Departementet foreslår i proposisjonen å endre straffeprosessloven
slik at det åpnes for å registrere flere DNA-profiler
til bruk i etterforsking og strafferettspleien. Utvidelsen hjemles
i straffeprosessloven § 160 a og går
ut på at enhver som ilegges en straff for en handling som
etter loven kan medføre frihetsstraff, kan registreres
i DNA-registeret. Som i dag vil registreringen først finne
sted når dommen er rettskraftig eller saken endelig avgjort.
Lovforslaget vil bli fulgt opp med endringer i påtaleinstruksen.
Det vil i den forbindelse bli tatt stilling til hvor langt man skal
gå i å ta i bruk den registreringsadgangen som
en lovendring vil åpne for. For at Stortinget skal ha anledning
til å komme med synspunkter på hvilke løsninger
som fortrinnsvis bør velges, omtaler departementet i proposisjonen
også enkelte prinsipielle spørsmål som
hører hjemme i påtaleinstruksen.
Vilkårene for å innhente biologisk materiale
med sikte på DNA-analyse, som i dag er hjemlet i straffeprosesslovens
bestemmelse om kroppsundersøkelser, videreføres
uten vesentlige endringer, men vil bli samlet i en egen bestemmelse
i straffeprosessloven.
De øvrige reglene om behandling av personopplysninger
knyttet til DNA-registrering, herunder om søk, oppbevaring
og sletting mv., vil på sikt bli inntatt i forslaget til
politiregisterlov, som er under forberedelse. Frem til denne loven
trer i kraft, vil reglene om DNA-registrering stå i straffeprosessloven
og i påtaleinstruksen, slik at reglene får virkning
uavhengig av fremdriften i arbeidet med politiregisterloven.
Dagens regler om DNA-registeret er nedfelt i straffeprosessloven
og i påtaleinstruksen. DNA-utvalget (utvalg oppnevnt ved
kgl. res. 2. juli 2004 for å vurdere endringer
i reglene om DNA-registeret, jf. NOU 2005:19) mener at dette ikke
er hensiktsmessig, og går inn for at DNA-registeret bør
reguleres i en egen lov. Straffeprosessloven bør i så fall
bare inneholde bestemmelser som er nødvendige for å innhente
biologisk materiale.
Departementet er enig med utvalget og flere av høringsinstansene
i at de øvrige sentrale reglene om DNA-registrering, som
i dag finnes i påtaleinstruksen, også bør
være på lovs nivå på sikt. Gode
grunner taler for at lovarbeidet knyttet til DNA-registrering ses
i sammenheng med det pågående arbeidet med ny politiregisterlov
og inkorporeres her, i stedet for i en egen DNA-registerlov. Det
vil imidlertid ta noe tid før det kan fremmes et forslag
om ny politiregisterlov. Dette skyldes blant annet at EU arbeider
med en ny rammebeslutning om personvern i tredje søyle. Som
en midlertidig løsning foreslår departementet
at de nye reglene om DNA-registrering (foruten vilkårene
for registrering, som forblir i straffeprosessloven) tas inn i påtaleinstruksen.
En slik løsning vil være det enkleste og mest
praktiske.
Med begrepet "DNA-profil" menes i proposisjonen en analyse av
biologisk materiale for å fastslå en persons identitet.
Ved å velge en analysemetode som gjør at DNA-profilen
ikke er egnet til annet enn identifikasjon, vil ikke informasjon
om for eksempel karaktertrekk eller helseforhold avdekkes ved analysen. DNA-profilen
vil uttrykkes ved hjelp av tallkoder, og det er denne koden det
vil være aktuelt å registrere. DNA-registeret
vil derfor tjene som et rent identitetsregister. DNA-profilen kan
også karakteriseres som et "genetisk fingeravtrykk" eller
et "DNA-avtrykk". I prinsippet er det ikke stor forskjell mellom
et fingeravtrykksregister og et DNA-register, når det gjelder bruk
av registrenes data ved oppklaring av forbrytelser.
Av straffeprosessloven fremgår det at den som med skjellig
grunn mistenkes for en straffbar handling som etter loven kan medføre
frihetsstraff, kan underkastes kroppsundersøkelse når
det antas å være av betydning for opplysningen
av saken og det ikke fremstår som et uforholdsmessig inngrep.
I medhold av denne bestemmelsen kan det tas blodprøve og gjennomføres
andre undersøkelser som kan skje uten fare eller betydelig
smerte, herunder innhenting av DNA-materiale.
Det følger av straffeprosessloven at biologisk materiale
kan innhentes fra den som skriftlig samtykker i en DNA-analyse,
uten hensyn til om det foreligger skjellig grunn til mistanke. Dette
hjemmelsgrunnlaget brukes blant annet ved DNA-profilering av en
utvidet personkrets, såkalt "screening".
Med hjemmel i straffeprosessloven er det opprettet et nasjonalt
DNA-register som består av et identitetsregister og et
sporregister. Identitetsregisteret inneholder DNA-profiler fra personer
med kjent identitet, samt en henvisning til tidspunkt og grunnlag
for registreringen. Sporregisteret inneholder DNA-profiler med tilknytning
til uoppklarte straffesaker fra personer med ukjent identitet. Det
er vanlig å kalle identitetsregisteret for "DNA-registeret".
Identitetsregisteret kan inneholde DNA-profiler fra personer
som er dømt for overtredelse av straffeloven kapittel 14
(allmennfarlige forbrytelser), 19 (seksuallovbrudd), 22 (legemskrenkelser)
eller 25 (utpressing og ran), eller for forsøk på slike
forbrytelser. I tillegg kan det registreres DNA-profiler fra personer
som kvalifiserer for registrering, men som ikke kan straffes på grunn
av reglene i straffeloven, eller der tilstanden har medført
at vedkommende ikke har utvist skyld. Som regel vil grunnlaget for
registrering være en rettskraftig domfellelse.
Departementet konkluderer i proposisjonen med at forslagene til
DNA-materiale og registrering av DNA-profilen er i samsvar med kravene
i EMK.
I vurderingen av om det er behov for å utvide bruken
av DNA-registering i strafferettspleien legger utvalget i sin utredning
vekt på betydningen DNA har som et effektivt etterforskingsredskap,
både for å oppklare lovbrudd, og for å utelukke
uskyldige. Det er videre enighet i utvalget om at personvernhensyn ikke
er til hinder for å utvide personkretsen som kan registreres,
såfremt fremstilling av DNA-profiler med kjent identitet
bare skal kunne benyttes for identifisering. Ifølge utvalget
har ikke utviklingen siden 1993 gitt grunnlag for å trekke
andre konklusjoner. På denne bakgrunn går et samlet
DNA-utvalg inn for at adgangen til DNA-registrering skal utvides
betydelig i forhold til dagens ordning.
Departementet har merket seg den økte betydningen DNA
har for oppklaring av straffesaker, og mener at en utvidelse av
adgangen til å registrere DNA-profiler er et nødvendig
og egnet middel i bekjempelsen av kriminalitet. Dagens regler setter
terskelen for registrering for høyt, og registreringsadgangen
kan med fordel utvides kraftig. Ettersom det etter dagens teknologi,
lovgivning og behov bare er opplysninger som kan bidra til å bestemme
identitet som kan registreres, ser heller ikke departementet
avgjørende personvernmessige betenkeligheter ved en slik
utvidelse. Et eventuelt misbrukspotensial vil videre reduseres betraktelig
ved at departementet ikke går inn for å oppbevare
det biologiske materialet etter at DNA-profilen er registrert. På denne
bakgrunn foreslår departementet at adgangen til å registrere
DNA-profiler utvides betraktelig.
I likhet med utvalget mener departementet at det er tilstrekkelig
- og av rettssikkerhetsmessige grunner nødvendig - å oppstille
et krav om skjellig grunn til mistanke for en straffbar handling
som kan medføre frihetsstraff for å kunne innhente
DNA-materiale, slik som i dag. Kravet om at undersøkelsen
må være av betydning for saken og at det ikke
må fremstå som et uforholdsmessig inngrep, kan
med fordel sløyfes. Dagens metoder for innhenting av biologisk
materiale er så lite inngripende at det er mer naturlig å vurdere
dem på linje med fingeravtrykk.
Departementet mener at Politidirektoratets innvending mot ikke å innta
en hastebestemmelse ved tvangsmessig innhenting, har atskillig for
seg. I dag finnes en slik bestemmelse, og til tross for at det biologiske
materialet ikke forsvinner, kan det være andre
grunner som unntaksvis gjør det uhensiktsmessig å måtte
vente på rettens kjennelse. For eksempel kan personen det
skal innhentes DNA fra, bli utilgjengelig. Ressursmessig vil en
slik regel derfor kunne ha betydning. Vilkårene bør
imidlertid være strenge. Hovedregelen bør fremdeles
være at tvangsmessig legemsundersøkelse for DNA-analyse
bare kan gjennomføres etter at retten har kommet til at
lovens vilkår er oppfylt.
Departementet er enig med utvalget i at biologisk materiale også bør
kunne innhentes etter at saken er endelig avgjort. En slik adgang
bør gjelde i forhold til alle som kvalifiserer for registrering.
Formålet med registeret, å effektivisere etterforskingen
på grunnlag av en sikker fastslått identitet ved
bruk av DNA-registrering, gjør seg gjeldende med like stor
styrke for utilregnelige som for tilregnelige gjerningspersoner.
Et samlet utvalg går inn for at en siktelse ikke bør være
tilstrekkelig for å bli registrert, og at DNA-registrering
bør utstå til saken er endelig avgjort. Utvalget
fremhever riktignok at andre land foretar DNA-registrering allerede
på grunnlag av mistanke, og at uskyldspresumsjonen neppe
er til hinder for en slik regulering siden registrering ikke er
straff. DNA-utvalget mener likevel det avgjørende er at
det ikke er behov for å registrere en siktet. Både
flertallet og mindretallet i utvalget er enige i at adgangen til å foreta
DNA-registrering bør utvides betydelig i forhold til dagens
ordning, men det er noe uenighet om hvor terskelen skal gå.
Departementet ser at DNA-registrering under etterforskingen har
klare fordeler. Blant annet gir det muligheter for løpende
sammenligninger mellom mistenktes personprofil og spormateriale
fra andre saker, som igjen kan føre til at flere saker
blir oppklart. Løsningen er også praktisk ettersom
politiet har kontakt med den som kvalifiserer for registrering under
etterforskingen, slik at registrering kan skje uten bruk av særlige
ressurser.
Fremstilling av DNA-profilen og registrering av denne vil på den
andre siden medføre store omkostninger. Departementet vil
heller ikke se bort fra at registrering av enkelte kan oppleves
som ubehagelig og stigmatiserende, noe flere av høringsinstansene
har fremholdt. Departementet har dessuten lagt stor vekt på at
en tidlig registrering neppe gjør etterforskingen mer effektiv,
verken i den konkrete saken der prøven tas, eller i andre
saker. Behovet for å kunne anvende DNA-spor i etterforskingen
vil i vesentlig grad være ivaretatt gjennom adgangen til å innhente
biologisk materiale og foreta DNA-analyse, og til å søke
mistenktes DNA-profil mot sporregisteret. Departementet går
derfor inn for at registrering først skjer når
saken er endelig avgjort eller det foreligger rettskraftig dom.
En slik regel vil også være lett å anvende,
da den ikke byr på tolkningstvil eller beror på skjønnsmessige
overveininger i samme grad. Departementet vil vurdere spørsmålet
på nytt dersom det skulle vise seg å være
et utstrakt behov for registrering allerede på siktet-stadiet.
I denne omgang anses dette ikke å være nødvendig.
Når det gjelder hvilke straffbare handlinger som skal
kvalifisere for registrering, er det etter departementets syn avgjørende å finne
en god balanse mellom hensynet til en effektiv utnytting av det
potensialet som DNA-registrering utgjør for bedre og raskere
oppklaring av straffbare forhold, en fornuftig bruk av ressurser,
og hensynet til den enkeltes personvern. Reglene bør også være
enkle å anvende, og ikke i for stor grad innby til skjønnsmessige
vurderinger.
Departementet ser behov for en presis og målrettet regulering
av hva som bør og ikke bør kvalifisere for registrering.
Departementet mener derfor at det mest formålstjenlige
vil være å åpne for en utstrakt registrering
i loven, men at adgangen gjøres fakultativ. Med en slik
tilnærming gis det rom for at registreringsadgangen
kan innsnevres og gjøres mer konsis i forskrift. Tilnærmingen
tar også høyde for at utvidelsen kan skje gradvis.
I lys av høringsinstansenes uttalelser kan det for eksempel
være aktuelt å skjære bort de mindre
alvorlige overtredelsene, slik som mindre overtredelser av vegtrafikkloven
og overtredelser av politivedtekter. For andre overtredelser kan registreringsadgangen
gjøres fakultativ. Det legges imidlertid opp til en ikke
ubetydelig utvidelse i forskriften sammenholdt med dagens regler,
slik at registeret får tilstrekkelig effekt. Den nærmere
avgrensningen vil utstå til arbeidet med påtaleinstruksen.
Den skisserte fremgangsmåten vil legge til rette for
at DNA-registeret utvides i tilstrekkelig grad, men uten at dette
medfører uforholdsmessige kostnader. Departementets forslag
vil også - i motsetning til en ren "skal-regel" - være
i samsvar med forslaget til ny politiregisterlov og den kommende
rammebeslutning i EU om personvern i tredje søyle, hvor
det forutsettes en vurdering av om registrering er nødvendig i
det enkelte tilfellet. Utstrakt forskjellsbehandling vil også i
større grad kunne forebygges ved at retningslinjer for
registreringen gis i forskrift.
På denne bakgrunn går departementet inn for
at registreringsadgangen i straffeprosessloven utvides slik at ileggelse
av straff for en handling som kan medføre frihetsstraff,
kan gi grunnlag for registrering i DNA-registeret.
Departementet går i motsetning til utvalget ikke inn
for at en påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven skal
kvalifisere for registrering. Departementet foreslår likevel å videreføre
registreringen for personer som har fått dom på overføring
til tvungent psykisk helsevern eller dom på tvungen omsorg.
Departementet mener videre at effektivitetshensyn taler for at
det tillates registrering når den straffbare handlingen
er begått i utlandet av personer som har tilknytning til
Norge, og den i Norge ville ha kvalifisert for registrering. Det
bør ikke oppstilles tilknytningskrav til Norge utover at
vedkommende faktisk oppholder seg eller arbeider i riket - uavhengig av
om dette er lovlig eller ulovlig opphold eller arbeid. Dette betyr
blant annet at asylsøkere uten midlertidig opphold- og
arbeidstillatelse også vil kvalifisere for registrering,
dersom de øvrige vilkårene er oppfylt.
Departementet mener at det vil være en enkel og arbeidsbesparende
løsning at politiet treffer vedtak i alle saker som registreres
etter den nye § 160 a. En slik løsning
er best i samsvar med reglene som gjelder generelt for registrering
i politiets registre.
Et samlet utvalg mener at bestemmelsen som finnes i straffeprosessloven
og som gir Kongen adgang til å tillate forskning på registeret,
bør utgå. Bestemmelsen gir hjemmel til å bruke
opplysningene i DNA-registeret i forskningsøyemed. Det
er med andre ord ikke et spørsmål om å forske
på det biologiske materialet. Dette er en meget viktig
sondring. Det er gitt ytterligere bestemmelser om forskning i påtaleinstruksen.
Departementet ser ikke personvernmessige betenkeligheter ved å tillate
forskning på opplysningene i registeret, ettersom det bare
er tale om å forske på en tallrekke som angir
identitet. Tvert imot kan slik forskning være hensiktsmessig
for å oppdatere registeret og for statistiske formål
etc. En slik regulering er også i tråd med det
som gjelder for registerforskning for øvrig.
På denne bakgrunn foreslår departementet å videreføre
bestemmelsen i straffeprosessloven, som gir Kongen adgang til å bestemme
at opplysningene i registeret også kan brukes i forskningsøyemed.
I kapittel 5 i proposisjonen behandles noen sentrale spørsmål
om DNA-registrering. Disse spørsmålene skal vurderes
i forbindelse med arbeidet med påtaleinstruksen, og departementet
har derfor ikke utformet konkrete lovforslag. Departementet ønsker
likevel å orientere Stortinget om problemstillingene.
Spørsmålet om det biologiske materialet skal oppbevares,
aksentuerer avveiningen mellom personvernhensyn og effektivitetshensyn.
Departementet ser at oppbevaring er hensiktsmessig av praktiske og økonomiske
grunner. Det er sannsynlig at den teknologiske utviklingen går
såpass raskt at markørene som fastlegger identiteten
kan gå fra 11 til 12 eller 13 om ikke altfor mange år.
At flere land synes å bygge ut registeret med ytterligere
markører, kan også tyde på at det blir
vanskeligere å utnytte registrene tilstrekkelig effektivt
dersom hvert land opererer med et ulikt antall markører.
Utviklingen følger internasjonale standarder, som ikke
kan begrenses gjennom nasjonal lovgivning. Dette betyr at verdien
av et register basert på 11 markører kan bli redusert.
På den andre siden har oppbevaring av biologisk materiale
klare personvernmessige implikasjoner. Det foreligger en potensiell
misbruksfare, for eksempel i tilknytning til genforskning mv. Lovgiver
vil i fremtiden også kunne beslutte at materialet kan anvendes
til andre formål. Oppbevaring kan derfor skape usikkerhet
hos de registrerte i forhold til hva opplysningene vil kunne bli
brukt til i fremtiden. Det må også tas i betraktning
at det kan medføre økte kostnader å oppbevare
alle prøvene på en sikker måte.
For departementet har de personvernmessige og kostnadsmessige
hensynene vært avgjørende i avveiningen. Departementet
går derfor ikke inn for å oppbevare det biologiske
materialet etter at profilen er registrert. En slik løsning
er også i samsvar med gjeldende rett. Departementet vil
gi nærmere regler om oppbevaring av analyseresultatet i
påtaleinstruksen.
Ved siden av identitetsregisteret er det i dag etablert
et sporregister som inneholder DNA-profilen til ukjente personer
som antas å ha tilknytning til den (uoppklarte) straffbare
handlingen. Departementet mener at reglene om sporregisteret i hovedsak
bør videreføres. I utformingen av regelverket
bør det sørges for at personer som ikke har tilknytning
til den uoppklarte straffesaken, heller ikke blir registrert i sporregisteret.
Departementet vil vurdere behovet for en nærmere regulering
av de øvrige spørsmål på et senere
tidspunkt.
Departementet mener videre at DNA i større grad bør
brukes under etterforskingen, og kan ikke se hvilke hensyn som tilsier
at den som med skjellig grunn er mistenkt for å begå en
handling som kan medføre frihetsstraff, skal være
beskyttet mot at hans DNA-profil brukes for å undersøke
om han har foretatt andre straffbare handlinger hvor det
er avsatt biologiske spor som er lagt inn i sporregisteret. Gjeldende
rett på dette området bør derfor videreføres.
Departementet gir videre støtte til å bruke DNA-profiler
fra et åsted til å søke mot både
identitetsregisteret og sporregisteret. At slikt materiale kan søkes
mot identitetsregisteret, kan bidra til å oppklare straffbare
handlinger hvor gjerningspersonen i utgangspunktet er ukjent. At
man i tillegg kan søke slike DNA-profiler mot sporregisteret,
gir mulighet for å koble flere straffbare forhold med ukjent
gjerningsmann sammen. Departementet ser heller ingen betenkeligheter
med at profiler fra uidentifiserte lik kan søkes mot identitets- og
sporregisteret. I sistnevnte tilfelle bør det være holdepunkter
for at det er tilknytning mellom den avdøde og den straffbare
handlingen.
Et annet spørsmål er om det er mulig å søke
avdøde personer med sikker identitet mot sporregisteret.
Hjemmelsgrunnlaget er i dag noe usikkert, og praksis varierer mellom
politidistriktene. Departementet er av den oppfatning at det bør
være adgang til å innhente prøve og foreta
analyse dersom det foreligger skjellig grunn til mistanke på dødstidspunktet
- av hensyn til oppklaring av straffesaken.
Spørsmålet om sletting fra registeret vil bli
vurdert nærmere som ledd i arbeidet med endringene i påtaleinstruksen,
blant annet på bakgrunn av prinsippene i EUs forslag til
rammebeslutning om personvern i tredje søyle. Dette regelverket
kan føre til at opplysningene bør slettes etter
en viss tid.
Når det gjelder utlevering av opplysninger til utlandet,
ser departementet verdien av slik informasjonsutveksling sett i
lys av at internasjonalt samarbeid er av økende betydning
for oppklaring og bekjempelse av en rekke typer straffbare forhold.
Forutsetningen er at det skjer i samsvar med lovens formål
og at internasjonale krav ivaretas. Spørsmålet
vil bli nærmere vurdert under departementets arbeid med
påtaleinstruksen.
Folkehelseinstituttet v/Divisjon for rettstoksikologi
og rusmiddelforskning (tidligere Statens rettstoksikologiske institutt)
driver en utstrakt rettstoksikologisk analysevirksomhet til bruk
i straffesaker etter oppdrag fra påtalemyndigheten. På grunnlag
av denne analysevirksomheten er det bygget opp et omfattende saksregister
som har gitt grunnlag for en rekke vitenskapelige studier knyttet
til rusmiddelbruk og kriminalitet mv.
Datatilsynet har ved flere anledninger gitt Folkehelseinstituttet
avslag på søknader om forskning på rettstoksikologiske
analysedata. Avslagene er begrunnet med at forskningen ikke oppfyller
vilkårene som personopplysningsloven oppstiller for slik
innvilgelse.
Departementet mener at den samme regelen bør gjelde
på dette området som for utlevering av andre opplysninger
til forskning. Rettstoksikologiske analyser tar sikte på å avdekke
forekomster av fremmedstoffer i blodet, og har på denne
måten ingenting med DNA å gjøre. Forskning
på rettstoksikologiske analysedata er viktig for flere
offentlige aktører, spesielt for samferdselsmyndighetene
og helsemyndighetene. Denne typen analysedata er for eksempel benyttet
til forskningsprosjekter om rusmidler og trafikksikkerhet, og er
spesielt viktig for statistiske formål. I Norge finnes
det lite statistikk på sammenhengen mellom trafikkulykker
og ruspåvirkning.
Departementet kan ikke se at å forske på rettstoksikologiske
analysedata reiser vesentlige personvernmessige betenkeligheter
eller stiller seg annerledes enn annen registerforskning. Også i
disse tilfellene er det tale om forskning på analysedata,
og ikke det underliggende biologiske materialet. Det tas heller
ikke sikte på å fremskaffe informasjonsgrunnlag
for beslutninger eller konkrete tiltak overfor den registrerte.
På denne bakgrunn mener departementet at det er gode
grunner for å gi en lovhjemmel som åpner for at forskning
på rettstoksikologisk analysedata kan tillates. Det kan
reises spørsmål om hvem som skal være det
samtykkende organ til forskning i slike tilfeller. Ettersom påtalemyndigheten
(riksadvokaten) eier disse prøvene, kan det være
naturlig at samtykkekompetansen legges dit, men departementet vil
komme tilbake til eventuelle nærmere regler i arbeidet med
påtaleinstruksen.
Isolert sett vil ikke vedtakelsen av forslaget om å utvide
adgangen for registrering av DNA-profiler medføre utgifter
av betydning. Å utnytte den økte registreringsadgangen
fullt ut vil derimot medføre økte kostnader.
På bakgrunn av høringen anså departementet
det som nødvendig å utrede de administrative og økonomiske
konsekvensene nærmere. Blant annet ble det sett behov for
en ny vurdering av DNA-utvalgets kostnadsoverslag, samt en fornyet
gjennomtenkning av hvilken eller hvilke institusjoner som i fremtiden skal
forestå DNA-analyser. Politidirektoratet fikk i oppdrag å utrede
dette nærmere, og satte oppdraget ut til en egen prosjektgruppe.
Politidirektoratets hovedkonklusjoner er i det alt vesentlige i
samsvar med prosjektgruppens rapport.
I proposisjonen foretas en vurdering av de økonomiske
konsekvensene av departementets lovforslag. Vurderingene er gjort
på bakgrunn av DNA-utvalgets forslag, høringsinstansenes
syn og Politidirektoratets fornyede beregning.
Når det gjelder de økonomiske konsekvensene knyttet
til lovforslaget, vil Regjeringen komme tilbake til bevilgningsmessig
oppfølging gjennom de årlige forslagene til statsbudsjett.