Til Odelstinget
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Alf
E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar
Sandal, Unn Therese O. Sørensen og Marianne Aasen, fra Fremskrittspartiet,
Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde,
fra Høyre, Svein Flåtten, Linda C. Hofstad Helleland og Jan Tore
Sanner, fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki
Holmås, fra Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per
Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til
at Regjeringen i Ot.prp. nr. 35 (2008–2009) fremmer forslag til
lov om Statens finansfond og lov om Statens obligasjonsfond. Forslag
til bevilgninger knyttet til disse fondene er fremmet i St.prp.
nr. 40 (2008–2009). Komiteen viser til behandling
av bevilgningsforslagene i Innst. S. nr. 158 (2008–2009).
Finansdepartementet legger fram forslag til midlertidige tiltak
for å styrke finansiell stabilitet og for å legge til rette for
tilførsel av kreditt til foretak og husholdninger. Departementet
foreslår å opprette to fond. Formålet med Statens finansfond er
å tilby kjernekapital til banker som oppfyller de alminnelige soliditetskravene.
Dette vil styrke bankene og sette dem bedre i stand til å opprettholde
normal utlånsvirksomhet. Formålet med Statens obligasjonsfond er
å bidra til økt likviditet i og kapitaltilgang til obligasjonsmarkedet
gjennom kjøp av andeler av norske utstederes rentebærende instrumenter
på kommersielle vilkår. Begge fondene foreslås opprettet ved egen lov.
Det legges opp til at Statens finansfond skal kunne tilføre kapital
til bankene som kan godkjennes som kjernekapital. En ordning for
å tilføre kjernekapital til banker for å styrke bankene og utlån
til foretak og husholdninger vil være klassifisert som et statsstøttetiltak.
De nærmere detaljene i ordningen må utformes slik at den tilfredsstiller
statsstøttereglene i EØS-avtalen.
Statens obligasjonsfond foreslås opprettet etter modell av Statens
pensjonsfond – Norge, slik at Finansdepartementet forvalter obligasjonsfondet
og plasserer det som et separat kapitalinnskudd i Folketrygdfondet.
Folketrygdfondet vil få i oppgave å investere i ordinære obligasjonslån
utstedt av norske utstedere (kredittobligasjoner) på markedsmessige vilkår.
Statlige investeringer på kommersielle vilkår regnes normalt ikke
som statsstøtte. Etter en oppbyggingsfase skal fondet gradvis bygges
ned. Dette vil skje i takt med at obligasjonene forfaller og ved
salg i takt med normalisering av markedssituasjonen. En avvikling
vil kunne skje 5–10 år fram i tid.
I proposisjonen kapittel 2 gis det en nærmere redegjørelse for
den økonomiske situasjonen og de tiltak Regjeringen og Norges Bank
har iverksatt for å dempe utslagene av finanskrisen på norsk økonomi.
I kapittel 3 omtales tiltak rettet mot finansnæringen i enkelte
andre land. I kapittel 4 redegjøres det for regelverket om statsstøtte,
som det må tas hensyn til ved utformingen av denne type tiltak.
Behovet for tiltak og utformingen av disse drøftes i kapittel 5.
Forslag til lov om Statens finansfond presenteres i kapittel 6 og
forslag til lov om Statens obligasjonsfond presenteres i kapittel
7. Departementet foreslår også en endring i verdipapirhandelloven,
slik at det foreslåtte Statens finansfond ikke omfattes av reglene
om tilbudsplikt. Dette omtales i kapittel 8. I kapittel 9 redegjøres
det for administrative og økonomiske konsekvenser, mens merknader
til de enkelte foreslåtte bestemmelsene er gitt i kapittel 10.
Departementet har under forberedelsen av lovforslaget mottatt
forslag og kommentarer fra Norges Bank og Kredittilsynet. For å
kunne legge fram forslag til tiltak raskt og for å kunne holde forslagene unntatt
offentlighet inntil framleggelse, har det ikke vært gjennomført
høring av forslagene utover en begrenset kontakt med representanter
for Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) og Sparebankforeningen
i Norge, samt med representanter for Folketrygdfondet.
Komiteen tar omtalen til orientering.
En ordning som Statens finansfond vil være et statsstøttetiltak
som må notifiseres til og godkjennes av ESA før støtte kan utbetales.
EU-kommisjonen utarbeidet 5. desember 2008 en meddelelse med nærmere
oversikt over momenter som blir tillagt vekt ved vurdering av om
støtte i form av rekapitalisering av banker som oppfyller soliditetskrav
for å bidra til utlån til realøkonomien skal godkjennes. ESA vedtok tilsvarende
retningslinjer 29. januar 2009.
ESA krever at generelle støtteordninger, som kan omfatte blant
annet statlige garantier eller rekapitalisering, skal revurderes
og avvikles så snart situasjonen tillater det. Grunnlaget for lovlig
krisestøtte i den aktuelle situasjonen tilsier at statene ikke skal
kunne innføre generelle støtteordninger på ubestemt tid.
For statlig rekapitalisering av grunnleggende solide banker stiller
ESA krav om avkastning til staten for kapitalinnskuddet, incentiver
for tilbakebetaling, motvirkning av konkurransevridninger og evaluering av
ordningen og støttemottakeren.
For det første vil ESA vurdere prisen, dvs. avkastningskravet,
for den statlige kapitaltilførselen. Prisen må ta utgangspunkt i
en risikofri rente med ulike risikopåslag på bakgrunn av støttemottakernes risikoprofil,
hvilken type instrument som brukes (aksjetype, risiko, tilbakebetalingsvilkår
mv.). Samlet forventet avkastning på statens engasjement bør ikke avvike
for mye fra markedsnivå. I retningslinjene om rekapitalisering av
finansinstitusjoner er det foreslått en beregning basert på anbefalingen
om prisfastsetting fra Den europeiske sentralbanken (ECB) av 20. november
2008 (jf. pkt. 4.5 i proposisjonen), men også andre metoder kan
aksepteres.
En ordning for rekapitalisering må for det andre inneholde incentiver
for tilbakebetaling av den offentlige kapitalen (innløsningsmekanismer).
En måte å sikre dette på er at staten legger et påslag på prisen, og
effekten av dette forsterkes dersom tiltaket har en prisstruktur
som gjør at vederlaget til staten økes over tid. Alternativt kan
staten sikre seg gjennom kjøpsopsjoner, gjenkjøpsavtaler (redemption
clauses) eller mekanismer som oppfordrer til privat deltakelse,
for eksempel ved at statens utbytte økes med tiden. Staten kan også
benytte en restriktiv utbyttepolitikk som har til formål å sikre
utlån til realøkonomien og å styrke kapitalbasen hos mottakerbanken.
ESA vil vurdere de foreslåtte innløsningsmekanismene konkret. Et
generelt prinsipp er at jo større rekapitalisering og risiko som
er aktuell, desto mer nødvendig er det at staten utarbeider en klar
strategi for å avvikle ordningen for de enkelte banker.
For det tredje er det nødvendig å innføre mekanismer som motvirker
unødvendige konkurransevridninger. Jo større vederlag staten mottar,
desto mindre er behovet for særskilte mekanismer i så måte. Offentlige
kapitalinnskudd må være begrenset til det som er nødvendig, og støttemottakeren
skal ikke kunne bruke støtten til aggressiv kommersiell atferd. Bankene
skal ikke bruke statlig rekapitalisering i sin markedsføring, og
fusjoner og oppkjøp bør skje etter åpen konkurranse for å unngå
unødvendig favorisering av institusjoner som har mottatt støtte.
Behovet for mekanismer som motvirker konkurransevridninger avhenger
blant annet av hvor høy risikoprofil banken har og størrelsen på
det offentlige kapitalinnskuddet. Dersom formålet med kapitaliseringen
er å sikre større utlån til realøkonomien, må staten sikre at dette
faktisk oppnås.
For det fjerde skal rekapitalisering evalueres i etterkant. ESA
vil ha en rapport om dette seks måneder etter at tiltakene ble iverksatt.
Dette skal omfatte informasjon om bankene som har blitt rekapitalisert, beløpene
de har mottatt, bruken av kapitalen, etterlevelsen av vilkår som
sikrer innløsningsmekanismer og incentiver for å gå ut av ordningen.
Ut fra prinsippet om at statsstøttetiltak skal være midlertidige
legges det for øvrig til grunn at bankene vil kunne ha en periode
på seks måneder etter at en ordning er iverksatt til å fremme ønske
om kapitalinnskudd under ordningen. Om det vil være behov for å
åpne for anmodninger etter en periode på seks måneder, vil måtte
vurderes ut fra den aktuelle situasjonen på det framtidige tidspunktet.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Gunstige konjunkturer, lavt rentenivå og en positiv utvikling
i foretakenes økonomi har bidratt til at kredittveksten til husholdninger
og foretak har økt markert de siste årene, men veksttakten har avtatt
utover høsten 2008. Nedgangen i veksten har vært mest markert for
husholdningene, men også for foretakene er veksten nå klart på vei
ned.
Ifølge Norges Banks utlånsundersøkelse for 4. kvartal 2008 rapporterte
bankene at etterspørselen etter lån fra husholdninger og foretak
falt i 3. og 4. kvartal i fjor og at de forventer ytterligere nedgang
i 1. kvartal 2009. Bankene fortsatte å stramme inn kredittpraksisen
overfor foretak og husholdninger i 4. kvartal 2008. I 1. kvartal
2009 forventer bankene ytterligere innstramming i kredittpraksisen
overfor foretak og om lag uendret kredittpraksis overfor husholdninger.
Økte utlånstap, svekket kronekurs og verdsetting etter "mark-to-market"-regnskapsregler
av verdipapirposisjoner svekker inntjeningen og kapitaldekningen
for norske banker. Statsstøttetiltak for banker i andre land endrer
konkurransesituasjonen for norske banker i innlånsmarkedene. En
internasjonal utvikling i retning av strengere normer i markedet
for kapitaldekning og for kvaliteten på bankenes ansvarlige kapital,
tilsier også at norske banker styrker sin kjernekapital.
Bankene kan selv søke å styrke sin evne til å bære framtidige
tap ved å styrke sin ansvarlige kapital. Dersom alle bankene velger
å styrke sin kapitaldekning gjennom reduksjon av omfanget av utlån,
vil det innebære en sterk reduksjon av kredittilbudet, med negative
virkninger for næringsliv og husholdninger. En innstramming av kredittpraksis
og utlånsevne som gjør det vanskelig å finansiere kredittverdige prosjekter
kan få negative virkninger for realøkonomien. En for sterk kredittbegrensning
vil bidra til en for sterk konjunkturnedgang. I så fall må bankene forvente
ytterligere tap på sine utlån.
Finansdepartementet foreslår at det opprettes et nytt statlig
fond, Statens finansfond, som midlertidig kan bidra med kjernekapital
til norske banker. Målsettingen for Finansfondet er å styrke bankenes
kjernekapital. Dette vil bidra til at bankene forblir konkurransedyktige
i innlånsmarkedet og styrker bankenes utlånsevne, slik at bankene
blir bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet til
næringslivet og husholdningene, og til at utlånsvolumet kan holdes
oppe. Tiltaket vil også kunne bidra til at bankene opprettholder
høyere kjernekapital på lang sikt.
De nærmere detaljene i ordningen vil bli utformet slik at den
tilfredsstiller statsstøttereglene i EØS-avtalen, ESAs retningslinjer
for tillatt statsstøtte og ECBs anbefalinger om utforming av prisstruktur.
Kredittobligasjonsmarkedet er tradisjonelt en viktig finansieringskilde
for både banker og andre, ikke-finansielle foretak.
Et mulig tiltak for å bygge tillit og dempe de negative virkningene
av finanskrisen på kredittilførselen er å opprette et midlertidig
Statens obligasjonsfond for å kjøpe kredittobligasjoner. Opprettelse
av et Statens obligasjonsfond vil ha likhetstrekk med tiltak som
er iverksatt i andre land, blant annet tiltak knyttet til kjøp av
kredittpapirer i USA og i Storbritannia.
Finansdepartementet foreslår at det etablereres et Statens obligasjonsfond
for å styrke kredittobligasjonsmarkedets evne til å formidle kreditt
til norske selskaper. Etablering av Statens obligasjonsfond er et supplement
til andre tiltak som styrker soliditeten og likviditeten i bankvesenet,
hvor siktemålet er å unngå en for sterk nedgang i selskapenes mulighet
til å få lån. Det er fortsatt stor usikkerhet om utsiktene for økonomien
og finansmarkedene, slik at det å etablere Statens obligasjonsfond
kan sies å ha en viss beredskapsfunksjon ved eventuell ny uro og
svekket markedslikviditet.
Statens obligasjonsfond er basert på at også andre markedsaktører
er interessert i å delta ved utstedelse av nye obligasjonslån eller
i omsetningen i andrehåndsmarkedet. Virkningen av tiltaket vil først
og fremst være positiv i den grad det bidrar til et mer velfungerende
obligasjonsmarked også for andre låntakere enn bankene. Bankenes
utlånskapasitet vil først og fremst bedres ved økt tilgang på egenkapital.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag om opprettelse av Statens finansfond og Statens obligasjonsfond,
og viser for øvrig til merknader under pkt. 5.2 og 6.2.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at
finansministeren har varslet at det arbeides med en bred vurdering
av finansmarkedets virkeområde, hvor nedsettelse av en kommisjon
vil være ett av flere tiltak. Flertallet imøteser
dette arbeidet, og vil samtidig understreke at et slikt arbeid ikke
må innsnevres til kun å omfatte banksektoren.
Flertallet legger til grunn at Regjeringen rapporterer
om virksomheten i Statens finansfond og Statens obligasjonsfond
i den årlige Kredittmeldingen til Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at forslaget
om opprettelse av Statens finansfond og Statens obligasjonsfond
innebærer at Stortinget gir Regjeringen vide fullmakter til den
videre utformingen av regelverk og betingelser i tilknytning til
fondene, samt virksomheten. Disse medlemmer finner
det derfor naturlig at Regjeringen på egnet måte regelmessig orienterer Stortinget
om virksomheten, samt status for forvaltningen av fondets midler. Disse
medlemmer viser til forslag fremmet i Innst. S. nr. 158
(2008–2009).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til behandlingen av Bankpakke I, St.prp. nr. 5 (2008–2009), der
disse medlemmer foreslo begrensninger på lederlønn og utbytte dersom et
foretak benyttet seg av ordningen. Disse medlemmer registrerer
nå at Regjeringen har gitt etter på dette punktet, til tross for
hard kritikk mot et slikt tiltak kun for noen måneder siden.
Disse medlemmer stiller også spørsmålstegn ved
om regelverket og reguleringene i finanssektoren har hatt riktig
innretning når man nå trenger to bankpakker for å få kredittmarkedet
på fote igjen. Disse medlemmer vil understreke at
løsningen ikke nødvendigvis er mer reguleringer, men riktige reguleringer.
Reguleringene må ikke i for stor grad åpne for politisk skjønn og
kortsiktige politiske gevinster. Videre må reglene utformes slik
at en unngår "moral hazard" eller såkalte "perverse insentiver", dvs.
at hvis alt går bra sitter man igjen med fortjenesten selv, men
hvis det går dårlig griper staten inn. Reguleringene, og forventningene
til reguleringenes håndheving, medfører altså det uheldige at andre
ender opp med kostnaden forbundet med en risiko som en aktør selv
burde tatt regningen for.
Disse medlemmer påpeker at finansmarkedene er
integrert over landegrensene, og at harmonisering av regelverket
internasjonalt kan være av nødvendighet. Et slikt arbeid kan Norge
ta initiativ til. Disse medlemmer ønsker i første
omgang å sette ned en bankkommisjon for å utrede hvilke svakheter
systemet har, samt på hvilke områder systemet burde forbedres. Disse
medlemmer viser til forslag om å sette ned en bankkommisjon
fremmet i Innst. S. nr. 158 (2008–2009).
Departementet har vurdert forskjellige alternative organisasjonsformer
for Statens finansfond (Finansfondet). Det foreslås at fondet opprettes
som et eget rettssubjekt med et eget styre.
Et fond regulert av egen lov gir de beste muligheter for å tilpasse
virksomhetsbestemmelsene og bestemmelsene om forholdet mellom styre
og departement.
Det foreslås at styrets medlemmer oppnevnes av Kongen i statsråd.
For å legge til rette for effektivt styrearbeid bør styret etter
departementets mening bestå av en leder og ytterligere to medlemmer.
Det bør oppnevnes to varamedlemmer som kan innkalles ved behov.
Det foreslås at Kongen utpeker leder og nestleder. Medlemmene og
varamedlemmene må samlet sett inneha høy kompetanse innenfor fagområdene
økonomi og jus, og bør være i besittelse av regnskaps- og revisjonsrettslig
kompetanse.
Departementet vil etter forslaget få hjemmel til å gi utfyllende
bestemmelser til gjennomføring av loven. Det vil kunne være behov
for å supplere de generelle reglene Stortinget vedtar om fondets
virksomhet med mer detaljerte bestemmelser. Dette kan dels være
bestemmelser om organisering av og prosedyrer for fondet av mer
intern karakter, og dels bestemmelser om hvordan fondet skal utføre
sine oppgaver, for eksempel nærmere bestemmelser om hvordan avtaler
med banker skal utformes mv. Departementet skal også fastsette vedtekter
for fondet.
Departementet bør i tillegg ha en viss mulighet for å øve innflytelse
på styrets beslutninger utover det som fastsettes i generelle bestemmelser
for styrets arbeid. Det foreslås derfor en plikt for styret til
å forelegge saken for departementet før styret treffer beslutning
i saker av særlig viktighet. I tillegg foreslås det at departementet
i særlige tilfelle skal ha adgang til å instruere styret i enkeltsaker.
Styret skal, før slik instruksjonsrett utøves, ha adgang til å uttale seg.
Både foreleggelse og instruks skal være skriftlig.
Finansfondet skal utarbeide årsregnskap og årsberetning som sendes
departementet og danner grunnlag for informasjon fra departementet
til Stortinget. Departementet vil velge Finansfondets revisor.
Med hensyn til avgrensing av målgruppen for fondets virksomhet
har både Norges Bank og Kredittilsynet foreslått at fondet skal
kunne oppkapitalisere banker som oppfyller de alminnelige soliditetskrav, mens
banker som får problemer med sin soliditet henvises til eventuell
støtte fra Bankenes sikringsfond og behandles etter reglene i banksikringsloven.
Departementet foreslår at fondets virksomhet avgrenses til å
skyte inn kapital i banker som oppfyller de alminnelige soliditetskrav
for å bidra til kredittilførsel til husholdninger og foretak.
Et tiltak for norske banker omfatter også norske banker som eies
av utenlandsk finansinstitusjon (utenlandsk eid norsk bank). Utenlandske
banker som driver virksomhet i Norge gjennom filial holdes utenfor
ordningen.
Departementet foreslår at ordningen er åpen for alle norske banker,
og ikke avgrenses slik at banker med særlig god kapitaldekning ikke
får adgang til å delta.
Det foreslås at det fastsettes virksomhetsregler som angir uttømmende
hvordan fondets midler kan plasseres, og som også vil bestemme hvilken
virksomhet Finansfondet kan drive. Formålet tilsier at Finansfondet
skal kunne erverve kapitalinstrumenter utstedt av norske banker,
og rettigheter til slike. Øvrig anvendelse av midler vil enten være
plassering som kontolån til staten, eller betaling av avkastning til
staten. Det foreslås at Kongen får fullmakt til å bestemme om, og
i tilfelle hvor mye, Finansfondet skal betale i avkastning til staten
på den kapitalen som er bevilget og stilt til fondets disposisjon.
Departementet foreslår at ordningen skal være frivillig for bankene.
Departementet foreslår at alle banker som ønsker styrking av sin
kapital gjennom ordningen kan få tilskudd av kapital etter søknad,
forutsatt at de oppfyller kravene til kapitaldekning. Departementet
legger til grunn at vilkåret om at banken er tilstrekkelig solid
til å kvalifisere for ordningen anses oppfylt gjennom en bekreftelse
fra Kredittilsynet om at banken oppfyller Kredittilsynets regulære
soliditetskrav.
Fondet skal inngå avtale med hver enkelt bank, som skal bygge
på en standardavtale fastsatt av Finansdepartementet. Styret i Finansfondet
kan i de enkelte avtalene fastsette nærmere vilkår utover de vilkår
departementet har fastsatt i forskrift.
En rekke lands myndigheter har varslet eller iverksatt tiltak
for å bedre bankenes kjernekapitaldekning. Utviklingen i norsk og
internasjonal økonomi tilsier at kjernekapitaldekningen også i norske banker
bør styrkes. Hensynet til norske låntakere og norsk økonomi tilsier
at styrkingen av kjernekapitaldekningen bør skje uten at bankene
strammer for sterkt inn på kredittytingen.
Norsk bankvesen er preget av stor variasjon. En viktig forskjell
er mellom banker som har utstedt aksjer eller grunnfondsbevis, og
sparebanker uten grunnfondsbevis. En annen viktig forskjell er om bankens
egenkapitalinstrument er børsnotert eller ikke. Kapitaldekningen
varierer mellom bankene, og mange små sparebanker har meget god
kapitaldekning. Dette tilsier at fondet bør kunne tilby alternative
instrumenter, som kan tilfredsstille noe ulike behov i ulike banker.
Finansdepartementet tilrår at Statens finansfond skal ha mulighet
til å tilføre banken kjernekapital gjennom to ulike kapitalinstrumenter.
Det ene baseres i stor grad på fondsobligasjoner, som er et instrument
som allerede er utstedt og godkjent som kjernekapital. I tillegg
utformes et preferansekapitalinstrument som ligger nærmere aksjer/grunnfondsbevis
og i stor grad er med på å bære nedside og oppside parallelt med
eiere av aksjer. Vilkårene for kapitaltilskudd vil bli utformet
slik at de på en balansert måte ivaretar hensynet til at ordningen
skal være frivillig, hensynet til at den ikke skal stimulere til
uheldig atferd, og hensynet til at den skal ivareta statens økonomiske
interesser.
Begge instrumentene utformes med et løpende avkastningskrav som
skal avspeile både risiko knyttet til utsteder og risiko knyttet
til type instrument. Risikovurderingen baseres på objektive kriterier. Kravet
til løpende avkastning er betinget av at det er tilstrekkelig årlig
overskudd. Instrumentene utformes med økonomiske insentiver til
innløsning, med sikte på at de skal innløses etter en viss periode.
Sentrale vilkår som bestemmer avkastning og risiko for staten
vil være instrumentenes prioritet under løpende drift og ved avvikling,
eventuelle rettigheter for utsteder knyttet til underskuddsdeling,
konvertering mv., og utforming av innløsningsrett.
Departementet legger opp til at fondsobligasjonen i store trekk
utformes på linje med fondsobligasjoner som allerede er utstedt
og godkjent som kjernekapital.
Et preferansekapitalinstrument må, for å kunne godkjennes som
ren kjernekapital, utformes som et egenkapitalinstrument som kan
skrives ned mot underskudd parallelt med formell aksjekapital/grunnfondsbevis
("pari passu") både under løpende drift og ved avvikling. Det kan
utformes med krav om løpende avkastning, betinget av tilstrekkelig
overskudd, men har preferanse foran utbytte til aksjonærer/grunnfondsbeviseiere.
For forretningsbankers vedkommende må slik preferansekapital,
som vil ha andre egenskaper enn selskapets øvrige selskapskapital,
innhentes gjennom utstedelse av aksjer i egen aksjeklasse.
For sparebanker med grunnfondsbevis skjer utstedelse av nye grunnfondsbevis
etter grunnfondsbevisforskriften. Det er verken etter sparebankloven
eller grunnfondsbevisforskriften åpnet for å ha ulike klasser med
grunnfondsbevis, dvs. grunnfondsbevis med ulike egenskaper, slik
som for aksjer. Etter forskriften kan en sparebank ta opp lån med
en senere rett for fordringshaveren til å kreve utstedt grunnfondsbevis,
men dette vil ikke tilfredsstille kravene til preferansekapital
etter de nye reglene i kapitaldekningsregelverket. Gjennom konsesjonspraksis
er det imidlertid åpnet for utstedelse av fondsobligasjonskapital
(hybridkapital) og ansvarlig lånekapital. Når det gjelder innbyrdes
prioritet og dekning av underskudd, er dette regulert i grunnfondsbevisforskriften § 28.
Som påpekt av Banklovkommisjonen i NOU 2009:2 Kapital- og organisasjonsformer
i sparebanksektoren pkt. 6.1, er imidlertid viktige spørsmål som fordeling
av overskudd og endringer i det innbyrdes forhold mellom de ulike
former for egenkapital og annen kapital i foretakene, uoversiktlige
og til dels lite hensiktsmessige. Banklovkommisjonen har utarbeidet
forslag til et mer helhetlig og modernisert regelverk for egenkapital
for finansinstitusjoner, herunder sparebanker. Departementet vil
følge opp dette arbeidet.
Videre er grunnfondsbevisforskriften gitt med hjemmel i blant
annet sparebankloven § 2 annet ledd fjerde setning, som gir Kongen
kompetanse til å la visse regler i aksjeloven få anvendelse. Departementet
vil som ledd i operasjonaliseringen av Statens finansfond vurdere
å endre grunnfondsbevisforskriften, slik at aksjelovens bestemmelser
om opprettelse av ulike klasser kommer tilsvarende til anvendelse
på grunnfondsbevis. Dette vil åpne for at også sparebanker med grunnfondsbevis
vil kunne utstede preferansekapital i form av grunnfondsbevis med
andre egenskaper enn bankens øvrige grunnfondsbeviskapital.
Spørsmålet om prisen på kapitalinnskuddet er drøftet i proposisjonen
pkt. 4.4, 4.5 og 6.5. EU-kommisjonen har opplyst at prisen på kapitalinnskuddet skal
avhenge av bankenes individuelle risiko. Dette kan eksempelvis ivaretas
ved at bankene rangeres i ulike risikokategorier (god, middels og
dårlig) på et gjennomsiktig og objektivt grunnlag. Det er kun et fåtall
norske banker som har rating fra eksterne kredittvurderingsbyråer.
Det er likevel mulig å plassere slike banker uten rating i de foreslåtte
risikoklassene ved å sammenlikne disse ut fra en rekke underliggende
faktorer som kjernekapital, belåningsgrad, innlånsunderskudd, likviditetsrisiko,
inntjening, kredittkvalitet mv., med banker som er kredittvurdert.
Slik rangering vil være en typisk oppgave for fondet, for eksempel
ved hjelp av innleid kompetanse.
I dagens situasjon vil tilbakeholdt utbytte være en aktuell strategi
for å styrke bankens egenkapitaldekning, og det vil være naturlig
at aksjonærer/grunnfondsbeviseiere bidrar til kapitaloppbygging
gjennom restriktiv utbyttepolitikk. Dersom staten tilfører kapital,
må en unngå at dette motvirkes gjennom utbytte til aksjonærene/grunnfondsbeviseierne,
tilbakekjøp av aksjer/grunnfondsbevis, eller liknende. Gavetildeling
fra sparebanker er også en metode for å redusere bankens kapital.
Krav om løpende avkastning på det statlige kapitalinnskuddet
vil begrense evnen til å betale utbytte til aksjonærer/grunnfondsbeviseiere
og evnen til gavetildeling.
Et absolutt forbud mot at banker som har kapitaltilskudd fra
Statens finansfond kan betale utbytte ville være en meget streng
begrensning, med antatt negative virkninger på verdien av egenkapitalinstrumentene,
særlig for sparebanker. Grunnfondsbevis er i praksis en form for
"utbyttepapirer", og et forbud mot eller en for sterk begrensning
på adgang til å betale utbytte ville kunne føre til vesentlig reduksjon
av markedsverdien. Lave markedsverdier av aksjer/grunnfondsbevis
vil vanskeliggjøre framtidige emisjoner for å avløse et statlig
kapitalinnskudd med privat kapital. Dette tilsier at det ikke settes
et generelt og absolutt forbud mot utbytte. Det er videre vanskelig
å utforme en generell begrensning som vil kunne passe for de ulike
bankene som forventes å motta statlig kapitaltilskudd.
Finansdepartementet legger derfor opp til at fondet får et visst
handlingsrom til å utforme vilkår om utbyttebegrensning i de enkelte
avtalene om kapitaltilskudd. Slike vilkår må utformes med utgangspunkt i
formålet om å fremme styrking av soliditet og utlånsevne, og hensynet
til å ivareta statens finansielle interesse. Utover den begrensning
av utbyttemuligheten som ligger i fondets krav på løpende avkastning
før det kan betales utbytte av overskudd, skal fondet vurdere særlige
krav til begrensning av utbytte. Departementet legger opp til at
fondet skal forelegge avtalevilkår om utbyttebegrensning for departementet
for godkjenning, og rapportere om bankens oppfølging av vilkårene.
Banker som mottar kapitalinnskudd fra fondet bør pålegges krav
om å rapportere til fondet hvert kvartal om interne retningslinjer
for utlån, faktiske utlån, kostnadsutvikling, herunder om lønnskostnader
og lønnspolitikk, mv. I forhold til statsstøtteregelverket er det
blant annet viktig å påse at banker ikke tillates å utnytte statlig
kapitaltilskudd i sin markedsføring eller til å gjennomføre aggressive
kommersielle strategier. Det kan også være aktuelt at banken må bekrefte
at formålet med statlig kapitalinnskudd er å styrke bankens utlån
til husholdninger og næringsliv.
Fondet vil bli pålagt regelmessig å rapportere til departementet
om bankenes innrapportering.
Ved tilførsel av kapitaltilskudd til en bank i et konsern, vil
det blant annet være aktuelt å sette vilkår som hindrer overføring
av kapitalen til morselskapet eller datterselskaper i konsernet.
For kredittinstitusjoner som inngår avtale med Statens finansfond
om kjernekapitaltilskudd, settes det vilkår for godtgjørelsen til
institusjonens ledende ansatte. Formålet er å motvirke at ledende
ansatte i institusjoner som deltar i ordningen mottar høyere godtgjørelse
enn det de eller ville ha fått i en situasjon der staten ikke bidro
med kapitaltilskudd, og at skattebetalernes interesser vernes.
Det statlige engasjementet i bankene skal være tidsavgrenset.
Avtalens tidsbegrensede karakter tilsier at hensikten med avtalen
snarere bør være å regulere endringer i de ledende ansattes rettigheter
i perioden, enn selve nivået.
Formålet med ordningen og faren for omgåelse tilsier at avtalen
bør regulere enhver form for økonomisk godtgjørelse som den ledende
ansatte mottar for det arbeid som utføres i foretaket i avtaleperioden, uavhengig
av om godtgjørelsen er fast eller variabel.
Det legges opp til at Statens finansfond fastsetter vilkårene
i den enkelte avtale med institusjonene. Det foreslås at vilkårene
settes innenfor følgende rammer:
Fram til 31. desember 2010 skal lønninger
og øvrige ytelser til ledende ansatte ikke økes.
For ledende ansatte med en avtalt fastlønn på mer enn 1,5
mill. kroner kan det ikke honoreres bonus opptjent i 2009 og 2010.
For ledende ansatte med en fastlønn under 1,5 mill. kroner kan det
i samme periode honoreres bonus med inntil 20 prosent av fastlønnen,
men likevel slik at summen av samlede utbetalinger ikke kan overstige
1,5 mill. kroner.
Statens finansfond forhandler fram betingelser for lønn
mv. for resten av perioden en bank benytter ordningen. Vilkårene
kan ikke gå ut over statens retningslinjer for lederlønn.
Eksisterende pensjonsordninger og avtaler om sluttvederlag
må ikke gjøres gunstigere, og nye avtaler må være i samsvar med
statens retningslinjer for lederlønn.
I den periode en bank mottar kapitalinnskudd må de ikke
utstede aksjer eller liknende til ledende ansatte til gunstige vilkår.
De må ikke iverksette nye aksjeopsjonsprogrammer eller liknende
til ledende ansatte, eller forlenge eller fornye eksisterende programmer.
Fondet kan gjøre unntak fra vilkårene i særlige tilfeller,
herunder for tilfeller hvor godtgjørelsen hovedsakelig er provisjonsbasert.
Begrepet "ledende ansatte" benyttes blant annet i allmennaksjeloven
§ 6-16a, jf. regnskapsloven § 7-31b, hvor det framgår at styret
hvert år skal lage en redegjørelse som beskriver alle elementer
av godtgjørelsen til daglig leder og til de ledende ansatte. Personkretsen
vil da framgå av en særskilt note til årsmeldingen.
Det foreslås at styret for Statens finansfond får hjemmel til
å foreta en nærmere avgrensning av personkretsen, herunder begrepet
ledende ansatte i hvert enkelt konkret tilfelle.
Det foreslås at Finansfondet skal framforhandle betingelser for
lønn mv. fra 1. januar 2011 og så lenge den enkelte kredittinstitusjon
er i ordningen. Vilkårene kan ikke gå ut over Statens retningslinjer
for lederlønn. Retningslinjene bygger blant annet på følgende hovedprinsipper:
1. Lederlønningene i selskaper med helt
eller delvis statlig eierskap skal være konkurransedyktige, men
ikke lønnsledende sammenliknet med tilsvarende selskaper.
2. Hovedelementet i en kompensasjonsordning bør være den
faste grunnlønnen.
3. Kompensasjonsordningene må utformes slik at det ikke
oppstår urimelig godtgjørelse på grunn av eksterne forhold som ledelsen
ikke kan påvirke.
4. De enkelte elementer i en lønnspakke må vurderes samlet,
med fast lønn, eventuell variabel lønn og andre goder som pensjoner
og sluttvederlag som en helhet. Styret skal ha en oversikt over
den samlede verdi av den enkelte leders avtalte kompensasjon.
5. Det er hele styrets ansvar å fastsette retningslinjer for
godtgjørelse til ledende ansattes. Daglig leders godtgjørelse fastsettes
av styret.
6. Styret må påse at lederlønnsordningene ikke gir uheldige
virkninger for bedriften eller svekker selskapets omdømme.
7. Godtgjørelse for styrearbeid skal ikke være prestasjonsbasert
eller variabel.
8. Personer i ledelsen skal ikke ha særskilt godtgjørelse
for styreverv i andre selskaper i samme konsern.
9. Avtaler inngått før ikrafttreden av disse retningslinjene
kan opprettholdes.
Retningslinjene har særskilte regler om opsjoner, aksjeprogrammer,
variabel lønn (bonus), pensjonsytelser og sluttvederlag. Det framgår
blant annet at opsjoner og andre opsjonsliknende ordninger ikke skal
benyttes. Videre framgår det at ordninger med variabel lønn (bonus
og liknende) skal være tidsbegrenset og ikke overstige 6 måneders
fastlønn, med mindre særskilte hensyn tilsier det. For pensjon er
det blant annet uttalt at i den grad det avtales lavere pensjonsalder
enn folketrygdens pensjonsalder på 67 år, skal pensjonsalderen som
hovedregel ikke settes lavere enn 65 år. Det uttaltes også at samlet
kompensasjonsgrad ikke bør overstige 66 prosent av lønn. Lavere
pensjonsalder enn 65 år skal føre til et lavere pensjonsnivå.
Avtalen om lønn til ledende ansatte foreslås å være en del av
avtalevilkårene for den statlige kapitaltilførselen som inngås med
Statens finansfond. Prosedyrer for kontroll med avtalen, sanksjoner
ved brudd, vilkår for oppsigelse eller endring mv. vil da følge
av det som framgår om dette i avtalen, og av generelle avtalerettslige
bestemmelser. Departementet vil ved behov kunne gi nærmere rammer
for Finansfondets fullmakter i forskrift til loven.
Den respektive banks allerede inngåtte avtaler om godtgjørelser
til sine ledende ansatte vil, i den utstrekning de gjelder utbetalinger
av ytelser framover i tid, kunne være en begrensning på den enkelte banks
mulighet til å oppfylle slike vilkår. Den enkelte ansatte vil i
utgangspunktet ha krav på ytelser i tråd med de avtaler som er inngått.
Disse vil fortsette inntil utløpet av den gjeldende avtaleperiode.
Eksisterende avtaler kan imidlertid ikke forlenges eller fornyes.
I de fleste tilfeller inngås avtaler om lønn, bonus mv. for ett
år av gangen, og det vil kunne settes krav til de nye avtalene som
inngås.
Det presiseres at det ikke er mulig å akkumulere bonus som er
opptjent, men ikke honorert i 2009 og 2010. Det vil si at det ikke
vil være adgang til å få bonus opptjent i disse årene, utbetalt
senere år.
Enkelte personer blant de ledende ansatte i kredittinstitusjonene
har en spesiell avlønning som innebærer at bonusandelen utgjør det
vesentligste elementet i avlønningen. Etter statens retningslinjer
for lederlønn er hovedregelen at samlet variabel lønn (bonus) ikke
skal overstige 6 måneders fastlønn. Det åpnes imidlertid for unntak
fra dette når særlige hensyn taler for det. Det foreslås at styret
i Statens finansfond får mulighet til å gjøre unntak fra vilkårene i
særlige tilfeller, herunder for tilfeller hvor godtgjørelsen hovedsakelig
er bonusbasert.
Finansfondet kan stille vilkår om at bankene legger sin lederlønnspolitikk
fram for styret i Finansfondet for godkjennelse. For å ivareta kontrollhensyn
vil det kunne være hensiktsmessig å stille krav om at det gis løpende
rapporter om lønns- og bonusutbetalinger mv.
Norges Bank har i sin tilrådning antydet et behov for tilførsel
av 34 mrd. kroner til de ti største bankene, med tillegg av ytterligere
kapitalbehov fordi beregningsgrunnlaget for kapitaldekningen trolig
vil øke i en nedgangsperiode. Dette er basert på en stresstest av
de største bankene, og forutsetter ikke oppkapitalisering av alle
banker.
Kredittilsynet har i brev 2. februar 2009 foreslått at det bevilges
et beløp på i størrelsesorden 35–50 mrd. kroner til Statens finansfond,
avhengig av om det også etableres et tiltak for obligasjonsmarkedet eller
ikke. Kredittilsynet anbefaler at fondet dimensjoneres slik at det
som et minimum kan dekke et eksternt kapitalbehov som tillater at
alle banker øker kjernekapitaldekningen med 2,5 prosentpoeng fra dagens
nivå. Kredittilsynet mener at ordningen bør omfatte alle banker,
men har pekt på at ordningen ikke bør utformes slik at alle banker
som benytter ordningen skal ha den samme kjernekapitaldekningen.
Illustrasjonsmessig vil en økning av kjernekapitalen med 2,5
prosentpoeng for alle banker, ifølge Kredittilsynet, kreve tilførsel
av anslagsvis 33–36 mrd. kroner avhengig av om det settes et tak
på 12 prosent eller ikke. En oppkapitalisering med 3 prosentpoeng
for alle banker uten tak, og en oppkapitalisering med 3,5 prosentpoeng
for alle banker med tak på 12 prosent, vil illustrasjonsmessig for
begge eksemplene kreve tilførsel av anslagsvis 50 mrd. kroner.
Et tilbud om statlig kapitaltilskudd forbeholdt de lavest kapitaliserte
bankene ville etter departementets mening kunne gi uheldige langsiktige
incentiver til kapitalnivå og virke konkurransevridende. Dette tilsier
at ordningen er åpen for alle banker som oppfyller soliditetskrav,
og at god soliditet ikke bør ekskludere en bank fra å få statlig
kapitaltilskudd. Ordningen bør samtidig ikke være så "gunstig" at
den virker konkurransevridende på bekostning av banker som velger
ikke å delta i ordningen.
Den beløpsmessige rammen som Finansfondet skal få til disposisjon,
må vurderes i lys av at bankene er grunnleggende solide. Det er
vanskelig å anslå sikkert på forhånd hvor mye kapital fondet vil
få behov for. Det er viktig at det ikke skapes unødig tvil om ordningens
kapasitet. Departementet legger samtidig til grunn at departementet
ved behov vil kunne komme tilbake til Stortinget med forslag til
tilleggsbevilgning til fondet. I lys av den usikkerhet det nå er om
videre utvikling i norsk økonomi, vil departementet foreslå at fondet
etableres med en ramme på 50 mrd. kroner. Det vises til bevilgningsforslag
i St.prp. nr. 40 (2008–2009).
I ESAs retningslinjer for statsstøtte er det antydet en maksimumsgrense,
som for eksempel 2 prosent av risikovektende aktiva, for oppkapitalisering
gjennom denne type tiltak. Danske myndigheter har imidlertid innført
en ordning der også banker med lavere kjernekapitaldekning enn 8
prosent kan få kapital som svarer til oppkapitalisering til 12 prosent.
Departementet tar sikte på å ta stilling til de nærmere detaljer i
hvordan tilbudet til bankene skal utformes på bakgrunn av eventuelle
nærmere føringer i statsstøtteregelverket og på bakgrunn av konsultasjoner
med Finansfondet.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag, og viser for øvrig til merknader til særskilte tema i pkt.
5.2.1 til 5.2.4.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre vil understreke betydningen av profesjonalitet
i Statens finansfonds styre, og viktigheten av at dette ikke blir
partiutnevnelser. Disse medlemmer legger også til
grunn at det utarbeides retningslinjer, slik at man ikke investerer
penger i dårlige prosjekter.
Disse medlemmer mener også det er viktig at ordningen
utformes slik at den kan være til gunst for hele spekteret av norsk
næringsliv, ikke bare de største foretakene.
Komiteen mener det er ønskelig at sparebanker
både med og uten grunnfondsbevis skal kunne motta kapitaltilskudd
fra Statens finansfond både i form av fondsobligasjoner og preferansekapital.
Komiteen viser til at det verken etter sparebankloven
eller grunnfondsbevisforskriften i dag er åpnet for å ha ulike klasser
med grunnfondsbevis, dvs. grunnfondsbevis med ulike egenskaper,
slik som for aksjer. Banklovkommisjonen har i NOU 2009:2 Kapital-
og organisasjonsformer i sparebanksektoren mv. utarbeidet forslag
til et mer helhetlig og modernisert regelverk for egenkapital for
finansinstitusjoner, herunder sparebanker. Komiteen viser
til at Finansdepartementet vil følge opp arbeidet til Banklovkommisjonen
på dette området, og videre vurdere endringer i grunnfondsbevisforskriften
slik at aksjelovens bestemmelser om forskjellige klasser kan komme
tilsvarende til anvendelse for grunnfondsbevis.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det
i finanskomiteens høring om lovforslagene fra Regjeringen ble tatt opp
mulighetene for de sparebanker som benytter grunnfondsbevis som
finansieringskilde til å kunne nyttiggjøre seg av innskudd av preferansekapital
fra Statens finansfond. Disse medlemmer forutsetter
at Regjeringen raskt foretar de nødvendige endringer av grunnfondsbevisforskriften,
slik at også denne delen av sparebanksystemet settes i stand til
å opprettholde og øke sin utlånsvirksomhet.
Disse medlemmer viser til at det må bli gjort
mulig for også tradisjonelle sparebanker som ikke er grunnfondsbevisbanker
å nyttiggjøre seg preferansekapital, og forutsetter derfor at det
blir utarbeidet løsninger som gjør at også disse kan motta preferansekapital
fra Statens finansfond og på den måten best mulig kan opprettholde
og øke sin utlånsvirksomhet.
Komiteen viser til at statsstøtteregelverket
i EØS-avtalen og ESAs retningslinjer blant annet krever at prisen
på kapitalinnskuddet fra Statens finansfond skal avhenge av bankenes
individuelle risiko. Bankene vil rangeres i ulike risikokategorier.
For banker som ikke har rating fra eksterne kredittvurderingsbyråer,
vil Finansfondet plassere bankene i risikoklasse basert på en objektiv
sammenlikning av bankene. Komiteen vil understreke
at bankene skal rangeres i risikokategoriene (god, middels og dårlig)
på et gjennomsiktig og objektivt grunnlag, slik at banker ikke favoriseres
ut fra sin størrelse.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre vil understreke at eventuelle begrensninger av
utbytter må være tidsbegrensede. Disse medlemmer mener at
man bør være forsiktig med absolutte utbyttebegrensninger, fordi
det kan gjøre at det tar lengre tid før bankene kan hente penger
i det ordinære egenkapitalmarkedet igjen. Dette er spesielt viktig
for grunnfondsbevis på grunn av den mer direkte prissammenheng mellom
årlig utbytte og verdien av grunnfondsbevis.
Disse medlemmer vil understreke at eventuelle
begrensninger skal være faglig begrunnet og bør knyttes til bankenes
kapitaldekning, slik at banker som opparbeider god soliditet også
skal ha mulighet til å betjene egenkapitalen på normal måte.
Disse medlemmer vil også understreke at de utbyttebegrensninger
som settes ikke må innskrenke sparebankenes muligheter til å kunne
disponere deler av overskuddene sine som gaver til allmennyttige
formål.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre mener
at det ikke er en statlig oppgave å regulere lønningene i private
selskaper. Når staten stiller opp med gunstige ordninger, lar det
seg imidlertid forsvare at det stilles noen krav som sikrer at ordningene
blir benyttet til sitt formål og ikke til for eksempel økte lederlønninger. Disse
medlemmer tar til etterretning at næringsorganisasjonene har
akseptert departementets krav til retningslinjer for lederlønninger. Disse
medlemmer vil imidlertid understreke at det er store variasjoner
mellom ulike banker, og at regelverket må praktiseres fleksibelt
og være tidsbegrenset.
Statens obligasjonsfond vil bli etablert etter modell av Statens
pensjonsfond – Norge. Folketrygdfondet vil etter dette ha to separate
forvaltningsmandater, ett for Statens pensjonsfond – Norge og ett
for Statens obligasjonsfond. Folketrygdfondet skal i eget navn plassere
midlene i markedet i henhold til retningslinjer fastsatt av departementet.
Den finansielle risikoen knyttet til verdipapirene bæres av staten. Verdien
av innskuddet vil avhenge av markedsverdien til de papirene fondsmidlene
er plassert i.
Lovforslaget er en rammelov, der departementet gis fullmakt til
å gi et utfyllende regelverk. Denne lovformen vil gi en høy grad
av fleksibilitet, noe som vil være nødvendig for å kunne tilpasse
regelverket til skiftende behov i markedet.
Oppgavefordelingen mellom Finansdepartementet og Folketrygdfondet
når det gjelder forvaltningen av Statens obligasjonsfond vil tilsvare
den oppgavefordelingen som gjelder for forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Norge. Følgelig vil den overordnede investeringsstrategien for
forvaltningen av Statens obligasjonsfond bli fastsatt av departementet,
mens Folketrygdfondet vil stå for den operative forvaltningen. Finansdepartementet
vil følge opp at Folketrygdfondets forvaltning skjer i henhold til
det regelverket som gjelder for obligasjonsfondet.
Rammeverket for Folketrygdfondets forvaltning av Statens obligasjonsfond
vil bestå av et separat investeringsmandat. Regelverket vil bestå
av lov om Statens obligasjonsfond, forskrift og utfyllende retningslinjer,
som fastsettes av departementet. Den nærmere regelverksutformingen
vil skje i dialog med Folketrygdfondet, for å sikre at retningslinjene
for plasseringene utformes med sikte på å fremme lovens formål i
størst mulig utstrekning.
Departementet vil utarbeide et regelverk som åpner for plassering
i obligasjoner utstedt av både norske banker, finansieringsforetak
og andre, ikke-finansielle rettssubjekter. Statens obligasjonsfond
er ment å være rettet mot det norske markedet. Følgelig vil fondet
bare kunne investere i obligasjoner utstedt av rettssubjekter hjemmehørende
i Norge.
Det er behov for å ha en viss grad av fleksibilitet i virkemiddelutformingen,
og det vil derfor ikke bli lagt restriksjoner hvorvidt Folketrygdfondets
plasseringer for Statens obligasjonsfond skal skje i førstehånds-
eller andrehåndsmarkedet.
Statens obligasjonsfond skal være et tiltak for å styrke kredittobligasjonsmarkedets
evne til å formidle kreditt mer generelt, og det vil derfor ikke
bli gitt særskilte retningslinjer for hvilke sektorer fondet skal
investere i. Sammensetningen av kredittobligasjonsmarkedet, der
bankobligasjoner utgjør den klart største andelen, tilsier at investering
i bankpapirer vil utgjøre en stor andel av investeringene i Statens
obligasjonsfond.
Sammensetningen av kredittmarkedet og hensynet til operasjonell
risiko tilsier at Statens obligasjonsfonds investeringer vil være
dominert av obligasjoner med moderat risiko ("investment grade").
Investeringsrammen for Statens obligasjonsfond er fastsatt slik
at tiltaket skal kunne være et viktig bidrag til økt likviditet
og kapitaltilgang i markedet, samtidig som rammen ikke bør være
så stor at staten fullstendig overtar dette delmarkedet. Samlet
beholdning utestående obligasjonslån i det norske markedet er på
om lag 760 mrd. kroner, hvorav om lag 180 mrd. kroner forfaller
i 2009. Banker og andre finansforetak er de to største sektorene
med 504 mrd. kroner i utestående lån og 110 mrd. kroner i forfall
i 2009. Dette gir et utgangspunkt for å vurdere foretakenes refinansieringsbehov
inneværende år. I tillegg kommer forfall av obligasjonslån norske
banker og foretak har tatt opp i internasjonale markeder. Bankenes
finansiering i de utenlandske markedene har vært noe større enn
deres finansiering i det norske. Det er større usikkerhet rundt
omfanget av den øvrige foretakssektorens finansiering gjennom utenlandske obligasjonsmarkeder.
Det samlede behovet er også påvirket av at bedrifter som normalt
dels ville hentet finansiering i norske og/eller utenlandske banker,
nå kan ønske å benytte obligasjonsmarkedene i Norge og internasjonalt
for å skaffe finansiering.
Omfanget av investeringene gjennom Statens obligasjonsfond vil
i stor grad avhenge av de økonomiske utsiktene og betydningen av
at tilgangen på kreditt er redusert, samt risikobildet rundt dette.
Dette vil man gradvis få vite mer om utover i 2009, når man blant
annet kan observere de løpende utlånstallene fra bankene og utviklingen
i risikopåslagene i markedet for kredittobligasjoner.
Det er således stor usikkerhet om investeringenes omfang, men
departementet foreslår at Statens obligasjonsfond etableres med
en ramme på inntil 50 mrd. kroner, jf. St.prp. nr. 40 (2008–2009).
Investeringsaktivitetene vil avhenge av markedsforholdene, men departementet
ser for seg en gradvis opptrapping over det kommende året til anslagsvis
30–50 mrd. kroner. Avhengig av utviklingen i bankvesenets og obligasjonsmarkedets
evne til effektivt å formidle kreditt, vil det deretter finne sted
en stabilisering og gradvis nedbygging av obligasjonsfondet i takt
med obligasjonsforfall, før fondet til slutt avvikles.
Obligasjonsfondet skal ikke være et statsbankliknende tiltak,
men stimulere til at også andre investorer tar del i obligasjonsmarkedet.
Fondet skal derfor investere i nye kredittobligasjonslån sammen
med andre investorer. Tilgang på flere kjøpere er også normalt nødvendig
for å få stilt en markedsmessig riktig pris, slik at Statens obligasjonsfonds
investeringer ikke innebærer ulovlig statsstøtte. For å sikre at
obligasjonsfondets investeringer i nye kredittobligasjonslån skjer
på markedsmessige vilkår, samtidig som en ivaretar behovet for en
viss grad av fleksibilitet knyttet til innfasingen av investeringene,
tar departementet sikte på å stille krav om at Folketrygdfondet
skal kunne dokumentere at kravet til markedsmessig prising av investeringer
er oppfylt når fondet kjøper en større andel av et enkelt lån i
førstehåndsmarkedet. Markedsmessig prising er viktig ikke bare for
å unngå at tiltaket anses som statsstøtte, men også for å sikre
at Folketrygdfondet forblir en profesjonell kapitalforvaltningsorganisasjon
med en forretningsmessig målsetting, og holdes til ansvar for sine
finansielle resultater.
Statens obligasjonsfond er ment å være et midlertidig tiltak.
Departementet ser for seg en gradvis avvikling av fondet i takt
med at obligasjonene forfaller og ved salg i takt med normalisering
av markedssituasjonen. Departementet har vurdert å ta inn en tidsbegrensning
i loven, men har ikke funnet dette hensiktsmessig. Det er betydelig
usikkerhet knyttet til hvor lenge likviditeten i det private kredittmarkedet
vil være problematisk. En tidsbegrensing i loven ville bidra til
å gjøre fondet til et mindre fleksibelt virkemiddel.
Komiteen slutter seg til Regjeringens
forslag.
Komiteen viser til at Statens obligasjonsfonds investeringer
vil være dominert av obligasjoner med moderat risiko. Komiteen vil
imidlertid understreke at det ikke vil være forbud mot å investere
i obligasjoner som av fondet er kredittvurdert lavere enn såkalt
"investment grade" (dvs. kredittrating tilsvarende BBB og bedre).
Det vil derfor være åpning for å investere i obligasjoner med noe
høyere kredittrisiko, innenfor en mindre ramme. Komiteen legger til
grunn at obligasjonsfondets investeringer om lag vil gjenspeile
sammensetningen av et normalt norsk obligasjonsmarked.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener forslaget om
et Statens obligasjonsfond er positivt, men vil understreke behovet
for at fondets regler og kriterier innrettes slik at det blir en
formålstjenlig balanse mellom kredittrisiko og det at fondet kan
nyttes av flest mulig bedrifter. Disse medlemmer understreker
i den forbindelse departementets svar av 17. februar 2009 på spørsmål
nr. 2 fra Høyres gruppe hvor det bekreftes at det ikke er lagt opp
til forbud mot å investere i obligasjoner med en kredittvurdering
lavere enn såkalt "investment grade", og at det skal være åpning
for å investere i obligasjoner med en noe høyere kredittrisiko. Disse
medlemmer forutsetter på bakgrunn av svaret fra departementet
at regelverket og kriteriene for kredittrisiko blir utarbeidet slik
at de gir den nødvendige fleksibilitet i forhold til at tiltaket
også skal kunne treffe bedrifter med en mer ordinær gjeldsrating. Disse
medlemmer viser til at ved investering i obligasjoner fra
et selskap som samtidig får investeringer fra private utlånsinstitusjoner,
vil man uansett få en risikodeling som gjør at kredittkvaliteten
på de aktuelle bedrifter bør vurderes mer fleksibelt.
Komiteen viser til merknadene og til
proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak til lover:
A
Vedtak til lov
om Statens finansfond
§ 1. Formål
Statens finansfond (Finansfondet) har til formål å bidra midlertidig
med kjernekapital til norske banker for å styrke bankene og sette
bankene bedre i stand til å opprettholde normal utlånsvirksomhet.
§ 2. Finansfondets kapital
og statens ansvar
Finansfondets kapital bevilges av Stortinget. Fondet tilhører
staten. Departementet fastsetter den årlige avkastningen av kapitalen
som betales til staten.
Statens ansvar for Finansfondet er begrenset til den kapital
fondet har til enhver tid.
§ 3. Organisasjon og ledelse
Finansfondet er et eget rettssubjekt. Finansfondet skal registreres
i Foretaksregisteret.
Finansfondet ledes av et styre med tre medlemmer. Kongen oppnevner
medlemmene og utpeker styrets leder og nestleder for en periode
av tre år. Kongen oppnevner også to varamedlemmer.
Styremedlemmer og varamedlemmer skal ha godtgjøring som fastsettes
av departementet.
Styret skal sørge for forsvarlig organisering av virksomheten
og påse at kontrollen med formuesforvaltning, regnskap og øvrig
virksomhet er betryggende.
Aksjeloven § 6-17 gjelder tilsvarende for styret i Finansfondet.
Departementet fastsetter vedtekter for Finansfondet.
§ 4. Forvaltning av Finansfondets
midler,
departementets instruksjonsmyndighet mv.
Styret forestår forvaltningen av Finansfondets midler. Styret
representerer Finansfondet utad og tegner dets firma. Styret kan
gi fullmakt til å tegne fondets firma. Slik fullmakt kan også fastsettes
i vedtektene.
Før styret treffer vedtak av særlig viktighet, skal saken skriftlig
forelegges departementet.
Departementet kan i særlige tilfelle instruere styret skriftlig
i enkeltsaker. Styret skal ha adgang til å uttale seg før departementet
treffer slikt vedtak.
§ 5. Finansfondets plasseringer
Finansfondets midler kan plasseres på følgende måte:
a) Erverv av
kjernekapitalinstrumenter utstedt av norske banker, og rettigheter
til slike. Departementet kan i forskrift fastsette at Finansfondet kan
erverve kjernekapitalinstrumenter utstedt av morselskap i finanskonsern.
b) Kontolån til staten.
c) Betaling av avkastning til staten.
Finansfondet kan ikke ta opp lån eller stille garanti for andres
forpliktelser.
Finansfondet kan påta seg slike forpliktelser som er nødvendig
i forbindelse med ledelse og administrasjon av fondets virksomhet.
Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om hvilke
kjernekapitalinstrumenter fondet kan investere i og om utforming
av vilkår for statens kapitalinnskudd.
§ 6. Årsregnskap, årsberetning
og meddelelse til Stortinget
Finansfondet skal hvert år utarbeide årsregnskap og årsberetning
som skal sendes departementet innen utgangen av mars måned.
Bestemmelsene i regnskapsloven og bokføringsloven skal følges.
Departementet kan i forskrift utfylle eller fravike bestemmelsene
om regnskapsloven og bokføringsloven for Statens finansfond.
Meddelelse fra departementet til Stortinget om virksomheten i
Finansfondet skal finne sted minst én gang hver stortingsperiode,
og oftere dersom særlige grunner tilsier det.
§ 7. Revisjon
Finansfondet skal ha en revisor som utpekes av departementet.
Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om revisjon.
Revisors godtgjøring fastsettes av departementet.
§ 8. Forholdet til annen lovgivning
Forvaltningsloven gjelder ikke for Finansfondet. Forvaltningslovens
regler om inhabilitet og taushetsplikt gjelder likevel for enhver
som utfører tjenester eller arbeid for fondet. Taushetsplikt gjelder
ikke overfor departementet, Kredittilsynet og Norges Bank. Departementet
kan gi nærmere regler om avgrensning av taushetsplikten.
Statens finansfond regnes som offentlig organ etter lov 4. desember
1992 nr. 126 om arkiv § 2 bokstav g.
§ 9. Avvikling og omdanning
Kongen kan beslutte at Finansfondet skal avvikles eller omdannes.
Kongen kan i slike tilfeller beslutte at hele eller deler av Finansfondets
kapital skal tilbakeføres til statskassen.
§ 10. Utfyllende regler
Departementet kan gi forskrift med nærmere regler for Finansfondet
og dets virksomhet, og utfyllende bestemmelser til gjennomføring
av loven.
§ 11. Andre lovendringer
I lov 29. juni 2007 nr. 75 om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven)
skal § 6-3 nytt annet ledd lyde:
Tilbudsplikten etter § 6-1 og § 6-6 gjelder
ikke for Statens finansfond.
§ 12. Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Det er adgang til å sette i kraft forskjellige deler av loven
til forskjellig tid.
Kongen kan gi overgangsregler.
B
Vedtak til lov
om Statens obligasjonsfond
§ 1. Formål
Statens obligasjonsfond (Obligasjonsfondet) skal bidra til økt
likviditet i og kapitaltilgang til kredittobligasjonsmarkedet gjennom
plasseringer i rentebærende instrumenter hvor utstederne er hjemmehørende
i Norge.
§ 2. Forvaltning og organisasjon
Obligasjonsfondet forvaltes av Finansdepartementet.
Obligasjonsfondet plasseres som et kapitalinnskudd i Folketrygdfondet.
Motverdien forvaltes etter nærmere regler fastsatt av departementet,
jf. § 3.
Obligasjonsfondet kan ikke selv ha rettigheter eller plikter
overfor private eller offentlige myndigheter, og kan ikke saksøke
eller saksøkes.
§ 3. Utfyllende regler
Departementet kan gi utfyllende bestemmelser til gjennomføring
av loven.
§ 4. Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Det er adgang til å sette i kraft forskjellige deler av loven
til forskjellig tid.
Kongen kan gi overgangsregler.
Oslo, i finanskomiteen, den 24. februar 2009
Reidar Sandal |
Alf E. Jakobsen |
leder |
ordfører |