Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og
sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) har i skriv av 13. januar 2009
til Stortinget oversendt forslag til endringer i lov 3. februar
1995 nr. 7 om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste
(kontrolloven).
I skrivet fra EOS-utvalget ble det også foreslått endringer i
instruks om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste
(EOS) fastsatt av Stortinget 30. mai 1995. Disse forslagene er behandlet
i Innst. S. nr. 228 (2008–2009).
EOS-utvalget viser til at spørsmål om endringer i kontrolloven
ikke tidligere er tatt opp med Stortinget, og at det derfor er usikkerhet
knyttet til hvilken behandlingsprosess Stortinget anser det riktig
å følge i saker om lov- og instruksendringer for et eksternt organ
for Stortinget, herunder om det bør nedsettes et utredningsutvalg
for å se på forslagene eller enkelte av dem. Utvalget har besluttet
å starte prosessen med et brev til Stortinget, hvor det er forsøkt
å gi en grundig redegjørelse for de enkelte forslag.
Utvalget viser til at det i forkant har oversendt forslag som
berører tjenestene til Etterretningstjenesten, Politiets sikkerhetstjeneste,
Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsvarets sikkerhetstjeneste (tidligere Forsvarets
sikkerhetsavdeling) samt Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet.
Justisdepartementet viser i sitt brev til utvalget av 2. januar
2009 til at det vil være riktig å avvente en eventuell henvendelse
fra Stortinget om endringer i regelverket.
EOS-utvalget har referert til kommentarene fra tjenestene og
Forsvarsdepartementet under omtalen av de aktuelle endringsforslagene.
EOS-utvalget foreslår at det gjøres to endringer i kontrolloven.
Det ene forslaget går ut på å lovfeste prinsippet om at utvalget
innenfor rammen av lov og instruks skal utføre sitt verv selvstendig
og uavhengig av Stortinget. Utvalget foreslår en tilføyelse i § 1
fjerde ledd som presiserer at utvalget innenfor rammen av lov og
instruks utfører sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget.
Det andre forslaget går ut på å lovfeste at sikkerhetsklarering
av utvalgets medlemmer gis av Stortingets presidentskap (etter personkontroll
utført av Nasjonal sikkerhetsmyndighet). Utvalget foreslår en tilføyelse
i § 9 om at Stortingets presidentskap skal treffe avgjørelse om
sikkerhetsklarering av utvalgets medlemmer.
Utvalget har også sett på spørsmålet om det bør lovfestes i formålsbestemmelsen
i kontrolloven at utvalget i kontrollvirksomheten skal bidra til
at tjenestene respekterer menneskerettighetene. Utvalget anser at
det er reelle grunner som taler for en slik lovbestemmelse og foreslår
en tilføyelse i § 2 nr. 1 som fastslår at utvalget skal bidra til
at tjenestene respekterer menneskerettighetene.
EOS-utvalget viser til at kontrolloven ikke inneholder noen bestemmelse
om forholdet mellom utvalget og Stortinget i det løpende kontrollarbeidet,
ut over § 1 fjerde ledd, som overlater til Stortinget å fastsette
en nærmere instruks for utvalgets virksomhet.
Utvalget viser videre til at kontrolloven (og instruksen) bygger
på Skauge-utvalgets innstilling (NOU 1994:4 Kontrollen med "de hemmelige
tjenester"). Skauge-utvalgets vurderinger og utkast til lovtekst
fikk i det alt vesentlige tilslutning i lovproposisjonen, jf. Ot.prp.
nr. 83 (1993–1994). Behandlingen i Stortinget medførte ingen endringer,
og det var ikke debatt om prinsippspørsmål knyttet til utvalgets
rolle i forhold til Stortinget, jf. Innst. O. nr. 11 (1994–1995)
og Tidende O. (1994–1995) s. 141. Det må derfor kunne sies at Skauge-utvalgets
innstilling på dette punktet reelt sett utgjør det sentrale forarbeidet til
kontrolloven.
I Skauge-utvalgets innstilling ble ulike konstitusjonelle spørsmål
knyttet til opprettelse av et parlamentarisk forankret kontrollorgan
med EOS-tjenestene grundig drøftet. Skauge-utvalget la betydelig vekt
på at et slikt kontrollorgan måtte sikres uavhengighet i forhold
til EOS-tjenestene og forvaltningen. Dette hensynet ble ivaretatt
gjennom kontrollovens bestemmelser om at utvalget ikke har beslutningsmyndighet
overfor tjenestene, men bare uttrykker sin mening, at det rapporterer
til Stortinget, at dets kontroll med tjenestene skal være etterfølgende,
og at tjenestene ikke kan nytte utvalget til konsultasjoner.
Også forholdet mellom utvalget og Stortinget ble drøftet i Skauge-utvalgets
innstilling, jf. kapittel 4.5, særlig pkt. 4.5.4, og pkt 4.6 om
forholdet til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Skillet mellom
parlamentarisk kontroll, som bare Stortinget selv kan utøve, og parlamentarisk
forankret ekstern kontroll, ble trukket opp. Det heter i innstillingen
pkt 4.5.4 at et stortingsoppnevnt eksternt kontrollorgan med hensyn
til spørsmålet om parlamentarisk kontroll bare kan ha som funksjon
å være et hjelpemiddel for å gjøre denne mer effektiv, og at det
må unngås at den legger bindinger på den parlamentariske kontrollen.
For øvrig ville primæroppgaven for utvalget være å drive en rent
rettslig kontroll, særlig innsiktet mot enkeltindividers rettigheter.
Men ut over dette er forholdet mellom utvalget og Stortinget ikke
drøftet.
EOS-utvalget viser til at Skauge-utvalget kan ha ment at dets
utkast til lov og instruks i seg selv la så detaljerte rammer for
kontrollvirksomheten at det ikke ville være rom for Stortinget til
å gi instruks om enkeltsaker uten å gå veien om å endre det formelle regelverket.
Men det kan også skyldes at loven var midlertidig og skulle evalueres,
og at den innførte en ny kontrollform på et politisk særlig følsomt
forvaltningsområde.
Slik EOS-utvalget ser det, er hovedargumentet for å lovfeste
prinsippet om at utvalget utøver sin kontrollvirksomhet uavhengig
av Stortinget, at det gir en markering utad av at utvalget i dets
løpende arbeid er frikoblet fra politiske prosesser og påvirkninger.
Dette har en særlig verdi på det området utvalget skal kontrollere,
fordi hemmeligholdet av EOS-tjenestenes virksomhet så lett skaper
mistanke om styrte prosesser og konspirasjoner. Utvalget ser inn
i tjenestenes virksomhet på allmennhetens vegne, og er avhengig
av at allmennheten har tillit til dets objektivitet og integritet.
EOS-utvalget er på samme måte som blant annet Sivilombudsmannen
en del av Stortingets eksterne kontrollapparat. I ombudsmannsloven
§ 2 heter det at Stortinget fastsetter alminnelig instruks for Ombudsmannens
virksomhet, men at Ombudsmannen for øvrig utfører sitt verv "selvstendig
og uavhengig av Stortinget." En bestemmelse tilsvarende ombudsmannsloven
§ 2 vil etter utvalgets skjønn bidra til å styrke utvalgets tillit
hos den enkelte.
Det kan heller ikke sees bort fra at en slik bestemmelse kan
ha betydning i forhold til Stortinget, f.eks. i en politisk tilspisset
situasjon. Utvalget understreker at når det fremmes forslag om å
innta en tilsvarende bestemmelse i kontrolloven som i ombudsmannsloven,
skyldes det ikke at forholdet til Stortinget oppleves som problematisk.
Utvalget har heller aldri oppfattet at dets stilling på dette punktet
er annerledes enn ombudsmannens, verken formelt sett eller i praksis.
Gjennom behandlingen i kontroll- og konstitusjonskomiteen og i plenum
av utvalgets meldinger får utvalget signaler om hvordan Stortinget mener
kontrollen bør innrettes og prioriteres. Dette er slik utvalget
ser det nyttig og verdifullt, og innebærer kun en styring av utvalgets
virksomhet på et overordnet plan og i en forsiktig form. Sett fra
utvalgets side synes det heller ikke problematisk om Stortinget skulle
anmode utvalget om å undersøke en bestemt sak, såfremt saken ligger
innenfor rammen av kontrollmandatet og ikke ressursmessig ville
fortrenge de lov- og instruksfestede oppgavene. Utvalget fremhever
også at dialogen med Stortinget er viktig fordi utvalgets demokratiske
legitimitet er gitt av Stortinget. Men dersom Stortinget skulle
instruere utvalget om å unnlate å undersøke eller stoppe undersøkelsene
av en bestemt sak, ville det komme i konflikt med utvalgets uavhengighet
og integritet. Da ville det imidlertid også oppstå konflikt i forhold
til det mandatet og den initiativretten utvalget er tillagt i lov
og instruks. Utvalget viser til at tilsvarende spørsmål ble drøftet
av Schei-utvalget, som i sin tid gjennomgikk ombudsmannsordningen,
jf. Dokument nr. 9 (1977–1978).
Etter utvalgets syn gjør de samme hensynene som Schei-utvalget
ga uttrykk for, seg gjeldende også når det gjelder EOS-utvalgets
kontrollvirksomhet. Det er imidlertid ulikheter mellom ombudsmannsordningen
og EOS-kontrollordningen. Utvalget er et kollegium, dets primæroppgave
er inspeksjonsvirksomhet mens klagebehandling utgjør en mindre del
av virksomheten. Formålet er ikke utelukkende å undersøke om det
øves urett mot enkeltindivider, men også å påse at tjenestenes virksomhet
holdes innenfor rammen av lov og instruksverk. Det meste av informasjonen
utvalget får tilgang til, er gradert og kan ikke meddeles til andre.
Utvalget arbeider dessuten på et felt som kan være sikkerhetspolitisk
og utenrikspolitisk følsomt. Slik utvalget ser det, taler imidlertid
ingen av disse ulikhetene på avgjørende måte mot å lovfeste prinsippet
om at utvalget innenfor rammen av lov og instruks utfører sitt verv
selvstendig og uavhengig av Stortinget.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at kontrolloven § 1 fjerde
ledd gis følgende ordlyd (endringsforslag i kursiv):
"Stortinget gir en alminnelig instruks om virksomheten til kontrollutvalget
innen rammen av denne lov og fastsetter bestemmelser om dets sammensetning,
funksjonsperiode og sekretariat. Innenfor rammen
av lov og instruks utfører utvalget sitt verv selvstendig og uavhengig
av Stortinget."
Kontrolloven § 9 annet ledd annet punktum (og kontrollinstruksen
§ 1 annet ledd) bestemmer at utvalgets medlemmer skal være sikkerhetsklarert
for høyeste sikkerhetsgrad, og at de gis autorisasjon etter valget.
Tilsvarende krav for ansatte i sekretariatet følger av kontrollinstruksen
§ 1 tredje ledd.
Verken regelverket eller forarbeidene sier noe om hvem som gir
klarering og autorisasjon. Årsaken antas å være at instruksen ble
laget før sikkerhetsloven kom i 1998.
Den praksis som har vært fulgt hittil, er at utvalgets medlemmer
så vel som ansatte i sekretariatet har fått klarering av Nasjonal
sikkerhetsmyndighet (NSM). Bakgrunnen for denne praksisen er at
sikkerhetsloven 20. mars 1998 nr. 10 bestemmer i § 23 fjerde ledd
at sikkerhetsklarering for høyeste sikkerhetsgrad bare kan gis av
NSM. Autorisasjon av medlemmene er gitt av stortingspresidenten,
mens utvalgets leder har autorisert de ansatte i sekretariatet.
Utvalget viser til at det nokså sikkert har bidratt til tillit
hos tjenestene at klareringsprosessen er gjennomført på regulær
måte. Prinsipielt sett er det imidlertid uheldig at en av de tjenestene
utvalget er satt til å kontrollere, avgjør om et utvalgsmedlem kan
få klarering. En mulig måte å kombinere begge hensyn på, vil kunne
være å la personundersøkelsen ligge hos NSM, mens Presidentskapet
treffer avgjørelse om klarering på det grunnlaget.
En endring som nevnt vil kreve at det inntas en særbestemmelse
i kontrolloven om klarering av utvalgets medlemmer. Årsaken til
dette er at sikkerhetsloven § 23 bestemmer at bare NSM kan gi klarering
for høyeste sikkerhetsgrad. Utvalget viser til at som spesiell regel
vil en bestemmelse som foreslått i kontrolloven gå foran sikkerhetsloven
§ 23, slik at endringer i sikkerhetsloven ikke vil være nødvendig.
Utvalget har ved henvendelse til NSM fått avklart at NATOs direktivverk
ikke inneholder bestemmelser som forutsetter at sikkerhetsklarering
for NATO-grader bare gis av spesielt utpekte nasjonale myndigheter.
På denne bakgrunn mener utvalget at de foreliggende prinsipielle
hensynene er så vidt tungtveiende at klareringsmyndigheten bør legges
til Stortinget, men slik at personkontrollen, som i dag, utføres
av NSM. Det er uttrykkelig regulert i Forskrift om personellsikkerhet
(FOR 2001-06-29 nr. 0722) § 3-3 at personkontroll for sikkerhetsklarering foretas
av NSM i alle saker. Det kan likevel ha verdi at det slås fast i
kontrolloven at personkontrollen foretas av NSM også i saker som
gjelder klarering av utvalgets medlemmer.
I annet ledd annet punktum foreslår utvalget at "autorisert"
erstattes av "sikkerhetsklarert", som begrepsmessig er det korrekte.
Utvalget viser til at kontrollinstruksen § 1 kan synes å forutsette
at klarering skjer før valget. I dag gis klarering etter valget,
men det er mulig det fra Stortingets side på forhånd gjøres uformelle
undersøkelser i alle fall med den det gjelder, så man kan være rimelig
sikker på at klarering vil kunne gis. En mer nøytralt utformet bestemmelse
kan etter utvalgets vurdering være hensiktsmessig. Det gis under
enhver omstendighet aldri tilgang til gradert informasjon før klarering
og autorisasjon er på plass.
EOS-utvalget foreslår at kontrolloven § 9 gis følgende ordlyd
(endringsforslag i kursiv, strykninger i parentes):
"§ 9. Taushetsplikt m.v.
Med de unntak som følger av § 8, har utvalget og dets sekretariat
taushetsplikt hvis annet ikke blir bestemt.
Utvalgets medlemmer og sekretariat er bundet av regler om behandling
av dokumenter m.v. som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner.
De skal være sikkerhetsklarert (autorisert)
for høyeste beskyttelsesgrader nasjonalt og etter traktat Norge
er tilsluttet. Stortingets presidentskap er
klareringsmyndighet for utvalgets medlemmer. Personkontroll utføres
av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.
Hvis utvalget er i tvil om graderingen av opplysninger i uttalelse
eller meldinger, eller mener at av- eller nedgradering bør skje,
forelegger det spørsmålet for vedkommende etat eller departement.
Forvaltningens avgjørelse er bindende for utvalget."
For ansatte i sekretariatet foreligger etter utvalgets syn ikke
de samme prinsipielle hensyn mot å la en tjeneste være klareringsmyndighet.
Utvalget foreslår derfor ingen endring når det gjelder sekretariatet. Autorisasjonsmyndigheten
bør etter utvalgets syn fortsatt være Presidentskapet for utvalgets
medlemmer og utvalgets leder for ansatte i sekretariatet. Utvalget
anser det ikke nødvendig å instruksfeste hvem som er autorisasjonsmyndighet
for henholdsvis utvalgets medlemmer og ansatte i sekretariatet.
Med bakgrunn i lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes
stilling i norsk rett (menneskerettsloven), har internasjonale menneskerettigheter
og også nasjonale rettsprinsipper om enkeltindividets rettigheter
de senere år blitt operasjonalisert og anvendt i en helt annen grad
enn tidligere. Denne utviklingen har betydning også på det området utvalget
skal kontrollere, og utvalget har i flere saker de siste årene funnet
det riktig å ta opp med tjenestene ulike problemstillinger relatert
til internasjonale menneskerettigheter, da spesielt Den europeiske menneskerettskonvensjon
og praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD).
Slik utvalget ser det, reiser utviklingen spørsmål om det bør
tas inn i kontrolloven en uttrykkelig bestemmelse om at utvalget
i kontrollarbeidet også skal se til at menneskerettighetene etterleves.
Strengt nødvendig er dette etter utvalgets syn likevel ikke, ettersom
formålsbestemmelsen i kontrolloven § 2 – både nr. 1 som omhandler
kontroll med at tjenestene ikke begår urett mot enkeltindivider
og ikke nytter mer inngripende midler enn det som er nødvendig etter forholdene,
og nr. 3 som omhandler den alminnelige legalitetskontrollen – i
dag innbefatter (gjennom menneskerettsloven) kontroll med at tjenestene
respekterer menneskerettighetene.
Samtidig gjelder det også innenfor det området for statlig myndighetsutøvelse
som utvalget er satt til å kontrollere, at en presisering i kontrollregelverket vil
klargjøre ansvaret for å følge med på at tjenestene respekterer
menneskerettighetene. På dette området kan en slik presisering etter
utvalgets vurdering antas å ha en særlig betydning fordi tjenestenes
oppgaver fører til at de ikke kan unngå å komme i situasjoner hvor
hensynet til individuelle rettigheter og nasjonale sikkerhetsinteresser
står på hver sin side. I de avveiningene som da må gjøres spiller
menneskerettighetene en viktig rolle, og ved å bidra til økt oppmerksomhet
om rettsutviklingen, spesielt som følge av EMDs praksis, mener utvalget
at en formålsbestemmelse som nevnt vil ha verdi.
Utvalget viser til at forholdet til menneskerettighetene kom
inn i ombudsmannsloven i 2004, ved en tilføyelse i formålsbestemmelsen
i § 3. I 2007 ble bestemmelsens ordlyd noe endret, og supplert med
en særskilt instruksfestet rapporteringsplikt til Stortinget om
forvaltningens etterlevelse av menneskerettighetene. Det vises til
Innst. O. nr. 75 (2006–2007), hvor det fremgår at bakgrunnen for
endringene i 2007 var en forespørsel fra Stortinget i forbindelse
med oppfølgingen av resolusjon 1516 (2006) fra parlamentarikerforsamlingen
i Europarådet, som pålegger nasjonalforsamlingene i medlemsstatene
et overordnet ansvar for å sikre at nasjonale myndigheter implementerer
avgjørelser fra menneskerettighetsdomstolen (EMD).
EOS-utvalgets erfaring er at det spesielt er spørsmål knyttet
til Den europeiske menneskerettskonvensjonens anvendelse utenfor
statens eget territorium (artikkel 1) og forholdet til privatlivets
fred (artikkel 8) som er sentrale i kontrollen med tjenestenes virksomhet.
I tillegg kan artiklene 10 og 11, om henholdsvis ytringsfrihet og
forsamlings- og foreningsfrihet, være aktuelle i enkelte saker.
Utvalget ser at det på dette punktet kan være behov for en grundigere
utredning dersom man ønsker å konkretisere de enkelte menneskerettigheter
og vurdere deres betydning på det området utvalget er satt til å
kontrollere, og understreker at det naturligvis vil være lydhørt
for enhver videre prosess som Stortinget måtte ønske.
Utvalget har likevel foreslått en mulig lovtekst. Grunnloven
§ 110c bruker formuleringen at det påligger statens myndigheter
å "respektere og sikre" menneskerettighetene. På utvalgets kontrollområde vil
det passe bedre kun å benytte verbet respektere, uten at dette kan
sees å ha nevneverdig betydning for meningsinnholdet.
Mulig lovtekst for kontrolloven § 2 nr 1 (endringsforslag i kursiv):
"Formålet med kontrollen er:
1. å klarlegge om og forebygge at det
øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende
midler enn det som er nødvendig etter forholdene,
og å bidra til at tjenestene respekterer menneskerettighetene,
---"
Forsvarsdepartementet har i brev 4. november 2008 til EOS-utvalget
foreslått en alternativ ordlyd i § 2 nr. 1. Utvalgets forslag om
at formålet med kontrollen er å "bidra til" at tjenestene respekterer
menneskerettighetene, er utarbeidet etter mønster av bestemmelsen
i ombudsmannsloven § 3. Utvalget har imidlertid ingen innvendinger
til departementets forslag dersom Stortinget skulle mene at det
for utvalgets kontroll er mer riktig å benytte "påse".
EOS-utvalget foreslår følgende endringer i lov om kontroll med
etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste av 3. februar
1995 nr. 7:
§ 1 fjerde ledd nytt annet punktum skal lyde:
Innenfor rammen av lov og instruks utfører utvalget sitt verv
selvstendig og uavhengig av Stortinget.
§ 2 første ledd punkt 1 skal lyde:
Formålet med kontrollen er:
1) å klarlegge om og forebygge at det
øves urett mot noen, herunder påse at det ikke nyttes mer inngripende
midler enn det som er nødvendig etter forholdene,
og å bidra til at tjenestene respekterer menneskerettighetene.
§ 9 annet ledd skal lyde:
Utvalgets medlemmer og sekretariat er bundet av regler om behandling
av dokumenter m.v. som må beskyttes av sikkerhetsmessige grunner.
De skal være sikkerhetsklarert for høyeste
beskyttelsesgrader nasjonalt og etter traktat Norge er tilsluttet. Stortingets presidentskap er klareringsmyndighet
for utvalgets medlemmer. Personkontroll utføres av Nasjonal sikkerhetsmyndighet.