Sjølv om det ikkje er direkte uttrykt i saltvassfiskelova, har
det vore eit mål i forvaltninga av dei levande marine ressursane
å oppnå ei høgast mogleg langsiktig avkastning av ressursane. På
dette grunnlaget har styresmaktene gjennom tidene sett i verk ulike
typar reguleringar, som kvotereguleringar, innsatsavgrensingar,
reiskapsreguleringar o.a.
I forvaltninga av dei fleste kommersielt viktige bestandane vert
det i forskrift fastsett forbod mot fiske og så opna for fiske gjennom
tildeling av kvotar som fartøya kan fiske innanfor. Dette er det
vi kallar kvoteregulering. Styresmaktene fastset ein nasjonal kvote
som vert fordelt på dei ulike fartøygruppene og deretter vert gruppekvoten
fordelt på dei enkelte fartøya i gruppa. Når det er nødvendig av
omsyn til bestanden, kan styresmaktene forby alt fiske i ein periode.
Uttaket av viltlevande marine ressursar kan også regulerast indirekte
gjennom ulike former for innsatsavgrensingar, gjennom reglar om
maskevidde, minstemål o.l., og gjennom reglar om stenging av område
for kortare eller lengre tid. Dei ulike reguleringsregima er oftast
kombinasjonar av ulike uttaks- og innsatsreguleringar og tekniske
reguleringsforskrifter. Kvotereguleringane og dei tekniske reguleringane
vert fastsette i medhald av saltvassfiskelova, medan innsatsavgrensinga
vert fastsett med heimel i deltakarlova.
Nasjonal kvote er det kvantum norske aktørar kan hauste. Nasjonal
kvote vert normalt fordelt på fartøygrupper og dei deltakande fartøya.
Ved fordelinga av nasjonal kvote, vil ei rekkje ulike faktorar spele
inn i dei vurderingane styresmaktene gjer. Kva for omsyn det skal
leggjast vekt på er, innanfor dei rammene lova set, ei politisk
avgjerd. Heimelen til å differensiere mellom fartøygrupper i saltvassfiskelova
er i dag tilstrekkeleg klarlagt i rettspraksis, og det er slått
fast at styresmaktene ved fordeling av kvotar mellom dei ulike gruppene,
innanfor dei skrankane § 5 set, har vide fullmakter til å fordele
høvet til å fiske ulikt mellom grupper med omsyn til mellom anna ein
differensiert flåte, sysselsetjing, regionale omsyn og samfunnsøkonomisk
lønsemd.
Det er likevel viktig å understreke at det ei tid no har vore
eit politisk mål å ikkje endre kvotefordelinga mellom gruppene i
særleg grad. Bakgrunnen er at stabilitet i fordelinga mellom gruppene
blant anna har vore sett på som eit viktig verkemiddel i arbeidet med
å strukturere flåten.
Gruppekvoten kan etter saltvassfiskelova § 5 første og tredje
ledd fordelast på dei deltakande fartøya etter ulike reguleringsmodellar.
Maksimalkvote og fartøykvote er det mest vanlege. Felles for kvotane
til dei deltakande fartøya er likevel at desse kvotane er det største
kvantumet fartøyet kan hauste.
Sjølv om det ikkje er fastsett ein nasjonal kvote, gruppe- eller
fartøykvote for ein art eller ein bestand, gjeld det likevel ofte
reguleringar av ulike slag for å avgrense eller målrette uttaket.
I dei fleste haustingsverksemder er det ulike former for tekniske
reguleringar, som inneber at uttaket vert styrt meir indirekte.
Ressursar som ikkje er kvoteregulerte vert ofte kalla uregulerte
artar, sjølv om det er fastsett andre typar reguleringstiltak. For
å hindre kapasitetsoppbygging i slike fiskeri må fartøy som skal
hauste slike ressursar ha ervervsløyve og kan berre fiske direkte på
uregulerte bestandar dersom det har fått konsesjon til å delta i
slikt fiskeri, så framt det er stilt krav om dette.
Etter saltvassfiskelova § 10 kan eit reguleringsråd oppnemnt
av departementet erstatte ein ordinær høyringsprosess og fungere
som eit rådgjevande organ for departementet.
I desember 2005 gjekk funksjonsperioden til det då oppnemnde
reguleringsrådet ut. Det vart ikkje oppnemnt eit nytt reguleringsråd,
og i juni og desember 2006 og juni 2007 vart reguleringsrådet erstatta av
eit ope høyringsmøte. Eit høyringsmøte vart vurdert å vere i tråd
med føresegnene i saltvassfiskelova om at rådet si fråsegn alltid
skal innhentast ved fastsetjing av fartøykvotar, så lenge dei organisasjonane som
ville vore representerte i rådet vart invitert til høyringsmøtet,
eller på annan måte vart høyrde.
Fleirtalet i havressurslovutvalet foreslår i hovudtrekk at gjeldande
rett vert ført vidare når det gjeld regulering av uttaket av levande
marine ressursar (kvoteføresegnene), men at styresmaktene i større
grad skal kunne ta marknadsomsyn ved fordeling av kvote på fartøygrupper.
Fleirtalet konkluderer med at målet må vere at kriteria for fordeling
av kvotar på grupper og fartøy er tilstrekkeleg klarlagt i lova,
og at høvet til å fastsetje kriteria ved forskrift ikkje vert innført att.
Mindretalet (eitt medlem) er ikkje samd i at ein skal kunne ta større
marknadsomsyn enn etter gjeldande saltvassfiskelov og meiner at
forvaltninga må byggje på nærleiks- og avhengigheitsprinsippa.
Utvalet meiner at regulering gjennom kvotedøgn er ei alternativ
reguleringsform som bør ha heimel i havressurslova, særleg for ressursar
som det ikkje vert hausta av i dag.
Utvalet foreslår at heimelen for å gje løyve til havforsking
og praktiske haustingsforsøk vert ført vidare. Utvalet foreslår
vidare at havressurslova skal ha heimel for tildeling av kvotar
til opplæringsformål. Undervisningskvotar har brei støtte i kystbefolkninga fordi
dei vert sett som eit viktig tiltak i arbeidet med å rekruttere
ungdommar til fiskaryrket. Utvalet peikar på at heimelen for å tildele
kvotar til undervisningsformål bør skrivast slik at det vert opp
til Fiskeridirektoratet å forme det nærare innhaldet i ordninga.
Utvalet er delt i vurderinga av prøveordninga der det er gjeve
løyve til at bedrifter som eig trålfartøy, kan nytte kystfartøy
til å ta trålfartøya sine kvotar. Fleirtalet peikar på at det kan
oppstå problem knytt til fordelinga av kvotar mellom ulike grupper
dersom ordninga vert permanent. Det vert vidare vist til at ei slik
ordning kan ha langsiktige konsekvensar for prinsippet i deltakarlova
om at fiskeflåten skal vere eigd av fiskarane. Mindretalet (to medlemmer)
går i mot at kvotar også skal kunne fordelast til industribedrifter
som driv med foredling av levande marine ressursar. Mindretalet
ser forslaget om ein heimel for tildeling av industrikvote som eit
ytterlegare steg bort frå hovudprinsippet i deltakarlova om ein
fiskareigd flåte.
Utvalet vil vidareføre ordninga med reguleringsråd og foreslår
at det i lova vert opplyst at ordninga med reguleringsrådet fritek
departementet frå ordinær høyringsplikt etter forvaltningslova § 37.
I tilknyting til ressursuttak og kvotefastsetjing uttalar høyringsinstansane
seg særleg om industrikvotar, reguleringsråd og høyring ved kvotefastsetjing.
Forslaget frå utvalet til føresegner om regulering av ressursuttaket
inneber i hovudsak ei vidareføring av gjeldande rett. Som for resten
av lova inneber utvidinga av det saklege verkeområdet for lova at
det kan fastsetjast kvotar for forvaltninga av alle viltlevande
marine ressursar.
Departementet er samd i at hovudtrekka i gjeldande rett om regulering
av ressursuttaket bør førast vidare i havressurslova. Samstundes
må vi sjå kvoteføresegnene og dei tekniske reguleringsføresegnene og
praktiseringa av desse i samanheng med forvaltningsprinsippet. Styresmaktene
skal etter forvaltningsprinsippet vurdere kva for forvaltningstiltak som
er nødvendige for å sikre ei berekraftig forvaltning. I tillegg
inneber § 1 om lovas formål og § 7 om grunnleggjande omsyn at rammene
for forvaltninga kjem tydelegare fram.
Departementet foreslår at det no går uttrykkeleg fram av lova
at det ikkje kan tildelast gruppekvotar, forskings- og undervisningskvotar
mv. etter lova som til saman utgjer meir enn den nasjonale kvoten,
jf. § 11. Det er naturleg at vi i ei ny havressurslov som skal vise
Noregs rolle som ein ansvarleg forvaltar av dei levande marine ressursane,
har ei slik føresegn som forpliktar og avgrensar styresmaktene ved
tildeling av kvotar.
Gjennomgangen av gjeldande rett viser klart at marknadsomsyn
og samfunnsøkonomiske omsyn er lovlege og relevante omsyn ved fordeling
av kvotar mellom grupper etter saltvassfiskelova, og omsyn som vert
lagt til grunn i dag. Departementet meiner slike omsyn klart skal
kunne leggjast til grunn også ved fordeling av kvotar etter havressurslova.
Det har i lengre tid vore politisk semje om fordelinga mellom
dei ulike gruppene. Fordelinga har vore prega av stabile og føreseielege
vilkår, der næringa sjølv langt på veg har medverka til fordelinga.
Dette inneber likevel ikkje at fordelinga mellom gruppene ikkje
kan endrast med heimel i havressurslova. Til høyringsfråsegna frå
Norges Fiskarlag om at lova ikkje tek vare på krava til og behovet
for stabile rammevilkår, meiner departementet i tråd med ovannemnde
at dette i første rekkje er ei politisk oppgåve, og ikkje noko som
skal regulerast gjennom havressurslova. Det er viktig at dei omsyna
som faktisk ligg til grunn i forvaltninga, kjem tydeleg fram i lova,
slik det no er foreslått. Departementet deler difor ikkje Norges
Fiskarlag si uro for at omsyna som kan leggjast til grunn i forvaltninga
er for omfattande og ufokuserte.
Departementet er samd med utvalet i at lova skal gje høve til
å ta regionale omsyn i forvaltning av ressursar og fordeling av
kvotar. Formålet med ei distriktskvoteordning er å leggje til rette
for produksjon ved landanlegga i næringssvake distrikt. Forvaltninga
skal framleis kunne setje vilkår til kva tilstand produktet skal
ha ved landing, om råstoffet skal vere ferskt eller fryst og i kva
grad det kan foredlast. Departementet er vidare einig med utvalet
i at regionale omsyn ved kvotefordelinga også kan gje høve til å
ta vare på staten sine plikter overfor den samiske befolkninga.
Departementet foreslår ei eiga føresegn om distriktskvotar i
§ 11 tredje ledd. Departementet meiner i tillegg det er behov for
ei føresegn som gjev styresmaktene høve til å fastsetje kvotar for
levering til ein bestemt bruk og i ein bestemt tilstand, og finn
det tenleg at dette no vert presisert klart i lovteksten.
Utvalet har foreslått ein heimel i havressurslova for innføring
av industrikvotar og at det så vert ei politisk vurdering om heimelen
skal takast i bruk og eventuelt korleis. Utvalet viser til at ei
moderne lov bør innehalde tidsmessige lovheimlar for ulike reguleringssystem.
Departementet meiner at det ikkje bør innførast ein slik heimel
i havressurslova før dette er greidd nærare ut.
Departementet er samd med utvalet i at heimelen for reguleringsråd
vert ført vidare, slik at eit reguleringsråd kan oppnemnast og konsulterast,
men at dette ikkje skal vere ei pliktig ordning. Det er viktig for utviklinga
og synleggjeringa av ei meir økosystembasert forvaltning at også
ulike interesseorganisasjonar kan delta i eit reguleringsråd som
fullverdige medlemmer. Departementet meiner det er tenleg å presisere
i lovteksten at også slike interesser skal vere representerte i
rådet som medlemmer når eller dersom det vert oppnemnt eit nytt
reguleringsråd. Føresegner om reguleringsråd er tekne inn i § 8.
Når det gjeld opne høyringsmøte meiner departementet at desse,
slik dei no vert gjennomførte, tilfredsstiller krava til kontradiksjon
og forslagsrett etter forvaltningslova og gjeldande forvaltningsrett. Ein
finn difor ikkje grunn til å ta inn føresegner om høyringsmøte i
havressurslova.
Utvalet har foreslått å oppheve føresegna i saltvassfiskelova
§ 5 fjerde ledd andre punktum som gjev styresmaktene kompetanse
til å utelukke eller avgrense fartøya sin kvotedel når fartøygruppa
samla får ei rimelig fangstordning i andre fiskeri. Utvalet har
ikkje grunngjeve forslaget nærare. Departementet meiner føresegna
bør førast vidare då ho har vore nytta både på 1980-talet og 1990-talet
til å redusere nokre grupper sine kvotar for å leggje fangsttilhøva betre
til rette innan flåten.
Komiteen er enig i at
hjemmelen for reguleringsråd videreføres.
Komiteen viser til at loven i sitt
kapittel om fangstmengd og kvoter i hovedsak viderefører dagens
regler om ressursuttaket. Komiteen merker seg
at departementet i Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) på side 85, til uttalelser
om kravene til og behovet for stabile rammevilkår, uttaler at:
"det i første rekkje er ei politisk oppgåve, og ikkje
noko som skal regulerast gjennom havressurslova."
Komiteen har videre merket seg at
det i Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) på side 85 gis uttrykk for at:
"Difor er høvet til å endre "styrkeforholdet" mellom gruppene,
og til å opprette nye grupper, svært vidt."
Komiteen viser til at fiskerinæringa
er avhengig av naturen og utsatt for naturlige svingninger. Uttaket
må derfor styres av en bærekraftig høsting av ressursene. Komiteen vil likevel understreke fiskerinæringens
behov for stabilitet og forutsigbare rammer, selv om kvotene fra
år til år kan endre seg. Det bør fortsatt være en målsetting at
næringen selv gjennom fiskerienes organisasjoner medvirker til å komme
fram til omforente fordelinger mellom de ulike gruppene.
Komiteens flertall, alle
unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke at fordeling
av kvoter mellom gruppene må opprettholdes over tid, slik at det
blir et verktøy som stimulerer til langsiktig planlegging.
Komiteen viser til at
fortsatt stabilitet omkring disse fordelingsspørsmålene betyr mye
for fiskerinæringens videre utvikling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil understreke at
fordeling av kvoter mellom gruppene må opprettholdes over tid, slik
at det blir et verktøy som stimulerer til strukturtilpasning og
langsiktig planlegging.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
kritiske til at Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) legger opp til en svært
vid adgang til å endre styrkeforholdet mellom kvotegruppene.
Komiteen viser til at
omfordelingen mellom gruppene kan føre til usikkerhet om framtidig
kvotegrunnlag, og tilsvarende usikkerhet for framtidige investeringer.
Dette gjelder for alle fartøygrupper, fra mindre og mellomstore
sjarker, via større kystfartøy og til havfiskeflåten.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
støtter forslaget fra Regjeringen om at det i loven skal gis hjemmel
til å innføre distriktskvoter, og viser til at dette er en videreføring
av gjeldende rett.
Flertallet viser til at ordningen
med distriktskvoter har som formål å legge til rette for tilførsel
av råstoff til foredlingsindustrien i særlig fiskeriavhengige områder.
Dette skal skape aktivitet, sysselsetting og verdiskaping i de aktuelle
distriktene. Flertallet viser videre
til at Regjeringen i Soria Moria-erklæringen slo fast at distriktskvoteordningen
skulle forsterkes og tas mer aktivt i bruk, og at nasjonale myndigheter
årlig skal kunne avsette inntil 10 pst. av den nasjonale kvoten
til landing og bearbeiding i spesielt utsatte distrikter for å sikre
sysselsettingen i industrien. Flertallet er
kjent med at vi i 2006 og 2007 brukte 3 pst. av torskekvoten fra
torsketrålgruppen og kystflåten over 15 m til distriktskvoteordninga,
mens det for 2008 er avsatt 3 pst. av gruppekvoten fra torsketrålgruppen.
For kystflåten er det i 2008 satt av kvantum til bifangst etter
1. september 2008, i stedet for distriktskvote. Flertallet viser
i den sammenheng til at både avsetning av kvantum til bifangst og
distriktskvoter er virkemidler som fremmer formålet om jevn tilførsel
av fangst og således en jevnere aktivitet og produksjon i landindustrien.
Flertallet vil videre påpeke at det
må vurderes konkret hvor stor andel av gruppekvoten som eventuelt
skal nyttes til distriktskvote, og at politiske viljeserklæringer
ikke vil innebære en rettslig skranke i så måte.
Flertallet viser endelig til at det
i § 11 fjerde ledd er foreslått gitt hjemmel for å fastsette at
en del av den nasjonale kvoten eller en del av gruppekvoten for
en eller flere fartøygrupper, skal leveres til en bestemt bruk eller
i en bestemt tilstand. Flertallet viser
til at en optimal utnytting av ressursene som er tilpasset marin
verdiskaping, marked og industri, og dermed en samfunnsøkonomisk
lønnsom forvaltning, i enkelte tilfeller kan tilsi at det blir iverksatt denne
type reguleringer. Det kan også under gitte omstendigheter være
et spørsmål hvorvidt det er forsvarlig å la ressurser som kan utnyttes
til mat for mennesker, for eksempel gå til oppmaling.
Flertallet støtter derfor forslaget
i proposisjonen, og viser som et eksempel på denne type regulering
til at komiteens flertall i Innst. S. nr. 143 (2007-2008) gikk inn
for en hovedregel om forbud mot ombordproduksjon av kongekrabbe.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det er av stor
betydning å sikre kvotestabilitet og stabile rammevilkår for næringen,
og at det er viktig at dette også fremkommer i lovverket på området.
Dette er nødvendig for å sikre fiskeribedriftene tilfredsstillende
vilkår overfor låneinstitusjonene, i forhold til arbeidstakerne,
og i forhold til de investeringer som gjøres. Disse
medlemmer har merket seg at næringen frykter at forslaget
kan medføre en vedvarende usikkerhet knyttet til kvotegrunnlag.
Disse medlemmer viser til at det
i § 11 første ledd gis hjemmel til å fastsette et største tillatt
uttak (nasjonal kvote). Dette er disse medlemmer enige
i.
Disse medlemmer viser videre til
at det i § 11 andre ledd gis hjemmel til å fastsette et største tillatt
uttak for hver fartøy- eller redskapsgruppe eller annen definert
gruppe (gruppekvote). Dette er disse medlemmer enige
i, men disse medlemmer mener at det
ikke i større grad enn etter dagens regelverk skal kunne skje en
omfordeling mellom ulike grupper.
Disse medlemmer viser også til at
det i § 11 tredje ledd gis hjemmel til å fastsette at en del av
den nasjonale kvoten eller en del av gruppekvoten for en eller flere
fartøygrupper skal leveres til tilvirking ved landanlegg i bestemte
distrikt (distriktskvote). Disse medlemmer mener
at dagens distriktskvoteordning bør oppheves.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig
Folkeparti og Venstre viser for øvrig til Innst. O. nr. 20
(1988-1989) hvor det fremgikk at:
"Komiteen vil presisere at det normalt ikke skal avsettes
mer enn inntil 5 pst. av totalkvoten til distriktskvoter."
Disse medlemmer mener en slik begrensning
fortsatt bør gjelde, og er kritiske til at Regjeringen legger opp
til en utvidelse av distriktskvoteordningen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser endelig til at
det i § 11 fjerde ledd gis fullmakt til å fastsette at en del av
den nasjonale kvoten eller en del av gruppekvoten for en eller flere
fartøygrupper skal leveres til en bestemt bruk eller i en bestemt
tilstand. Økt regulering av denne typen vil kunne svekke lønnsomheten
i norsk fiskerinæring og på sikt undergrave fiskernes arbeidsplasser,
og disse medlemmer forutsetter at fullmaktsadgangen
benyttes med stor forsiktighet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at ressursene skal forvaltes med sikte på et uttak som gir langsiktig
og bærekraftig avkastning. Disse medlemmer ønsker
å sikre en optimal utnyttelse av fiskebestandene og mener dette
best kan gjøres gjennom å etablere et system med omsettelige kvoter.