Et mål med loven er å bidra til en rettssikker og human asylpolitikk,
der det gis beskyttelse gjennom opphold i Norge til dem som har
krav på dette etter internasjonale forpliktelser.
Departementet mener, i likhet med utvalget, at det er ønskelig
å synliggjøre hvem som får oppholdstillatelse på grunn av våre internasjonale
forpliktelser. Gjeldende regler bidrar i stor grad til å tilsløre
at et større antall av dem som i dag får oppholdstillatelse i Norge
etter bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn, gis tillatelse
som følge av internasjonale forpliktelser basert på søkernes beskyttelsesbehov.
Departementet viser også til at forslaget har fått tilslutning
fra alle de høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet.
Det vil etter departementets vurdering være en korrekt forståelse
av flyktningkonvensjonen, og være i samsvar med praksis i en rekke
andre land, å oppheve skillet i beviskravene om hvem som skal anerkjennes
som flyktning og hvem som er vernet mot retur av en konvensjonsgrunn.
Det skal således ikke lenger kreves sannsynlighetsovervekt for at
vilkårene i konvensjonen er oppfylt for at en asylsøker skal anerkjennes
som flyktning. Rimelig tvil skal komme søkerne til gode. Det som
etter dagens praksis er terskelen for vern etter utlendingsloven
§ 15 første ledd første punktum (jf. flyktningkonvensjonen art.
33), skal etter den nye loven samsvare med terskelen for anerkjennelse
som flyktning. Lovforslaget § 28 første ledd bokstav a) skal tolkes
i samsvar med dette.
Lovforslaget § 28 første ledd regulerer hva som skal ha status
som flyktning, mens det i annet ledd fastsettes at status som flyktning
gir rett til oppholdstillatelse (asyl). Mens utvalget har ment at
statusspørsmålet er uvesentlig etter at utlendingen har fått permanent
oppholdstillatelse, mener departementet at status som flyktning
bør konstateres på en måte som innebærer at status beholdes og kommer
til uttrykk også etter at permanent oppholdstillatelse er innvilget,
blant annet fordi flyktningstatus utløser visse rettigheter.
For øvrig understreker departementet at UNHCRs anbefalinger skal
veie tungt ved norske myndigheters tolkning av flyktningkonvensjonen.
For at en asylsøker skal kunne gjøre gjeldende et krav på beskyttelse
etter flyktningkonvensjonen, må risikoen for forfølgelse skyldes
en av forfølgelsesgrunnene i flyktningkonvensjonens artikkel 1A
(2), nemlig rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell
sosial gruppe eller politisk oppfatning.
Det er særlig i forhold til forfølgelsesgrunnen "medlemskap i
en spesiell sosial gruppe", at det har hersket ulike synspunkter
omkring tolkningen i norsk rett. Det er derfor i proposisjonen gitt
en nærmere utgreiing om tolking og praksis i forhold til denne forfølgelsesgrunnen.
Flyktningdefinisjonen i artikkel 1 A (2) fastsetter at en flyktning
er en person som av nærmere angitte grunner har en velgrunnet frykt
for forfølgelse. Selve forfølgelsesbegrepet er ikke nærmere definert.
I likhet med de aller fleste høringsinstansene, stiller departementet
seg positivt til utvalgets forslag om å gi en nærmere definisjon
av forfølgelsesbegrepet og at dette igjen knyttes opp mot menneskerettighetene.
Det vises til departementets lovforslag § 29. Utviklingen på menneskerettighetsområdet
vil på denne måten ha betydning for forståelsen av forfølgelsesbegrepet,
og derved sikre et dynamisk menneskerettsperspektiv ved vurderingen.
I 2002 ga UNHCR egne retningslinjer om kjønnsrelatert forfølgelse.
Retningslinjene drøfter ulike kriterier i flyktningdefinisjonen,
og understreker behovet for en kjønnssensitiv fortolkning.
Departementet støtter den drøftelse som er foretatt av utvalget
når det gjelder behovet for å ha et særskilt kjønnsperspektiv ved
flyktningrettslige vurderinger. Departementet mener det er særlig
viktig å ha fokus mot at kvinner kan være utsatt for andre typer overgrepssituasjoner
enn menn. I departementets lovforslag § 29 annet ledd bokstav f,
er det presisert at forfølgelse kan ta form av handlinger "rettet
særskilt mot kjønn".
Departementet er enig med de aktørene som understreker at det
er behov for å sikre en barnesensitiv anvendelse av flyktningbestemmelsene.
Behovet for et barneperspektiv i flyktningretten er særlig aktuelt
i forhold til bevisvurderingen og i forhold til hvilke faresituasjoner
som kan gi grunnlag for beskyttelse. I lovforslaget § 28 tredje
ledd fastsettes det at det ved flyktningvurderingen skal tas hensyn
til om søkeren er barn.
Det kan foreligge en rett til vern mot utsendelse etter andre
menneskerettskonvensjoner enn flyktningkonvensjonen, jf. særlig
den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 3, torturkonvensjonen
artikkel 3 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter
artikkel 7.
Utgangspunktet for departementet er at bestemmelsen i departementets
lovforslag § 28 først ledd bokstav b, skal reflektere at det også
utover det som følger av flyktningkonvensjonen, kan foreligge en folkerettslig
plikt til å gi beskyttelse. Bestemmelsen vil blant annet være praktisk
for såkalte krigsflyktninger, personer som flykter fra krigshandlinger
uten at de er forfulgt på grunn av de årsaker som er nevnt i flyktningkonvensjonen.
I visse tilfeller kan det være ønskelig å gi oppholdstillatelse
også utenfor rammen av våre internasjonale forpliktelser, men i
så fall bør ikke tillatelse gis etter en rettighetsbestemmelse i
beskyttelseskapittelet, men etter den generelle skjønnsbestemmelsen
om sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning i lovforslaget
§ 38.
I de tilfellene hvor søkeren har mulighet til å ta opphold i
et trygt område i sitt hjemland, vil det være aktuelt å foreta en
vurdering av om søkeren kan henvises til såkalt internflukt. UNHCR
har gitt anbefalinger vedrørende dette i retningslinjer fra 2003.
Departementet viser til at personer som kan oppnå nødvendig beskyttelse
ved å ta opphold i et annet område av hjemlandet enn der de risikerer
forfølgelse, som utgangspunkt ikke har rett på beskyttelse i Norge.
Av hensyn til rettssikkerhet og likebehandling bør det imidlertid
oppstilles visse kriterier for vurderingen av når det kan henvises
til et internt fluktalternativ. Departementet er enig med utvalget
i at unntaket fra retten til beskyttelse som prinsippet om internflukt
representerer, bør inntas i loven. Det er heller ikke noen av høringsinstansene
som har hatt innvendinger mot dette. Se lovforslaget § 28 fjerde ledd.
Med "objektiv sur place", menes tilfeller hvor søkeren befinner
seg utenlands på det tidspunkt det skjer en endring av situasjonen
i hjemlandet som skaper fare for forfølgelse ved retur, dvs. at
forfølgelsesfaren oppstår uavhengig av handlinger fra søkerens side
etter at søkeren forlot hjemlandet.
Med "subjektive sur place", menes tilfeller hvor det er handlinger
fra søkeren selv etter at søkeren forlot hjemlandet, som utløser
en forfølgelsesfare som ikke forelå ved utreisen, så som deltakelse
i demonstrasjon i utlandet eller konvertering.
Departementet anser at dagens norske praksis med å innvilge flyktningstatus
ved objektiv sur place, på grunn av beskyttelsesbehovet, bør videreføres. Når
praksis skal være at søkeren skal ha rett til oppholdstillatelse
etter § 28 første ledd i disse tilfellene, er det ikke behov for
en egen bestemmelse. Retten til tillatelse følger allerede av § 28
første ledd.
Departementet har valgt å utforme en særskilt skjønnsbestemmelse
for de subjektive sur place-tilfellene. Bestemmelsen fastsetter
at det som hovedregel skal gis oppholdstillatelse som flyktning.
Ved vurderingen av om det skal gjøres unntak fra hovedregelen, skal
det særlig legges vekt på om beskyttelsesbehovet skyldes straffbare
handlinger, eller om det fremstår som mest sannsynlig at det hovedsakelige
formålet med handlingene har vært å oppnå oppholdstillatelse. Det
vises til lovforslaget § 28 fjerde ledd.
I de tilfeller hvor utlendingen nektes tillatelse ut fra sur
place-betraktninger, vil det likevel foreligge en rett til vern
mot utsendelse etter departementets lovforslag § 73.
Departementet slutter seg til utvalgets begrunnelse for, og konklusjon
om, å videreføre gjeldende regler om familiemedlemmer, jf. departementets
lovforslag § 28 sjette ledd. Bestemmelsen i § 28 sjette ledd gir
rett til flyktningstatus, mens retten til oppholdstillatelse følger
av bestemmelsene om familieinnvandring i kapittel 6 i forslaget.
Kretsen som omfattes av retten til flyktningstatus er flyktningens
ektefelle/partner eller samboer og flyktningens barn under 18 år
uten ektefelle eller samboer. Retten til status som flyktning gjelder
med mindre unntak er fastsatt av Kongen i forskrift.
Departementet støtter utvalgets forslag om å la innholdet i flyktningskonvensjonens
opphørsklausul komme til uttrykk i loven. Departementet er også enig
i at det må gjelde samme regler for opphør av flyktningstatus for
dem som får slik status uten å være omfattet av flyktningkonvensjonens
flyktningdefinisjon.
I departementets lovforslag er opphør av flyktningstatus behandlet
i § 37, kansellering av flyktningstatus er behandlet i § 63 (tilbakekallsbestemmelsen)
og opphevelse (pga utelukkelse/eksklusjon) av flyktningstatus er
behandlet i § 31.
Når det gjelder de opphørsgrunnene som relaterer seg til flyktningens
egne handlinger, deler departementet utvalgets syn om at det må
avgjøres i praksis hvorvidt det skal fattes vedtak om opphør av flyktningbeskyttelse
også i situasjoner hvor forholdene i flyktningens hjemland ikke
er tilstrekkelig endret til at det kan være aktuelt å pålegge vedkommende retur.
Dersom status som flyktning kalles tilbake på tross av at det
fortsatt foreligger et behov for beskyttelse, må utlendingen få
oppholdstillatelse etter lovforslaget § 38 om sterke menneskelige
hensyn.
Eksklusjon fra flyktningstatus er regulert i flyktningkonvensjonen
artikkel 1D til 1F og gjelder personer som allerede nyter et vern
mot forfølgelse eller som etter artikkel 1F anses som "uverdige"
for flyktningstatus pga. sine handlinger.
Departementet mener at så lenge konvensjonen fastsetter at det
er grunnlag for eksklusjon i de nevnte situasjonene, bør dette også
fremkomme i loven. Det er grunn til å anta at spørsmål om eksklusjon
fra flyktningstatus på grunn av uverdighet vil få større praktisk
betydning i fremtiden enn hva som har vært tilfellet frem til nå.
Sakene kan lett virke negativt på publikums tillit til flyktningpolitikken,
og det er viktig å tydeliggjøre et skille mot de ordinære flyktningtilfellene.
Det vises til lovforslaget § 31 første ledd bokstav a til c.
Lovforslaget § 31 andre og tredje ledd omfatter hhv. eksklusjon
på grunn av utvisning eller at formålet med å forlate hjemlandet
har vært å unngå straffesanksjoner for forbrytelse som kunne medført fengselstraff
i Norge.
I lovforslaget § 31 fjerde ledd, har departementet inntatt en
presisering om at den som faller inn under eksklusjonsbestemmelsene
i første ledd bokstavene a eller c eller annet ledd, kan ekskluderes
også etter at vedkommende har fått oppholdstillatelse som flyktning.
Departementet er enig med utvalget i at det i paragrafen som
omhandler eksklusjon bør inntas en henvisning til at det kan gis
en midlertidig og begrenset tillatelse til dem som ekskluderes fra
flyktningstatus, men som likevel er vernet mot utsendelse. I departementets
forslag til § 31 femte ledd er det således inntatt en henvisning
til lovforslaget § 74.
Ikke alle som risikerer å bli utsatt for overgrep etter en eventuell
utsendelse fra Norge vil fylle vilkårene for flyktningbeskyttelse.
Departementets forslag til bestemmelse om vern mot utsendelse
er tatt inn som § 73 i lovforslaget. Flyktningkonvensjonens non
refoulement-bestemmelse kommer eksplisitt til uttrykk i § 73 første
ledd.
Når det gjelder dem som er vernet mot utsendelse i medhold av
de internasjonale forpliktelser som ligger til grunn for bestemmelsen
i departementets lovforslag § 28 første ledd bokstav b (vernet mot
dødsstraff, tortur, umenneskelig behandling mv.), er vernet absolutt.
En særskilt bestemmelse som fastslår dette uttrykkelig, kommer til
uttrykk i lovforslaget § 73 annet ledd.
I lovforslaget § 73 tredje ledd er det fastsatt at vernet mot
utsendelse også gjelder utsendelse til et område der vedkommende
ikke vil være trygg mot å bli sendt videre til et område hvor det
er risiko for slike overgrep som gir rett til internasjonal beskyttelse.
Vernet mot utsendelse etter forslag til § 73 bør ikke være til
hinder for at det kan treffes vedtak om utvisning når grunnleggende
nasjonale interesser gjør det nødvendig. En bestemmelse om adgang
til å utvise etter § 66 første ledd bokstav f, § 67 første ledd bokstav
e og § 68 første ledd bokstav d i forslaget, er derfor inntatt i
lovforslaget § 73 fjerde ledd.
Det er viktig å gi klare signaler om at personer som er ekskludert
fra flyktningstatus eller som nektes opphold av hensyn til riket
sikkerhet, skal forlate riket når returhindringene eventuelt bortfaller.
Samtidig taler gode grunner for at man normalt bør gi en formell
oppholdsstatus slik som utvalget har foreslått. Departementets forslag
til bestemmelse om oppholdstillatelse for dem som er vernet etter
§ 73 er inntatt i lovforslaget § 74.
Departementet vil imidlertid understreke at det alltid må vurderes
om de som er vernet mot utsendelse i medhold av forslaget til § 73
bør gis en ordinær tillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn
eller særlig tilknytning til riket, i medhold av forslaget til § 38.
Departementet er enig med utvalget i at utlending som er vernet
mot utsendelse bør kunne pålegges bestemt oppholdssted. Se lovforslaget
§ 105. § 104 gir hjemmel til å ta beslag i reisedokument.
Ordningen med kollektiv beskyttelse kan gis anvendelse når det
foreligger en massefluktsituasjon.
Departementet er enig med utvalget i at ordningen med kollektiv
beskyttelse bør videreføres som en ordning som kan anvendes i massefluktsituasjoner. Det
vises til lovforslaget § 34.
Det er UDI som i dag tar stilling til hvem som skal overføres
til Norge, og om disse personene skal gis status som flyktninger
eller få opphold på humanitært grunnlag. Denne ordningen videreføres
etter utvalgets forslag. Departementet kan ikke se at det verken
er nødvendig eller ønskelig med endringer på dette punkt. Det vises
til lovforslaget § 35.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, understreker at et mål med loven er å bidra
til en rettssikker og human asylpolitikk, der det gis beskyttelse
gjennom opphold i Norge til dem som har krav på dette etter internasjonale
forpliktelser.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og
Venstre, viser til at gjeldende regler bidrar i stor grad
til å tilsløre at et større antall av dem som i dag får oppholdstillatelse
i Norge etter bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn, gis tillatelse som
følge av internasjonale forpliktelser basert på søkernes beskyttelsesbehov.
Dette flertallet fremhever videre at det ikke lenger
kreves sannsynlighetsovervekt for at vilkårene i konvensjonen er
oppfylt for at en asylsøker skal anerkjennes som flyktning. Rimelig
tvil skal komme søkerne til gode også når det gjelder statusvurderingen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, understreker at status som flyktning bør konstateres
på en måte som innebærer at status beholdes og kommer til uttrykk også
etter at permanent oppholdstillatelse er innvilget, blant annet
fordi flyktningstatus utløser visse rettigheter.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og
Venstre, fremhever at UNHCRs anbefalinger skal veie tungt
ved norske myndigheters tolkning av flyktningkonvensjonen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at Norge over lang tid har undertegnet konvensjoner uten at man
har tatt inn over seg grunnene til at andre land enten har latt
være å undertegne, eller har lange lister med reservasjoner på sentrale
punkter. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise
til at Fremskrittspartiet i Budsjett-innst. S. nr. 5 (2007-2008)
fremmet følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremlegge for Stortinget spørsmålet
om fornyelse/videreføring eller oppsigelse av konvensjoner og traktater,
innen de nødvendige respektive frister som gjelder, slik at Stortinget
aktivt kan ta stilling til spørsmålet om konvensjonene skal sies
opp eller videreføres. Hvor det er mulig å si opp traktater eller
konvensjoner, uten at noen bestemte tidsfrister er angitt, gis det
en melding til Stortinget i løpet av hver stortingsperiode om disse traktater
og konvensjoner."
Disse medlemmer ønsker å legge Flyktningkonvensjonen
til grunn for hvem som skal defineres som flyktning i Norge, og
kun personer som er reelt forfulgt skal falle inn under denne kategorien. Disse
medlemmer har derfor allerede i lovens formålsbestemmelse
gått inn for at en restriktiv fortolkning av internasjonale konvensjoner
skal legges til grunn. Disse medlemmer mener at vekslende norske
regjeringer har undergravet asylordningens legitimitet gjennom en
svært liberal praksis når det gjelder å gi personer opphold på bakgrunn
av såkalte humanitære eller menneskelige grunner, og ønsker å reversere
denne utviklingen. Disse medlemmer er derfor imot
å omdefinere stadig flere grupper asylsøkere til flyktninger, og
ønsker å beholde dagens kategorier der det kommer klart frem på
hvilket grunnlag asylsøkere får bli i Norge.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil opprettholde
dagens hovedstruktur for beskyttelsesbestemmelsene og støtter derfor
ikke Regjeringens vurdering av at det er ønskelig å oppheve skillet
i beviskravet om hvem som skal anerkjennes som flyktning og hvem
som er vernet mot retur av en konvensjonsgrunn. Disse medlemmer viser
til at å flytte en vesentlig kategori som gis oppholdstillatelse
fra gruppen "sterke menneskelige hensyn" til "flyktninger" vil innbære
at disse får helt andre økonomiske rettigheter og vil blant annet
få unntak for krav om underhold ved familieinnvandring. En overveldende del
av personene som kommer til Norge og søker opphold som flyktninger
har kommet hit som et resultat av menneskesmugling. Mindre justeringer
av norsk flyktningpolitikk vil kunne ha en betydelig pulleffekt
og føre til økt tilstrømning av personer som ikke har et beskyttelsesbehov.
Dermed svekkes Norges muligheter for å hjelpe de som har behov for landets
beskyttelse. Disse medlemmer viser til at Regjeringens
hovedbegrunnelse for å utvide flyktningbegrepet er å tilpasse seg
EUs statusdirektiv som ikke er rettslig forpliktende for Norge. Disse medlemmer er
enig i at Norge på et tidspunkt bør tilpasse seg dette statusdirektivet,
men at det ikke er fornuftig at Norge er et av de første landene
i EU som gjør dette. Disse medlemmer mener Norge
bør vente med å tilpasse seg EUs statusdirektiv til at dette er
hovedlinjen i medlemslandenes politikk og at flere land har tatt
i bruk disse definisjonene.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
"§ 28 første og annet ledd skal lyde:
En utlending som er i riket eller på norsk grense, har etter
søknad rett til oppholdstillatelse som flyktning dersom utlendingen
har en velgrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase, religion,
nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av
politisk oppfatning, og er ute av stand til, eller på grunn av slik
frykt er uvillig til å påberope seg sitt hjemlands beskyttelse,
jf. flyktningkonvensjonen 28. juli 1951 artikkel 1 A og protokoll
31. januar 1967.
En utlending som er i riket eller på norsk grense, og som ikke
faller inn under første ledd, men som likevel står i en reell fare
for å bli utsatt for dødsstraff, tortur, eller annen umenneskelig
eller nedverdigende behandling eller straff ved tilbakevending til
hjemlandet, har rett til oppholdstillatelse etter § 38."
Disse medlemmer understreker at dette forslaget
innebærer at også de som har rett til vern etter andre internasjonale
forpliktelser enn flyktningkonvensjonen (bestemmelsen i annet ledd),
får oppholdstillatelse etter bestemmelsen om sterke menneskelige hensyn
i § 38. Dette svarer til situasjonen i dagens lovverk. Disse
medlemmer ber Regjeringen, hvis forslaget blir vedtatt,
komme tilbake til Stortinget med forslag om nødvendige lovtekniske
justeringer og tilpasninger i loven som følge av dette.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, vil understreke at det er behov for å sikre
en barnesensitiv anvendelse av flyktningbestemmelsene. Behovet for
et barneperspektiv i flyktningretten er særlig aktuelt i forhold
til bevisvurderingen og i forhold til hvilke faresituasjoner som
kan gi grunnlag for beskyttelse. Flertallet støtter
at det i loven fastsettes at det ved flyktningvurderingen skal tas
hensyn til om søkeren er barn.
Flertallet stiller seg positivt til forslaget
om å gi en nærmere definisjon av forfølgelsesbegrepet og at dette
igjen knyttes opp mot menneskerettighetene. Utviklingen på menneskerettighetsområdet
vil på denne måten ha betydning for forståelsen av forfølgelsesbegrepet,
og derved sikre et dynamisk menneskerettsperspektiv ved vurderingen. Flertallet merker
seg at UNHCR understreker behovet for en kjønnssensitiv fortolkning
og støtter behovet for å ha et særskilt kjønnsperspektiv ved flyktningrettslige vurderinger.
Det er nødvendig å ha fokus på at kvinner kan være utsatt for andre
typer forfølgelse og overgrepssituasjoner enn menn.
Flertallet understreker at kjønnsrelatert forfølgelse
gir grunnlag for anerkjennelse som flyktning etter flyktningkonvensjonen. Flertallet har
merket seg at departementet utarbeider retningslinjer om kjønnsrelatert
forfølgelse, og flertallet understreker viktigheten
av å tydeliggjøre de særlig hensyn som kan gjøres gjeldende i saker
som gjelder kvinner og i saker vedrørende seksuell orientering og
kjønnsidentitet.
Flertallet vil understreke at forfølgelsesgrunnen
"medlemskap i en spesiell sosial gruppe", må vurderes grundig i
forhold til søkere som faller utenfor de øvrige forfølgelsesgrunnene
i konvensjonen, men som hevder at de er forfulgt på grunn av spesielle
kjennetegn. Flertallet viser til definisjonen av "medlemskap
i en spesiell sosial gruppe" som er benyttet i proposisjonen.
Flertallet merker seg at bestemmelsen i § 30 annet
ledd er ment å fastslå at det er forfølgerens oppfatning av søkeren
når det gjelder "rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell
sosial gruppe eller (...) politisk oppfatning" (jf. flyktningdefinisjonen)
som er avgjørende, og ikke om søkeren faktisk har en slik bakgrunn
eller oppfatning.
Komiteen mener at rasebegrepet som
benyttes i §§ 28 og 30 kan gi uheldige assosiasjoner fordi ordet
rase i norsk språk kan være et belastende ord. Komiteen ber
derfor Regjeringen vurdere et mer passende begrep.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, mener det er ønskelig å endre departementets
lovforslag, som kun nevner uttrykkelig forfølgelsesgrunnlaget "politisk oppfatning",
og i stedet innta en henvisning til lovforslaget § 28 første ledd
bokstav a, som gjengir alle forfølgelsesgrunnlagene i flyktningkonvensjonen.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"§ 30 annet ledd skal lyde:
Ved vurderingen av om det foreligger en velgrunnet frykt for
forfølgelse, er det uten betydning om søkeren har de kjennetegn
eller den oppfatning som fører til forfølgelsen, jf. § 28 første
ledd bokstav a, såfremt forfølgeren mener at søkeren har kjennetegnet
eller oppfatningen."
Komiteen viser til at det ofte er særlige
omstendigheter som fører til at kvinner flykter. Kvinner flykter
blant annet av frykt for kjønnslemlestelse, tvangsekteskap, æresdrap
og overgrep i form av seksuell vold. Denne typen forfølgelse går
gjerne under betegnelsen kjønnsrelatert forfølgelse. Komiteen viser
til at kjønnsbasert forfølgelse ikke er et presist juridisk begrep,
men uttrykket har oppstått for å beskrive og beskytte mot forhold
som spesielt rammer kvinner. Komiteen viser videre
til at flyktningkonvensjonen ikke direkte omtaler forfølgelse av kvinner.
Det er imidlertid vanlig å hevde at kvinner kan ses på som en "sosial
gruppe", og mennesker som blir forfulgt for sitt medlemskap i en
spesiell sosial gruppe har ifølge flyktningkonvensjonen krav på
beskyttelse. Overgrep som særlig rammer kvinner, for eksempel voldtekt
eller kjønnslemlestelse, anerkjennes i dag som forfølgelse.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Venstre vil understreke at det særlig er kvinner som
lider av at forfølgelse som sosiale grupper sjelden gir grunnlag
for asyl i Norge, men det rammer også for eksempel homofile, journalister
og pariagrupper. Det er disse medlemmers syn at det
må utvikles klarere retningslinjer for asyl på bakgrunn av slik
forfølgelse, og at terskelen må senkes. I dette arbeidet er det
spesielt viktig å ha med et kjønnsperspektiv. Disse medlemmer mener
i tillegg at Utlendingsnemndas praksis må evalueres med dette for
øye.
Disse medlemmer viser til § 30 første ledd bokstav
b hvor religion er omtalt. Disse medlemmer vil påpeke
at det må antas at misjonsvirksomhet og annen form for utadrettet
virksomhet går inn under punktet "andre handlinger eller meningsytringer
knyttet til vedkommendes religion eller livssyn". Slik virksomhet
er særlig egnet til å skape forfølgelse. Det har vært varierende
hvordan slik utadrettet virksomhet i strid med sosiokulturelle normer
i hjemlandet, har vært beskyttet i norsk praksis.
Disse medlemmer vil vise til punkt 13 i UNHCRs
egne retningslinjer om religionsforfølgelse som er veldig klare
på dette:
"Applying the same standard as for other Convention
grounds, religious belief, identity, or way of life can be seen
as so fundamental to human identity that one should not be compelled
to hide, change or renounce this in order to avoid persecution.
Indeed,
the Convention would give no protection from persecution for reasons
of religion if it was a condition that the person affected must
take steps - reasonable or otherwise - to avoid offending the wishes
of the persecutors. Bearing witness in words and deeds if often
bound up with the existence of religious convictions."
Disse medlemmer mener dette burde vært understreket
bedre i den nye utlendingsloven. Disse medlemmer viser
til at den samme problematikken gjelder homofile som ønsker å leve
som homofile.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen sørge for at det nedfelles i forskrifter
at UNHCRs retningslinjer for religionsforfølgelse legges til grunn
av UDI og UNE i behandlingen av saker hvor beskyttelse påberopes
på grunnlag av religiøs forfølgelse."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, ser det som viktig at loven reflektere at det
også utover det som følger av flyktningkonvensjonen, kan foreligge
en folkerettslig plikt til å gi beskyttelse. I visse tilfeller kan det
være ønskelig å gi oppholdstillatelse også utenfor rammen av våre
internasjonale forpliktelser, dette mener flertallet i
den nye loven bør falle inn under den generelle skjønnsbestemmelsen
om sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning.
Flertallet merker seg at personer som kan oppnå
nødvendig beskyttelse ved å ta opphold i et annet område av hjemlandet
enn der de risikerer forfølgelse, som utgangspunkt ikke har rett
til beskyttelse i Norge. Flertallet viser til at
lovforslaget er formulert i samsvar med de retningslinjene som er
gitt fra UNHCR om at det aktuelle internfluktområdet både må være
trygt og tilgjengelig (relevansvurderingen) og at det må vurderes
om det er rimelig å henvise utlendingen til å ta opphold i det aktuelle
området (rimelighetsvurderingen). Flertallet har
også merket seg at Stornemnda har avsagt en presedensavgjørelse
hvor man har lagt til grunn at de utdypinger som er foretatt i UNHCRs
retningslinjer, i det alt vesentlige gir en hensiktsmessig og riktig
ramme for innholdet i den skjønnsmessige rimelighetsvurderingen. Stornemnda
har i tillegg lagt stor vekt på de menneskerettslige perspektiver
og oppfyllelse av slike rettigheter ved bruk av internfluktalternativ.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at personer på flukt primært må hjelpes i sine nærområder, og at
personer som kunne ha fått beskyttelse i sitt eget hjemland i all
hovedsak ikke bør få beskyttelse i Norge. Disse medlemmer mener
at det er en uting når utlendinger som kunne ha fått beskyttelse
i hjemlandet, eller i et naboland, velger å reiser jorden rundt
for å komme til Norge, ofte via en rekke land der de kunne fått fullgod
beskyttelse.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet
og Venstre, støtter at dagens praksis med å innvilge flyktningstatus
ved objektiv sur place, på grunn av beskyttelsesbehovet, bør videreføres. Flertallet ønsker
videre en særskilt skjønnsbestemmelse for de subjektive sur place-tilfellene.
Som hovedregel skal det i disse tilfellene gis oppholdstillatelse
som flyktning. Flertallet understreker at om det
skal gjøres unntak fra dette skal det særlig legges vekt på om beskyttelsesbehovet skyldes
straffbare handlinger, eller om det fremstår som mest sannsynlig
at det hovedsakelige formålet med handlingene har vært å oppnå oppholdstillatelse.
Flertallet fremhever at når det gjelder opphørsgrunnene
som relaterer seg til flyktningens egne handlinger må det avgjøres
i praksis hvorvidt det skal fattes vedtak om opphør av flyktningbeskyttelse
også i situasjoner hvor forholdene i flyktningens hjemland ikke
er tilstrekkelig endret til at det kan være aktuelt å pålegge vedkommende
retur. Dersom status som flyktning kalles tilbake på tross av at
det fortsatt foreligger et behov for beskyttelse, må utlendingen
få oppholdstillatelse etter lovforslaget § 38 om sterke menneskelige
hensyn.
Flertallet mener at så lenge konvensjonen fastsetter
at det er grunnlag for eksklusjon i visse situasjoner hvor utlendingen
må anses uverdig for beskyttelse etter flyktningkonvensjonen, bør
dette også fremkomme i loven. Det er grunn til å anta at spørsmål
om eksklusjon fra flyktningstatus på grunn av uverdighet vil få
større praktisk betydning i fremtiden enn hva som har vært tilfellet
frem til nå. Sakene kan lett virke negativt på publikums tillit
til flyktningpolitikken, og det er viktig å tydeliggjøre et skille
mot de ordinære flyktningtilfellene. Utlendinger som har rett til
beskyttelse uten å være omfattet av flyktningkonvensjonen, bør i
tillegg kunne ekskluderes fra flyktningstatus dersom formålet med
å forlate hjemlandet har vært å unngå straffesanksjoner for forbrytelse
som kunne medført fengselstraff i Norge, eller dersom utlendingen
kan utvises som ut fra hensynet til grunnleggende nasjonale interesser,
eller utlendingen har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse
og av den grunn utgjør en fare for det norske samfunnet.
Flertallet merker seg videre at det kan gis en midlertidig
og begrenset tillatelse til dem som ekskluderes fra flyktningstatus,
men som likevel er vernet mot utsendelse.
Flertallet fremhever at det er et absolutt vern mot
usendelse når en person risikerer dødsstraff, tortur, umenneskelig
behandling mv. ved retur til hjemlandet. Vernet mot utsendelse gjelder
også utsendelse til et område der vedkommende ikke vil være trygg mot
å bli sendt videre til et område hvor det er risiko for slike overgrep
som gir rett til internasjonal beskyttelse. Vernet mot utsendelse
bør ikke være til hinder for at det kan treffes vedtak om utvisning
når grunnleggende nasjonale interesser gjør det nødvendig. Flertallet merker
seg at en som er vernet mot utsendelse kan pålegges bestemt oppholdssted
og at det i ny lov gis hjemmel til å ta beslag i reisedokument.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at Norge ikke skal være noe fristed for kriminelle som har blitt
dømt til dødsstraff i sine hjemland, og viser til at det finnes
flere land med velfungerende rettsstat som praktiserer dødsstraff. Disse
medlemmer mener norske myndigheter bør være forsiktige med
å blande seg inn i andres lands justispolitikk, og tror det i mange
saker med dødsdømte kriminelle er mulig å komme frem til tilfredsstillende
returavtaler.
Disse medlemmer viser til sitt forslag til ny norsk
utlendingslov, § 65 siste ledd, der det gjøres et unntak i det absolutte
vernet mot utsendelse i saker der slikt utsendelsesvern vil være
i strid med særlig sterke grunnleggende nasjonale interesser. Disse medlemmer viser
til ytterligere merknader om dette i innstillingens kapittel 17.
Disse medlemmer ønsker at Norge maksimalt skal
motta til sammen 1 000 ikke-vestlige innvandrere pr. år. Dette dreier
seg ikke om å avvise nummer 1001, men om å legge om norsk innvandringspolitikk
slik at man nærmere seg dette nivået. Disse medlemmer vil
derfor ta utgangspunkt i hvor mange som kommer gjennom asylordningen når
antall årlige kvoteflyktninger skal fastsettes. Disse medlemmer vil
prioritere kvoteflyktninger fra land og områder som det erfaringsmessig
er lett å integrere i det norske samfunnet.
Disse medlemmer mener at man i en massefluktsituasjon
primært skal hjelpe folk i sine nærområder, fordi man på denne måten
vil kunne hjelpe langt flere. Disse medlemmer ønsker
derfor å begrense ordningen med kollektiv beskyttelse til massefluktsitasjoner
i Norges nærområder.