3.1 Sammendrag

Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at det er behov for presisering av de pensjonsrettslige spørsmålene som oppstår for eksisterende IPA-kontrakter, og at det videre kan være behov for regler om avslutning av eksisterende IPA-kontrakter.

3.1.1 Rett til å inngå ny avtale

Hensikten med regelen som gir kundene rett til å inngå ny forsikringsavtale uten ny helsevurdering har vært, og er, å sikre at avviklingen av skattefavoriseringen av IPA og innføring av ny skattefavorisert individuell pensjonsordning ikke begrenser kundenes mulighet til å videreføre et individuelt skattefavorisert forsikringsforhold. Uten en slik rett ville kunder som i tiden etter inngåelse av sin opprinnelige IPA-kontrakt har fått svekket sin helsetilstand, ikke kunne få ny forsikring, eventuelt være henvist til dårligere vilkår. Kunden skal kunne velge å gå direkte fra en individuell pensjonsavtale etter skatteloven til et nytt regelverk for skattebegunstiget pensjonsforsikring, eller til en ikke skattebegunstiget individuell livrente (tosporet system) uten ny helsevurdering. Denne adgangen kan bare benyttes én gang, og ved evt. senere endringer kan institusjonen kreve ny helsevurdering.

Departementet er enig i at en lang overgangsperiode kan være uheldig for livselskapene, fordi det gir kundene en lang periode hvor de kan "spekulere" overfor selskapet ved helsemessig forverring. Dette vil være kunder som etter at overgangsreglene ble fastsatt stoppet innbetalingene, som blir syke i mellomtiden, og som vil se muligheten til å kunne gjenoppta forsikringen uten å gi nye helseopplysninger. Den gangen forskrift om overgangsregler ble fastsatt, var det anslått at regelverket for ny skattefavorisert individuell ordning skulle komme på plass omtrent samtidig med omlegging av folketrygden, dvs. i 2009. Dette var grunnen til at overgangsperioden ble satt til 31. desember 2010. Behovet for så lang overgangsperiode bør nå vurderes i forhold til at ny individuell skattefavorisert pensjonsordning forventes å komme på plass i løpet av 2008.

Overgangsreglene, inkludert rettighetene for kunder, ble som nevnt fastsatt i forskrift 2. februar 2007 og kommunisert til markedet blant annet med pressemelding fra Finansdepartementet av samme dato. En nedkorting av overgangsperioden fra 31. desember 2010, slik den nevnte forskrift fastsetter, til 31. desember 2008, slik Banklovkommisjonens foreslår, innebærer at forsikringskunder i denne perioden ikke får tegnet ny forsikring, eller får dårligere vilkår fordi de må fremlegge helseerklæring selv om de etter de någjeldende overgangsreglene skulle hatt en slik rett. Det vil være kunder som får helsetilstanden forverret i perioden fra og med den frist en ny kortere frist blir vedtatt, og til utløpet av den nåværende fristen (31. desember 2010), som vil bli rammet av en slik nedkorting av overgangsordningen.

Før forskriftsendringene i februar 2007 forelå det ingen mulighet for IPA-kunder til å inngå ny forsikringsavtale på samme vilkår og uten ny helsevurdering som avvek fra seksmånedersregelen i forsikringsavtaleloven. Med forskriftsendringen 2. februar 2007 ble det gitt overgangsregler som i praksis kan virke som en opsjon på å inngå ny forsikringsavtale fram til 31. desember 2010 uten ny helsevurdering. Dette vil kunne representere en økonomisk fordel for forsikringstakere som ved en ny helseundersøkelse enten ikke ville få forsikringsdekning eller få økt premie. Retten forsikringstaker har etter forskriften vil få økonomisk betydning i de tilfeller der forsikringstakere har fått eller får sin helsetilstand redusert i den kritiske perioden, sett i forhold til situasjonen som forelå ved helseundersøkelsen da eksisterende forsikringsavtale ble inngått. Dersom en slik reduksjon påvises, vil det være tale om en rett til et økonomisk gode for forsikringstakeren. Dette vil korrespondere med en økonomisk ulempe for forsikringsselskapene.

Gjennom det rettslige regimet som ble skapt i 2007, med frist til 31. desember 2010 for å inngå ny avtale uten å måtte avgi ny helseerklæring, er det grunn til å tro at kundene har opparbeidet seg en berettiget forventning om en fordel med økonomisk verdi, og dette vil kunne anses som et gode som er rettslig beskyttet etter uskreven intern norsk rett og Grunnloven (Grl.) § 97. Det vil i hvert fall være i samsvar med sentrale formål med Grl. § 97 å anse dette som et rettslig gode som må vurderes i forhold til tilbakevirkningsforbudet i bestemmelsen (innrettingshensyn, hensynet til forutberegnelighet). Det vil også være beskyttet etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, første tilleggsprotokoll (EMK P1) artikkel 1 (som gir en viss rettslig beskyttelse for "eiendom" – et begrep som ifølge domstolspraksis kan innbefatte ikke-realiserte økonomiske forventninger).

En lov- eller forskriftsendring som i 2008 reduserer fristen betraktelig, vil ut fra dette resonnementet dermed også kunne representere en tilbakevirkning fordi den griper inn i og reduserer verdien av en berettiget forventning med økonomisk verdi. Dermed kommer det vern mot tilbakevirkende lovgivning som uttrykkes i Grl. § 97 og EMK P1 artikkel 1 til anvendelse, og en må vurdere om denne tilbakevirkningen også vil være rettsstridig.

At en regelendring griper inn i eksisterende rettsgoder, innebærer ikke uten videre at regelendringen er rettsstridig. En lov – eller forskriftsbestemmelse – med konsekvenser for etablerte rettsgoder vil være rettsstridig såfremt den overskrider grensene som settes i Grl. § 97 og EMK P1 artikkel 1. Det skal etter bestemmelsene og rettspraksis en god del til for at slik lovgivning anses rettsstridig. Av særlig interesse er to høyesterettsavgjørelser fra 1996 (de såkalte Borthen- og Thunheim-dommene, publisert i Rt. 1996 side 1415 og Rt. 1996 side 1440). Avgjørelsene er fattet av Høyesterett i plenum, og Høyesterett gikk nokså langt i å gi generelle føringer på tolkningen av Grunnloven § 97.

I Borthen-dommen (som ble avsagt først av de to dommene, og som retten i Thunheim-saken sluttet seg til) uttalte Høyesterett at Grunnloven § 97 "med dens generelle ordlyd … stiller … opp et forbud, som vel kan gis et mer presist innhold på spesielle rettsområder, men som ellers, blant annet på det rettsområdet vi her er på, må anses for å rette seg mot særlig urimelig eller urettferdig tilbakevirkning" (Retstidende (Rt.) 1996 s. 1415, på s. 1426). Det samme vil etter departementets vurdering være den rettslige normen som en endring om fristreduksjon må vurderes etter: Får fristendringen konsekvenser som kan anses som "særlig urimelig eller urettferdig tilbakevirkning"?

Et sentralt forhold til støtte for et syn om at regelendringen ikke vil være rettsstridig er bl.a. at forsikringskundene ble gitt en ikke ubetydelig fordel ved å forlenge fristen langt utover den frist som følger av forsikringsavtaleloven. Den forventning som ble skapt i 2007 var således, kan en hevde, ekstraordinær, og svært til ulempe for forsikringsselskapene.

I forbindelse med at timeplanen for nye regler nå er endret, legger departementet vekt på å få en bedre balanse mellom forsikringstakers rettigheter og institusjonenes plikter. Gjennom den nye individuelle ordningen vil alle kunder som pr. 12. mai 2006 hadde en IPA-avtale gis retten til å inngå ny skattebegunstiget individuell avtale med virkning f.o.m. inntektsåret 2008. Dette gjelder også kunder som fra og med denne datoen sluttet å innbetale premie, avsluttet sin IPA-kontrakt eller benyttet seg av gjenkjøpsretten.

Departementet ser ingen gode grunner for at forsikringskunder som har ønske om å fortsette sitt forsikringsforhold, venter til 31. desember 2010 for å benytte seg av denne retten. Departementet slutter seg derfor til Banklovkommisjonen forslag om fristreduksjon. Departementet mener likevel at forsikringskundene bør få god tid på seg til å tilpasse seg den nye ordningen, og foreslår at fristen settes til 30. juni 2009, jf. forslaget § 5-3 første ledd tredje punktum. Retten til å inngå ny forsikringsavtale uten nye helseopplysinger gjelder ikke dersom avtalen opphørte før 12. mai 2006, jf. forslaget § 5-3 andre punktum. Opphørsreglene følger av forsikringsavtaleloven.

Etter departementets oppfatning må lovforslaget, i likhet med Finansdepartementets skattelovforskrift § 6-47-32, forstås slik at retten til å inngå ny forsikringsavtale uten nye helseopplysinger ikke forutsetter løpende premieinnbetaling. Det må antas at mange har stoppet innbetalingene på sine IPA-kontrakter etter at skattereglene ble endret 12. mai 2006, i påvente av overgangsregler. Det kan da virke urimelig å anta at det er tilsiktet at forsikringstaker må fortsette å betale inn på IPA-kontrakten for å opprettholde retten til å inngå en ny kontrakt, når dette vil innebære dobbeltbeskatning av de midlene som innbetales fra og med 12. mai 2006 (midler som innbetales fra og med 12. mai 2006 på en IPA-kontrakt gir ikke rett til fradrag i inntekt, samtidig som utbetalingene i sin helhet er skattepliktig som alminnelig inntekt og personinntekt). Det kan derfor anføres at det har formodningen mot seg at en i overgangsreglene i skattelovforskriften, som ble fastsatt 2. februar 2007, ikke har ment å inkludere denne gruppen.

Departementet følger derfor ikke opp Banklovkommisjonens utkast til § 5-3 andre og tredje ledd. For å opprettholde dekning på risikoytelser i en slik mellomperiode må det imidlertid betales premie for slike ytelser. Dette betyr at en løpende risikodekning på samme nivå forutsetter at det er betalt premie for å opprettholde dekningen.

Forslaget § 5-3 andre ledd fastsetter at det ikke kan innbetales premie eller innskudd til en individuell pensjonsavtale etter skatteloven (IPA) etter 31. desember 2008. Dette betyr at individuell pensjonsavtale etter skatteloven (IPA) avvikles etter 31. desember 2008.

Den foreslåtte tidsfristen i § 5-3 første ledd skal gjelde tilsvarende for avtale om fortsettelsesforsikringer etter foretakspensjonsloven § 4-9 og Finansdepartementets skattelovforskrift § 6-47-41, jf. utkastet § 5-1 fjerde ledd. Slik ny avtale kan bare inngås som individuell livrente etter skatteloven § 5-41 med tilhørende forskrift.

3.1.2 Utbetaling av midler knyttet til eksisterende individuell pensjonsavtale etter skatteloven (IPA)

Etter gjeldende rett er det adgang til å få samlet verdi av innestående midler knyttet til eksisterende IPA-kontrakter utbetalt, dersom disse midlene etter kontoutskrift 31. desember 2006 ikke utgjorde mer enn 1,5 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Departementet ser det som hensiktsmessig at denne adgangen videreføres. Dette gjelder både kontrakter hvor avtalen før 12. mai 2006 forutsatte innbetaling av premie, og avtaler som ikke forutsatte innbetaling 12. mai 2006 eller senere.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at retten til å kreve midler knyttet til eksisterende IPA-kontrakter utbetalt, herunder også tidsfristen frem til 31. desember 2010, jf. overgangsreglene i skattelovforskriften, videreføres, jf. forslaget § 5-1 tredje ledd.

3.1.3 Utstedelse av forsikringsbevis og pensjonskapitalbevis

Det ble i Ot.prp. nr. 1 (2006–2007) avsnitt 5.3.1.1 (ii) uttalt at det av skattetekniske hensyn foreslås at en eksisterende IPA-kontrakt avsluttes med hensyn til nye innbetalinger, og at det utstedes en fripolise slik at det kan skilles mellom to skatteregimer. Dette ble derimot ikke gjennomført i skattelovforskriften (FSFIN) som følge av at Stortingets finanskomité ikke sluttet seg til forslaget til overgangsregler i nevnte odelstingsproposisjon. Flertallet i Stortingets finanskomité uttalte blant annet følgende i Innst. O. nr. 10 (2006–2007):

"Retten til å spare i IPA-polisar og individuelle og kollektive livrenter blir vidareførte utan skattefordelar i 2007."

Banklovkommisjonen synes å legge til grunn at det ikke har vært adgang til å innbetale på eksisterende IPA-kontrakter etter 31. desember 2006. Banklov-kommisjonen har likevel lagt til grunn at det kan ha vært foretatt innbetalinger for 2007 og 2008, og foreslår derfor regler om at slike innbetalinger skal regnes som melding om inngåelse av ny avtale, med mindre kunden innen 31. desember 2008 underretter institusjonen om at den individuelle pensjonsavtalen skal avbrytes.

Departementet har hele tiden lagt til grunn at de eksisterende overgangsreglene åpner for fortsatt innbetaling på de opprinnelige IPA-kontraktene, jf. uttalelsene fra finanskomiteen. Slike innbetalinger vil imidlertid ikke gi skattemessig fradrag. Ut fra en slik tolkning vil Banklovkommisjonens forslag til regler om at innbetalinger etter 31. desember 2006 skal anses som melding om inngåelse av ny avtale, innebære en relativt lang faktisk tilbakevirkning. På bakgrunn av den usikkerheten mange kunder har hatt med manglende og til dels uriktig informasjon fra forsikringsselskapene, anser departementet en slik tilbakevirkning som lite rimelig overfor kundene.

Det er i utgangspunktet ingen skattemessige forhold som tilsier at en må forby innbetaling på eksisterende IPA-kontrakter etter et visst tidspunkt. Etter opphevelsen av retten til inntektsfradrag med virkning fra og med 12. mai 2006, vil imidlertid slike innbetalinger ikke være fradragsberettiget. Etter gjeldende skatteregler vil likevel utbetalingene fra en IPA-kontrakt i sin helhet inngå i grunnlaget for alminnelig inntekt og personinntekt. Når det ikke gis fradrag for innbetalingene, innebærer en slik løsning dobbeltbeskatning. Effekten av dobbeltbeskatningen oppveier fordelen ved at de innestående midlene unntas fra formuesskatt. Departementet vil likevel ut fra hensynet til å ha én oversiktlig skattefavorisert individuell pensjonsordning som er harmonisert med de kollektive skattefavoriserte pensjonsordningené foreslå et forbud som nevnt.

For å unngå den tilbakevirkningen Banklovkommisjonens forslag innebærer, mener departementet at skjæringstidspunktet for når det ikke lenger kan innbetales på eksisterende kontrakter bør settes til 31. desember 2008, jf. forslaget § 5-3 andre ledd. Det kan med dette ikke lenger innbetales premie eller innskudd etter 31. desember 2008 til en individuell pensjonsavtale etter skatteloven (IPA), og reglene og opprettelse og innbetaling av premie til IPA-kontrakter avvikles som følge av dette. Et slikt tidspunkt gir etter departementets syn skattyter en reell mulighet til å avgjøre om vedkommende vil benytte seg av adgangen til å opprette en individuell pensjonsavtale etter lovforslaget og eventuelt la pensjonskapitalen fra IPA slås sammen med den nye individuelle skattefavoriserte avtalen. Dersom kunden i stedet velger å gå over til en ikke skattefavorisert individuell livrente, vil pensjonskapital fra en slik avtale ikke kunne slås sammen med en ny ordning etter lovforslaget.

Departementet foreslår i tråd med dette at institusjoner som har inngått individuell pensjonsavtale etter skatteloven (IPA), skal utstede pensjonskapitalbevis eller forsikringsbevis i henhold til kontoutskriften pr. 31. desember 2008, jf. forslaget § 5-2. Kunden kan be om at det utstedes bevis i henhold til kontoutskrift før denne datoen når avtalen er avsluttet før 31. desember 2008.

3.1.4 Sammenslåing av pensjonsrettigheter

Banklovkommisjonen foreslår blant annet adgang til:

• at pensjonskapitalbevis utgått fra en IPA-spareavtale kan slås sammen med et annet pensjonskapitalbevis ved rett til straks begynnende alderspensjon,

• at pensjonskapitalbevis utgått fra en IPA-spareavtale, i tilfelle av flytting og med samtykke fra forsikringsselskapet, kan benyttes som engangspremie for tillegg til alderspensjonsytelsen i henhold til fripolise utgått fra en ytelsesbasert tjenestepensjonsordning,

• sammenslåing av forsikringsbevis utgått fra en IPA-forsikringsavtale med fripolise utgått fra en ytelsesbasert tjenestepensjonsordning,

• at kunde som inngår ny avtale om individuell pensjonsspareavtale kan kreve at pensjonskapital i henhold til pensjonskapitalbevis utgått fra en IPA slås sammen med og inngår i den nye pensjonsspareavtalen, og

• at kunde som inngår ny avtale om individuell pensjonsforsikringsavtale kan kreve at pensjonskapital i henhold til forsikringsbevis utgått fra en IPA slås sammen med og inngår i den nye pensjonsforsikringsavtalen.

Departementet slutter seg i hovedsak til dette, men har foretatt noen tekniske justeringer av ordlyden i lovteksten, jf. forslaget §§ 5-4, 5-5 og 5-6. Adgangen til at pensjonskapitalbevis utgått fra en IPA-spareavtale kan benyttes som engangspremie for tillegg til alderspensjonsytelsen i henhold til fripolise utgått fra en ytelsesbasert tjenestepensjonsordning foreslås imidlertid kun å gjelde i de tilfeller det er forsikringsteknisk gjennomførbart, og er ikke noe kunden kan kreve.

I sitt utkast til § 5-5 andre ledd foreslår Banklovkommisjonen at en kunde med samtykke fra forsikringsselskapet som har utstedt forsikringsbevis utgått fra en IPA, kan kreve at midler knyttet til rettigheter etter forsikringsbeviset kan slås sammen med pensjonsspareavtale. Etter departementets vurdering skal midler knyttet til forsikringsrettigheter ikke kunne overføres til pensjonsspareavtaler. Midler fra vanlige forsikringsdekninger uten skattebegunstigelse skal heller ikke kunne overføres til skattebegunstigede pensjonsordninger. På denne bakgrunn følger ikke departementet opp Banklovkommisjonens utkast til § 5-5 andre ledd.

3.1.5 Institusjonens informasjonsplikt

Blant annet flere medieoppslag etter at departementet fastsatte overgangsregler for IPA-kontrakter i skattelovforskriften 2. februar 2007, kan tyde på at tilbyderne av slike kontrakter har hatt ulik tolkning og praksis i forhold til selve omleggingen av regelverket for skattebegunstigelse av IPA-kontrakter. Departementet legger vekt på at institusjonene informerer om at fortsatt innbetaling på tidligere IPA-kontrakter medfører dobbeltbeskatning, da innbetalinger ikke vil være fradragsberettiget samtidig som utbetalingene i sin helhet være skattepliktig som alminnelig inntekt og personinntekt.

Departementet slutter seg til Banklovkommisjonens forslag om at kunder med eksisterende IPA-kontrakter skal informeres om de frister og rettigheter som følger av de nye reglene, og at fristen for institusjonene å gi slik informasjon settes til tre måneder etter ikrafttredelse av lov om individuell pensjonsordning, jf. forslaget § 5-7.

3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag til lov om individuell pensjonsordning.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til merknader og forslag fra en samlet opposisjon i forbindelse med budsjettbehandlingen høsten 2007 om forbedringer i reglene om individuell pensjonssparing. Disse medlemmer mener at Regjeringens forslag om skattefradrag for individuell pensjonssparing i denne proposisjonen bør forbedres. Det er viktig å stimulere privat sparing til egen pensjon ved siden av folketrygdens ordninger og pensjon i arbeidsforhold, og disse medlemmer vil derfor gå inn for at det årlige sparebeløp som gir skattefradrag blir økt til 40 000 kroner.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

"I lov om individuell pensjonsordning skal følgende paragraf lyde:

§ 1-3 (4):

Samlet årlig innbetaling av innskudd, premie og vederlag for administrasjon av pensjonsavtalen, herunder vederlag for forvaltning av årets innskudd og premie, kan for hver person ikke overstige 40 000 kroner. Innbetaling som nevnt i første punktum kan ikke trekkes av pensjonskapital.

Disse medlemmer vil også understreke viktigheten av at det samtidig kan innføres en symmetrisk beskatning av innskuddene i spareordningen og av utbetalingen av pensjonen, og fremmer på den bakgrunn følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til forbedret ordning for individuell pensjonssparing slik at skattenivået på skattefritakene ved innskudd i ordningen og nivået på beskatningen av utbetalingene av pensjonen blir symmetriske"

Disse medlemmer har videre merket seg at Regjeringen i lovforslaget har fratatt sparerne den valgfrihet som ligger i, innenfor visse rammer, å velge hvem som skal ha pensjonskapitalen ved dødsfall når det gjelder skattefavoriserte pensjonssparingsordninger. Disse medlemmer har merket seg at et stort mindretall i Banklovkommisjonen ønsket at kundene som tidligere skulle få bestemme over hvem som skal motta pensjonskapitalen ved et eventuelt dødsfall. Dette ble også støttet av en rekke høringsinstanser med Forbrukerombudet i spissen. Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"I lov om individuell pensjonsordning skal følgende paragrafer lyde:

I

§ 2-8 annet ledd:

(2) Ved kundens død skal pensjonskapital som forvaltes i pensjonsspareavtale, benyttes til pensjon til navngitt begunstiget, jf. forsikringsavtaleloven § 15-2 og §§ 3-7 og 3-8 i loven her. Dersom pensjonsspareavtalen ikke inneholder navngitt begunstiget skal pensjonskapitalen utbetales til dødsboet. Det samme gjelder pensjonskapital i henhold til pensjonskapitalbevis utstedt etter § 2-5 første eller annet ledd som forvaltes i spareavtale i henhold til § 2-6 første ledd.

§ 4-1 tredje ledd:

(3) Reglene i kapittel 1 og 2 gjelder tilsvarende for individuell pensjonsspareavtale som er tilknyttet en kollektiv tjenestepensjonsordning med mindre annet følger av §§ 4-2 til 4-5.

Ny § 4-5:

§ 4-5 Anvendelse av pensjonskapital ved kundens død

(1) Ved kundens død skal pensjonskapital som forvaltes i individuell pensjonsspareavtale, benyttes til barnepensjon eller i tilfelle til etterlattepensjon til ektefelle, registrert partner eller samboer etter reglene i innskuddspensjonsloven § 7-4. Det samme gjelder pensjonskapital i henhold til pensjonskapitalbevis utstedt etter § 2-5 første eller annet ledd som forvaltes i spareavtale i henhold til § 2-6 første ledd.

Disse medlemmer vil også stemme imot § 2-8 tredje ledd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener skattefradragsbeløpet ideelt sett burde følge lønns- og prisutviklingen. Disse medlemmer mener man i fremtiden burde vurdere å knytte skattefradragsbeløpet opp mot for eksempel folketrygdens grunnbeløp (G).