Til Odelstinget
Kommunal- og regionaldepartementet foreslår i proposisjonen å
skjerpe habilitetsreglene for offentlige tjenestemenn og folkevalgte
som også er leder eller medlem av styre eller bedriftsforsamling
i offentlig heleide selskaper.
Etter gjeldende rett, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e,
er en tjenestemann eller folkevalgt inhabil til å behandle saker
hvis hun eller han er leder eller har ledende stilling, eller er
medlem av styret eller bedriftsforsamlingen for et selskap som er
part i saken. Dette gjelder likevel ikke hvis selskapet eies helt
ut av stat eller kommune (offentlig heleide selskaper).
I oktober 2007 sendte departementet ut et høringsnotat med forslag
til endringer i kommuneloven, svalbardloven og forvaltningsloven
med høringsfrist 31. desember 2007.
I høringsnotatet drøftet departementet hvorvidt hensynene som
taler for unntaket i § 6 første ledd bokstav e har samme bærekraft
i dag som tidligere. Departementet konkluderte med at unntaket i
§ 6 første ledd bokstav e burde oppheves.
Av de inngitte høringsuttalelsene, hadde de fleste synspunkter
på forslaget om å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første
ledd bokstav e (80 prosent). Av disse ville flertallet oppheve unntaket
(75 prosent). Blant kommunene og fylkeskommunene gikk flertallet
inn for å oppheve unntaket (67 prosent). Det samme gjorde KS.
På bakgrunn av enkelte høringsinnspill, fant departementet at
det var behov for å gjøre nærmere utredninger av de praktiske konsekvensene
av forslaget om å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd
bokstav e. Dette forslaget ble dermed ikke behandlet i Ot.prp. nr.
17 (2008–2009).
Departementet har etter høringen lagt fram St.meld. nr. 33 (2007–2008)
Eit sterkt lokaldemokrati. Her drøftes blant annet spørsmålene om
kommunenes bruk av selskaper og virkningen på den folkevalgte styringen
i kommunene.
Departementet foreslår i proposisjonen å oppheve unntaket for
offentlig heleide selskaper i forvaltningsloven § 6 første ledd
bokstav e. Forslaget innebærer at inhabilitet automatisk vil inntre
for tjenestemenn eller folkevalgte, som også er ledere eller medlemmer
av styre eller bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper,
når saker hvor selskapet er part skal behandles i folkevalgte organer
eller administrasjonen i kommunen. Tilsvarende gjelder ved behandling
i statlige forvaltningsorganer.
Lovforslaget er en del av departementets arbeid som skal legge
til rette for en fortsatt tillitskapende forvaltning i kommuner
og fylkeskommuner. Hovedbegrunnelsen for lovforslaget er at strengere
habilitetsregler for ledere, styremedlemmer og medlemmer av bedriftsforsamlinger
i offentlig heleide selskaper, vil bidra til større klarhet rundt
hvilken eller hvilke roller personene utøver i en bestemt situasjon.
Denne typen klarhet med hensyn til hvilke interesser en person representerer
i en gitt situasjon, vil bidra til å redusere risikoen for uheldige
rollekombinasjoner. Reglene skal ikke bare hindre interessekonflikter, men
også bidra til å vise utad at det er ryddige og klare ansvarsforhold
internt. Det er et mål med lovforslaget at det skal bidra til å
opprettholde allmennhetens tillit til forvaltningen.
Departementet mener videre at strengere habilitetsregler kan
være med å legge til rette for mer aktiv kontroll med selskapene
kommunene eier. At ledere og styremedlemmer i selskapet ikke kan
delta når for eksempel kommunestyret behandler saker hvor selskapet
er part, er et bidrag til at forvaltningens avgjørelser blir truffet
av personer som har en fri og ubundet innstilling til partene i
sakene som behandles.
Det er departementets oppfatning at skjerpede habilitetsregler
ikke vil være til hinder for at kommunene kan organisere sitt eierskap
eller sin styring av selskapene med minst samme grad av folkevalgt
styring som nå.
Departementet har merket seg at flere kommuner gir uttrykk for
at det er viktig å ha sentrale folkevalgte og administrasjonssjef
i styret for kommunalt eide selskaper. Siktemålet med forslaget
om strengere habilitetsregler er ikke å hindre at folkevalgte velges inni
i selskapenes organer, dersom det er hensiktsmessig. Forslaget vil
imidlertid føre til at styremedlemmer i kommunalt eid selskap må
fratre når saker hvor selskapet er part behandles i folkevalgte
organer slik at det blir begrenset adgang til å utøve flere roller samtidig.
Etter departementets syn er kompetanse, rolleklarhet og kjønn viktige
faktorer som må vurderes når styrer skal sammensettes.
Departementet understreker at verken vertskommunesamarbeid (kommuneloven
§§ 28a flg.) eller kommunale foretak (kommuneloven kapittel 11)
er selvstendige rettssubjekter. De er dermed ikke omfattet av begrepet
"selskap" i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Dette gjelder
også mange samarbeidsordninger etter kommuneloven § 27.
Selskapstyper som heleide aksjeselskaper, interkommunale selskaper
og interkommunale virksomheter etter kommuneloven § 27 som er selvstendige rettssubjekter,
vil derimot bli omfattet av forslaget. Mange regionråd som er opprettet
med hjemmel i kommuneloven § 27, er imidlertid løst organisert og har
ikke blitt tillagt beslutningskompetanse. Lovendringen vil ikke
ha betydning for disse regionrådene.
Bestemmelsene i Statens personalhåndbok medfører at statlige
tjenestemenn i liten grad kan ha verv hvor de ville falle inn under
unntaket i § 6 første ledd bokstav e, og unntaket har dermed begrenset
betydning for statlig sektor.
I noen særlige tilfeller er det slik at forvaltningslovens regler
får anvendelse for et selskap, samtidig som det er gjort unntak
for statstjenestemannsloven, med den følge at Statens personalhåndbok
heller ikke får anvendelse. Dette er for eksempel tilfelle for helseforetakene,
jf. lov 15. juni 2001 nr. 93 (helseforetaksloven).
En total opphevelse av unntaket i forvaltningsloven § 6 første
ledd bokstav e kan medføre at personer med ledende stillinger i
det regionale helseforetaket som også styremedlem i det underliggende
helseforetaket, vil være inhabil til å tilrettelegge eller treffe
avgjørelse i sak som behandles i det regionale helseforetaket,
dersom helseforetaket er part i saken.
En lignende "konsernmodell" kan, etter de nevnte forutsetningene,
også forekomme innen kommunal sektor, jf. situasjonen hvor et interkommunalt
selskap enten alene eller sammen med andre (offentlige eiere) eier
et eller flere selskap.
Sammenlignet med det forholdet lovendringen i hovedsak vil påvirke,
nemlig inhabilitet når saker der et selskap er part skal behandles
i et kommunalt forvaltningsorgan, legger departementet til grunn
at omfanget av ovennevnte tilfeller er meget begrenset.
Departementet ser det slik at de hensynene som generelt ligger
til grunn for å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første
ledd bokstav e, ikke gjør seg gjeldende i samme grad i slike "konserntilfeller" som
er skissert ovenfor.
På denne bakgrunnen ser departementet at gode grunner kan tale
for å videreføre et begrenset, men generelt unntak fra den absolutte
inhabilitetsgrunnen i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e
for slike tilfeller. Det vises til ny § 6 første ledd bokstav e
nr. 2 annet punktum.
Et fortsatt inhabilitetsunntak vil således gjelde for leder eller
medlem av styre eller bedriftsforsamling for et selskap som er part
i saken, når partsselskapet er eid av et eller flere selskap som
alle er fullt ut offentlig eid, og personen også utfører tjeneste
eller arbeid for et slikt eierselskap.
Selv om dette kan medføre en noe mer komplisert lovteknisk bestemmelse,
vil den delvise videreføringen av inhabilitetsunntaket være generelt
utformet og avgrensningen vil være klar. Departementet mener derfor
at unntaket vil være enkelt å håndtere for brukerne av loven.
Selv om unntaket i loven videreføres for disse tilfellene, understreker
departementet at habiliteten likevel vil måtte vurderes etter den
skjønnsmessige regelen i forvaltningsloven § 6 andre ledd, slik
som i dag. Habilitetsreglene er ikke begrenset til å gjelde for
offentlige tjenestemenn, men omfatter etter § 10 første ledd også
"enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan".
For å gi kommunene tid til eventuelt å velge nye medlemmer til
styret i kommunalt eide selskaper, der hvor dette vurderes som hensiktsmessig
i lys av forslaget om endrede habilitetsregler, legger departementet
opp til at det bør gå noe tid før endringen i forvaltningsloven
§ 6 første ledd bokstav e trer i kraft. For å unngå å endre på sammensetning
av styrer midt i kommunestyre- og fylkestingsperioden, mener departementet
at det vil være mest hensiktsmessig å utsette ikraftsettingen til
nye kommunestyrer og fylkesting har konstituert seg etter valget
i 2011.
Departementet antar at forslaget om strengere habilitetsregler
ikke vil ha nevneverdige økonomiske konsekvenser for kommunene og
fylkeskommunene. De administrative konsekvensene vil for det første dreie
seg om større behov for å innkalle varamedlemmer i tilfeller hvor
folkevalgte må fratre som inhabile. For det andre kan det internt
i administrasjonen bli behov for å sette saker på andre tjenestemenn,
hvis den som vanligvis har hatt slike saker blir inhabil. Dette
vil kunne medføre opplæringsbehov og lengre saksbehandlingstid,
men bare i en overgangsfase. For det tredje kan det i tilfeller
hvor en velger å bytte ut styremedlemmer som ellers ville bli inhabile
som tjenestemenn eller folkevalgte, bli nødvendig med noe arbeid
for å finne fram til en personsammensetning som gir styret tilstrekkelig
kompetanse, erfaring og riktig kjønnsmessig balanse. Endelig kan
forslaget medføre behov for å finne fram til alternative systemer
for kommunens eller fylkeskommunens eierstyring og samordning av
selskaper.
Det er en tilsiktet konsekvens av forslaget om skjerpede habilitetsregler
å hindre rolleblanding. Dette fører til at rollekombinasjoner blir
til et mindre aktuelt samordningsredskap. Departementet legger imidlertid
til grunn at samordning kan ivaretas på andre måter.
Forslaget om å oppheve unntaket i § 6 første ledd bokstav e,
antas ikke å ha økonomiske og administrative konsekvenser for selskaper
som er eid av staten.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
lederen Tore Hagebakken, Saera Khan, Inger Løite, Arild Stokkan-Grande
og Tom Strømstad Olsen, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen,
Åge Starheim og Ib Thomsen, fra Høyre, Bent Høie og Torbjørn Røe
Isaksen, fra Sosialistisk Venstreparti, Rolf Reikvam, fra Kristelig
Folkeparti, Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Anna Ceselie Brustad
Moe, og fra Venstre, Vera Lysklætt, har merket seg at det
er meget vanlig at tjenestemenn eller folkevalgte i kommunene/fylkeskommunene
har ledende stillinger i kommunale/fylkeskommunale selskap. En slik
kombinasjon kan være ønskelig ut fra samordnings-, effektivitets-
og styringshensyn. Komiteen viser i
den forbindelse til at habilitetsreglene i forvaltningsloven også
omfatter folkevalgte i kommuner og fylker iht. kommuneloven § 40
nr. 3. Komiteen viser videre til at
dersom en tjenestemann skulle ha en personlig interesse i et saksutfall,
eller der private og kommunale selskap står i en konkurransesituasjon,
vil dette omfattes av inhabilitetsregelen i § 6 annet ledd.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig
Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, er tilfreds med at reglene
ikke bare skal hindre interessekonflikter, men også bidra til å
vise utad at det er ryddige og klare ansvarsforhold internt i forvaltningen.
Flertallet er enig med departementet
i at skjerpede habilitetsregler ikke vil være til hinder for at
kommunene kan organisere sitt eierskap eller sin styring av kommunalt
eide selskaper med minst samme grad av folkevalgt styring som nå.
Flertallet er tilfreds med lovforslaget.
Dette virker klargjørende og vil være enkelt å håndtere for brukerne
av loven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er enig i intensjonen, nemlig at man bør unngå tvil
om offentlige tjenestemenns habilitet. Ut fra en prinsipiell vurdering
synes det ikke å være grunnlag for å ha ulike regler om habiliteten
på dette området for staten og kommunene/fylkeskommunene. Det er
således i første rekke praktiske hensyn og kommunenes behov som
har forårsaket at den aktuelle bestemmelsen i sin tid ble endret, og
heleide kommunale selskaper unntatt fra reglene om automatisk inhabilitet.
Disse medlemmer fremholder blant
annet at kombinasjonen av kommunale verv og styreverv kan være uheldig
i tilfeller der det foreliger interessekonflikter mellom selskapet
og eierkommune. Faren for at en representant identifiserer seg med
selskapets interesser, vil etter disse medlemmers oppfatning bli
særlig stor når vedkommende har et aktivt medansvar for selskapets
virksomhet, herunder for det økonomiske resultatet.
Disse medlemmer viser til at hovedhensikten
ved å organisere kommunal virksomhet i egne selskaper ofte er å
fristille disse i egne selvstendige resultatenheter samt begrense
det økonomiske ansvaret dersom aksjeselskap velges. Representanter
i styrene for aksjeselskaper vil i henhold til aksjeloven ha et
personlig ansvar for selskapets handlinger.
Disse medlemmer viser også til at
den foreslåtte endring av forvaltningsloven innebærer en vesentlig
og nødvendig klargjøring av habilitetsreglene. Behovet for å utvise
skjønn gjennom anvendelse av forvaltningslovens § 6 annet ledd,
som fastslår at tjenestemannen er inhabil dersom det foreligger "særegne
forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet",
blir eliminert i de saker hvor vedkommende har ledende posisjoner
i offentlig eide selskaper.
En annen viktig grunn til å la habilitetsreglene gjelde, er folks
tillit til politikere. Når en ser at politikere sitter "ved begge
sider av bordet" er dette med å støtte opp om den stadig økende
politikerforakten i det norske folk.
Disse medlemmer mener det ikke er
noe i veien for at kommunene kan plassere politikere i selskapenes
organer, dersom de som eiere finner dette hensiktsmessig. En naturlig
konsekvens bør imidlertid være at disse må fratre når folkevalgte
organer, hvor de selv er medlemmer, behandler saker som angår selskapet
hvor de eventuelt måtte sitte i styret eller andre ledende posisjoner.
Disse medlemmer viser til eksempel
der styremedlemmer i selskaper som stat eller kommune eier, kan
delta i egenskap av kommunestyremedlem når saker som gjelder selskapet
behandles i kommunestyret.
Disse medlemmer mener begrepet kommune
må forstås slik at det omfatter både kommuner og fylkeskommuner. Disse medlemmer mener det spiller ingen
rolle for anvendelsen av bestemmelsen om selskapet eies av flere
kommuner sammen eller har både kommune, fylkeskommunene eller staten som
medeier, så fremt det er 100 prosent eid av stat eller kommune. Disse medlemmer viser til der et interkommunalt
selskap er medeier i et aksjeselskap som for øvrig er eid av kommuner,
vil selskapet indirekte være fullt ut offentlig eid, og aksjeselskapet vil
antakelig være omfattet av unntaket i § 6 bokstav e.
Disse medlemmer viser til at av de
inngitte høringsuttalelsene hadde de fleste synspunkter på forslaget
om å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav
e (80 prosent). Av disse ville flertallet oppheve unntaket (75 prosent). Disse medlemmer viser også til at blant
kommunene og fylkeskommunene gikk flertallet inn for å oppheve unntaket
(67 prosent). KS, kommunenes egen arbeidsgiver- og interesseorganisasjon,
gikk inn for å oppheve unntaket.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at det er underlig at Regjeringen allikevel fremmer forslag om å
uthule bestemmelsen, noe som igjen medfører en tilnærmet uendret rettssituasjon.
Disse medlemmer viser til at ved
endring av kommuneloven i 2003 ble det åpnet for mulighet for selskapskontroll
med selskap organisert som interkommunale selskap eller aksjeselskap
heleid av en eller flere kommuner og/eller fylkeskommuner.
Disse medlemmer er kjent med situasjoner hvor
daglig leder, styreleder, styremedlemmer, representantskapsleder
eller representantskapsmedlemmer i interkommunale selskap eller
kommunalt heleide aksjeselskap, aktivt har arbeidet for å hindre innsyn
og kontroll med selskapet. Disse medlemmer viser
til at dette har mange lyktes med grunnet gjennomgående representasjon
via sine andre folkevalgte verv i kontrollutvalg, formannskap eller
kommunestyre.
Disse medlemmer er også kjent med
at i ett tilfelle arbeidet rådmannen i kommunen aktivt for å hindre
innsyn i selskap omfattet av kommuneloven § 80.
I minst to av tilfellene som disse medlemmer er
kjent med, arbeidet daglig leder og medlemmer av styrende organ
i interkommunale revisjonsselskap aktivt for å hindre vurdering
av og konkurranseutsetting av revisjonstjenester i strid med kommunale
vedtak i kontrollutvalg og kommunestyre/bystyre. Disse
medlemmer er kjent med at de tilfellene det refereres til
alle har funnet sted etter lovendringen og vedtakelsen av kommuneloven § 80.
Disse medlemmer vil minne om den
senere tids avsløringer og granskninger. I perioden 2005–2007 ble
det rullet opp en større sak vedrørende Nedre Romerike Vannverk
(NRV) og Renseanlegg 2 (RA 2). Her ble det påpekt den gjennomgående
representasjon som forekom mellom selskapenes styrer og det politiske
og administrative nivået i eierkommunene. Grunnet denne sammenblandingen
av rollene ble de impliserte kritisert for ikke å ha ivaretatt sitt ansvar
overfor selskapene, ei heller sett konsekvensene denne rolleblandingen
kunne ha medført.
Disse medlemmer viser også til at
saken er blitt fulgt opp av kommunene gjennom revisjonen, og av
påtalemyndigheten gjennom strafferettslig sak overfor daglig leder
og hans samarbeidspartnere. Disse medlemmer vil
peke på at sakens utfall vedrørende sivilrettslige forhold mellom
selskapene og medlemmer i selskapenes styrende organer i den perioden
de økonomiske mislighetene som er avdekket har funnet sted, p.t.
er ukjent.
Om Regjeringens forslag til lovendring blir vedtatt, mener disse medlemmer at de senere tids avsløringer
og krav om transparens i forholdet mellom kommunal myndighetsutøvelse
og kommunal virksomhet og tjenesteyting utført av selskap organisert
som interkommunalt selskap eller aksjeselskap på kommunens vegne,
vil være forgjeves.
Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e lyder slik i dag:
"e) når han leder eller
har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling
for, et selskap som er part i saken og ikke helt ut eies av stat
eller kommune, eller en forening, sparebank eller stiftelse som
er part i saken."
Disse medlemmer foreslår at reservasjonen "og
ikke helt ut eies av stat eller kommune" fjernes fra § 6 første
ledd bokstav e i forvaltningsloven.
Disse medlemmers hovedintensjon med forslaget
er å regulere forholdet og grensedragningen mellom kommunen som
forvaltningsorgan og rettssubjekt og øvrige rettssubjekt kommunen
har eierinteresser i. Disse medlemmer vil
presisere at forhold mellom mor og datterselskap, herunder forstått konsernmodell-løsninger
i eksempelvis aksjeselskaper (AS) – offentlig heleide eller hvor
kommunen eier sammen med private – følger av de generelle bestemmelser
i selskapslovgivningen, ikke av forvaltningslovgivningen.
Disse medlemmer vil eksempelvis vise
til aksjeloven § 6-27 som i hovedsak tilsvarer forvaltningsloven
§ 6 annet ledd vedrørende habilitet.
Disse medlemmer viser også til at
lov om interkommunale selskaper § 15 viser til kommuneloven § 40
nr. 3 vedrørende habilitet. Disse medlemmer viser
også til at en må her hensynta om selskapet som eget rettssubjekt,
er i en monopolsituasjon ved utøvelse av offentlig myndighetsutøvelse gjennom
kommunal tjenesteproduksjon, eller om selskapet driver kommersiell
virksomhet i konkurranse med andre leverandører.
Etter disse medlemmers mening bør
kravet til habilitet ikke være vesensforskjellig for disse to alternativene.
Disse medlemmer mener at det er mer
nærliggende at unntak framgår av forarbeidene, og ikke står i lovteksten.
Av den grunn ser disse medlemmer det
formålstjenlig at hovedregelen fremkommer i lovtekst.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
"I
§ 6 første ledd bokstav e skal lyde:
e) når han leder eller har
ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling
for, et selskap som er part i saken, eller en forening, sparebank
eller stiftelse som er part i saken.
II
Loven trer i kraft straks."
Forslag fra Fremskrittspartiet:
I
§ 6 første ledd bokstav e skal lyde:
e) når han leder eller har
ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling
for, et selskap som er part i saken, eller en forening, sparebank
eller stiftelse som er part i saken.
II
Loven trer i kraft straks.
Komiteen har for øvrig ingen merknader,
viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endring i forvaltningsloven
(habilitet for styremedlemmer mv. i offentlig
heleide selskaper)
I
I lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker
(forvaltningsloven) skal § 6 første ledd bokstav e lyde:
e) når han leder eller
har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling
for
1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller
stiftelse som er part i saken, eller
2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder
likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et
selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene
eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige,
fullt ut eier selskapet som er part i saken.
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 2. juni 2009
Tore Hagebakken |
Ib Thomsen |
leder |
ordfører |