Saltvassfiskelova set ei rettsleg ramme for forvaltninga av fiskeressursane
og tilviser saman med mellom anna deltakarlova, kva for verkemiddel
som kan nyttast i forvaltninga. Kva som er ei tenleg og rasjonell
forvaltning og utnytting av ressursane og korleis nærings- og distriktsomsyn
skal vektleggjast, kan variere ut frå politisk ståstad. Det er også
ein sentral del av dei politiske vurderingane å avgjere fordelinga av
kvotar mellom gruppene. Forvaltninga har søkt å balansere omsynet
til ei forsvarleg og berekraftig forvaltning med omsynet til framsyn
og stabilitet for næringa som haustar av bestandane.
Departementet meiner at havressurslova bør ha ei eiga formålsføresegn.
Utvalet har foreslått ei formålsføresegn som fortel at havressurslova
både er ei næringslov og ei miljølov. Departementet er samd i at
dette er vesentleg, men har likevel valt ei litt anna formulering
enn utvalet.
Departementet foreslår at formålet med havressurslova skal vere
å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av
dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet
og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna,
jf. § 1.
Ei berekraftig forvaltning skal sikte mot ei langsiktig utnytting
og bevaring av ressursane som på beste måte legg til rette for høgast
mogleg avkastning av ressursane. I tillegg er det ein viktig del
av ei berekraftig hausting at kontrollen med uttaket av ressursane
er god. I formuleringa berekraftig forvaltning ligg vidare at formålet
med lova omfattar omsynet til vern av andre delar av økosystemet
enn dei som vert hausta, også utover det som følgjer av ei økosystembasert
forvaltning.
Formålet med lova er også å sikre ei samfunnsøkonomisk lønsam
hausting og utnytting av ressursane. Dette betyr at rammevilkåra
legg til rette for verksemd som gjev eit overskot for samfunnet
og inntektene av verksemda overstig summen av kostnader som inkluderer
bruk av ressursar som er prissette i marknadane og andre ressursar
samfunnet verdset.
Det er naturleg at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna
får verknad for forvaltninga av fiskeressursane. Difor er formålet
med lova også å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing
i kystsamfunna. Korleis det skal gjerast og kva for verkemiddel
som skal nyttast, vil delvis vere avhengig av politiske omsyn.
I konsultasjonsprosessen mellom Sametinget og departementet har
Sametinget framheva at tolkinga av formålet med lova må supplerast
av dei grunnleggjande omsyna som går fram av § 7, også medrekna føresegna
i § 7 andre ledd bokstav g om at det i forvaltninga skal leggjast
vekt på at forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget
for samisk kultur. Sametinget ser dette forslaget som eit av dei grunnleggjande
omsyna i lova, noko som medfører at alle føresegner i lova skal
tolkast i lys av dette omsynet.
Med økosystembasert forvaltning meiner vi ei forvaltning av menneskeleg
aktivitet som tek omsyn til alt som påverkar økosystema. Ei berekraftig
hausting av dei levande marine ressursane vil med ei økosystembasert
rådgjeving kunne skje i tråd med dei rammene økosystemet sjølv set.
Havforskingsinstituttet driv ei omfattande overvaking av dei
marine ressursane i havområda våre, og frå 2004 er verksemda ved
instituttet styrt gjennom økosystembaserte forskings- og rådgjevingsprogram. Stadig
fleire av tokta til instituttet er såkalla økosystemtokt, som har
som mål å overvake alle komponentar i økosystemet. Slik informasjon
vert stadig viktigare når forskarane skal gje kvoteråd og styresmaktene
skal forvalte ressursar og miljø i havet.
Så langt fram vi kan sjå vil styresmaktene vere avhengige av
konkrete råd om blant anna bestandsstorleik, bestandsutvikling og
tilrådeleg hausting i forvaltninga av dei levande marine ressursane.
Dette betyr at forvaltninga framleis treng detaljerte råd også om
dei enkelte bestandane.
Ein forvaltningsstrategi fastset kor mykje som kan haustast av
ein bestand ut frå tilstanden til bestanden og under ulike forhold
i økosystemet, og samtidig gje langsiktige og stabile rammer for
haustinga. Slike forvaltningsstrategiar er no innførde i forvaltninga
av nokre av dei største og kommersielt viktigaste bestandane. I
dag tek forvaltningsstrategiane berre omsyn til utviklinga i den
enkelte bestanden. Dei kan utvidast til også å ta omsyn til utviklinga i
andre delar av økosystemet, men det krev i enkelte tilfelle stor
forskingsinnsats.
Det har vore ei gradvis utvikling i å sjå den innverknaden menneskelege
aktivitetar har på havmiljøet i ein større samanheng. Denne tilnærminga
fekk internasjonal tilslutning ved Johannesburg-toppmøtet i 2002
(World Summit on Sustainable Development). Møtet sette som mål å
innføre ei økosystembasert tilnærming til forvaltninga av hava innan 2010.
Prinsippet om økosystembasert forvaltning kjem også fram i havrettskonvensjonen
art. 61 og har seinare vorte omtala i FN-avtalen om fiske på det opne
hav.
Ei økosystembasert tilnærming inneber å ha målsetjingar og å
setje mål for forvaltninga av dei marine økosystema. Målsetjingane
er overordna og til dels generelt definerte strategiske mål (miljøkvalitetsmål) medan
forvaltningsmål er konkrete operative mål for bestandar, for definerte
økosystem eller for ein definert aktivitet.
Fleirtalet i utvalet foreslår i lovutkastet at eit av dei grunnleggjande
omsyna forvaltninga av viltlevande marine ressursar skal byggje
på, skal vere ei økosystembasert tilnærming som tek vare på det
biologiske mangfaldet og viktige område for livssyklusen til dei
levande marine ressursane. Ei økosystembasert tilnærming inneber
at vi meir enn før må sjå tidlegare skilde fag- og forvaltningsområde
i samanheng. Regionalt samarbeid og koordinering mellom relevante
organisasjonar og program, inkludert regionale fiskeriforvaltningsorganisasjonar,
er difor viktig.
Utvalet foreslår at det må verte mogleg for forvaltninga å setje
forvaltningsmål for viltlevande marine ressursar. Utvalet skriv
vidare at:
"Slike mål vil måtte være førende for kvotefastsettelser
og andre reguleringer om gjennomføringen av høstingen og vil bidra
til å sette årlige reguleringsvedtak inn i mer langsiktige rammer."
Mindretalet i utvalet (eitt medlem) understrekar at det er eit
overordna prinsipp at dei viltlevande marine ressursane vert forvalta
på samane sine premissar og i tråd med nasjonale og internasjonale
urfolksplikter. Forvaltninga av sjøallmenningen bør tilpassast nærleiks-
og bindingsprinsippet og utførast gjennom lokale og regionale forvaltningsmodellar
der Sametinget er med i forvaltninga. Dette gjeld særleg reguleringar
i kyst- og fjordområde der det er samiske fiskeriinteresser og der
fiske på enkelte eller alle bestandar kan verte sett av til tradisjonelt
samisk fiske. Ein konsekvens av dette er at lokale bestandar o.a.,
vert identifiserte. Mindretalet viser også til at Sametinget går
inn for at det vert oppretta fiskeripolitiske soner i sjøsamiske
område, der dei historiske rettane til fiske vert førde tilbake
til desse områda og forvalta saman av Sametinget og lokale og regionale styresmakter.
Utvalet meiner at føre-var-prinsippet bør gjerast meir synleg,
og foreslår at det er eit av dei grunnleggjande omsyna forvaltninga
av dei viltlevande marine ressursane skal byggje på. Høyringsinstansane støttar
utvalet i at lova må leggje til rette for ei heilskapleg og økosystembasert
forvaltning av dei viltlevande marine ressursane.
Ei berekraftig forvaltning inneber mellom anna at styresmaktene
og forskinga legg føre-var-prinsippet til grunn og har ei økosystembasert
tilnærming til forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane.
Ei slik tilnærming representerer internasjonale plikter Noreg støttar
og har forplikta seg til i høve til nasjonal forvaltning. Departementet
meiner difor det er viktig at dette no kjem fram i havressurslova.
Saltvassfiskelova byggjer på eit prinsipp om at hausting av viltlevande
marine ressursar er tillate, så lenge det ikkje er sett avgrensingar
ved forskrift med heimel i lova. I praktiseringa av lova ligg det
likevel til grunn eit prinsipp om berekraftig forvaltning.
Arbeidet med naturmangfaldlova og havressurslova har reist spørsmål
om kva for prinsipp som skal liggje til grunn for den marine ressursforvaltninga,
mellom anna på bakgrunn av forslaget frå biomangfaldlovutvalet om
å innføre eit bevaringsprinsipp i naturmangfaldlova etter mønster
av viltforvaltninga på landjorda. Dersom dette prinsippet vert innført
i havressurslova, vil det innebere ei spegelvending i høve til utgangspunktet
i saltvassfiskelova. Fiske, fangst og andre former for hausting
av viltlevande marine ressursar vil då vere forbode med mindre det
er gjort eit vedtak i lova som opnar for hausting av ein ressurs.
I mandatet til havressurslovutvalet heitte det at utvalet skulle
"vurdere hensiktsmessige grensesnitt og koblinger mellom havressursloven
og fremtidig lovgivning for en samordnet forvaltning av biologisk mangfold".
Utvalet behandla difor spørsmålet om å innføre bevaringsprinsippet
i havressurslova med utgangspunkt i framlegget frå biomangfaldlovutvalet.
Utvalet er delt i spørsmålet om det bør innførast eit bevaringsprinsipp
i den marine ressursforvaltninga. Eit fleirtal på seks medlemmer
går mot dette, medan eit mindretal på fire medlemmer går inn for
ei slik spegelvending i forhold til utgangspunktet i saltvassfiskelova.
Slik departementet ser dette, er det ikkje avgjerande kva for
lovmessig utgangspunkt som vert lagt til grunn, men at lovgjevinga
totalt sett gjev styresmaktene gode reiskapar for å forvalte ressursane
for framtida og legg opp til gode avvegingar mellom ulike omsyn.
Det er difor behov for å utvikle eit eige forvaltningsprinsipp for
viltlevande ressursar i sjø og på land som viser formålet med og
omsyna bak forvaltninga. Dei vurderingane styresmaktene gjer og dei
avgjerdene styresmaktene tek skal byggje på ei heilskapleg tilnærming
og vere baserte på grundig fagleg kunnskap. Avgjerdene skal vege
ei rekkje ulike interesser mot kvarandre, og ta omsyn til både ei langsiktig
forvaltning av ressursane og ulike nærings- og distriktsomsyn.
Departementet meiner at det ikkje må innførast ein regel om at
all hausting av levande marine ressursar er forbode før styresmaktene
har opna for hausting. Det avgjerande må vere å finne løysingar
som gjer at bestandane over tid produserer eit haustingsverdig overskot,
samstundes som omsynet til kystsamfunna og næringa vert tekne vare
på. Forvaltningsprinsippet er nedfelt i § 7 første ledd. Innhaldet i
forvaltningsprinsippet skal, for dei såkalla uregulerte artane,
sikre at det vert gjort vurderingar av haustinga og om ho er berekraftig.
Desse vurderingane kan gjerast utan å innføre krav om at styresmaktene skal
vedta å opne for hausting. Dette er på mange måtar ei vidareføring
av den måten forvaltninga handterer desse ressursane på i dag, men
det vil vere tenleg at det no vert klart uttrykt i lova at departementet
og fiskeriforvaltninga har ei plikt til å vurdere kva forvaltningstiltak
som er nødvendig for å sikre ei berekraftig forvaltning av dei ulike
bestandane.
Det er i dag ikkje lov å utnytte sedentære artar som fell inn
under kontinentalsokkellova dersom det ikkje er gjeve løyve til
det. Departementet meiner forvaltningsprinsippet tilseier at det
er nødvendig å vidareføre eit slikt system for forvaltninga av sedentære
artar.
Det finst ei gruppe av ulike artar - til dømes raudåte, krill
og andre plankton - som det er meir eller mindre sannsynleg vil
kunne utnyttast kommersielt. Kunnskapen er framleis mangelfull om
grunnleggjande spørsmål knytta til slike artar og dermed kva konsekvensar
slike uttak får for anna kommersiell verksemd. Etter forvaltningsprinsippet
bør difor ikkje kommersiell hausting av slike ressursar setjast
i verk utan særskild oppfølging.
I saltvassfiskelova er det i dag heimel til å krevje inn ei kontrollavgift
som skal dekkje dei utgiftene forvaltninga har med å kontrollere
fiskeflåten. Avgiftssatsen er på 0,2 pst. av brutto fangstverdi
ved førstehandsomsetning, etter frådrag for lagsavgifta til salslaget.
Saltvassfiskelova gjev vidare heimel til å krevje inn ei avgift
av fangstverdien til eit strukturfond for kapasitetstilpassing av
fiskeflåten. Strukturfondet vert finansiert dels ved statleg tilskot
og dels ved denne avgifta, og vert nytta til kondemneringstilskot
til den minste kystfiskeflåten. Avgiftssatsen vert fastsett i statsbudsjettet,
og er i 2007 på 0,05 pst. av førstehandsverdien, etter frådrag for
lagsavgifta til salslaget. Heimelen til denne avgifta er tidsavgrensa til
fem år frå ordninga vart sett i verk 1. juli 2003.
Havressurslovutvalet foreslår at lova bør innehalde heimel til
tre ulike avgifter; forvaltningsavgift, ressursrenteavgift og strukturavgift.
Når det gjeld forvaltningsavgifta, er forslaget ei utviding i høve
til gjeldande kontrollavgift. Når det gjeld ressursrenteavgift,
er dette ein ny heimel i høve til saltvassfiskelova. Utvalet er
delt i synet på om havressurslova bør ha heimel for ei slik avgift.
Forslaget om heimel til ei strukturavgift fører berre vidare gjeldande
regel i saltvassfiskelova § 9b, med same tidsavgrensing som før.
Utvalet grunngjev difor ikkje dette særskilt.
Næringsorganisasjonane går i høyringa i det vesentlege mot ei
forvaltningsavgift, og syner særleg til at den samla avgiftsbelastinga
alt er stor. Landsdelsutvalget, Finnmark fylkeskommune og Troms
fylkeskommune har eit noko meir nyansert syn på saka og ser dette
mellom anna i høve til strukturen i næringa.
Departementet kan ikkje vere samd i at det skulle vere prinsipielt
feil at næringa sjølv, gjennom avgifter, dekkjer ein del av dei
utgiftene samfunnet har til å forvalte dei levande marine ressursane.
Til dømes er det omfattande arbeidet som ligg til grunn for den årlege
fastsetjinga og tildelinga av kvotar, direkte avgjerande for kvar
enkelt si næringsverksemd og økonomiske gevinst både på kort og
lang sikt. Eit anna døme er når nye ressursar skal utnyttast. Då
trengst det ofte kostnadskrevjande tilretteleggjing frå styresmaktene
si side.
På bakgrunn av at forslaget om heimel til ei generell forvaltningsavgift
vart fremma i Ot.prp. nr. 3 (2004-2005), men vart endra i Stortinget,
vil departementet likevel ikkje gjere framlegg om at havressurslova
skal innehalde ein slik heimel. Lovframlegget her er avgrensa til
ein heimel til å vidareføre den allereie innførte kontrollavgifta.
Havressurslovutvalet gjorde framlegg om at den nye lova bør gje
heimel til innkrevjing av ei ressursrenteavgift, men i og for seg
ikkje at ei slik avgift skulle innførast no. Føresetnaden for forslaget
var at dette burde utgreiast nærare først. Hjå høyringsinstansane
er det eit klart fleirtal som går mot forslaget.
Spørsmålet om å innføre ei eller annan form for skattleggjing
av ressursrenta har vore drøfta også av det utvalet som gjekk gjennom
strukturverkemidla i fiskeflåten, jf. NOU 2006:16 Strukturvirkemidler
i fiskeflåten. Forslaga frå dette utvalet har vore på ei eiga høyring,
og regjeringa har lagt fram sitt syn i St.meld. nr. 21 (2006-2007)
Strukturpolitikk for fiskeflåten. På bakgrunn av konklusjonen frå
handsaminga av St.meld. nr. 21 (2006-2007), jf. Innst. S. nr. 238
(2006-2007), ser departementet ingen grunn til å gå vidare med dette
spørsmålet.
På same måten som ressursrentespørsmålet, har Strukturfondet
og vore vurdert av strukturutvalet. Etter høyring av denne utgreiinga
gjorde Regjeringa framlegg om at Strukturfondet skal førast vidare
fram til 1. juli 2008, jf. St.meld. nr. 21 (2006-2007). Om det trengst
ei slik kondemneringsordning etter 1. juli 2008, må Regjeringa kome
attende til Stortinget med eit nytt forslag om dette etter ei evaluering
av heile den perioden Strukturfondet har verka. Stortinget slutta
seg til dette, jf. Innst. S. nr. 238 (2006-2007). På bakgrunn av
denne handsaminga, og fordi havressurslova ikkje vil tre i kraft
før 1. juli 2008, er det ikkje gjort framlegg om vidareføring av
heimelen til strukturavgift.
Komiteen viser til at
havressursloven § 7 viderefører saltvannfiskelovens prinsipp om
at høsting er tillatt, med mindre det ikke er satt begrensninger med
hjemmel i loven, og at dette på mange måter er en videreføring av
den måten forvaltningen håndterer ressursene på i dag, men slik
at det nå kommer klart til uttrykk i loven at departementet og forvaltningen har
en plikt til å vurdere hvilke forvaltningstiltak som er nødvendige
for å sikre en bærekraftig forvaltning av de ulike bestandene. Komiteen merker seg at en del viktige
hensyn det skal legges vekt på i forvaltningen, nå fremkommer direkte
i loven, ved bokstav a til g i § 7. Komiteen er
også enig i at føre-var-prinsippet fremkommer som ett av flere forhold
det etter § 7 skal legges vekt på ved forvaltningen av de viltlevende
marine ressursene.
Komiteen viser til at det slås fast
at retten til ressursene skal tilligge "fellesskapet i Norge", og
er enig i dette.
Komiteen viser til at hjemmelen til
å innkreve kontrollavgift videreføres i forslagets § 55.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at føre-var-prinsippet
skal være et av de grunnleggende hensyn forvaltningen av de viltlevende
marine ressursene skal bygge på. En bærekraftig forvaltning er grunnleggende
for høsting av marine ressurser, og forvaltningsprinsippet må sikre
dette. Flertallet mener det er viktig
og riktig at forvaltningsprinsippet i havressursloven klart uttrykker
at departement og fiskeriforvaltning har en plikt til å vurdere
hvilke forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre en bærekraftig
forvaltning av de marine ressursene.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre mener det er av stor viktighet at bestemmelser
for forvaltningen skal gjelde hele landet slik at det ikke er grunnlag
for forskjellsbehandling og at ikke særskilte rettigheter kan deles
ut til enkeltgrupper.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
det er viktig med langsiktighet når det gjelder grunnleggende regler
for forvaltning. Disse medlemmer er
av den oppfatning at det skal sikres klare hovedregler som begrenser
byråkratiets makt.
Disse medlemmer mener at den marine
næringen er pålagt for mange og høye særavgifter som svekker næringens
konkurransekraft. Disse medlemmer mener
avgiftsbyrden skal reduseres og viser til forslag fremmet i forbindelse
med behandlingen av Budsjett-innst. S. nr. 8 (2007-2008).