I proposisjonen fremmer Arbeids- og inkluderingsdepartementet
forslag til endring i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers
adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 37 d
om utlendingsinternat.
Etter departementets syn er det nødvendig med et samlet
og tydelig regelverk for opphold ved og drift av utlendingsinternat.
I proposisjonen foreslås det derfor, foruten å videreføre
gjeldende § 37 d, innført seks
nye ledd i bestemmelsen.
Utlendinger som har fått endelig avslag på en søknad
om asyl og heller ikke har fått innvilget opphold på annet
grunnlag, plikter å forlate landet frivillig innen den
utreisefristen som blir satt. Dersom en utlending ikke overholder
utreisefristen, vil politiet iverksette avslagsvedtaket med tvang.
De utlendingene som befinner seg på utlendingsinternat
har enten ukjent identitet eller de skal tvangsreturneres, og opphold
på utlendingsinternatet anses nødvendig for å sikre
iverksetting av avslaget.
Det fremgår av utlendingsloven § 37 d
at utlending som pågripes og fengsles i medhold av § 37
sjette ledd eller § 41 femte ledd, som hovedregel
skal anbringes i utlendingsinternat. Utlendingsinternatet på Trandum
ble opprettet i 2000, og er plassert like ved Oslo lufthavn Gardermoen.
Bakgrunnen for opprettelsen av internatet var blant annet den kritikk
som var reist mot at utlendinger som ble frihetsberøvet
i medhold av utlendingsloven §§ 37 og
41 ble plassert i vanlige fengsler sammen med domfelte som var innsatt
til soning av straffedommer.
I de siste par år har det gjennomsnittlig sittet ca. 30
personer per dag på internatet, men det har i korte perioder
vært over 100 personer der.
Utlendingsinternatet administreres og drives av Politiets utlendingsenhet.
Utlendingsloven § 37 d trådte
i kraft 5. desember 2003.
Forslaget til endring av § 37 d i
gjeldende utlendingslov fremmes kort tid før det fremmes
forslag til ny utlendingslov, og innholdsmessig planlegges forslaget
til endringer i § 37 d også inntatt
i kommende odelstingsproposisjon om ny utlendingslov. Blant annet
på grunn av behovet for utarbeidelse av forskriftsverk
og retningslinjer til ny utlendingslov, kan endringene i eksisterende
utlendingslov § 37 d, dersom de vedtas,
tre i kraft vesentlig tidligere enn ny utlendingslov. Departementet
vurderer det som presserende å få på plass
et utfyllende regelverk på dette området, og fremmer
derfor proposisjonen for å sikre ønsket fremdrift
og iverksettelse av regelverket.
Forslaget bygger på anbefalinger fra en tverrdepartemental
arbeidsgruppe med representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet,
Justisdepartementet, Politidirektoratet, Utlendingsdirektoratet og
Politiets utlendingsenhet.
Hovedformålet med de foreslåtte endringene
er å gi tydelige og presise regler om utlendingers rettigheter
under opphold på utlendingsinternat, samt å fastsette
klare rammer for politiets kontroll- og maktbruk. Utgangspunktet
for kontroll- og maktbruk ved utlendingsinternat er at det må stilles
minst like strenge vilkår for dette som i fengslene, samtidig
som hensynet til de svakeste gruppene (barn og enslige kvinner)
ivaretas. Hittil har forholdene til dels vært regulert
i annet regelverk, til dels har det manglet regler.
Høringsbrev om endring av gjeldende utlendingslov § 37 d
og høringsbrev om ny forskrift i medhold av den forslåtte § 37 d
ble sendt ut 4. juli 2006 fra Justisdepartementet.
I høringsutkastet ble det foreslåtte regelverket forutsatt å være
i overensstemmelse med Europarådets konvensjon om beskyttelse
av menneskerettighetene (EMK), De forente nasjoners internasjonale konvensjon
om sivile og politiske rettigheter (SP), FNs konvensjon om barnets
rettigheter og andre konvensjoner som Norge har sluttet seg til.
Høringsinstansene er gjennomgående positive
til en tydeligere regulering av opphold ved utlendingsinternatet.
Men en rekke høringsinstanser er gjennomgående
kritiske til høringsutkastets behandling av forholdet til
menneskerettighetene, og oppfordrer departementet til en klargjøring.
Praksisen med at barn har blitt forvart i internatet, kritiseres
sterkt av flere høringsinstanser.
Departementet bemerker at i tilfeller hvor utreisefristen oversittes
må det påregnes at politiet på ett eller
annet tidspunkt vil tvangseffektuere vedtaket. Det kan i den forbindelse
være aktuelt å pålegge utlendingen opphold
på utlendingsinternat. Praksis hittil har vært
at barns opphold i utlendingsinternat som den store hovedregel har
vært avledet av rettslig kjennelse eller pågripelsesbeslutning
mot foreldrene, det vil si mot omsorgsperson(er), og at det har
vært ansett å være "til barnets beste" å være
sammen med sine foreldre, til tross for at oppholdet finner sted
i utlendingsinternat. Det har også vært enkelte
mindreårige i internatet uten medfølgende omsorgsperson,
men da med forutgående kjennelse/pågripelsesbeslutning hvor
det må forutsettes at vurderingen om "barnets beste" er
foretatt.
Departementet påpeker at der barn skal oppholde seg
i utlendingsinternat er det svært viktig å tilrettelegge
for at oppholdet ikke blir mer belastende for barna enn hva som
er strengt nødvendig. Retningslinjer for forvaring av barn
framgår av CAHAR-retningslinjer (2005) fra Europarådet
som Norge har sluttet seg til, og myndighetene er forpliktet til å forholde
seg til disse. Forskriftsbestemmelsene til § 37 d
og eventuelle retningslinjer må ivareta de konkrete krav
som oppstilles i CAHAR-retningslinjene.
Det generelle samarbeidet mellom Politiets utlendingsenhet og
barnevernet vil for øvrig bli nærmere regulert
i forskrift.
I proposisjonens kap. 3 utdyper departementet også forhold
som adgangen til rettslig prøving, forbud mot tortur og
annen umenneskelig behandling, beskyttelse av privatlivet, tanke-,
samvittighets- og religionsfrihet, ytringsfrihet og beskyttelse
av eiendomsretten.
Et opphold på utlendingsinternat må bære
preg av at de innsatte er anbrakt i internatet etter forvaltningsbestemmelser
i utlendingsloven, og ikke på bakgrunn av dom for kriminelle
handlinger. Forholdene skal søkes tilrettelagt slik at
belastningen blir minst mulig for den som er frihetsberøvet.
Forslaget til endringer i tredje ledd angir de helt sentrale
rettighetene utlendingen har under oppholdet på internatet,
noe mange av høringsinstansene påpeker som positivt.
Listen av rettigheter er ikke ment å være uttømmende,
og rettigheter som den innsatte har etter andre lover skal ikke
innskrenkes i større grad enn lovforslaget gir uttrykk
for.
Bestemmelsen forutsetter at politiet plikter å tilrettelegge
for et så godt samarbeid som mulig med kommunale, fylkeskommunale
og statlige etater etc. på områder disse andre
etatene er ansvarlige. Særlig gjelder dette helsevesenet,
barnevernet og overformynderiet. Disse er ansvarlige for områder
det er spesielt viktig å ivareta ved opphold i en lukket
institusjon. Dette vil måtte reguleres nærmere
i forskrift.
I forslaget til nytt fjerde ledd angis politiets adgang til å iverksette
ulike typer restriksjoner og bruk av maktmidler overfor innsatte
og besøkende på utlendingsinternat.
Alle tiltakene bestemmelsen nevner vil i utgangspunktet kunne
tas i bruk når det er nødvendig for å opprettholde
ro, orden eller sikkerhet, eller sikre iverksetting av vedtak etter
utlendingsloven § 41. Dette omfatter undersøkelse
av utlendingen etter bokstav a, midlertidig fratakelse av utlendingens gjenstander
etter bokstav b, brev og besøkskontroll etter bokstav c,
kontroll av fysisk aktivitet mv. etter bokstav d, og visitasjon
av besøkende og andre som oppholder seg på internatets
område etter bokstav e.
Hensikten med forslaget er å oppstille yttergrenser
for politiets bruk av makt i internatet. Terskelen for å ta
i bruk tvangsmidler etter femte ledd er vesentlig høyere
enn den som gjelder for iverksettelse av tiltak etter fjerde ledd.
Makt og maktmidler kan bare brukes når det er strengt nødvendig
og andre tiltak forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart
vil være utilstrekkelig. Tilsvarende vilkår gjelder
for bruk av tvangsmidler etter straffegjennomføringsloven § 38. Justisdepartementet
vil i forskrift regulere nærmere i hvilke situasjoner bruk
av tvangsmidler kan benyttes. Et eksempel på en situasjon
hvor bruk av tvangsmidler kan være aktuelt, er når
en utlending er utagerende og går til angrep på andre
ved internatet.
Bestemmelsen fastslår at inngrep som er nevnt i fjerde
og femte ledd ikke kan gjennomføres dersom det vil være
et uforholdsmessig tiltak. Det anses imidlertid tilstrekkelig at
politi og lege har ansvar for å foreta vurdering av forholdsmessigheten
ved opprettholdelse av tiltaket. Fra politiets side må det
imidlertid forutsettes å være naturlig å ha
kontakt med prosessfullmektig der dette finnes. En ettertidig kontroll
skal sikres gjennom tilsynsrådet som er foreslått opprettet,
jf. åttende ledd.
Politiet gis med bestemmelsen adgang til å føre register
for å sikre formålet med oppholdet i internatet
og innsattes rettigheter. Registeret skal ikke omfatte taushetsbelagte
helseopplysninger, det vil her kun være tale om å registrere
at utlendingen har hatt legetilsyn, og av hvem, slik at notoritet
omkring spørsmål om helsetilsyn sikres for ettertiden.
Bestemmelsen tilsikter notoritet mht. hvordan utlendingen er
blitt behandlet under oppholdet, herunder om det er benyttet maktmidler
eller om vedkommende er blitt undergitt restriksjoner. Registerføringen
skal også gi grunnlag for tilsyn fra overordnet ved Politiets
utlendingsenhet, tilsynsmyndighet og overordnet organ, samt gi politiet
grunnlag for vurderingen av ro, orden eller sikkerhet.
Oversikt over kontrolltiltak vil også kunne gi oversikt
over hvem utlendingen har kontakt med via post, besøk og
telefon. Det er naturlig at opplysninger registrert om utlendingen
slettes etter noen tid. Dette reguleres i forskrift.
Eksisterende utlendingsinternat er ikke undergitt et fast tilsyn
fra et eget, uavhengig tilsynsorgan. Dette foreslås nå opprettet,
jf. åttende ledd. Tilsynsrådet skal blant annet
føre tilsyn med at driften og behandlingen av de innsatte
skjer innenfor gjeldende regelverk. Det foreslås samme
modell for tilsynsråd som i Kriminalomsorgen. Nærmere
detaljer er foreslått i forskriftsutkastet.
Et uavhengig tilsynsorgan vil komme i tillegg til det tilsyn
som skal gjennomføres av overordnet politimyndighet. Ytterligere
kontroll kan gjennomføres både av Sivilombudsmannen,
Likestillings- og diskrimineringsombudet, Europarådets
torturkomité etc.
I forslaget til forskrift gis tilsynsrådet kompetanse
også til å ta opp individuelle saker. Utkastet
til forskrift angir, i tillegg til et uavhengig tilsynsråd,
et krav om samme overordnede tilsyns- og inspeksjonsordning som
for politiarrester, som legger ansvaret for dette til politimesteren
og Politidirektoratet. Dette innebærer internt løpende
tilsyn for Politiets utlendingsinternat, og tilsyn fra Sjef for
Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet. På denne
måten vil det være et to faste tilsynsspor; et
politimessig interntilsyn i tillegg til et eget, eksternt tilsyn.
Myndighetene fatter en rekke avgjørelser som vedrører
selve oppholdet til de frihetsberøvede utlendingene. Dette
krever en grundig regulering av saksbehandlingsreglene, noe som
er gjort i forvaltningsloven.
Det er i høringsutkastet ikke foreslått unntak
fra forvaltningslovens bestemmelser. Forvaltningsloven gjelder derfor
for utlendingsinternatet, jf. utlendingsloven § 32.
Det kan legges til grunn at et tydeligere rettighetspreg i regelverket
vil kunne føre til økning i antall klagesaker.
Dette vil føre til økt behov for saksbehandlingskapasitet
hos Politiets utlendingsenhet og Politidirektoratet, men størrelsen
på behovet er usikkert.
Det fremgår av utlendingsloven § 37 d
annet ledd at utlendingsinternat administreres av politiet, og det foreslås
at dette videreføres.
Det er Politiets utlendingsenhet (PU) som administrerer utlendingsinternatet.
Ledelsen av internatet er polititjenestemenn, i tillegg til en del
såkalte transportledsagere med begrenset politimyndighet
(sivilt ansatte), samt ca. 50 vektere. I høringsbrevet
ble dagens praksis med bruk av sivile vektere foreslått
avviklet. Ved å erstatte vektere med transportledsagere, vil
man totalt sett få en bedre fleksibilitet i den daglige
tjenesten. Dette fordi transportledsagere har politimyndighet på et
begrenset område, og kan brukes til alle typer oppdrag
som virksomheten har ansvar for. Vektere har ikke politimyndighet,
og de kan derfor ikke utføre oppgaver som krever slik myndighet,
for eksempel kontrolltiltak overfor innsatte og besøkende.
Ved alvorlige hendelser kan det være et sikkerhetsmessig
spørsmål vedrørende innsats fra vektere uten
politimyndighet. Innsats som nødvendiggjør maktbruk
fra disse må i så fall begrunnes med nødverge/nødrett,
noe som anses utilfredsstillende. Hjemmelsgrunnlaget for nødvendig
innsats bør være klarere. Det antas at en slik
omlegging vil gi et betydelig bedre grunnlag for å styrke
kontinuitet og kvalitetsmessig utførelse av den krevende
tjenesten som driften av utlendingsinternatet er. Denne styrkingen vurderes å oppveie
den fleksibilitet som ligger i at antall vektere kan reguleres etter
det antall utlendinger som befinner seg i internatet.
Transportledsagerne søkes rekruttert blant ulike yrkesgrupper,
blant annet skoleverket, helsevesenet, fengselsvesenet, politiet
og det private næringsliv for øvrig. Det legges
hovedvekt på personlig egnethet. Transportledsagere gjennomgår
godkjent kurs ved Politihøgskolen over fire uker som omfatter
utlendingslovgivningen, bruk av tvangsmidler, psykologi/situasjonsvurdering,
konflikthåndtering/mekling, etikk, kulturforståelse
og arrestasjonsteknikk.
Det nye regelverket vil få stor betydning for driften
av politiets utlendingsinternat, og vil føre til økte kostnader
både til engangsinvesteringer og til den ordinære
driften.
Ordningen med bruk av sivile vektere koster ca. 18 mill. kroner
per år og innebærer å ha syv vektere til
disposisjon døgnet rundt. Ved å erstatte disse
med et vaktlag på fem transportledsagere, vil dette kreve ansettelse
av 35 nye transportledsagere. I dag benyttes ca. 50 vektere. Omleggingen
vil ikke overstige kostnadene forbundet med dagens ordning.
Det legges til grunn at antall klagesaker grunnet større
rettighetspreg medfører at administrasjonen må styrkes
med én stilling, tilsvarende merkostnad på 0,5
mill. kroner.
Regelendringen innebærer et bedret aktivitetstilbud.
Dette vil kreve større lokaler og mer areal.
Det legges til grunn en videreføring av dagens ordning
med helsetjenester, det vil si at politiet stiller til rådighet
og betaler for nødvendige helsetjenester som utlendingene
ikke har krav på etter blant annet kommunehelsetjenesteloven
og spesialisthelsetjenesteloven. Utgifter til helsetjenester til
internerte som ikke dekkes etter de ordinære finansieringsordninger
i helse- og trygdelovgivningen, forutsettes dekket som i dagens
ordning, det vil si av politiets eget budsjett.
Totalt anslås dermed et behov for engangs investeringskostnader
som vil beløpe seg til ca. 5,5 mill. kroner, fordelt på følgende
hovedposter:
Ombygging av bygg til aktivitetssenter
3,5 mill. kroner
Utbygging av overvåkingssystem av fellesområder
0,5 mill. kroner
Utdanning av egne ansatte - nyansatte og nåværende
0,5 mill. kroner
Enklere ombygging av nåværende bygg 1,0
mill. kroner.
Nye og større lokaler vil medføre økt
husleie og økte driftsutgifter til lokaler. Videre vil økt
aktivitetstilbud og flere transportledsagere innebære økte
utgifter til administrasjon og kompetanseoppbygging. Det anslås
derfor et behov for økning i driftskostnadene på 3,5
mill. kroner per år.
Videre vil gjennomføring av eksterne tilsyn medføre økte
utgifter. De nærmere utgiftene i forbindelse med tilsynsordningen
vil avhenge av tilsynets omfang.
Gjennomføringen av endringsforslagene forutsettes dekket
innenfor Justisdepartementets budsjettrammer. Forslag om eventuelle økte
bevilgninger vil tas opp i den ordinære budsjettprosessen.