturer,
og vil dessuten bestå uavhengig av stadig hyppigere endringer
i forvaltningen. Et åpenbart problem mht. klageordning
gjelder for eksempel for Kirkens organer, som ikke står
i noe over- eller underordningsforhold til hverandre, og som forholdsvis
enkelt kan løses gjennom et felles, uavhengig klageorgan.
Det vil videre bli vanskelig å overprøve klage
på innsyn i uavhengige rettssubjekt, jf. forslaget i lovens § 2
litra e-d.
Disse medlemmer viser til at en slik klageløsning,
i stor grad, vil samsvare med nordisk rettskultur på området.
Både Sverige, Finland, og Island har forskjellige uavhengige
klageløsninger, og i Danmark vurderes tilsvarende ordning
i en pågående utredning.
Disse medlemmer ønsker opprettet en ordning
med forvaltningsdomstol i Norge blant annet til erstatning for fylkesmannens
overprøving. Disse medlemmer mener dette
vil være det naturlige uavhengige organet for slik prøving.
En slik ordning finnes eksempelvis i Sverige. Disse medlemmer registrerer
at man i dag ikke har en slik domstol og at innføring av
en slik ordning er en bredere sak og krever mer utredning enn det
som er hensiktsmessig i denne sak.
Disse medlemmer mener det er meget viktig å sikre
en uavhengig prøving av spørsmålet om innsyn.
I dag kan man fort få inntrykk av at det er bukken som
passer havresekken. Det inngir ikke tillit at det i stor grad er
de om kanskje har interesse i ikke å bli kikket i kortene
som skal avgjøre klagen.
Disse medlemmer mener primært en slik prøving
bør ligge under en forvaltningsdomstol. Men inntil dette
er utredet og eventuelt vedtatt som ordning ønsker disse
medlemmer opprette et eget uavhengig organ for overprøving
av nekting av innsyn.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
"§ 32 skal lyde:
Avgjerder etter denne lova kan påklagast til Klagenemnda
for dokumentoffentlegheit. Klage over avgjerd i eit departement
skal handsamast av Kongen i statsråd etter at Klagenemnda
har gitt rådgjevande uttale i saka. Avgjerder om å gi
innsyn kan ikkje påklagast.
Dersom den som har kravd innsyn, ikkje har fått svar
innan fem arbeidsdagar etter at organet mottok kravet, skal dette
reknast som eit avslag som kan påklagast etter første
ledd. Regelen i første punktum gjeld ikkje i slike tilfelle
som fell inn under § 13 tredje ledd, og når spørsmål
om nedgradering må leggjast fram for eit anna organ.
Klaga skal førebuast og avgjerast utan ugrunna opphald.
Elles gjeld reglane i forvaltningsloven kapittel VI så langt
dei passar.
Vedtaket til klageinstansen er særleg tvangsgrunnlag
etter tvangsfullbyrdelsesloven kapittel 13 overfor kommunar og fylkeskommunar
og rettssubjekt som er omfatta av § 2 første
ledd bokstavane b til d.
Kongen kan i forskrift fastsetje føresegner for Klagenemnda
sin organisasjon og verksemd."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at det foreslås
at vedtaket til klageinstansen skal være særlig
tvangsgrunnlag overfor kommuner og fylkeskommuner og overfor selvstendige
rettssubjekter som er omfattet av loven. Etter gjeldende lov har
det forekommet at enkelte selvstendige rettssubjekter og kommuner
har nektet å rette seg etter klageinstansens vedtak om å gi
innsyn uten at man har hatt noen sanksjoner mot dette. Flertallet er
tilfreds med at forslaget gir mulighet til å tvangsfullbyrde
klageinstansens vedtak i slike tilfeller.
Flertallet kan ikke se at det er behov for å ta inn
sanksjonsmidler ut over dette i offentlighetsloven ved manglende
etterlevelse eller oppfølging av loven. Flertallet viser
til at tjenestemenn som forsettlig eller grovt uaktsomt handler
i strid med offentlighetsloven etter omstendighetene vil kunne straffes etter
straffeloven §§ 324 og 325. Kassering
av dokumenter vil også kunne straffes etter arkivloven § 22. Det
kan også være aktuelt med tjenestelige disiplinærsanksjoner
etter tjenestemannsloven § 14. Dette tilsier etter flertallets syn
at det ikke er behov for å ta inn særlige bestemmelser
om straff eller andre sanksjoner i offentlighetsloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
forundret over at loven ikke inneholder noen form for straff ved
brudd på bestemmelsene. At noen med vilje i strid med loven
unndrar en sak offentlighet, vil ofte bero på at det har
skjedd noe ureglementert eller noe som skaper veldig debatt.
Disse medlemmer mener det nettopp er i de tilfellene
offentlighetsloven skal ha en funksjon. Disse medlemmer mener
det bør foreslås sanksjons- og straffemuligheter
(bøter/disiplinærsak) ved forsettlig
brudd på loven for å skjule opplysninger som skal
være tilgjenglige.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Under kapittel 4 Saksbehandling
og klage mv. skal § 33 Straff lyde:
Den som forsettlig bryter bestemmelser om offentlighet
i denne lov eller i medhold av denne lov straffes med bøter.
Dersom lovbruddet er forøvet av en offentlig ansatt tjenestemann,
vil man også kunne idømmes tap av stilling eller
tjeneste.
Innstillingens §§ 33 og 34 blir §§ 34
og 35."
Komiteens medlemmer fra Høyre mener
at det bør vurderes å innføres skjerpede
sanksjons- og straffemuligheter ved brudd på loven der det
er åpenbart kritikkverdig at det holdes tilbake opplysninger
som skal være tilgjenglige for allmennheten.
Disse medlemmer viser til at tjenestemenn som
forsettlig eller grovt uaktsomt handler i strid med offentlighetsloven
etter omstendighetene vil kunne straffes etter straffeloven §§ 324
og 325. Kassering av dokumenter vil også kunne straffes
etter arkivloven § 22. Det kan også være
aktuelt med tjenestelige disiplinærsanksjoner etter tjenestemannsloven § 14.
Det går fram av reglane i kommunelova for saksarbeid
i folkevalde organ at møte som ein hovudregel "skal holdes
for åpne dører". Føresegna gjeld ikkje om
"annet følger av lovbestemt taushetsplikt". Etter offentleglova
må ein ikkje gi innsyn i opplysningar som det gjeld teieplikt
for. Sjølve dokumentet kan det derimot ikkje nektast innsyn
i.
Departementet er einig med utvalet i at reglane om unntak frå hovudregelen
om opne møter i kommunar og fylkeskommunar bør
gjennomgåast. Det mest formålstenlege er likevel
at det skjer i samband med revisjonen av kommunlova som Kommunal-
og regionaldepartementet har planlagt.
Det har vore eit nært tilhøve mellom reglane
i forvaltningslova om den retten partane har til dokumentinnsyn
og reglane i offentleglova. Forvaltningslova og offentleglova har
gjerne blitt sedde i samanheng ved lovendringar. Forvaltningslova
har på nokre punkt gitt partane i saker om enkeltvedtak
ein sterkare rett til innsyn enn etter offentleglova.
Utvalet fremma ikkje konkrete forslag til endringar i forvaltningslova,
men nøgde seg med å gjere greie for kva reglar
i offentleglova som burde takast inn i forvaltningslova. Utvalet
meinte at reglane om dokumentomgrepet burde vere dei same i offentleglova
og forvaltningslova.
Forvaltningslova har stort sett gitt partar i saker om enkeltvedtak
ein større rett til innsyn enn det som gjeld for ålmenta
etter offentleglova. Retten til innsyn etter offentleglova blir
no styrkt. Innsynet etter forvaltningslova bør ikkje vere
svakare enn etter offentleglova. Departementet foreslår
nokre endringar i forvaltningslova for å sikre dette. Det
er likevel meir tale om nødvendige justeringar enn om ein
fullstendig revisjon av reglane om innsyn for partar. Departementet
vil komme tilbake til spørsmålet om ein grundigare
revisjon av reglane om innsyn, truleg i samband med vurderinga av
om det er ønskeleg med ein grunnleggjande revisjon av heile
forvaltningslova.
Departementet foreslår i proposisjonen endringar i ei
rekkje andre lover enn forvaltningslova. Ei gruppe av endringar
har samanheng med forslaget om at verkeområdet til offentleglova
etter forslaget berre skal regulerast av offentleglova med forskrifter.
Dette gjer at det er nødvendig å oppheve føresegner
i andre lover som regulerer tilhøvet til offentleglova
for sjølvstendige rettssubjekt.
Mange lover inneheld vidare tilvisingar til den gjeldande offentleglova,
og dei blir foreslått justert.
For å gjennomføre direktiv 2003/98/EF
om vidarebruk av informasjon frå den offentlege sektoren blir
det vidare foreslått ei endring i miljøinformasjonslova.
Departementet legg til grunn at dei økonomiske og administrative
konsekvensane av forslaget for statleg og kommunal sektor ikkje
vil vere større enn at dei kan handterast innanfor gjeldande
budsjettrammer. Det blir lagt til grunn at konsekvensane for privat
sektor samla sett vil vere positive.
Komiteen vil vise til at erfaringer
med gjeldende lov stort sett har vært gode. Det er likevel
positivt at innsynsretten nå økes betraktelig
og at borgerne slik sett gis økt adgang til mer innsyn
og innflytelse. Komiteen vil likevel presisere at
dersom man skal få de ønskede effekter ut av den
nye loven er det helt nødvendig at alle de som berøres
av loven gis opplæring og forståelse i bruk av
loven. Dette forutsetter engasjement og ansvar fra lovgivers side,
og komiteen ber departementet sikre at så skjer
gjennom aktiv informasjon om loven til de som berøres. Desto
ryddigere forholdene rundt loven oppleves å være,
desto enklere vil bruken bli.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at en rekke organisasjoner mottar
penger fra flere offentlige hold. Å kartlegge dette har
vist seg vanskelig og omfattende. Disse medlemmer viser
eksempelvis til at det i kultursektoren synes å være
særlig uoversiktlige forhold og mangel på kunnskap
og forståelse for å praktisere offentlighetsloven.
Disse medlemmer mener derfor at alle organisasjoner
som mottar offentlige midler bør ha plikt til på forespørsel å offentliggjøre
hva man mottar av penger og midler fra det offentlige. Innsyn utover
hva man har mottatt av offentlige tilskudd til organisasjonen skal
man ikke ha plikt til.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen utrede og komme tilbake til Stortinget
med forslag om innsyn i forhold til hva private og offentlige organisasjoner
og stiftelser mottar av offentlige midler, og hvordan slikt innsyn skal
skje. Slikt innsyn skal kun gjelde hva man mottar av offentlige
midler og fra hvilken offentlig instans man mottar slike midler
fra."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, kan ikke se at det er behov
for å pålegge private organisasjoner nye administrative
byrder ved å pålegge dem å gi opplysninger
til enhver om hva de har mottatt av tilskudd fra det offentlige. Flertallet viser
til at man ved å henvende seg til de offentlige organer
som gir tilskudd vil kunne få denne informasjonen derfra
da den hos det offentlige vil fremgå av dokumenter som
omfattes av offentlighetsloven. Hos regnskapspliktige private virksomheter
vil videre enhver kunne kreve innsyn i regnskapsmateriale i medhold
av regnskapsloven der en del opplysninger om tilskudd vil kunne
fremgå.